Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления (понятие, содержание, пределы) 13
1. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности в сфере действия административного права 13
2. Содержание и значение правовых актов управления в публичном управлении 43
3. Теория правовых актов управления: история и современное состояние 53
4. Способы обеспечения законности правовых актов управления в зарубежных странах (Германия, Франция, США, Англия) 103
4.1. Способы обеспечения законности во Франции 109
4.2. Способы обеспечения законности в Германии 120
4.3. Способы обеспечения законности в США 129
4.4. Способы обеспечения законности в Англии 140
Глава 2. Осуществление прокурорского надзора за законностью правовых актов управления 149
1. Федеральный, региональный и муниципальный уровень прокурорского надзора за законностью правовых актов управления .... 149
1.1. Федеральный уровень прокурорского надзора за законностью правовых актов управления 156
1.2. Региональный уровень прокурорского надзора за законностью правовых актов управления 161
1.3. Муниципальный уровень прокурорского надзора за законностью правовых актов управления 173
2. Организация подготовки и проведения проверки правовых актов управления органами прокуратуры 182
3. Юридическое содержание актов прокурорского реагирования в сфере действия правовых актов управления 210
3.1. Протест прокурора на незаконный правовой акт управления.. .211
3.2. Представление об устранении нарушений закона 222
3.3. Предостережение о недопустимости нарушения закона 229
3.4. Заявление прокурора в суд об оспаривании незаконного правового акта управления 23 8
Заключение 245
Список использованных нормативных актов и специальной литературы 252
Приложения 274
- Прокурорский надзор как способ обеспечения законности в сфере действия административного права
- Содержание и значение правовых актов управления в публичном управлении
- Федеральный, региональный и муниципальный уровень прокурорского надзора за законностью правовых актов управления
- Организация подготовки и проведения проверки правовых актов управления органами прокуратуры
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие государственности и
^ правовой системы неотделимо от усиления прокурорского надзора и
совершенствования деятельности прокуратуры. Нельзя не согласиться с точкой зрения Ю. И. Скуратова и В. И. Шинда о том, что точное установление места прокуратуры в системе государственно-правовых институтов Российской Федерации имеет ведущее значение для определения ее правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности. Просчеты в решении этого вопроса — влекут ли они принижение роли прокуратуры, либо, наоборот, непомерно расширяют ее полномочия — чреваты опасными последствиями1.
Деятельность прокуратуры должна реализовываться по приоритетным
направлениям обеспечения реальной охраны прав и свобод человека и
гражданина и общества в целом. Одно из таких направлений —
прокурорский надзор за законностью правовых актов управления, которые
являются неотъемлемыми, а в некотором роде даже главными составными
частями механизма государственного управления, отвечающего за
законность и правопорядок в стране.
ч Ряд политических деятелей, представителей средств массовой
информации, ученых-юристов предлагают различные варианты
модернизации статуса прокуратуры, выражающиеся в изменении ее
функционального назначения, задач и полномочий, а также места в системе
институтов государственной власти. Сущность наиболее радикальных
предложений сводится к фактической ликвидации главной функции
прокуратуры — надзора за исполнением законов и законностью правовых
актов — и превращению прокуратуры в орган уголовного преследования с
». выделением поддержания обвинения перед судом в качестве основного
См.: Саратов Ю. И., Шинд В. И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. М, 1994. С. 18.
направления ее деятельности. Эти изменения предполагают, соответственно, и иное определение места прокуратуры в механизме реализации государственной власти — преобразование ее в один из государственных органов, входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти.
Данный вопрос и на сегодняшний день лишен достаточной ясности. Однако институт правовых актов управления является одним из главных в теории административного права, осуществляющим важные функции государственного управления и решающим многие вопросы реализации гражданами, должностными лицами своих прав, обязанностей, полномочий.
Исследование правового положения отечественной прокуратуры с позиции административного и отраслевого законодательного урегулирования показывает, что она является многофункциональным государственным институтом, учреждаемым Конституцией Российской Федерации, имеющим особый статус — осуществление государственного надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов в стране, обеспечению законности правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти и местного самоуправления.
