Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
Глава I. НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: РОЛЬ И МЕСТО
ГОСУДАРСТВА В ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИИ 15
§ 1. Понятия безопасности в историческом аспекте 15
§ 2. Становление и развитие понятия национальной безопасности в науке и законодательстве современной России 36
§ 3. Основные приоритеты, факторы и правовые основы стратегии на циональной безопасности Российской Федерации 74
Глава П. ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ 101
§ 1. Общее руководство системой обеспечения национальной безопасности 101
§ 2. Обеспечение национальной безопасности в сфере обороны и военного строительства 109
§ 3. Министерство иностранных дел, Федеральная служба безопасности, внешняя разведка и Федеральная служба охраны в системеобеспечения национальной безопасности Рос
сии 127
§ 4. Организация охраны государственной и таможенной границы России 164
§ 5. Обеспечение информационной безопасности 173
§ 6. Правоохранительные органы в системе обеспечения безопасности 190
§ 7. Государственные надзоры и государственная система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях в структуре обеспечения безопасности 221
Глава III. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ 258
§ 1. Режим национальной безопасности как комплексный правовой режим 258
§ 2. Административно-правовые режимы в правоохранительной составляющей системы обеспечения безопасности 274
§ 3. Особенности режимов публичной службы в сфере обеспечения безопасности 295
§ 4. Чрезвычайные режимы в сфере защиты национальной безопасности 331
ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ 354
ЛИТЕРАТУРА 377
Введение к работе
Актуальность исследования. Длящийся уже свыше пятнадцати лет противоречивый и весьма болезненный по своим политическим и социально-политическим последствиям процесс преобразования прежней советской государственности самым радикальным образом изменил ситуацию в области национальной безопасности не только России, но и всех ныне независимых государств, возникших на просторах бывшего СССР.
Оглядываясь назад, весьма трудно оценить неизбежность и объективную необходимость многого из того, что сделано в последние годы. Развал СССР и потеря Россией роли одного из главных гарантов стабильности и безопасности мирового сообщества вряд ли предполагались в плане первоначальных целей демократических преобразований страны. Мало кто мог предположить и то, что преследовавшие самые благие цели реформы повлекут за собой резкое падение не только уровня жизни населения, но и оборонного потенциала, да и в целом всей системы безопасности Российской Федерации.
На волне демократической эйфории были фактически разрушены или самым серьезным образом подорваны базовые устои системы национальной безопасности. Существовавшие в условиях СССР органы безопасности были подвергнуты всесторонней обструкции и поначалу расценивались не иначе, как одна из первопричин и базовых оснований командно-административной системы. В таких условиях именно система государственной безопасности стала одним из первых объектов деструктивных действий псевдодемократов, в одночасье решивших, что безудержная свобода и нерегулируемый рынок сами по себе приведут к изобилию, господству права и безопасности личности, общества и государства.
Действительность, однако, выглядела иначе. Уже в первые годы реформ обнаружилась их концептуальная недостаточность и во многих отношениях антигосударственная направленность. Резкий экономический спад породил к жизни острейшие социальные и политические проблемы. На волне беззакония и произвола чудовищными темпами стала возрастать преступность, организованная часть которой буквально подмяла под себя еще только нарождавшийся отечественный капитал.
Ослабление потенциала государства и в целом государственного влияния на потенциально опасные сферы общественных отношений привело в действие множественные угрозы безопасности, которым государство и общество не могли дать должного отпора. Резко активизировалась разведывательная и подрывная деятельность иностранных спецслужб. Не менее разрушительной для системы национальной безопасности оказалась и собственные действия властей. Уже за первые пять лет экономического реформирования объем валового внутреннего продукта снизился почти на 40 процентов, промышленное производство - почти в 2 раза и сельское хозяйство - почти на 35 процентов.
