Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основы правовой категории «общественная безопасность» 29
1.1. Общественная безопасность как правовая категория: понятие и сущность 29
1.2. Институциональное регулирование вопросов общественной безопасности в Российской Федерации .53
1.3. Правовая категория «общественная безопасность» в зарубежных странах .64
Глава 2. Понятие и особенности содержания административно-правового обеспечения общественной безопасности в россии и за рубежом 88
2.1. Общественная безопасность как объект административно-правового обеспечения 88
2.2. Современные проблемы разработки теоретических основ административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации .97
2.3. Особенности административно-правового регулирования и обеспечения общественной безопасности в зарубежных странах и европейские стратегии безопасности 126
2.4. Организационно-правовой механизм обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации: современное состояние и теоретические проблемы его становления 142
Глава 3. Административная деликтность как реальная угроза общественной безопасности 187
3.1. Угрозы общественной безопасности 187
3.2. Административная деликтность в системе угроз общественной безопасности 212
3.3. Детерминация административной деликтности 227
Глава 4. Административно-правовое обеспечение безопасности дорожного движения как одного из основных элементов общественной безопасности 263
4.1. Понятие и содержание безопасности дорожного движения как элемента общественнойбезопасности 263
4.2. Основные элементы и проблемы административно-правового обеспечения безопасности дорожного движения .289
4.3. Совершенствование концепции административно-правового обеспечения безопасности дорожного движения 308
Заключение 326
Библиографический список 337
- Институциональное регулирование вопросов общественной безопасности в Российской Федерации
- Современные проблемы разработки теоретических основ административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации
- Административная деликтность в системе угроз общественной безопасности
- Основные элементы и проблемы административно-правового обеспечения безопасности дорожного движения
Введение к работе
Актуальность темы исследования заключается в том, что современная социально-экономическая и политическая обстановка в России характеризуется обострением проблем обеспечения общественной безопасности. Объективные закономерности усложнения отношений в сфере общественной безопасности определяют особые требования к их нормативно-правовому регулированию, призванному соизмерить и упорядочить происходящие социальные процессы в данной сфере адекватно возникающим угрозам.
На этом пути государственного развития является показательным принятие Федерального закона от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности», разработка Стратегии национальной безопасности до 2020 г. и Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, а также издание множества федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих разнообразные отношения о безопасности, образующие обособленные сферы общественной безопасности (безопасности дорожного движения, радиационной безопасности, пожарной безопасности, промышленной безопасности и др.).
При этом следует отметить, что в России до настоящего времени в сфере нормативно-правового регулирования и обеспечения безопасности отсутствует система специальных понятий и категорий, единообразно понимаемая законодателем, учеными-юристами и правоприменительными органами. Как следствие, в нормах сформировавшегося в сфере безопасности массива законодательства закреплены разнообразные неунифицированные и несистематизированные административно-правовые функции, методы и формы обеспечения безопасности, реализуемые многочисленными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления, наделяемыми административными полномочиями по обеспечению общественной безопасности.
Достигнутое состояние административно-правового регулирования и обеспечения общественной безопасности в России негативно сказывается на эффективности функционирования и уровне законности национальной системы государственных органов, подрывает их взаимодействие с органами местного самоуправления в отдельных сферах общественной безопасности. В этой связи представляется насущным разработка теории административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации и выдвижение на этой основе научно обоснованных предложений по систематизации и унификации административного законодательства в сфере общественной безопасности.
Кроме того, сегодня становиться очевидным, что XXI век является веком активного поиска путей обеспечения безопасности всего человечества, ибо по мере вхождения в новый постиндустриальный мир число проблем, составляющих угрозу безопасности мира, множится. По существу, проблемы обеспечения безопасности становятся важнейшим критерием этого выживания и устойчивого социального развития. Безопасность постепенно выходит за пределы государственного понимания и обретает общечеловеческое содержание. Современные развивающиеся государства, в том числе Россия, провозгласили человека, его права и свободы высшей ценностью. Соответственно, основным направлением административно-правового регулирования и обеспечения любого из видов общественной безопасности становится защита человека и общества в целом. Именно с этим сегодня должна связываться административно-правовая природа безопасности в целом и общественной безопасности в частности.
Вскрытый спектр проблем нормативно-правового регулирования и обеспечения общественной безопасности в административно-правовой сфере является для административно-правовой науки чрезвычайным по своей важности и требует комплексного изучения общественной безопасности как правовой категории, а также сферы административно-правового обеспечения общественной безопасности.
Особое звучание и содержание теоретическая разработка административно-правового обеспечения общественной безопасности приобретает в условиях перехода страны к парадигме обеспечения личной, общественной, государственной и национальной безопасности. При существующих сложностях в определении правовой природы общественной безопасности и её соотношении с личной, государственной и национальной безопасностью она объективно носит конкретно-исторический (а потому и динамический) характер и тесно связана со всеми формами и направлениями взаимодействия в системе «природа - человек - общество». В конкретный отрезок времени состояние защищённости может иметь различный уровень, обусловленный остротой внутренних и внешних угроз и характером реагирования на них управляющей системы.
Объективными факторами, которые дают основания для вычленения административно-правового обеспечения общественной безопасности из общей сферы безопасности, являются: многосторонность и своеобразие складывающихся в ней общественных отношений; наличие специальных административно-правовых норм, их регулирующих; установление административной ответственности за правонарушения в сфере общественной безопасности; существование специальных административно-правовых функций по обеспечению общественной безопасности; наличие государственных органов и иных субъектов, реализующих эти функции в установленных формах посредством закреплённых законодательством способов и методов.
Не вызывает сомнения, что сложность процессов, сопровождающих социально-политическое, экономическое, духовно-нравственное развитие российского общества, оказывает прямое воздействие на формирование системы административно-правового обеспечения общественной безопасности в стране.
И потому, рассматривая угрозы общественной безопасности, прямо обосновывается их связь с политической, экономической, социальной, экологической, культурной, технической и правоохранительной сферами.
В настоящее время перечень посягательств на общественную безопасность объективирован в Уголовном кодексе Российской Федерации (глава 24 «Преступления против общественной безопасности») и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (глава 20 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность»). Отнесение тех или иных деяний, названных в указанных нормативных правовых актах, к категории посягательств на общественную безопасность остаётся спорным ввиду отсутствия чёткого определения признаков общественной безопасности. Однако их перечень постоянно расширяется в связи с появлением новых общественно опасных деяний и возрастанием в новой криминогенной обстановке общественной опасности действующих составов уголовных преступлений и административных правонарушений. В связи с этим возрастает значение совершенствования мер административной ответственности за совершение посягательств на состояние общественной безопасности. Отсюда следует, что практика обеспечения общественной безопасности крайне нуждается в развитии теории административной деликтности как реальной угрозы общественной безопасности, которая достаточно чётко объясняла бы смысл и сущность общественной безопасности как объекта административно-правового регулирования.