Для эффективности в этой области, бесспорно, требуется создание соответствующей надежной научной базы. Однако на практике возникает масса всевозможных противоречий. И несмотря на насыщенность современной теории наследием советской науки административного права и прокурорского надзора, богатым иностранным опытом и новыми взглядами на указанные проблемы, ситуация обостряется отсутствием законодательных актов.
Тем не менее в настоящее время сложились достаточные условия для решения данных вопросов: прокуратура, как многофункциональный государственный орган надзора, независимый от органов власти на местах и имеющий опытный кадровый состав, обладает определенными возможностями влиять на свободное формирование нормотворческой и
7 правоприменительной практики. Как указывает ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 05.10.2002) "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Следовательно, прокурорский надзор в современных условиях является универсальной формой государственного контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам правовых актов органов исполнительной власти и местного самоуправления.
На актуальность рассмотрения проблем прокурорского надзора и правовых актов управления указывает не только несомненная важность данной сферы надзорной деятельности прокуратуры, но и широкие перспективы ее дальнейшей разработки и совершенствования. Это и предопределило выбор темы и основные направления диссертации.
Степень научной разработанности, комплексный характер исследуемой проблемы обусловили многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к фундаментальным источникам, освещающим различные аспекты темы, связанным с прокурорским надзором и институтом правовых актов управления.
В России на рубеже XIX - XX вв. теорией правовых актов управления занимались такие известные ученые, как И. Е. Андреевский, И. Н. Белявский, А. И. Елистратов, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, В. Н. Лешков, М. К. Палибин.
XX в. представляют уже Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, Р. Ф. Васильев, С. Н. Жевакин, Ю. М. Козлов, А. Н. Козырин, Н. М. Конин, А. П. Коренев, А. Е. Лунев, В. М. Манохин, В. И. Новоселов, И. В. Панова,
1 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
8 Л. Л. Попов, Б. В. Российский, М. Ю. Тихомиров, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, С. С. Студеникин, Н. Ю. Хаманева.
Следует отметить и труды зарубежных авторов в области
* административного права: Г. Брэбана, Ж. Веделя, И. Рихтера,
Г. Ф. Шупперта.
Среди последних выделяются публикации таких исследователей, как Е. К. Глушко, И. Ф. Казьмин, А. Е. Козлов, М. В. Костенников, И. В. Котелевская, Б. М. Лазарев, Р. 3. Лившиц, С. Н. Лопатина, С. Н. Махина, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, Т. Н. Рахманина, О. В. Токарев, С. Д. Хазанов.
Кроме того, для диссертационного анализа привлекались работы по
Є наиболее принципиальным вопросам теории и практики осуществления
прокурорского надзора, авторы которых: В. И. Басков, С. Г. Березовский,
A. Д. Берензон, В. Г. Бессарабов, А. Ю. Винокуров, И. С. Викторов,
B. В. Гаврилов, С. И. Герасимов, В. Г. Даев, В. К. Звирбуль, В. В. Клочков,
А. Ф. Козлов, Б. В. Коробейников, М. Н. Маршунов, В. Г. Мелкумов,
Л. А. Николаева, В. Г. Розенфельд, В. И. Рохлин, В. П. Рябцев,
А. П. Сафонов, К.Ф. Скворцов, Ю. И. Скуратов, А. Ф. Смирнов, Б. Ф. Старов,
А. Я. Сухарев, В. И. Шинд, В. Б. Ястребов.
' Такой объемный перечень представителей отечественной литературы по
исследуемой проблеме не исключает в новых условиях государственно-правового развития российского общества необходимости дальнейшего теоретического комплексного анализа вопросов прокурорской власти и ее важнейшей функции — осуществления прокурорского надзора за законностью правовых актов управления.
Объектом диссертационного исследования стали общие, объективно существующие процессы и явления, складывающиеся при осуществлении надзора прокуратуры за соответствием законам правовых актов органов исполнительной власти и местного самоуправления.
Предметом явились вопросы, связанные с понятием, значением
9 института правовых актов управления и его основных аспектов, основными направлениями и содержанием надзора прокуратуры за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также правовыми средствами органов прокуратуры, направленными на выявление и устранение нарушений законности, касающихся издания незаконных правовых актов управления.
