Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Контроль и надзор как способы обеспечения законности
§ 1. Понятие государственного контроля как способа обес печения законности. Виды контроля и его соотношение с надзором 19
§ 2. Виды контрольно-надзорных органов государства 50
§ 3. Место и роль таможенных органов РФ в системе кон трольно-надзорных органов государства и правовые основы их деятельности 72
Глава П. Контрольно-надзорные полномочия таможенных органов Российской Федерации в области таможенного де ла , . .
§ 1. Понятие, содержание и особенности контрольно- надзорных полномочий таможенных органов в области та моженного дела. .87
§ 2. Виды и формы контрольно-надзорной деятельности та моженных органов в области таможенного де ла :..130
§ 3. Результативность контрольно-надзорной деятельности таможенных органов 160
Заключение 176
Список использованных источников и литературы 179
Приложение 1 191
Приложение 2 192
Введение к работе
В настоящее время в РФ продолжаются изменения государственного устройства, ориентированные на стабилизацию и улучшение социально-экономического состояния общества, которые сопровождаются сменой принципов управления. Роль государства в создаваемой рыночной экономике кардинально меняется по сравнению с его местом в централизованной административно-командной экономике. В основном она сводится к осуществлению двух функций: 1) регулированию, основанному на верховенстве закона, определяющему правила поведения субъектов экономической, хозяйственной деятельности, распространяющиеся на всех участников соответствующих отношений, и 2) контролю за соблюдением установленных правил и защите всех возникающих в соответствии с этими правилами отношений и их участников от любых противоправных нарушений с чьей бы то ни было стороны1. Соответственно, и в новых условиях, так же как и прежде, государство должно владеть информацией о. состоянии экономики, общества, о влиянии установленной нормативно-правовой системы на развитие социально-политических процессов.
Мировой опыт показывает, что наибольшее экономическое развитие общество получает при сочетании государственного регулирования и рыночной экономики2. В современных условиях невмешательство государства в социально-экономические процессы немыслимо. Споры ведутся уже не о необходимости государственного регулирования экономики, а о его масштабах, формах и интенсивности. Негосударственный сектор экономики нуждается в довольно значительном вмешательстве государственных органов3, в том числе в форме осуществления контрольных функций. Контроль является неотъемлемой частью управления вне зависимости от общественной формации, он необходим как на макро-, так и на микроуровне.
Вопросы организации надлежащего государственного контроля имеют особое значение в таможенной сфере. Внешняя торговля во все времена имела большое влияние на экономическую -жизнь любой страны. Опыт развитых государств показывает, что нельзя создать благополучную экономику, находясь в изоляции от остального мира.
Перед таможенными органами ставятся масштабные и ответственные задачи по защите экономического суверенитета страны, обеспечению ее экономической безопасности, по формированию доходной части федерального бюджета, весомым источником которого являются в последние годы таможенные платежи. Постоянная тенденция к увеличению внешнеторгового оборота и ограниченные возможности содержания таможенной службы требуют от последней постоянного совершенствования, заставляют искать наиболее оптимальные формы и механизмы осуществления своих функций.
Внешнеэкономическая политика России направлена на интеграцию с мировой экономикой, активное включение в международную торговлю. Одним из условий упрощения и ускорения выполнения таможенных формальностей являются единые правила, регулирующие перемещение товаров через таможенные границы стран - торговых партнеров России. Это требует унификации российского таможенного законодательства с международными правилами и стандартами в области тамоясенного дела. В этом контексте представляется обоснованным мнение В.Д.Зорькина о том, что прорыв в проведении правовой реформы возможен только на базе международно-правовых стандартов .
Главными ориентирами для таможенной сферы являются Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) Всемирной Торговой Организации, а также пересмотренная редакция Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, одобренной Всемирной таможенной организацией в 1999 году (Киотская конвенция). Основная направленность этих актов - максимальное облегчение торговли без ущерба экономическим интересам стран-участниц. Этого можно достигнуть путем установления в законодательстве прозрачных, ясных и предсказуемых процедур прохождения таможенных формальностей, позволяющих максимально ускорить товарооборот без ослабления надлежащего и эффективного таможенного контроля.
Следуя приведенным выше международным принципам, Таможенный кодекс РФ по-новому определяет роль таможенной службы в регулировании внешней торговли. Он является программой управленческой деятельности в области таможенного дела, служит основанием для пересмотра устаревших актов, изменения функций и структур таможенных органов, стиля и методов их деятельности и выступает критерием ее оценки. С принятием нового ТК РФ таможенное дело приобрело еще большую регламентацию, и нормы, определяющие поведение участников таможенных правоотношений, в большинстве своем не являются диспозитивними. В этой связи главной предпосылкой позитивного развития таможенной системы становится обеспечение законности в области таможенного дела. Возникает острая необходимость в новой контрольной системе, которая была бы способна эффективно функционировать в условиях экономической и политической демократии.