Нельзя забывать, что в контексте проблем административно-правового обеспечения общественной безопасности особое значение приобретает анализ социальной устойчивости, сопряжение проблематики безопасности с общетеоретическими вопросами социальной стабильности. В любом обществе именно категории «безопасность» и «устойчивость» выражают характер и уровень его социальной организации и способности противостоять дезорганизации. В соответствии с таким подходом защита интересов личности, общества и государства определяется внутренними свойствами социальной системы, отражающими способность и возможность её функционирования и развития, определяющими её целостность и адаптивность, позволяющими развиваться в условиях конфликтов, неопределённости и рисков.
Состояние научной разработанности проблемы. Вопросам нормативно-правового регулирования и обеспечения безопасности в современной правовой литературе уделяется достаточно пристальное внимание.
Однако в сфере административно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации исследовательские работы главным образом посвящены отдельным видам общественной безопасности либо сосредоточены на отдельных аспектах данного явления. При этом в исследованиях проблем административно-правового обеспечения безопасности не всегда учитывается анализ зарубежного законодательства, не уделяется должного внимания организационно-правовому аспекту обеспечения безопасности.
Так, например, Н.И. Арзамасцев, С.А. Старостин и Е.В. Лисицына исследуют вопросы правового обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях. Исследованию проблем административно-правового обеспечения информационной безопасности посвящены работы И.Ю. Гольтяпиной и А.А. Фатьянова. Лисицына Е.В. раскрыла отдельные аспекты административно-правового обеспечения техногенной безопасности. Отдельные аспекты административно-правового обеспечения общественной безопасности как составной части национальной безопасности стали предметом исследований Р.А. Александова, И.И. Глебова, И.Б. Кардашовой, В.А. Колокольцева, В.М. Редкоуса и др. Сальников М.Г. выявил и исследовал проблемы административно-правового положения граждан в сфере общественной безопасности. Рушайло В.Б. проанализировал взаимоотношения государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Воронов А.М. определил совокупность факторов, обусловливающих эффективность административно-правового и информационно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, раскрыл содержание нормотворческих и правоприменительных функций субъектов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, предложил меры по упорядочению функций и полномочий субъектов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, обосновал выводы о формах и методах использования информационных технологий в организации и управлении деятельностью субъектов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации и предложения по совершенствованию мер административно-правового и информационно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации. Кондрашов Б.П. связал общественную безопасность и административно-правовые средства её обеспечения с нормативно определённой деятельностью органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в правоустановительной, правоприменительной, регулятивной и правоохранной формах. Агабалаев М.И. и А.И. Сапожников разработали теорию административно-правового режима общественной безопасности. Особенности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения исследовал В.В. Головко. Макарычев И.А. выделил и провел исследование проблем административно-правового обеспечения общественной безопасности органами муниципальной власти.
При наличии многочисленных фундаментальных научных работ по отдельным проблемам административно-правового обеспечения, в том числе проведённых в отдельных сферах общественной безопасности, в Российской Федерации до настоящего времени сохраняется потребность в комплексной разработке теории административно-правового обеспечения общественной безопасности, отвечающей потребностям научного сообщества, законодательной и правоприменительной практики.
Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации.
Предметом исследования являются научные знания, теоретические представления о состоянии и путях дальнейшего развития общественных отношений, складывающихся в сфере общественной безопасности в Российской Федерации, деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других органов и организаций по административно-правовому обеспечению общественной безопасности.
Целью исследования является разработка комплексной теории административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации, основанной на системном анализе отечественного и зарубежного опыта нормативно-правового регулирования в сфере безопасности, выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию отечественного законодательства, определяющего содержание административно-правового обеспечения общественной безопасности.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
определение сущности общественной безопасности как правовой категории и обоснование необходимости её выделения как самостоятельного вида безопасности;
разработка институтов общественной безопасности как элементов её структуры;
определение места и роли общественной безопасности, как правовой категории, в зарубежных странах;
изучение природы и структуры общественной безопасности как объекта административно-правового обеспечения;
проведение анализа современных проблем разработки теоретических основ административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации;
определение особенностей административно-правового регулирования и обеспечения общественной безопасности в зарубежных странах;
разработка организационно-правового механизма обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации и соответствующего комплекса мер повышения уровня общественной безопасности;
определение особенностей угроз общественной безопасности в Российской Федерации;
исследование административной деликтности как реальной угрозы общественной безопасности;
определение особенностей и основных путей оптимизации административно-правового обеспечения безопасности дорожного движения как одного из основных элементов общественной безопасности;
разработка выводов, предложений и рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в сфере административно-правового обеспечения общественной безопасности.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что данная работа является комплексным по характеру и концептуальным по содержанию исследованием современных проблем административно-правового обеспечения общественной безопасности в России. Научная новизна диссертации проявляется:
в разработке комплексного определения общественной безопасности как правовой категории;
определении институтов общественной безопасности, раскрывающих особенности её структуры;
разработке понятия и структуры общественной безопасности как объекта административно-правового обеспечения;
разработке комплексного понятия административно-правового обеспечения общественной безопасности, определении сущности и содержания данной категории;
разработке механизма организационно-правового обеспечения общественной безопасности и соответствующего комплекса мер повышения уровня общественной безопасности;
выработке комплексного понятия и классификации угроз общественной безопасности;
научном обосновании административной деликтности как реальной угрозы общественной безопасности;
разработке в рамках частной методики административно-правового обеспечения общественной безопасности комплекса мер по оптимизации административно-правового обеспечения безопасности дорожного движения;
научно обоснованных выводах, предложениях и рекомендациях по совершенствованию действующего в России законодательства, регламентирующего административно-правовое обеспечение общественной безопасности.
Эмпирическая база исследования. В ходе подготовки диссертации использовано более 450 нормативных и литературных источников, в том числе более 150 нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, регламентирующие организацию обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, административно-правовой статус субъектов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, компетенцию и организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, а также устанавливающие ответственность за совершение административных правонарушений, посягающих на общественную безопасность Российской Федерации.
В основу выводов исследования положены данные анализа: служебной документации управленческого, информационно-аналитического и т.п. характера; практики организации административно-правового обеспечения различных видов общественной безопасности Российской Федерации; изучения 460 дел об административных правонарушениях, посягающих на общественную безопасность.
В ходе исследования использован практический и научно-педагогический опыт работы автора в подразделениях системы МВД России.
Нормативную основу исследования составили: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию административно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, законодательство отдельных зарубежных государств, сформировавшееся в сфере обеспечения безопасности.
Автором использовалась судебная практика: постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума и определения Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили положения философии права, диалектики, гносеологии, формальной логики, политологии, социологии, юриспруденции, социального управления и иных отраслей научного знания, которые позволили определить пути и методы познания общественных отношений на определенных этапах развития российского общества, раскрыть внутренние связи и тенденции закономерного развития правовых и социальных явлений в их единстве, целостности и системности, а также воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, определяя его курс на удовлетворение потребностей и запросов практики. В процессе исследования вопросов административно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации применялись как общенаучные методы и приёмы (анализ, синтез, системно-структурный и функциональный подходы), так и специальные, применяемые в правоведении: исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический и иные методы научного познания.