Крайне негативными оказались структурные сдвиги в промышленности. Вместо изменения структуры производства в пользу конечной высококачественной продукции наметившийся ныне экономический рост более всего основан на торговле нефтью и газом. Сохранение существующих тенденций может привести к устойчивому доминированию в стране экономической модели, основанной на преимущественном экспорте топливно-сырьевых ресурсов. Огромный внешний долг еще более усугубляет ситуацию в экономике и социальной сфере. В конечном счете реформы 80-90-х гг. в области политического, государственного, социального и экономического управления реально привели к значительным издержкам. По общему признанию, управляемость во всех сферах общественной и государственной жизни значительно снизилась. В результате произошел резкий спад производства, существенно возросли смертность и гибель людей, коррумпированность государственного аппарата, расширились масштабы организованной преступности. При этом следует обратить внимание на то, что в последнее время Президентом и Правительством Российской Федерации предпринимаются попытки исправить создавшееся положение.
Важное значение имеет и утвержденная в январе 2000 года новая редакция Концепции национальной безопасности Российской Федерации, в которой утверждается, что основные источники угроз безопасности России находятся внутри страны и состоят прежде всего в продолжающемся экономическом кризисе. Исключительное место по сравнению с другими концептуальными разработками и документами отводится здесь вопросам обеспечения законности и правопорядка, борьбы с терроризмом.
Безусловно следует подчеркнуть, что за время реформ подходы к обеспечению безопасности как со стороны ученых, так и практиков значительно изменились. Однако и сегодня даже на уровне понятийного аппарата встречается немало вопросов, по которым ведутся довольно острые дискуссии. И это не просто схоластические споры о понятиях. Речь о дальнейшем развитии положений концепции национальной безопасности, о вычленении этого центрального для любого государства явления из числа других, о поиске адекватных его природе форм и методов деятельности по обеспечению безопасности личности, общества и государства в условиях демократии и стремящегося стать правовым российского государства.
Совершенно неоднозначно выглядит и ситуация, когда в сферу национальной безопасности стараются включить все больше и больше составляющих (видов) безопасности. Бесспорно, что в условиях перманентного и всестороннего кризиса, сопутствующего всему ходу российских реформ, возникло множество ситуаций, когда недостатки различных благ можно расценить как угрозу всеобщей безопасности. Но ведь следуя такой логике, можно и все, что происходит в рамках кризиса характеризовать с точки зрения таких угроз. Закономерным следствием этого станет полный или частичный отказ от долгожданной свободы и демократических ценностей в пользу всеобъемлющих полицейских мер по поддержанию безопасности. Такого рода настроения в обществе существуют, однако потворствовать им равнозначно тому, чтобы вернуться во времена тоталитарного прошлого. В связи с этим требуется ясно различать угрозы национальной безопасности и угрозы безопасности вообще. Ведь совершенно безопасной жизни нет и не может быть. До тех пор, пока угрозы безопасности находятся в допустимых пределах, расценивать их с позиций национальной безопасности просто-напросто нельзя.
Вообще свобода и обеспечение безопасности в известном смысле антиподы. Чем выше уровень свобод, тем больше возможностей для возникновения угроз безопасности и наоборот. Разумная же политика в области национальной безопасности должна исходить из допустимого порога всей некоторой совокупности наиболее значимых угроз. Все остальное должно оставаться за рамками национальной безопасности и "отрабатываться" ординарными общественными и государственными механизмами управленческих воздействий на социальные процессы и явления. Скажем, в органах внутренних дел существуют различные режимы деятельности личного состава, часть из которых расценивается внутри этой структуры как чрезвычайные. Однако это вовсе не значит, что преодолеваемые в рамках этих режимов угрозы являются угрозами национальной безопасности. Отсюда очевидная необходимость в уточнении понятийного аппарата, которым описываются явления и процессы в сфере безопасности. Немало споров в научной литературе о роли современного российского государства в обеспечении национальной безопасности. Однако при всей разнопо-лосице имеющихся здесь точек зрения чаще всего упускается из виду тот факт, что государство в своем собственном устройстве и функционировании довольно часто выступает источником специфических угроз безопасности. Действительность ясно продемонстрировала, что само несовершенство государственной власти, негативные и преступные проявления среди должностных лиц, ошибки в политике, несовершенство федеративного устройства, слабость местного самоуправления и создание препятствий на пути формирования полноценного гражданского общества, а также другие факторы способны серьезно подорвать безопасность страны, стать зримой угрозой на пути эффективных демократических преобразований.