Таможенное дело - тонкий инструмент, балансирующий на стыке интересов торговли, производства и потребления. Перекос в одну из сторон сразу же негативно сказывается на положениях предпринимателей в других секторах экономики. Так, полная свобода внешней торговли может привести к стагнации национального производства, а ослабление контроля за качеством ввозимых товаров - к нарушению законных прав потребителей на безопасную для их жизни и здоровья продукцию. Сложность этих взаимосвязей и значимость конститу ционных ценностей, защищаемых посредством таможенного дела, не допускают примитивного отношения к тамолсенному контролю как к простому набору действий вахтера на проходной.
В процессе построения в РФ демократического правового государства с рыночной экономикой изучение проблем контрольной деятельности таможенных органов как федеральных органов исполнительной власти требует полномасштабного пересмотра и изучения в новых аспектах. Если ранее внимание специалистов обращалось только на конкретные виды и локальные вопросы контроля, то в настоящее время оно устремляется к комплексным проблемам контроля в деятельности органов исполнительной власти, его достаточности и эффективности используемых механизмов.
Контроль как одна из функций управления в области таможенного дела, направленная на обнаружение и устранение отклонений в функционировании системы от нормативно-правовых требований, а также на выявление причин таких отклонений и на совершенствование самого нормативного регулирования, выступает важнейшей гарантией установления режима законности в таможенном деле Эффективный контроль позволяет судить о фактическом по-лолсении дел, о том, как реализуются законы, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти. На основе полученной информации можно оперативно устранять недостатки в нормотвор-ческой деятельности, вносить изменения и дополнения в нормативные правовые акты, повышать их качество Контрольная информация играет большую роль в осуществлении задач экономической реформы, сбережении ресурсов, совершенствовании системы таможенных органов, определении профессионализма управленческих кадров, в борьбе с бюрократизмом и преступностью в среде государственных слулсащих.
При этом опыт последнего десятилетия показывает, что развивается параллелизм, дублирование и избыточность контроля, запутывание внутриве домственных связей5. Реальные результаты контрольной деятельности оказываются далекими от ожидаемых.
Изложенное обусловливает актуальность избранной темы, ее сложность и многоплановость.
Степень научной разработанности темы исследования. Приступая к исследованию, автор учитывал, что к проблемам контроля как к стадии и функции процесса государственного управления, к вопросам организации, и эффективности контроля исследователи обращались в различных аспектах на протяжении длительного времени, поскольку практическая необходимость контрольной деятельности в государственных структурах возникла и реализо-вывалась с момента зарождения и становления государства. Однако следует отметить, что проблема контроля на сегодняшний момент в целом не получила адекватной разработки. Отчасти причиной этому является то, что изучение вопросов контроля находится на стыке административного, государственного, финансового права и науки государственного управления.
В юридической литературе теоретические и практические аспекты контрольной деятельности государства получили отражение в работах С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, Д.Н.Бахраха, С.Г.Березовской, А.М.Васильева, В.М.Горшенева, Е.Ю.Грачевой, Д.А.Керимова, Е.А.Кочерина, Ф.С.Разаренова, М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина, И.Б.Шахова, Е.В.Шориной и других. В процессе работы над диссертацией автор ознакомился с рядом зарубежных источников, работами Т.Брэбана, А.О.Колдуэла, А.Ройса, Р.Корса, Й.Беттхера и других.
Организация органов государственного управления, формы и методы государственного контроля в РФ применительно к деятельности таможенных органов рассматривались в трудах российских исследователей Н.М.Блинова, В.В.Ермаковой, А.Д.Ершова, Б.Н.Габричидзе, А.А.Демченко, П.В.Дзюбенко, А.Н.Козырина, А.Ф.Ноздрачева, в работах Н.В.Прусаковой, К.К. Сандровско-го.
По отношению к системе таможенных органов накопленные знания обладают ограниченной и специфической применимостью. Длительный период теоретические работы правоведов в основном обслуживали советскую политическую систему, которая в таможенной сфере осуществляла принципы государственной монополии внешней торговли и выстраивала соответствующую систему управления таможенным делом .