В основе диссертационной работы лежит диалектический метод познания, позволивший изучить вопросы административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации в развитии, в конкретно-исторических условиях и во взаимосвязи с другими явлениями.
Формально-юридический метод позволил определить юридические понятия, выявить их признаки, провести классификацию, истолковать содержание правовых предписаний и т.п. Задача, которая при этом ставилась и решалась, заключалась в уяснении и объяснении действующих нормативных правовых актов, в их систематическом изложении и истолковании для целей правотворческой и правоприменительной практики. Поэтому в содержание данного метода включены законодательная техника и приёмы толкования норм права, равно как и изучение тех факторов и условий, в которых действуют данные нормы и которые оказывают влияние на их природу.
Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить различные отдельные элементы правовых систем - нормативные правовые акты, юридическую и судебную практику и т.д. - в целях выявления их общих и особенных свойств. Сравнивая, например, компетенции, формы и методы обеспечения общественной безопасности в зарубежных странах и России, отмечено, что между ними есть немало тождественного, но есть и определенные различия, присущие им исторически.
Теоретическую основу работы составили труды отечественных представителей юридической науки.
Учитывая комплексный характер изучаемого административно-правового явления, в работе использованы труды учёных различных отраслей научного знания, в том числе общей теории права (С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, В.В. Борисов, Д.А. Керимов, В.В. Лазарев, Н.И. Матусов, И.С. Самощенко, Л.С. Явич и др.), науки уголовного права и криминологии (С.В. Бородин, В.Н. Григорьев, Н.И. Загородников, И.И. Карпец, В.Н. Кудрявцев, В.Д. Малков, В.А. Плешаков, Ю.В. Солопанов, Н.А. Стручков и др.).
Фундамент исследования составили научные труды учёных-административистов (В.Б. Аверьянов, Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьев, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, И.И. Веремеенко, С.Е. Вицин, В.Г. Вишняков, А.М. Воронов, В.В. Гущин, А.А. Дёмин, А.С. Дугенец, М.И. Еропкин, И.Н. Зубов, Ю.М. Козлов, Ф.Е. Колонтаевский, П.И. Кононов, А.П. Коренев, В.Н. Кудрявцев, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, А.Ф. Майдыков, А.Ф. Ноздрачев, В.Д. Перевалов, Л.Л. Попов, Н.Ф. Попова, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов, С.А. Старостин, А.И. Стахов, И.И. Сыдорук, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Туманов, Т.Я. Хабриева, С.Д. Хазанов, Р.О. Халфина, Н.Ю. Хаманева, В.В. Черников, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.).
Среди научных трудов, составляющих теоретическую основу проведенного исследования, следует отметить работы учёных-юристов, посвящённые отдельным аспектам административно-правового обеспечения общественной безопасности (М.И. Агабалаев, К.С. Бельский, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкин, Ю.М. Козлов, М.В. Костенников, Б.П. Кондрашов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Н.П. Мышляев, Д.М. Овсянко, А.С. Прудников, В.М. Редкоус, В.Б. Рушайло, М.Г. Сальников, Н.Ю. Хаманева, Ц.А. Ямпольская и др.).
Особое внимание при формировании теоретической основы исследования уделено работам, раскрывающим отдельные особенности деятельности органов внутренних дел в сфере административно-правового обеспечения безопасности (В.В. Головко, В.В. Гущин, А.С. Дугенец, Ф.Е. Колонтаевский, С.С. Маилян, И.Б. Кардашова, А.П. Коренев, Б.П. Кондрашов, А.М. Кононов, А.Ф. Майдыков, Л.Л. Попов, Ф.С. Разаренов, Ю.П. Соловей, С.А. Старостин, Ю.В. Степаненко, Г.А. Туманов, В.В. Черников, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.).
Проведённое диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые на защиту, обладающие элементами научной новизны и отражающие позицию автора по теоретическим и практическим проблемам административно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации:
1. Анализ научных подходов к вопросам концептуальных основ категории общественной безопасности и институционального закрепления права на общественную безопасность в России и зарубежных государствах показал, что общественная безопасность занимает видное место в системе безопасности личности, государства и общества и её роль в настоящее время только возрастает. В этой связи общественную безопасность в Российской Федерации предлагается рассматривать в качестве неотъемлемой части национальной безопасности и определить как состояние защищённости материальных и духовных ценностей, составляющих основу организации социальных групп и общения людей, конституционных прав и свобод человека и гражданина, других законных интересов общества от противоправных деяний, вредоносных явлений техногенного и природного характера, других факторов и условий, создающих угрозу данным правам и законным интересам.
Право на безопасность личности следует рассматривать как основу общественной безопасности и в качестве основополагающего базисного конституционного права человека и гражданина РФ, так как реализация этого права служит условием реализации всех остальных его прав, свобод и законных интересов, независимо от природы и места каждого из них в правовой системе защиты личности.
2. Сопоставимо с организационными и правовыми мерами обеспечения общественной безопасности, а также угрозами общественной безопасности, формально выделенными в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 20.11.2013 г., из анализа современного отечественного законодательства в сфере безопасности можно составить следующий ряд правовых норм, образующих отраслевые институты общественной безопасности: институт противодействия терроризму; институт противодействия экстремизму; институт противодействия преступным и иным противоправным посягательствам; институт противодействия коррупции; институт защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; институт противодействия незаконной миграции; институты обеспечения отдельных видов общественной безопасности (пожарной, химической, биологической, ядерной, радиационной, гидрометеорологической, промышленной и транспортной безопасности); институт развития международного сотрудничества по вопросам обеспечения общественной безопасности.
Большая часть выделенных институтов общественной безопасности сформировалась из норм федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации, которые построены на разнообразных понятиях и до настоящего времени не систематизированы.
3. Общественную безопасность как объект административно-правового обеспечения можно определить как урегулированное административно-правовыми нормами состояние защищённости материальных и духовных ценностей, составляющих основу организации социальных групп и общения людей, конституционных прав и свобод человека и гражданина, других законных интересов общества, предусмотренных Конституцией РФ и текущим законодательством, от противоправных деяний, вредоносных явлений техногенного и природного характера, других факторов и условий, создающих угрозу данным правам и законным интересам.
В качестве составных элементов современной структуры общественной безопасности в сфере административно-правового обеспечения безопасности предлагается рассматривать отдельные группы общественных отношений безопасности, формально выделяемые сопоставимо с административно-правовыми институтами общественной безопасности.
При таком подходе под административно-правовым институтом общественной безопасности следует понимать совокупность административно-правовых норм, регулирующих отдельные сферы общественных отношений, выделяемые сопоставимо с формально определёнными организационными и правовыми мерами обеспечения общественной безопасности, а также угрозами общественной безопасности.
4. Административно-правовое обеспечение общественной безопасности, по сути, можно отождествить с процессом принятия и реализации подзаконных административно-правовых актов, регламентирующих согласованные действия органов государства, уполномоченных на них, по изменению организации и деятельности исполнительной власти в данной сфере, используемых государством методов и форм административной деятельности, направленных на учёт как внешних, так и внутренних обстоятельств (угроз) в обеспечении данного вида безопасности в России, на решение ключевых проблем жизнедеятельности общества.