Цель диссертации состоит в осмыслении теоретического материала, исследовании проблем практической реализации, выявлении пробелов современного законодательного регулирования, выработке практических рекомендаций и предложений, направленных на повышение эффективности прокурорского надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти и местного самоуправления. Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
определение системы сущностных признаков правового акта управления;
создание классификации правовых актов управления;
установление требований, которым должны соответствовать правовые акты органов исполнительной власти и местного самоуправления;
изучение исторических особенностей становления и развития теории правовых актов управления;
исследование содержания правовой категории законности в том понимании, которое соответствует принципам правового государства;
анализ способов обеспечения законности правовых актов управления в зарубежных странах;
определение значения прокуратуры в системе государственных органов, установление принципов ее организации и деятельности;
выявление места прокурорского надзора в системе способов обеспечения законности правовых актов управления в России и за рубежом;
изучение особенностей организации прокурорского надзора за соответствием правовых актов управления законам;
создание методики применения средств прокурорского реагирования на незаконные правовые акты управления;
разработка предложений по совершенствованию деятельности органов прокуратуры по надзору за законностью правовых актов управления.
Теоретическую базу исследования составляют труды российских и зарубежных ученых-административистов, так и ведущих специалистов в области теории прокурорского надзора.
Методологической основой служат современные методы и технологии научного познания соответственно объекту и предмету исследования. При сборе, изучении и обработке собранных материалов и эмпирических данных применялись исторический, логический, статистический и сравнительно-правовой методы.
Нормативную базу настоящей работы составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента РФ, приказы Генерального прокурора РФ. Анализировалось законодательство таких стран, как Германия, Франция, США, Англия.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании круга вопросов, определяющих теоретическую базу и содержание деятельности органов прокуратуры по надзору за законностью правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти и местного самоуправления, на основе сложившихся в науке теоретических положений, нового законодательства и итогов законодательной деятельности. Кроме того, произведена конкретизация задач и основных направлений деятельности прокуратуры в данной сфере, выявлены особенности методики надзора, сформулированы предложения по обеспечению качественного и результативного прокурорского надзора.
В настоящей работе предпринята попытка обобщить взгляды различных отечественных ученых на институт правовых актов управления, осуществлен
анализ законодательства и способов обеспечения законности правовых актов управления в зарубежных странах.
На защиту выносятся следующие новые или имеющие элементы новизны положения и выводы диссертационного исследования:
о роли прокурорского надзора как способа обеспечения законности в сфере действия современного административного права;
о законности правовых актов управления как элементе и внешнем выражении общего состояния законности в стране;
о необходимости рассмотрения надзора прокуратуры как одного из ключевых элементов в системе обеспечения законности правовых актов управления, а также укрепления и усиления общенадзорной функции прокуратуры;
о представленной понятийной характеристике правового акта управления;
об отработанной автором характеристике особенностей прокурорского надзора в сфере административного нормотворчества;
об авторской концепции методического обеспечения прокурорского надзора за законностью правовых актов управления, охватывающей, в частности, виды правовых средств, используемых для выявления незаконных правовых актов управления, а также акты прокурорского реагирования;
о разработанных требованиях, предъявляемых к прокурорским проверкам;
о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство с целью совершенствования прокурорского надзора и обеспечения эффективности административного нормотворчества.
Практическая значимость исследования определяется прикладным характером работы. Содержащиеся в диссертации методические рекомендации могут быть применены в практической деятельности органов прокуратуры в целях повышения эффективности общего надзора, а также
12 при дальнейшей теоретической разработке теории прокурорского надзора за законностью правовых актов управления, в процессе преподавания курсов "Прокурорский надзор РФ", "Правоохранительные органы", "Административное право", "Правовые акты управления".
Диссертантом разработана примерная методика проверки законности правовых актов управления.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения получили отражение в публикациях автора на данную тему и прошли апробацию на научных конференциях, проходивших на базе Воронежского государственного университета (2000 — 2003 гг.).
Диссертация обсуждена на кафедре административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета и рекомендована к защите.
Структура диссертации. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и специальной литературы, приложений. В тексте встречается ряд сокращенных наименований. Их список открывает настоящую работу.