Вопросы контрольной деятельности таможенных органов, включая методы, организацию и технологию контроля, рассматривались в основном с точки зрения выработки общего управленческого решения и не затрагивали таких существенных сторон контроля, как нормативно-правовое обеспечение контрольной деятельности, установление режима законности подконтрольной и контрольной деятельности при достижении определенного уровня их эф-фективности и целесообразности .
На сегодняшний момент выявилось отсутствие теоретической проработки стратегических и тактических проблем государственного контроля применительно к таможенной службе. В публикациях по таможенной тематике проводится мысль о том, что в Государственном таможенном комитете Российской Федерации (Федеральной таможенной службе) ведется постоянная работа по совершенствованию контроля, создания у участников таможен ной деятельности конструктивного к нему отношения8. В то лее время до сих пор недостаточно разработаны многие теоретические проблемы. В науке мало внимания уделялось построению системы контроля, процессу контроля, методике последующего контроля, оценке эффективности действующего механизма. .
Практическая необходимость нормативного подхода к проблеме утверждается рядом авторов9. Однако и здесь правовые аспекты контроля затрагиваются специалистами в основном только при общем описании основ нормативного регулирования внутреннего и внешнего контроля за деятельностью таможенных органов10.
Вплотную к обсуждению вопросов ведомственного контроля, оценке качества управленческих отношений, возникающих в ходе и по результатам контролирующего воздействия, примыкает анализ организационной структуры управления в системе таможенных органов, видов взаимоотношений -вертикальных, горизонтальных, диагональный - между звеньями и уровнями управления11.
В последние годы внимание ряда исследователей приковано к изучению зарубежного опыта построения таможенной системы. Однако перенос в структуру российского государственного управления элементов западной системы власти не всегда сопровождается взвешенной оценкой специфики российских общественных отношений и географических особенностей .
При освещении вопросов контроля в таможенном деле наблюдается мо-заичность и фрагментарность, стремление охватить анализом только часть основных аспектов проблемы, без уяснения их стратегической взаимосвязи13. Организация контроля описывается часто в просветительском или информационно-справочном плане. Наметилась известная оторванность таможенного администрирования от правового регулирования14.
Таким образом, проблема становления эффективной системы таможенного контроля в правовой науке является дискуссионным вопросом, требующим изучения и теоретической разработки. Указанные обстоятельства предопределили выбор темы исследования, его характер и круг рассматриваемых вопросов. Данная работа соответствует задачам государства на современном этапе правового развития и должна способствовать укреплению законности в деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Объектом исследования является институт государственного контроля на примере контрольно-надзорной деятельности таможенных органов, право вые, экономические и организационные основы таможенного контроля как способа обеспечения режима законности в области таможенного дела исходя из его роли и места в системе таможенного регулирования.
Предметом исследования являются положения таможенного и смежных с ним отраслей законодательства РФ, регулирующие вопросы, связанные с осуществлением таможенного контроля, международный опыт организации системы таможенного контроля, судебная практика рассмотрения таможенных споров, современные теоретические и практические исследования и наработки в области государственного и, в частности, таможенного контроля.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного исследования современных достижений юридической науки в области государственного контроля и критического анализа практической деятельности таможенных органов раскрыть основные тенденции и закономерности развития таможенного контроля и его нормативно-правовое закрепление, выявить юридическую природу механизма таможенного контроля, недостатки и пробелы нормативно-правового регулирования, выработать и обосновать научные рекомендации и предложения по дальнейшему совершенствованию системы и методологии таможенного контроля.
Предмет и цель диссертации обусловили следующие задачи исследования:
- раскрытие сущности государственного контроля, выявление его видов;
- анализ места и роли таможенных органов в системе органов государственного контроля, выявление специфики таможенного контроля как подвида государственного контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти;
- характеристика правовых основ таможенного контроля;
- раскрытие системы и механизмов таможенного контроля, определение правовых оснований, пределов и полноты нормативно-правового регулирования этого вида государственной деятельности;
- выработка предложений по нормативно-правовому регулированию таможенного контроля, по организации его осуществления, повышению эффективности и оптимизации, по упорядочению управленческих отношений в ходе контрольного воздействия применительно к обеспечению законности во внешнеэкономической деятельности, включая совершенствование структуры таможенных органов.
Методологическая база исследования заключается в общенаучном диалектическом методе познания, включающем частно-научные методы: системного анализа, логический, сравнительного правоведения, структурно-функциональный, специально-юридический, научного прогнозирования. Их совокупное применение позволило исследовать предмет во взаимосвязи его различных элементов и свойств.