Раскрывая комплексный характер административно-правового обеспечения общественной безопасности, данную категорию можно определить как регламентированную нормами административного права деятельность наделённых властными полномочиями государственных органов и должностных лиц по прогнозированию, предотвращению, локализации и ликвидации условий и факторов внешних и внутренних угроз (общественно опасных деяний, стихийных бедствий, катастроф и иных ситуаций), создающих потенциальную и/или реальную опасность материальным и духовным ценностям, составляющим основу организации социальных групп и общения людей, конституционным правам и свободам человека и гражданина, другим законным интересам общества, предусмотренным Конституцией РФ и текущим законодательством, достигаемую применением системы административно-правовых мер, адекватных этим угрозам, а также гарантированной реализацией и защитой этих интересов, обеспечением благоприятных условий жизнедеятельности, их устойчивого прогрессивного развития.
5. Административно-правовое обеспечение общественной безопасности в Российской Федерации строится на определённых принципах, которые предлагается разделить на следующие виды: а) конституционные принципы; б) административно-правовые принципы; в) принципы деятельности государственного аппарата; г) принципы реализуемых форм и методов управленческой деятельности органов государства в сфере обеспечения общественной безопасности.
Среди первой группы принципов особо выделяется принцип обеспечения гарантий соблюдения прав личности и гражданина Российской Федерации в сфере обеспечения общественной безопасности, а также требований действующего законодательства (принцип законности); кроме того, на основе положений Конституции РФ о социальном государстве, выделяются принципы социальной ответственности органов исполнительной власти. Среди второй группы принципов особо выделяется принцип чёткой нормативной фиксации конкретных целей и задач обеспечения общественной безопасности, интегрирующих интересы личности, общества и государства (принцип целеполагания). Среди третьей группы - принцип предварительной разработки и публикации органами власти целей и задач обеспечения общественной безопасности (принцип демократичности и эффективности); государственный и общественный контроль за обеспечением общественной безопасности (принцип подконтрольности). Среди четвёртой группы один из центральных - принцип подготовленности кадров и соответствующего организационно-правового обеспечения процессов обеспечения общественной безопасности. Также специальные принципы могут формулироваться индивидуально для каждой реформируемой сферы правоотношений.
6. Организационно-правовой механизм административно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации с учётом опыта зарубежных стран в теоретико-методологическом плане основывается на соответствующих концептуальных положениях и как специфическое направление государственной политики не ограничивает своё действие лишь правоохранительной сферой государственного управления, состоит из определённой совокупности экономических, правовых, организационных и иных мер по предупреждению и пресечению угроз общественной безопасности и ликвидации последствий их проявлений, органически связан с социально-экономическими, конституционно-правовыми реформами.
7. В рамках разработки комплекса мер повышения уровня общественной безопасности, соответствующих организационно-правовому механизму обеспечения общественной безопасности, предлагается: проведение административно-юрисдикционной политики; совершенствование законодательной базы разработки и реализации организационно-правового механизма обеспечения общественной безопасности Российской Федерации; организация разработки, выполнения и контроля за ходом реализации целевых федеральных, региональных и местных программ обеспечения общественной безопасности Российской Федерации; обеспечение социально-правовой защиты субъектов реализации организационно-правового механизма обеспечения общественной безопасности Российской Федерации; совершенствование системы контроля и надзора в сфере реализации организационно-правового механизма обеспечения общественной безопасности Российской Федерации. Особое внимание необходимо уделить первоочередным мерам по реализации государственной системы профилактики преступлений и административных правонарушений как важнейшего фактора обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации.
8. Конструирование элементов административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации детерминировано содержанием угроз общественной безопасности Российской Федерации. С учётом предложенного определения общественной безопасности сформулирована комплексная дефиниция угрозы общественной безопасности как возможность причинения ущерба материальным и духовным ценностям, составляющим основу организации социальных групп и общения людей, конституционных прав и свобод человека и гражданина, другим законным интересам общества, предусмотренным Конституцией РФ и текущим законодательством. Угрозы общественной безопасности и их виды в значительной мере определяют направления деятельности и компетенцию органов, её обеспечивающих. Угрозы общественной безопасности можно подразделить на отдельные виды в зависимости: от источника угрозы; юридических фактов, в результате воздействия которых будет или может быть причинён реальный вред личности, обществу или государству; сферы общественной безопасности и др.
9. Рассматривая административную деликтность как реальную угрозу общественной безопасности, считаем необходимым выявлять её детерминацию различными факторами, как объективными, так и субъективными. В настоящее время в административном праве при исследовании административных правонарушений изучению подвергаются только причины и условия и не учитываются иные взаимосвязи. Рассмотрение же детерминации позволяет учесть наибольшее количество взаимосвязей, в результате воздействия которых совершаются административные правонарушения.
Решение сложнейших задач, связанных с поиском путей эффективной борьбы с административной деликтностью, затруднено тем, что, во-первых, здесь действует большое число факторов; во-вторых, эти факторы, как и связи между ними, постоянно меняются; в-третьих, объективные факторы действуют, как правило, не прямо, а опосредуясь сознанием и поступками людей, их психологией. Наконец, надо признать, что многие механизмы этого действия ещё не изучены, и, видимо, для разных видов правонарушений они различны.
В наибольшей степени административная деликтность подвержена каузальной и кондициональной детерминации. Каузальная проявляется в наличии личностных факторов, влияющих на совершение административных правонарушений, наиболее значимыми являются уровень деформации правосознания личности, а также мотивация, основная составляющая - потребности. Решение вопросов, связанных с удовлетворением рассмотренных потребностей, позволит сократить количество совершаемых административных правонарушений.
В современной ситуации необходимо уделять особенное внимание повышению уровня правосознания населения, который негативным образом оказывает влияние на административную деликтность. Улучшение данной ситуации видится в принятии мер по правовому просвещению населения посредством использования различных форм. Важными считаем также материально-технический, кадровый и финансово-экономический факторы, от которых во многом зависят результаты профилактической деятельности уполномоченных субъектов и, соответственно, уровень административной деликтности.
10. В рамках частной методики административно-правового обеспечения общественной безопасности предлагается принять меры по совершенствованию Концепции Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах», в которой отразить следующие виды угроз безопасности дорожного движения:
физические и имущественные: совершение дорожно-транспортных происшествий, приводящих к гибели и травматизму людей, повреждению транспортных средств, грузов, дорожных сооружений, иного имущества;
социальные: преднамеренное нарушение законодательства участниками дорожного движения, их агрессивное и неадекватное поведение на дорогах, недовольство граждан состоянием дорог и организацией дорожного движения, действиями (бездействием) должностных лиц органов государственной власти, осуществляющих управление и государственный контроль в области дорожного движения и обеспечения его безопасности;
экономические: неоправданные остановки и перепробег транспортных средств, перерасход топлива механическими транспортными средствами, задержки на дороге участников дорожного движения;
экологические: загрязнение механическими транспортными средствами окружающей среды, повышенный шум и другие факторы, приносящие вред здоровью людей, государству и обществу;
неблагоприятные факторы окружающей среды, не зависящие от воли человека: дождь, снег, гололёд, иные природные явления и катаклизмы.