Г л а в a 1
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ЗАКОННОСТИ ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ
(ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ, ПРЕДЕЛЫ)
Прокурорский надзор как способ обеспечения законности в сфере действия административного права
Административное право, как отрасль правовой системы Российской Федерации, своим назначением имеет регулирование особой группы общественных отношений, которые:
возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления (регулирования) всем комплексом отраслей экономической и социально-культурной жизни, а также административно-политического строительства на общегосударственном, национально-государственном и территориальном (региональном) уровнях Российской Федерации;
опосредуют в регулируемой сфере закрепленную в Конституции РФ государственную политику признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;
составляют реальное и многообразное содержание подчиненного указанным целям особого вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти (исполнительная, государственно-управленческая деятельность);
выражают приоритет публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи.
Такого рода общественные отношения принято называть управленческими. Они и составляют предмет административного права1. Констатация этого факта нуждается в некоторых уточнениях, имеющих своей целью более четкое определение границ проявления регулятивной роли административного права. Объясняется это тем, что сам термин "управление", исходя из его практически универсального значения, может трактоваться различно.
В широком понимании управление буквально означает целенаправленное упорядочивающее воздействие на тот или иной объект или руководство действиями этого объекта, предполагающее наличие в той или иной системе двух обязательных элементов: субъекта (управляющий элемент) и объекта (управляемый элемент). Управление основано на известном подчинении объекта субъекту. Подобные качества управления полностью проявляются в социальной сфере, где в роли субъектов и объектов выступают люди и их различные объединения. Здесь управленческие связи реализуются через отношения людей. Разновидность социального управления — государственное управление, имеющее своим главным назначением упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности людей, на их сознательно-волевое поведение, организацию общественных связей.
К определению государственного управления существуют различные подходы2. С организационной точки зрения, государственное управление — это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц, как правило, органов исполнительной власти, государственных служащих) на объекты управления (общество, граждане, различные социальные образования, коллективы, субъекты права, юридические лица, организации, частные предприятия, кооперативы). Государственное управление есть целенаправленная организация, подзаконная, исполнительно распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, (обусловленная функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.
Нам ближе традиционное понимание госуправления, разделенное наукой административного права на: - широкое — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, прокуратуры, судов, и т.д.). - узкое (строгое) — это административная деятельность (деятельность органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов государства, осуществляющих исполнительную власть) как на уровне
Российской Федерации, так и ее субъектов.
Очевидно, что с понятием государственного управления тесно связано понятие исполнительной власти, наделенная в научной литературе следующими функциями1: функция охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; регулятивно-управленческая функция; функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; нормотворческая функция; оперативно-исполнительная функция; юрисдикционная функция.
Содержание и значение правовых актов управления в публичном управлении
Исполнительная власть осуществляется органами исполнительной власти, которые одновременно являются органами управления (государственного управления и местного управления). Управление обществом и государством требует от органов исполнительной власти постоянного принятия решений. Одной из возможных форм этой деятельности является издание и применение правовых актов управления.
Органы исполнительной власти — наиболее крупное государственное образование, и, как следствие этого, правовые акты управления этих органов составляют наиболее обширную и многообразную разновидность правовых средств управления обществом.
В соответствии с законами посредством правовых актов управления образуются и ликвидируются государственные органы, определяются их задачи и функции, компетенция, устанавливается правовой статус общественных и религиозных организаций, распределяются материальные и другие ресурсы. С помощью правовых актов управления решаются многие вопросы реализации гражданами, должностными лицами и организациями своих прав и обязанностей. Акты способствуют предупреждению совершения неправомерных действий граждан и должностных лиц, выступают мерилом должного поведения.
Итак, правовые акты управления выступают неотъемлемой, и в некотором роде, даже главной составной частью механизма государственного управления, способствующей соблюдению и реализации прав и свобод граждан, обеспечению законности и правопорядка в стране. В связи с этим целесообразным было бы определить место института правовых актов управления в системе административного права, что способствовало бы более глубокому пониманию и изучению этого правового явления.
Институт правовых актов управления является одним из центральных в системе общего административного права, поскольку все функции административного права в той или иной степени связаны с этим институтом. Поэтому положительным моментом было бы установление связей института правовых актов управления с четырьмя основными блоками1 общего административного права.
Первый блок — организационно-управленческое права.
В этом блоке посредством правовых актов управления регулируются управленческие отношения в соответствии с задачами и функциями государственного управления, которые складываются между управляющим и управляемым по поводу осуществления органами исполнительной власти возложенных на них управленческих функций. Правовые акты управления представляют собой соответствующим образом оформленные управленческие решения — форму управленческих решений.