Если учесть наличие собственных государственных (управленческих) интересов, которые довольно часто не только не совпадают с общественными, но и противостоят им, данное положение приобретает вполне объективную основу.
Еще более проблема актуализируется в связи с недостатками организации и деятельности современного государственного аппарата, наличием множественных фактов коррупции и предательства интересов государственной службы, массированным стремлением криминальных авторитетов занять значимые позиции в органах государственной власти и местного самоуправления. Увы, существующие институты публичной службы далеки от совершенства и содержат множество недостатков и пробелов, ослабляющих возможности формирования полноценного корпуса эффективных чиновников современной России.
В настоящее время в Российской Федерации сформирована довольно разветвленная система обеспечения безопасности. Однако комплексности в ее изучении и описании пока явно недостаточно. Этот вопрос также требует отдельного анализа и освещения. Многими авторами анализируется современное правовое регулирование вопросов обеспечения безопасности. Между тем, не все здесь в достаточной мере изучено. Автор исходит из того, что обеспечение национальной безопасности требует особого подхода к правовому регулированию данной сферы. Представляется, что ключевым здесь является понятие правового и более всего - административно-правового режима, посредством которых в действительности достигается должная степень упорядоченности как самой системы безопасности и ее составляющих, так и отдельных процессов в области обеспечения безопасности личности, общества и государства. Наконец особое значение придается в исследовании ситуациям, когда угрозы национальной безопасности явно превышают допустимые пределы и должны нейтрализовы-ваться неординарными и вообще чрезвычайными мерами. Это также особая проблема в области правового регулирования безопасности.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения национальной безопасности России.
Предмет диссертации - правовые и организационные основы государственной системы обеспечения национальной безопасности
Из изложенного вытекает цель настоящего исследования, которая состоит в поиске теоретических ориентиров и выработке практически значимых рекомендаций совершенствования деятельности государства в области обеспечения национальной безопасности России.
Поставленная цель определила необходимость решения следующих основных задач исследования:
- проанализировать развитие понятийного аппарата безопасности в исторической ретроспективе;
- проследить генезис представлений об обеспечении национальной безопасности в современной России;
- проанализировать систему главенствующих факторов, определяющих современную стратегию государства в области национальной безопасности;
- рассмотреть основные компоненты сложившейся к настоящему времени системы обеспечения национальной безопасности;
- проанализировать специфику правового регулирования в сфере обеспечения безопасности;
-разработать предложения по совершенствованию правового обеспечения национальной безопасности.
Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования составляют научные труды в области истории государства, права, философии права, теории права и государства, конституционного (государственного) права, административного права, государственной и вообще публичной службы. При подготовке диссертации использованы научные работы отечественных ученых-правоведов Васильева А.В., Веремеенко И.И., Габричидзе Б.Н., Дьякова СВ., Дмитриева Ю.А., Ефимова В.И., Жилинского С.Э., Каска Л.И., Козло вой Е.И., Кузнецова М.Н., Кутафина О.Е., Лазарева Б.М., Макеева А.В., Мальцева Г.В., Манохина В.М., Нерсесянца B.C., Оболонского А.В., Петрова СМ., Семенова В.А., Станкевича З.А., Степашина СВ., Черноголовкина Н.В., Шамба Т.М., Шульца В.Л., Шумилова А.Ю., Юрьева С.С, Яценко И.С. и ряда других авторов, а также материалы Научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации и семинаров в рамках научно-исследовательской и информационной программы Института научной информации по общественным наукам РАН.
Вопросы обеспечения безопасности силами и средствами государства исследовались автором иве историческом аспекте с использованием трудов русских ученых и государственных деятелей XVIII-XIX столетий: Андреевского И.Е., Тарасова И.Т., Зданевича М.В., Палена К.К., Победоносцева К.П.; немецких юристов XVIII-XIX веков: И.Г.Г. Юсти, И. Зонненфельса и Г. Еллине-ка.
Кроме того, в работе рассматривались теоретические взгляды таких мыслителей и философов, как: Платон, Аристотель, Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Ш. Монтескье, Б. Спиноза и других.
В диссертации проанализирован значительный объем законов, иных нормативных правовых актов, документов.