В существующую систему элементов обеспечения безопасности дорожного движения «человек - автомобиль - дорога» представляется необходимым включить дополнительный элемент - «окружающая среда», рассматриваемый не только как экологический объект, но и как фактор, влияющий на безопасность дорожного движения.
11. В целях совершенствования отечественного законодательства в сфере административно-правового обеспечения общественной безопасности предлагается в качестве основных задач:
разработать и принять федеральный закон «Об общественной безопасности», детализирующий и конкретизирующий нормы ФЗ «О безопасности», а также положения Стратегии национальной безопасности до 2020 г. и Концепции общественной безопасности в Российской Федерации;
разработать и принять федеральный закон «О правоохранительной службе Российской Федерации», нацеленный на повышение роли правового обеспечения организации правоохранительной службы и степени систематизации действующего законодательства, регулирующего вопросы правоохранительной службы;
провести комплексную систематизацию и унификацию нормативных правовых актов, нормы которых образуют институты общественной безопасности;
оптимизировать структуры, методы и формы деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, наделяемых административными полномочиями по обеспечению общественной безопасности.
В предлагаемом федеральном законе «Об общественной безопасности в Российской Федерации» целесообразно:
сформировать единообразно понимаемый для законодателя и правоприменителей понятийный аппарат, раскрывающий особенности нормативного регулирования и обеспечения общественной безопасности в России;
закрепить понятие «система обеспечения общественной безопасности Российской Федерации» во взаимосвязи с существующими категориями «национальные интересы» и «общественная безопасность»;
выделить в качестве составной части системы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации подсистему административно-правового обеспечения общественной безопасности, состоящую из органов и должностных лиц, наделяемых административными полномочиями по обеспечению безопасности от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В федеральном законе «О правоохранительной службе Российской Федерации» должны быть закреплены: административно-правовые принципы правоохранительной службы по обеспечению общественной безопасности; административно-правовой статус государственного служащего правоохранительной службы; понятие должности правоохранительной службы; порядок прохождения правоохранительной службы; государственные гарантии и компенсации, предоставляемые служащему и членам его семьи; порядок прекращения службы; организация правоохранительной службы, включая установление видов государственных органов, в которых может осуществляться правоохранительная служба по административно-правовому обеспечению общественной безопасности.
Теоретическая значимость исследования. Результатами исследования являются положения, которые в совокупности составляют комплексную теорию административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации, и, соответственно, развивают и углубляют в целом теорию административного права и административного процесса, обосновывают комплекс мер по совершенствованию отечественного административного законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности.
Изложенные в диссертации подходы к пониманию общеправовой природы безопасности, а также сущности и содержанию административно-правового обеспечения общественной безопасности являются теоретико-методологической базой для дальнейших комплексных исследований разнообразных сфер нормативно-правового регулирования общественной безопасности, сформировавшихся в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в обосновании и разработке предложений по совершенствованию норм административного законодательства, действующего в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации. Выводы, предложения и рекомендации, основанные на результатах проведённого исследования, могут найти применение в разработке федеральных законов «Об общественной безопасности в Российской Федерации», «О правоохранительной службе Российской Федерации», а также в целом ряде подзаконных нормативных правовых актов, издаваемых по вопросам обеспечения отдельных видов общественной безопасности.
Выводы и положения прикладного характера ориентированы на повышение эффективности административно-юрисдикционной деятельности и механизма взаимодействия МВД России (в основном - в лице подразделений Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Министерства внутренних дел Российской Федерации (ГУОООП МВД России) с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, выполняющими функции субъектов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Отдельные результаты исследования имеют учебно-методическое значение для повышения качества подготовки не только кадров правоохранительных органов, но и преподавания юридических дисциплин в гражданских вузах и вузах системы МВД России, связанных с изучением проблем обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования реализована в форме внедрения научных разработок в законопроектную деятельность, правоприменительную практику, учебный процесс, подготовки научных публикаций, публичного обсуждения полученных результатов на международных, всероссийских, региональных научно-практических конференциях и теоретических семинарах.
Основные положения диссертационного исследования использовались при подготовке проекта Концепции общественной безопасности в Российской Федерации (п. 1 раздела 2 Комплекса мер по исполнению Комплексного плана мероприятий по реализации Стратегии национальной безопасности в Российской Федерации до 2020 г. и Основ стратегического планирования в Российской Федерации); научного доклада «Концептуальные основы функционирования региональных систем обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы (НИР-2011 ВНИИ МВД России); аналитических обзоров с предложениями о совершенствовании законодательства «Полномочия и функции МВД России в сфере обеспечения общественной безопасности» (НИР-2012 ВНИИ МВД России) и «Проблемы межведомственного взаимодействия органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности» (НИР-2013 ВНИИ МВД России). Данные документы получили положительную оценку руководства МВД России и используются в деятельности практических подразделений органов внутренних дел.
Автор принимала участие в подготовке заседания Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности по вопросу «О проекте Концепции общественной безопасности в Российской Федерации» (апрель 2012 г.).
Положения диссертации обсуждались на заседании Учёного совета ВНИИ МВД России, где получили положительную оценку и были рекомендованы для использования в научной деятельности Института.
Выводы и предложения диссертационного исследования выносились автором на широкое обсуждение научной общественности на более чем 20 международных, всероссийских, региональных конференциях, семинарах и «круглых столах», где получили положительную оценку. Наиболее значимые из них: научно-практическая конференция «Проблемы противодействия административной деликтности», посвящённая 75-летию заслуженного деятеля РФ проф. А.П. Шергина (г. Москва, ВНИИ МВД России, июнь 2010 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом» (г. Москва, РУДН, февраль 2011 г.); Международная научно-практическая конференция «Роль и место ОВД в становлении демократического правового государства» (г. Одесса, Одесский университет МВД Украины, апрель 2009 г.; апрель 2010 г.; апрель 2011 г.; апрель 2012 г.); Международная научно-практическая конференция «20 лет независимости Республики Казахстан: достижения и перспективы развития» (г. Караганда, Карагандинская академия МВД РК им. Б. Бейсенова, сентябрь 2011 г.); Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы профилактики наркомании и противодействия правонарушениям в сфере легального и нелегального оборота наркотиков» (г. Красноярск, Сибирский ЮИ ФСКН России, февраль 2012 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права», посвящённая памяти заслуженного деятеля науки РФ проф. В.Д. Сорокина (г. Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский университет МВД России, март 2012 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Теория и практика административного права и процесса», посвящённая памяти заслуженного деятеля науки РФ проф. В.Д. Сорокина (г. Небуг Краснодарского края, октябрь 2013 г.) и другие.