Теоретико-правовую основу настоящей диссертации образуют современные положения о контроле как о правовой форме деятельности, принципы управления демократического правового государства и рациональные идеи отечественных и зарубежных юристов в области контроля и оптимизации управленческой деятельности, а также российское и международное таможенное законодательство, указы Президента и постановления Правительства РФ в области таможенного дела и иные нормативные правовые акты, касающиеся вопросов организации и осуществления государственного контроля.
Научная новизна настоящей диссертационной работы заключается в предпринимаемой попытке исследования сущности таможенного контроля, исследовании правовых основ осуществления таможенного контроля и анализе содержания его организации. Представленное исследование системы таможенного контроля является одним из первых комплексных исследований данного направления. Результаты исследования позволили внести ряд предложе ® ний по совершенствованию таможенного законодательства применительно к вопросам таможенного контроля В диссертации сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, предложения по совершенствованию таможенного законодательства и практические рекомендации по организации эффективной системы таможенного контроля, которые и выносятся на защиту: ®
1 Исходя из теоретических и практических позиций, автору представляется возможным сделать вывод о том, что функции государственного контроля как способа обеспечения законности не должны ограничиваться задачей выявления правонарушений Контроль должен выполнять аналитическую функцию, определяя причины совершения и факторы, позволяющие или способствующие совершению правонарушений. Определяя тенденции развития управляемой системы, контроль позволяет прогнозировать соблюдение законности как отдельными подконтрольными субъектами, так и в целых секторах контролируемой деятельности В этом выражается превентивная функция контроля
2. Выделение функции контроля из управленческого процесса ведет к лишению органа управления «обратной связи», его «оторванности» от правоприменения со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями. Единство процесса управления требует интеграции контрольно-надзорной функции и функции по нормативно-правовому регулированию. В связи с этим, автор считает необходимым внести коррективы в реформу системы федеральных органов исполнительной власти. Оптимальным представляется выделение контроля в самостоятельную функцию с подчинением контролирующего органа органу управления, т.е. применительно к таможенной системе включение таможенной службы в состав федерального министерства либо возврат ФТС России полномочий по нормативно-правовому регулированию в 1г области таможенного дела.
®
3. Рассмотрение негативных сторон тотального и формального контроля, приведенные доводы и практические примеры позволили сформировать авторскую позицию о необходимости кардинального пересмотра подходов к организации таможенного контроля в направлении применения принципа выборочное™ контроля, основанного на системе анализа и управления рисками, предусматривающей выделение приоритетных задач, рациональное распределение ресурсов субъекта контроля и ориентированной на превентивную функцию контроля.
4. На основе приведенного анализа содержания таможенного контроля, соотношения понятий контроля и надзора, роли и места таможенного контроля в таможенном деле автором дано собственное определение понятию «таможенный контроль». Это специализированная контрольно-надзорная деятельность таможенных органов, осуществляемая на системной основе в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ и нормативных правовых актов, изданных на его основе и во исполнение, а также совершенствования таможенного регулирования в целях реализации задач в области таможенного дела, повышения эффективности и оптимизации, деятельности таможенных органов.
5. Необходимость в закреплении за таможенными органами полномочий по административному усмотрению обусловлена сложностью нормативного урегулирования всего многообразия ситуаций и обстоятельств, возникающих, на практике. Эффективный контроль предполагает проявление инициативы, разумности, самостоятельных действий со стороны лица, обладающими властными полномочиями. Вместе с тем целесообразность не должна противопоставляться законности, но должна означать выбор строго в рамках закона оптимальных, отвечающих целям и задачам общества вариантов осуществления правотворческой и правореализующей деятельности. Законность выступает не только как цель государственного контроля, но и как принцип его осуществления. Свобода усмотрения и ответственность за последствия своих действий должны существовать только во взаимосвязи.
6. Проведенный анализ показал, что исходя из полномочий таможенных органов по надзору за текущей деятельностью лиц, оказывающих таможенные услуги, включение их в специальный реестр не может быть отнесено к регистрационным функциям таможенных органов, а фактически представляет собой выдачу специального разрешения, именуемого свидетельством, на осуществление определенного вида деятельности. В целях ускорения выполнения таможенных формальностей участники ВЭД вправе предварительно представлять таможенным органам документы, необходимые для таможенного оформления товаров. Однако это не является регистрацией участников ВЭД, поскольку такие полномочия у таможенных органов отсутствуют.
7. При рассмотрении вопросов текущего таможенного контроля конкретизированы моменты утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем. Автором -предложено дополнить перечень таких случаев, установленный статьей 360 ТК РФ, прекращением действия нормы законодательства, устанавливающей ограничения на пользование и распоряжение условно выпущенными товарами, а также выполнением условий целевого использования.