Научная новизна диссертации состоит в том, что это - первое в современной отечественной правовой науке монографическое исследование, в котором сделана попытка выстроить концептуальные основы системы обеспечения национальной безопасности в современной России, которая включает:
- авторскую трактовку основных элементов понятийного аппарата теории и практики обеспечения национальной безопасности;
- отграничение понятия и проблем обеспечения национальной безопасности от безопасности вообще;
- анализ основных элементов системы обеспечения национальной безопасности и органов ее осуществляющих;
- определение специфики правового регулирования системы обеспечения национальной безопасности.
В связи с этим автором уточнен понятийный аппарат современной теории безопасности, проанализирована государственная система ее обеспечения, сделан новаторский вывод о необходимости формирования специального правового режима защиты национальной безопасности и принятия соответствующего кодекса законов о защите национальной безопасности для преодоления наиболее существенных угроз.. Известной новизной отличается авторский подход к правовому регулированию обеспечения безопасности в рамках комплексных правовых и особенно административно-правовых режимов.
Теоретическая значимость исследования состоит в системной интерпретации понятийного аппарата теории безопасности, новаторском подходе к вопросам ее обеспечения и защиты собственного национальной безопасности применительно к современной России. Диссертация способна послужить методологической основой для последующих научных исследований в данной области, а ее отдельные положения в существенной мере развивают соответствующие разделы теории административного права и государственного управления, в которых рассматриваются основы формирования и организационно-правовая специфика сферы обеспечения и защиты национальной безопасности.
Практическая значимость исследования определяется его общей направленностью на решение крайне важных для современной России проблем обеспечения национальной безопасности, а также авторскими выводами и предложениями по проблемам совершенствования системы национальной безопасности и ее правового обеспечения.
Результаты исследования могут быть использованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти, а также в учебном процессе учреждений высшего профессионального образования.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Концептуальные основы системы обеспечения национальной безопасности в современной России. К ее основным элементам отнесены:
- уточненный и дополненный понятийный аппарат теории и практики обеспечения национальной безопасности;
- теоретическое и организационно-правовое отграничение понятия и проблем обеспечения национальной безопасности от безопасности вообще;
- ведущие компоненты системы обеспечения национальной безопасности и соответствующие органы общей и специальной компетенции;
- особый подход к определению приоритетных форм и методов правового регулирования системы обеспечения национальной безопасности.
2. В качестве важнейшей и первоочередной функции власти обеспечение безопасности нуждается в развитой системе правового регулирования. В условиях формирования демократического правового российского государства ее основы закрепляются в федеральной Конституции и развиваются в законодательстве и правоприменительной практике преимущественно в форме особых правовых (чаще всего административно-правовых режимов).
3. Общее понимание безопасности государства как определенного состояния общественных отношений позволяет выделить в теоретическом и практическом аспектах ее различные виды (например, политическую, экономическую, военную, научно-техническую, социальную, экологическую и иную), где зарождаются и развиваются противоречия, ведущие к появлению соответствующих угроз - объектов целенаправленной деятельности по обеспечению безопасности. Отсюда вытекает необходимость классификации всей суммы отношений в сфере безопасности на её определенные виды, их относительно самостоятельный анализ и своевременное диагностирование опасностей в их наиболее серьезных и агрессивных формах. Естественным следствием такого подхода является определение приоритетов в сфере обеспечения безопасности, позволяющее оптимизировать распределение сил и средств, минимизировать социально политические издержки и потери, при реализации функций обеспечения безопасности.
4. С точки зрения определения соотношений между элементами исходной для обеспечения безопасности триады "личность-общество-государство", необходимо подчеркнуть, что оно претерпевает инверсию при переходе от анализа самого понятия безопасности к ее обеспечению. Если в понятии безопасности приоритет принадлежит личности, затем обществу и, наконец, государству, то в обеспечении безопасности приоритет принадлежит государству, которое координирует усилия общества и государства в плане преодоления угроз безопасности.