Материалы исследования используются в учебном процессе Московского и Санкт-Петербургских университетов МВД России, ВИПК МВД России, Дальневосточного юридического института МВД России, а также внедрены в деятельность Договорно-правового департамента МВД России, Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации МВД России, подразделений ГУ МВД России по Свердловской области и УМВД России по Ямало-Ненецкому автономному округу.
Основные положения диссертации изложены автором в 2 монографиях, 41 научной статье, опубликованных в гг. Москве, Санкт-Петербурге, Краснодаре, Красноярске, Омске, Одессе (Украина), Караганде (Республика Казахстан), 15 из которых - в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из четырёх глав, включающих 13 параграфов, заключения и библиографического списка.
Институциональное регулирование вопросов общественной безопасности в Российской Федерации
Из анализа действующего отечественного законодательства в сфере безопасности, сформировавшегося на основании Конституции РФ, центральное место среди законов и подзаконных нормативных правовых актов занимает ФЗ от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности», в котором, к сожалению, имеется ряд неточностей и недостаточно ясно определен механизм нормативного регулирования и обеспечения общественной безопасности в России. Например, из анализа названного закона видно, что полномочиями в области обеспечения безопасности обладают Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в области обеспечения безопасности имеет лишь определенные функции55. Они в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Однако последняя норма требует узкого толкования в силу того, что из всех разновидностей безопасности в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение только общественной безопасности (п. 1 ст. 72 Конституции РФ).
С нашей точки зрения в ФЗ от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» в большей степени определены исходные начала нормативного регулирования и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, по сути, детализированные и конкретизированные в ряде федеральных законов и подзаконных нормативных актах, призванных противодействовать различным угрозам государственной безопасности. В частности, организационные и правовые основы обеспечения национальной безопасности закреплены в таких федеральных законах, как ФЗ «Об обороне»56, ФЗ "О государственной тайне"57, ФЗ "О Федеральной службе безопасности"58, ФЗ "О внешней разведке"59 и др.60. Концептуальные и методологические подходы к обеспечению национальной безопасности, по сути, получили свое закрепление в указах Президента РФ: от 12.05.2009 № 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года"61, от 05.02.2010 № 146 "О Военной доктрине Российской Федерации"62 и др. Из общего числа нормативных правовых актов, изданных по вопросам обеспечения национальной безопасности, Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г., по нашему мнению, является базовым подзаконным нормативным актом. Для конструктивного взаимодействия всех сил и средств в Стратегии национальной безопасности определены основные понятия по обеспечению безопасности государства. Ими являются национальная безопасность, национальные интересы Российской Федерации, угроза национальной безопасности, стратегические национальные приоритеты, система обеспечения национальной безопасности, силы обеспечения национальной безопасности, средства обеспечения национальной безопасности.
Их характеристики полностью изложены в Стратегии национальной безопасности. Из указанного комплекса, в первую очередь, выделяются национальная оборона и безопасность. Успешная деятельность в этом направлении способствует устойчивому развитию России, сохранению территориальной целостности и суверенитета государства. В Федеральном законе "Об обороне" определена система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации63. Он нацелен на совершенствование Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, призванных предотвращать глобальные и региональные войны и конфликты, а также на осуществление стратегического сдерживания в интересах обеспечения военной безопасности страны. В Военной доктрине Российской Федерации изложена концепция деятельности государства по военной организации, оборонному потенциалу и обеспечению безопасности Российской Федерации, а также интересов ее союзников64. В федеральных законах "О государственной тайне"65, "О Федеральной службе безопасности"66, "О внешней разведке"67 закреплены организационные и правовые основы противодействия такой угрозе национальной безопасности, как разведывательная и иная деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, деятельность организаций, группировок и отдельных лиц, направленные на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации. Концептуальные и методологические подходы к обеспечению общественной безопасности как составной части национальной безопасности изложены в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 20.11.2013 г.
В названной концепции в качестве угрозы общественной безопасности, на наш взгляд обосновано, признается прямая или косвенная возможность нанесения ущерба правам и свободам человека и гражданина, материальным и духовным ценностям общества. Признавая общественную безопасность в качестве объекта нормативного правового регулирования, в исследуемой концепции логично разграничиваются понятия «общественная безопасность» и «обеспечение общественной безопасности». Если общественная безопасность определяется как «состояние защищнности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», то под обеспечением общественной безопасности подразумевается «реализация определяемой государством системы политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие преступным и иным противоправным посягательствам, а также на предупреждение, ликвидацию и (или) минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Современные проблемы разработки теоретических основ административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации
Термины «правовое обеспечение», «организационное обеспечение», «административно-правовое обеспечение» сегодня вс больше находят применение в научных исследованиях ученых-юристов156. Данные термины применяются также в научных исследованиях различных видов безопасности157. Так, например, Н.И. Рыжак отмечает, что «… правовое обеспечение национальной безопасности – исключительно сложная категория»158. Определение административно-правового обеспечения дается через слово «обеспечение». Лексическое значение слова «обеспечение» производно от слова «обеспечить», что в русском языке значит: «1) снабдить чем-нибудь в нужном количестве; 2) предоставить достаточные материальные средства к жизни; 3) сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым; 3) оградить, охранить кого (что) от кого (чего)»159. Анализ слов «обеспечение», «обеспечить» позволяет сделать вывод, что термин «обеспечение» обладает определнными характеристиками: выражается в определенной связи между субъектом обеспечения (то есть тем, кто обеспечивает) и объектом (то есть тем, кого (что) обеспечивают). Обеспечение является самостоятельным видом деятельности, имеющим цель, задачи, принципы, субъектный состав, формы и методы осуществления, и способствует осуществлению иных видов деятельности. Рассматриваемое понятие тяготеет к термину «гарантии», которое в русском языке означает «ручательство, порука в чем-либо, обеспечение»160. Оно обладает способностью охранять (ограждать) объект обеспечения от наступления определенных последствий, в том числе и неблагоприятных. Важность самой связи между субъектом обеспечения и объектом обеспечения, а также возникающих при этом общественных отношений для государства и общества приводит к тому, что эта связь приобретает нормативный правовой характер, а соответствующие отношения подлежат нормативному правовому регулированию и становятся правовыми161.
Рассмотрим опыт нормативного закрепления понятий «обеспечение», «правовое обеспечение», «административно-правовое обеспечение». В Конституции РФ162 понятие «правовое обеспечение» не используется, а само слово «обеспечение» употребляется в различных словосочетаниях, многие из которых непосредственно связаны с национальной безопасностью страны, например: «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории» (ч. 3 ст. 4); «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55); «в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия» (ч. 1 ст. 56). С использованием слова «обеспечение» формулируется ряд задач Правительства Российской Федерации, закреплнных в ст. 114 Конституции Российской Федерации. В частности, Правительство РФ: а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; г) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; д) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Вс это говорит о том, что термин «обеспечение» в Конституции РФ: преимущественно является составной частью конституционных норм-правил, устанавливающих полномочия государства и его высших должностных лиц, органов государственной власти по решению стоящих как общих, так и конкретных задач государственного управления. Он характеризует «деятельностную» сторону государственного управления; связан с гарантированностью правовых статусов субъектов (например, граждан), созданием условий для деятельности органов государственной власти. Он используется в определении задач органов исполнительной власти и непосредственно связан с деятельностью субъектов по обеспечению как национальной безопасности в целом, так и е отдельных видов (например, экологической безопасности)163.