Юридическое значение выражается в функциях, т.е. в том, для чего существует этот правовой институт: чтобы управленческие решения исполнительных органов власти имели правовой характер и в то же время были в управленческом смысле эффективны. Существует выработанный теорией и практикой алгоритм действий, при соблюдении которого эти управленческие решения приобретают форму правовых актов управления, что в определенной мере обеспечивает их правомерность и эффективность.
Правовые акты управления являются в некотором роде разновидностью правомерной деятельности исполнительных органов власти, посредством которых они и осуществляют управление. Правовые акты управления имеют прямое и опосредованное назначение. Прямое их назначение заключается в непосредственном управлении и установлении, изменении, конкретизации или отмене нормы права и проведении в жизнь норм высшей юридической силы, а также в том, что они являются определенными юридическими фактами, которые могут быть основанием для формирования новых, изменения и отмены старых отношений.
При этом правовые акты управления в письменной форме имеют несколько большее значение, чем те, у которых такой формы нет. Так, они, являясь наиболее демократическим регулятором общественных отношений, способствуют единообразному и точному пониманию управленческой воли; служат статичным основанием вынесения уточняющих или дополняющих решений; предоставляют возможность ознакомления всем заинтересованным лицам; обеспечивают наиболее четкий контроль над выносимыми решениями со стороны соответствующих органов и должностных лиц; предполагают систематизацию решений; могут выступать в качестве научного материала для проведения соответствующих исследований; являясь разновидностью юридически значимых документов, могут быть как доказательствами в юридическом процессе, так и доказательством того или иного факта или определенного круга прав или обязанностей (например, свидетельство о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя).
Федеральный, региональный и муниципальный уровень прокурорского надзора за законностью правовых актов управления
Эффективность прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов РФ находится в прямой зависимости от уровня организации деятельности органов прокуратуры РФ. В основе организации должен лежать принцип: "минимум усилий — максимум результативности". Следует отметить, что общенадзорная деятельность органов прокуратуры в последний период была значительно ослаблена. Это было связано, в первую очередь, с известными попытками ликвидировать как общий надзор, так и всю систему органов прокуратуры в целом, без создания иных государственных институтов, способных бы восполнить образовавшийся пробел.
Ослаблению общего надзора способствовало также и то, что на органы прокуратуры возлагалось выполнение не свойственных им функций, прежде всего, контрольных, которые, в принципе, должны выполнять другие органы. На содержание и характер общего надзора существенное влияние оказывала и оказывает так называемая "компенсаторная" роль прокуратуры. С одной стороны, это стремление компенсировать характерные для России невысокий уровень правовой культуры и законопослушания, правовой нигилизм, отсутствие традиций гражданского общества, с другой — стремление восполнять, закрывать "бреши", нейтрализовывать слабости действия механизмов исполнительной власти, обеспечивающих контроль за реализацией закона1. Как показала предшествующая практика общего надзора, такая подмена чревата нивелированием результативности действий прокуратуры по решению ее прямых задач и вмешательством в деятельность этих органов, что затрудняет выполнение ими своих непосредственных функций.
Все это повлекло за собой известную "разбросанность" деятельности прокуроров по "общему" надзору, подмену хозяйственных руководителей, контролирующих органов и юридических служб. Трата сил и средств на мелкие, второстепенные вопросы не позволила поднять "общий надзор" прокуратуры на качественно новый уровень. В связи с этим стала необходимой коренная перестройка организации работы прокуроров по общему надзору, совершенствованию стиля и методов руководства Генеральной прокуратуры РФ нижестоящими прокурорами.
Во избежание повторения ошибок прокуроры должны: точно знать свои задачи; по возможности иметь полное представление о задачах и полномочиях по обеспечению законности органов, с которыми пересекается деятельность органов прокуратуры; принимать решение о необходимости прокурорского вмешательства при условии, если нарушена законность и ее восстановление возможно только силами прокуратуры. Характер действий прокуроров должен определяться исключительно их компетенцией и не распространяться пусть на близкую, в известной мере пограничную, но тем не менее не свойственную им область контрольной деятельности.
Учитывая допускавшиеся ранее просчеты в работе органов прокуратуры по общему надзору, законодатель в ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре с достаточной полнотой определил сферу деятельности органов прокуратуры: "При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы".