8. Автором предложена классификация объектов таможенного контроля. Для более четкого определения пределов контрольных полномочий таможенных органов предложено законодательное закрепление объектов таможенного контроля, к которым следует отнести:
• полноту и своевременность уплаты таможенных платежей;
• соблюдение запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, экономического и неэкономического характера;
• соблюдение целевого использования товаров в соответствии с заявленным таможенным режимом, используемой льготой или заявленным классификационным кодом по ТН ВЭД;
• факт выпуска товаров иностранного происхождения таможенными органами РФ;
• соблюдение требований осуществления деятельности в области таможенного дела.
9. Представляется необходимым более четкое законодательное выделение форм таможенного контроля, которые могут применяться на этапе таможенного оформления и на этапе последующего контроля. Это позволит определить последовательность применения форм таможенного контроля перед переходом к проведению специальной таможенной ревизии, являющейся наиболее серьезной по влиянию на хозяйственную деятельность проверяемого лица формой таможенного контроля.
10. Запрет на повторное проведение таможенными органами проверок должен распространяться только на товары, выпущенные для свободного обращения, и его следует установить на все формы таможенного контроля, а не только на таможенную ревизию. Это обеспечит единообразный подход в установлении мер, направленных на защиту законных интересов лиц, владеющих товарами, находящимися в свободном обороте на территории России.
11. Автором предложено детализировать процедуры проведения форм таможенного контроля, в частности, по фиксированию направления требования о представлении документов и сведений и правилам исчисления сроков его получения при проведении документальной проверки в целях обеспечения эффективности их проведения и защиты законных интересов проверяемых лиц.
12. В целях обеспечения устойчивости экономического оборота ввезенных товаров на внутреннем рынке предложено в законодательном порядке предусмотреть снятие таможенных ограничений по истечении давностного срока взыскания таможенных платежей. Разработан соответствующий законопроект.
13. С точки зрения практической организации системы таможенного контроля выработаны следующие предложения:
- для обеспечения четкости и понятности организации системы таможенного контроля должен быть применен процессный подход, определяющий роли и последовательность совершения таможенных органов разного уровня конкретных действий в рамках контрольно-надзорной деятельности;
- наряду с подразделениями, осуществляющими контроль на оперативном уровне при проведении документальных и фактических проверок, следует создать небольшие подразделения, проводящие анализ рисков на общероссийском и региональном уровне;
- повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности таможенных органов неразрывно связано с привлечением высококвалифицированных сотрудников, обладающих знаниями в области статистики, анализа и планирования, экономико-математического моделирования и прогнозирования, бухгалтерского учета и аудита, юриспруденции, и обеспечением достойных социальных гарантий.
Теоретическая значимость диссертационного исследования.
Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать новое содержание и административно-правовые принципы организации таможенного контроля в контексте изменения философии контрольно-надзорной деятельности таможенных органов, а также общих тенденций и проблем развития таможенного администрирования в современной России и могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем повышения эффективности деятельности таможенной службы, в преподавании дисциплины таможенного права, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки должностных лиц таможенных органов. Сформулированные положения относительно теоретических и материально-правовых основ организации и проведения таможенного контроля представляют собой повод для продолжения научной дискуссии в рамках науки административного права.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что содержащиеся в ней выводы и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании таможенного законодательства, а также могут найти практическое применение в деятельности таможенных органов по организации эффективной системы таможенного контроля.
Апробация результатов исследования проводилась в различных формах:
- в практической деятельности при подготовке проекта и затем изменений и дополнений к Таможенному кодексу РФ от 28.05.2003 № 61-ФЗ, при подготовке приказов ГТК России от 26.09.2003 № 1069 «Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации», от 02.02.2004 № 137 «Об утверждении порядка предоставления заинтересованным лицам информации о них, имеющейся у таможенных органов» (зарегистрирован Минюстом России 25.02.2004, per. № 5579), от 15.03.2004 № 315 «Об утверждении Положения о порядке формирования и использования информационных ресурсов таможенных органов», от 11.06.2004 № 663 «Об утверждении Порядка организации и проведения таможенной ревизии», при.информировании и консультировании заинтересованных лиц по вопросам проведения таможенного контроля;
- при проведении учебных занятий по таможенному праву в Российской таможенной академии, Московском институте финансов и права, Российской академии государственной службы;
- участие в парламентских слушаниях, Всероссийском совещании руководителей правовых подразделений таможенных органов 2005, научно-практических конференциях, семинарах;
- публикации.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования и включает введение, две главы, заключение, список использованных источников и литературы и приложение.