5. Приоритет государства в сфере обеспечения безопасности актуализирует проблему соотношения безопасности государства и государственной безопасности, которые нередко и неправомерно отождествляются отдельными исследователями. В этой связи следует постоянно иметь в силу своей объективной природы государство в собственном функционировании может порождать угрозы безопасности. В этом плане государственная безопасность в ее сегодняшнем понимании и должна трактоваться как состояние государства, при котором возникающие в нем угрозы безопасности не превышают некоторых пороговых значений. Обеспечение государственной безопасности требует формирования и эффективного функционирования специальных государственных институтов и механизмов, а также эффективного общественного контроля за деятельностью государственных структур.
6. С точки зрения решения задач обеспечения безопасности основополагающим актом является ныне утвержденная Указом федерального Президента "Концепция национальной безопасности". При этом понятия безопасности в смысле Закона Российской Федерации и национальной безопасности имеют сущностные отличия, в целом отражающие приоритетную роль и стратегию государства в обеспечении безопасности.
7. Обеспечение национальной безопасности в ее современном понимании допускает наличие угроз безопасности, ограниченных определенными пороговыми значениями. Поэтому состояние национальной безопасности - это отнюдь не отсутствие угроз, а наличие механизмов, эффективно ограничивающих и пресекающих их недопустимые проявления. Поэтому в качестве угроз собственно национальной безопасности следует рассматривать лишь те, что нарушают устойчивое состояние национальной безопасности. В рамках этого состояния угрозы безопасности существуют, однако они не должны расцениваться как угрозы, специально подчеркнем, национальной безопасности.
8. Разделяя понятия безопасности и национальной безопасности, следует сделать вывод о том, что система обеспечения национальной безопасности должна иметь два уровня. Первый, своего рода внутренний, представляет собой подсистему преодоления угроз безопасности, не являющихся угрозами безопасности национальной. Второй - это подсистема преодоления собственно угроз национальной безопасности. Первая подсистема соответствует обычному ординарному режиму обеспечения безопасности личности, общества, государства. Именно она в наибольшей мере представлена в существующих ныне представлениях и структурах. Другая - система чрезвычайная, которая в ординарных условиях функционирует в режиме отслеживания угроз национальной безопасности, а при их актуализации должна обеспечить преодоление этих угроз.
9. Обеспечение безопасности - важнейшая сфера государственного управления, которая в наибольшей мере насыщена властью и властными полномочиями действующих здесь государственных органов и должностных лиц. Это обстоятельство предопределяет ее наполненность административно-правовыми режимами. Без них правомерная реализация имеющегося здесь объема власти вряд ли достижима. Административно-правовые режимы в сфере обеспечения безопасности отличаются комплексностью и многомерностью. Переплетаясь между собой, они, помимо этого, включают в себя значительное число иных админи стративно-правовых режимов, распространяющих свое действие на другие сферы и отрасли государственного управления.
10. Защита национальной безопасности обеспечивается действием чрезвычайных правовых режимов, которые в перспективе могли бы быть объединены в кодекс законов о защите национальной безопасности.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались на межвузовской научно-практической конференции "Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации" (Санкт-Петербург, 27-28 мая 1993 г.), международном симпозиуме "Права человека и статус правоохранительных органов (Санкт-Петербург, 3-4 марта 1994 г.), международной научно-практической конференции "Безопасность человека и преступность" (Санкт-Петербург, 23-25 ноября 1994 г.), международном научно-практическом симпозиуме "Право, государство и безопасность человека в современном мире" (Санкт-Петербург, 24-26 апреля 1995 г.), международной конференции "Децентрализация и локальная демократия" (Минск, 25-26 февраля 1995 г.), межвузовской научно-практической конференции "Общество, право, полиция" (Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996 г.), межвузовской научно-практической конференции "Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики" (Санкт-Петербург, 20-21 марта 1997 г.), научно-теоретической межвузовской конференции (Санкт-Петербург, 26-27 апреля 1999 г.), теоретическом семинаре "Проблемы реализации Концепции национальной безопасности Российской Федерации" (Москва, 2000 г.), научно-практической конференции "Проблемы деятельности уголовно-исполнительной системы в современных условиях" (Рязань, 2001 г.). Основные положения диссертации опубликованы в двух авторских монографиях, учебнике и статьях, общим объемом свыше 60 п.л.