Термин «обеспечение» активно используется и в российском законодательстве в области национальной безопасности. Так, например, Федеральный закон «О безопасности»164 использует понятия, включающие слово «обеспечение». Есть примеры использования термина «правовое обеспечение» в российском законодательстве165, однако это нельзя назвать общепринятым. Более активно термин «правовое обеспечение» применяется в подзаконных нормативных правовых актах, в том числе ведомственных. Именно здесь наблюдается разность подходов к определению содержания данного понятия. В различных государственных программах также достаточно широко применяется термин «правовое обеспечение»166. Анализ содержания программных и концептуальных документов в сфере государственного управления показывает, что содержание понятия «правовое обеспечение» во многом зависит от характеристик объекта, на которое оно направлено. В качестве функции уполномоченных подразделений того или иного федерального органа исполнительной власти называется правовое обеспечение в ведомственных нормативных актах167. Или оно связывается с самостоятельной сферой деятельности органа исполнительной власти в целом168. Данный термин «правовое обеспечение» используется в правовых актах государств-участников СНГ169. Термин «правовое обеспечение» используется и на межгосударственном уровне государств-участников СНГ170. Однако, понятие «административно-правовое обеспечение» в российском законодательстве пока не используется и носит преимущественно научный, а не нормативный характер171. Это позволяет рассматривать административно-правовое обеспечение как определнный относительно самостоятельный вид юридической деятельности – правового обеспечения, при этом «административно-правовое» указывает на то, что этот вид деятельности осуществляется административно-правовыми средствами и способами, устанавливаемыми нормами административного права172.
Административная деликтность в системе угроз общественной безопасности
Административные правонарушения в современной России, как уже нами было отмечено, стали одними из самых распространенных противоправных деяний, которые существенно тормозят проведение социально-экономических реформ и ставят под угрозу законные права и интересы граждан, общества, государства. Административная деликтность наряду с преступностью представляет собой сложную деструктивную систему, опасность которой постоянно возрастает291. Представляется, что в обществе и государстве наблюдается определенная недооценка общественной опасности административных правонарушений, поскольку, как справедливо утверждает А.П. Шергин, «… административная деликтность в современной России представляет значительную опасность для существующего правопорядка. Защита общественных отношений от административных правонарушений становится одной из важнейших задач государства. Выработка стратегии противодействия этим правонарушениям – составная часть политики Российской Федерации»292. К сожалению, вопросы состояния, динамики, структуры и других проявлений административной деликтности, е влияние на общественную безопасность не находят своего места ни в науке административного права, ни в криминологии, ни в каких-либо иных отраслях юридического знания. Для четкого понимания угрозы общественной безопасности в результате совершения правонарушений, считаем необходимым рассмотреть вопросы сущности, понятия, структуры административной деликтности и административной деликтологии, их соотношения друг с другом. Это обусловлено тем, что без наличия достоверного знания в области административной деликтологии, административной деликтности, вряд ли можно делать обоснованные выводы об административно-правовом обеспечении общественной безопасности. По нашему твердому убеждению использование возможностей административной деликтологии может способствовать решению многих проблем в области административно-правового обеспечения общественной безопасности. Методологическую верность направления обозначенного исследования мы находим в принципиально важном положении, сформулированном около двадцати лет назад профессором Е.В. Додиным: «Административная деликтность охватывает совокупность проступков, различных по степени общественной опасности, направленности и способам совершения. Игнорировать эти особенности при конструировании представления о природе и причинах административной деятельности в целом нельзя. Более того, учет особенностей различных видов проступков позволит более полно дать обобщенное научное представление о деликтности, а правоохранительная и правоприменительная практика нуждается в рекомендациях конкретных, целенаправленных, основанных на изучении отдельных групп проступков и их прогнозе»293. Вместе с тем, обратившись к юридической литературе, можно прийти к выводу, что вопросы о признаках, структурно-образующих элементах административной деликтности не находят в ней отражение. Представляется, что рассмотрение причин и условий, влияющих на административную деликтность, и, соответственно, представляющих угрозу общественной безопасности, необходимо начать с определения административной деликтности, е признаков и содержания. Н.П. Мышляев в своей работе отмечает, что проводить анализ и давать оценку необходимо не только административной деликтности в целом, но и ее структурным элементам (группы, виды, сферы совершения административных правонарушений)294. Рассмотрим некоторые суждения относительно понимания административной деликтности. Рассуждая об административной деликтности как о социально-правовом явлении, Э.Е. Гензюк отмечает, что она представляет собой сумму выявленных административных проступков, естественно, в пространственно-временных параметрах и, что не менее естественно, с рядом новых признаков, характерных для данной совокупности; но при этом необходимо подчеркнуть – не совершенных, а выявленных проступков295.
Использование системного подхода к административной деликтности позволяет Э.Е. Гензюку определить последнюю как сложную динамическую систему–процесс, обусловленную комплексом социальных факторов и целенаправленных социально-поведенческих актов противоправного характера, и представляющую собой множество элементов в виде отдельных административных проступков и субъектов их совершения, которая образует многократно расчлененную совокупность, характеризуемую в определенных пространственно-временных рамках296. Мы вполне допускаем, что деликтность может быть представлена как система. Но система - это множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определнную целостность, единство297. В нашем случае в качестве элемента выступает административное правонарушение. О каких ещ элементах ведет речь автор не понятно. Далее не ясно, что имеет в виду Э.Е. Гензюк, когда указывает на многократно расчлененную совокупность? Совокупность чего? Единственно полезное, что содержится в анализируемом определении – это то, что административная деликтность представляет множество административных проступков, совершенных в определенных пространственно-временных рамках. М.И. Никулин определяет административную деликтность как порожденное обществом системно-структурное образование, как относительно самостоятельное и специфическое явление, имеющее противоправный административно-правовой характер298. Данное определение не несет практически никакой смысловой нагрузки. Деликтность обозначается и как образование, и как явление. Можно выделить массу порожденных обществом системно-структурных образований. То же самое касается и относительно самостоятельных и специфических явлений. Далее, рассуждая об административной деликтологии и включая в е структуру административную деликтность, исследователь обозначает последнюю как сумму совершенных административных деликтов на конкретной территории за определенный отрезок времени. Д.Н. Бахрах дал определение административной деликтности как суммы административных правонарушений, совершенных на определенной территории за какой-то отрезок времени299. Мы согласны, что об административной деликтности необходимо вести речь учитывая пространственно-временные характеристики. Но выражение деликтности как суммы административных правонарушений представляется слишком упрощенным.