Другим обязательным условием надлежаще организованной работы органов прокуратуры является четкое разграничение компетенции прокуроров в системе органов прокуратуры. Это позволяет устранить параллелизм и дублирование в работе прокуроров различных уровней и в то же время охватить все основные направления деятельности прокуратуры по общему надзору.
Разграничение компетенции между прокуратурами разных уровней по надзору за законностью правовых актов нужно проводить, как правило, с учетом территориального принципа построения системы органов прокуратуры РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре в системе прокуратуры РФ существуют прокуроры субъектов РФ и руководимые ими прокуратуры субъектов РФ. Согласно ст. 65 Конституции РФ в состав Российской Федерации входит 89 ее субъектов, в каждом из которых имеется территориальная прокуратура — прокуратура субъекта РФ.
Разграничение компетенции между Генеральной прокуратурой РФ и прокуратурами субъектов РФ первоначально произведено в соответствии с п. 4 Приказа Генерального прокурора РФ от 28 мая 1992 г. № 20 "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры РФ"1; пп. 4.2 п. 4 Приказа Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" ; Положением "Об управлении по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов", утвержденного Генеральным прокурором РФ 10 апреля 1996 г.
Перечисленными нормативно-правовыми актами Генерального прокурора РФ установлено, что осуществление надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, возлагается на соответствующие прокуратуры субъектов РФ. Генеральная прокуратура РФ в лице своего
Организация подготовки и проведения проверки правовых актов управления органами прокуратуры
В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Данные правовые акты управления (постановления, решения, распоряжения, приказы, указания и т.д.) касаются самых различных вопросов общественной жизни, отражая применение при их издании многочисленных законодательных и иных актов. При этом, как свидетельствует практика прокурорского надзора, нередко допускаются, нарушения применяемых законов путем опубликования незаконных в целом или в части правовых актов управления.
Принятие (издание) незаконных правовых актов органами исполнительной власти всех уровней представляет особую опасность, так как это часто влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц, а также снижение авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки.
В связи с этим российские прокуроры традиционно уделяли особое внимание прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами. В приказе № 30 Генеральный прокурор указывает нижестоящим прокурорам на то, что надзор за правовыми актами управления необходимо осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности1. Думается, что данное правило введено Генеральным прокурором ввиду особой необходимости обеспечения законности правовых актов и предупреждения наступления вредных последствий, вызванных изданием незаконных актов.
Таким образом, в настоящее время проверки законности правовых актов управления могут проводится либо периодически в плановом порядке (при этом очередность проведения проверок в этих органах каждая прокуратура устанавливает самостоятельно), либо незамедлительно в случае наличия информации о незаконных правовых актах управления (тем более если это нормативный акт) .
В ходе осуществления надзора за правовыми актами управления прокурорам необходимо использовать: систематическое ознакомление с протоколами заседаний; право участия в заседаниях представительных (законодательных) , исполнительных органов и органов местного самоуправления; периодические проверки и т.п.
В частности, касаясь организации надзора за законностью правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, следует отметить, что законодательством о местном самоуправлении не установлена обязанность направлять проекты актов и принятые акты в органы прокуратуры. Поэтому этот вопрос решается прокурором по взаимной договоренности с руководителями органов местного самоуправления исходя из полномочий, которыми наделена прокуратура. В практике применяются различные формы проверки законности актов, издаваемых в органах местного самоуправления, в том числе: предварительное изучение и правовая оценка проектов решений и постановлений представительного органа, главы муниципального образования; участие прокурора в заседаниях представительного органа, совещаниях муниципальной администрации; ознакомление с поступившими в прокуратуру копиями принятых (изданных) представительными органами решений и постановлений; истребование в прокуратуру для изучения и правовой оценки из представительных и исполнительных органов местного самоуправления правовых актов и, в случае необходимости, других документов, послуживших основой для их издания; проведение проверок законности правовых актов непосредственно в органах местного самоуправления.
Проверкам законности правовых актов управления отводилось и отводится значительное место в общем объеме проводимых прокурорских проверок. Основная задача органов прокуратуры при этом — предупреждение издания незаконных правовых актов управления, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом, а также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправления, издающих (принимающих) правовые акты, лиц, разрабатывающих проекты этих актов.