Основные элементы и проблемы административно-правового обеспечения безопасности дорожного движения
Еще в начале 90-х годов В.И. Жулев отмечал, что проблемы обеспечения безопасности дорожного движения особенно возросли за последние 30 лет467. Несмотря на предпринимаемые меры по решению поставленных задач, это положение остается актуальным и сегодня в связи с продолжаемым резким увеличением численности автомотопарка, повышением интенсивности дорожного движения, ростом количества дорожно-транспортных происшествий и их жертв468. Рост парка автомобилей в современный период привл к возникновению серьезного дефицита пропускной способности дорожной сети, в первую очередь, на подходах к крупным городам и основным транспортным узлам. Из-за недостаточного уровня транспортно-эксплуатационного состояния региональных, областных и городских российских дорог, средние скорости движения автомобилей по ним существенно ниже, а потери человеческого и транспортного ресурсов – выше, чем в европейских странах. Как результат, ежегодная общая сумма финансовых потерь и упущенной выгоды, связанных с недостаточным развитием автодорожной сети и ее техническим состоянием, составляет не менее 450 млрд. рублей. По подсчетам экспертов, ежегодно по всему миру в дорожно-транспортных происшествиях (ДТП) гибнет почти 1,2 млн. чел., а телесные повреждения получают до 50 млн. чел. Без новых усилий и инициатив, общее количество смертельных случаев и травм в результате ДТП по всему миру, согласно прогнозам, возрастет в период с 2000 до 2020 г. примерно на 65%, а в странах с низким и средним уровнем дохода смертность в результате ДТП, может возрасти на 80%.
В настоящее время ситуация в России относительно аварийности характеризуется следующими параметрами: основные показатели аварийности в России существенно выше, чем в развитых странах мира, в частности количество аварий в 2012 г. составило 203 597 (рост 2%), число погибших в дорожно-транспортных происшествиях 27 953 человек (рост 0,2%), раненых 258 618 (рост 2,7%), социальный риск - 18,6 погибших на 100 тыс. населения469; около 70 % ДТП в России происходит на территории городов и населенных пунктов, в них погибают более 40 % и получают ранения более 65 % общего числа пострадавших; основными видами дорожно-транспортных происшествий продолжают оставаться происшествия с высокой тяжестью последствий, в частности наезд на пешехода (34,2 % всех дорожно-транспортных происшествий и 33 % погибших); свыше половины (61,1 %) погибших в дорожно-транспортных происшествиях в 2010-2012 годах составили лица в возрасте 26-60 лет, из которых половина наиболее трудоспособного возраста (26-40 лет); в общей структуре аварийности наибольшее количество дорожно-транспортных происшествий происходит по причине нарушения Правил дорожного движения водителями транспортных средств, при этом удельный вес таких ДТП ежегодно возрастает (от 78,8 % общего количества дорожно-транспортных происшествий в 2004 г. до 85 % в 2010–2012 годах).
В таких дорожно-транспортных происшествиях погибает и получает ранения подавляющее большинство пострадавших в результате дорожно-транспортных происшествий (83,6 % от общего числа погибших и 89,3 % от общего числа раненых); три четверти всех дорожно-транспортных происшествий по причине нарушения водителями транспортных средств Правил дорожного движения связаны с водителями легковых автомобилей, каждое четырнадцатое дорожно-транспортное происшествие этой категории совершается водителями в состоянии опьянения; основной причиной почти каждого пятого дорожно- транспортного происшествия, гибели и ранения каждого пятого участника дорожного движения являются недостатки эксплуатационного состояния улично-дорожной сети (в 2010 году -21 % дорожно-транспортных происшествий, 22,2 % погибших, 21 % раненых). В 2012 году также возросло количество аварий, причиной которых неудовлетворительное состояние дорог и улиц. Их количество составило 37 882 аварий, в результате которых погибло 6235 человек, а число пострадавших составило 47 177 человек; около 60 % летальных исходов при совершении дорожно-транспортных происшествий приходится на догоспитальный период. Расчет прогнозных показателей аварийности показывает, что при отказе от продолжения применения программно-целевого метода управления сферой обеспечения безопасности дорожного движения, число погибших в дорожно-транспортных происшествиях к 2020 году достигнет 32,5 тыс. человек. Этот показатель превысит аналогичный показатель 2010-2012 годов более чем на 22 %. При этом социальный риск может возрасти до 22,7 погибших на 100 тыс. населения, а транспортный риск - до 6,4 погибшего на 10 тыс. транспортных средств. Для эффективного решения проблем, связанных с дорожно-транспортной аварийностью и обеспечением снижения ее показателей до уровня развитых стран мира, необходимы продолжение системной реализации мероприятий по повышению безопасности дорожного движения и их обеспеченность финансовыми ресурсами470. Важно отметить, что число погибших и раненых людей на 10 тысяч единиц транспортных средств остается в России значительно выше, чем в большинстве других государств. Несмотря на постоянное ужесточение наказаний за нарушение ПДД, этот показатель из года в год продолжает ухудшаться: динамика автотранспортных правонарушений за последние годы приобрела устойчивую тенденцию к росту. По данным ГУОБДД МВД России в 2012 году все основные показатели аварийности на дорогах выросли в среднем на 5%471. Население России из года в год расплачивается за стремительный прорыв в области автомобилизации. Причин и факторов, которые могли бы объяснить сложившееся положение, немало. В значительной мере оно объясняется существенным отставанием научно-технического прогресса в дорожном строительстве, в технических средствах организации движения и контроля за ним, в комплексе факторов, связанных с человеком472.
Сегодня в целом темпы дорожного строительства продолжают отставать от темпов транспортизации, а сами дороги по своим техническим характеристикам, оборудованию, средствам регулирования и автосервиса, а также по качеству обслуживания и эксплуатационного содержания в значительной мере отстают от современных требований. Сегодня в стране разметка наносится лишь на 40% дорог, ограждение имеется лишь в одной трети опасных участков дорог и т.д.473. Все эти и другие факторы, на наш взгляд, ухудшают обеспечение безопасности дорожного движения. Современная автомобильная дорога представляет собой сложное инженерное сооружение, воплощающее новейшие достижения науки и техники. Однако в течение длительного времени основные усилия направлялись на то, чтобы дорога была пригодна для движения, и нередко забывалось о том, что она должна создавать также удобства для участников этого движения и обеспечивать условия для их безопасности. Как справедливо отмечает А.А. Гуничев «Сама по себе дорога создает условия для движения, которые либо способствуют возникновению экстремальных, аварийных ситуаций, или же снижению возможности их возникновения. Последнее же слово, как правило, принадлежит одушевленному компоненту системы человек - автомобиль - дорога - участнику дорожного движения, человеку»474. Ведущая роль среди участников дорожного движения принадлежит водителям. Их численность в последние годы увеличивается даже быстрее, чем растет парк транспортных средств. Ежегодно удостоверения водителей автомототранспорта получают около 1 млн. человек475. Это не просто количественное пополнение водительского состава страны. Это существенное увеличение удельного веса молодых, начинающих водителей, у которых нет стажа и опыта управления транспортными средствами и возраст которых в основном тяготеет к нижнему пределу - 18-летнему возрасту476.
