Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. Осуществление государственной власти всегда связано с реализацией функций государства. Одной из важнейших функций государства, особенно демократического и правового, которым согласно ст. 1 Конституции РФ провозглашена Россия, является судебная функция (функция правосудия).
Качественная реализация данной функции обеспечивает эффективную защиту прав, свобод, законных интересов граждан и юридических лиц, неотвратимость имущественной и иной юридической ответственности в хозяйственном обороте, а также экономическую и политическую стабильность.
В значительной степени авторитет правосудия определяется исполнением постановленных решений. Режим принудительного исполнения, или исполнительного производства, является неотъемлемой, исторически сформировавшейся частью современной юстиции.
Новый этап судебной реформы, обозначивший перед федеральной государственной властью задачи по модернизации судебной системы в сторону повышения ее доступности, справедливости и независимости, отводит исполнительному производству особое место в рамках национальной правовой системы Российской Федерации, обусловливает динамичное обновление данного правового института.
Так, 1 февраля 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Проект закона был подготовлен под эгидой Администрации Президента Российской Федерации по результатам десятилетнего опыта применения Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», нашедшего отражение в судебной практике и практике судебных приставов-исполнителей с учетом новейших изменений процессуального законодательства.
К сожалению, в действительности на стадии исполнительного производства по-прежнему далеко не всегда обеспечивается реальность правосудия и достигается конечный результат. Во многих случаях виной тому -не соответствующие закону действия или бездействие должностных лиц службы судебных приставов.
О ненадлежащем обеспечении законности в сфере исполнительного производства говорит и тот факт, что процент исполненных судебных актов на конец 2010 г. составил 73,8 %, в 2009 г. - 76,8, а в 2008 г. - 72,6 %. В европейских странах исполняется около 80 % судебных решений. То есть условно-положительная динамика имеет место, но среднеевропейский уровень принудительного исполнения пока не достигнут.
Все чаще на стадии исполнительного производства возникает необходимость активации специальных юридических средств, направленных на обеспечение (восстановление) законности в исполнительном производстве, наиболее эффективным из которых выступает административное судопроизводство (административное правосудие).
Расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц и дифференциация форм судопроизводства были сформулированы в качестве важнейших направлений судебной реформы еще в 1991 г. Однако до настоящего времени в России отсутствует самостоятельная подсистема судебной власти, специализирующаяся на рассмотрении этой категории дел.
Организационная (институциональная) разрозненность
административного правосудия порождает утрату правильного представления о его содержательной (процессуальной) стороне, в том числе и в сфере исполнительного производства. Применительно к различным видам судов законодательное регулирование обжалования действий должностных лиц службы судебных приставов отличается, поэтому не может обеспечить
5 равенство прав и свобод человека и гражданина при осуществлении исполнительного производства, а также единство судебного процесса.
В данной ситуации настоящее диссертационное исследование, направленное на совершенствование административного правосудия как основного способа обеспечения законности в исполнительном производстве, приобретает особую актуальность.
Степень научной разработанности темы исследования. В прямой постановке проблема административной юстиции как способ обеспечения законности в исполнительном производстве в отечественной юридической науке не исследовалась.
Некоторые аспекты изучения вопросов законности в исполнительном производстве, системы и способов ее обеспечения отражены в трудах Д. X. Валеева, О. В. Исаенковой, Д. Я. Малешина, И. Б. Морозовой, М. Ю. Челышева, М. К. Юкова.
Наиболее существенные особенности судебного контроля в целом и административного правосудия в частности, в том числе как способа обеспечения законности в публичном управлении и его относительно обособленных сферах, исследовались Д. Н. Бахрахом, А. А. Деминым, Ю. Н. Стариловым, Н. Г. Салищевой, Ю. А. Тихомировым.
Вместе с тем новации законодательства об исполнительном производстве, связанные с принятием и реализацией Федерального закона от 2 октября 2007 г. «Об исполнительном производстве», коренные изменения системы и структуры органов исполнительной власти, органов суда, прокуратуры, а также экономическая ситуация в стране за последние годы оказали настолько сильное влияние на собственно предмет исследования авторов, что большая часть полученных ими результатов (выводов), применительно к предмету исследования, требует глубинного переосмысления и дополнительного анализа.
Теоретическую базу диссертации составляют труды ученых в области общей теории права, административного права, конституционного права,
6 гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права, исполнительного производства. Содержание и результаты исследования базируются на трудах таких ученых в области административного и иных отраслей права, как: Е. Б. Абросимова, А. В. Авакян, М. Г. Авлюков, Ю. Е. Аврутин, С. С. Алексеев, С. А. Антонова, Г. В. Атаманчук, Д. В. Афанасьев, С. Ф. Афанасьев, С. Н. Бабаев, М. И. Байтин, Д. Н. Бахрах, В. Г. Бессарабов, Н. С. Бондарь, С. Н. Братусь, А. Л. Бурков, Д. X. Валеев,
A. А. Власов, Т. Г. Воеводина, Е. Н. Воронов, Ф. М. Гаджинова, А. П. Глебов,
B. М. Голубев, Я. П. Горбунова, Ю. Н. Гринько, О. В. Грицай,
Я. С. Гришина, Л. Ю. Грудцына, В. В. Демидов, А. А. Демичев,
B. Б. Дерновой, Д. В. Добрачев, Л. А. Дунаева, А. В. Ермаков,
C. Э. Жилинский, В. М. Жуйков, А. Б. Зеленцов, С. Л. Зивс, Н. С. Игнатова,
А. Г. Ильченко, О. В. Исаенкова, А. А. Кармолицкий, Т. В. Кашанина,
М. И. Клеандров, С. И. Клюкин, Е. И. Козлова, Л. С. Козлова,
Д. Г. Конторова, Н. П. Корчагина, М. Г. Котельников, Н. Б. Кравцова,
Е. Н. Кузнецов, В. В. Лазарев, Л. В. Лазарев, В. М. Лебедев, Р. 3. Лившиц,
Д. Я. Малешин, Д. А. Марданов, М. Н. Марченко, И. Б. Морозова,
П. М. Морхат, Т. Г. Морщакова, Л. А. Николаева, В. С. Нерсесянц,
Н. Н. Нырова, Ю. К. Осипов, Г. Л. Осокина, И. Л. Петрухин, В. В. Пиляева,
Ю. А. Попова, Ю. Э. Пронченко, М. В. Размыслович, А. В. Рего,
Н. Г. Салищева, А. Н. Сахно, Ю. В. Святохина, Ю. Н. Старилов,
А. М. Тарасов, Ю. А. Тихомиров, О. А. Тоненкова, Г. Д. Улетова,
Т. Я. Хабриева, Н. Ю. Хаманева, А. В. Чекмарева, В. М. Шерстюк,
Т. В. Ширяева, Е. В. Шорина, М. К. Юков, В. В. Ярков и др.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу обеспечения законности в исполнительном производстве, а также отношения, возникающие в связи с нарушением законности публично-властными субъектами (органами и должностными лицами Федеральной службы судебных приставов) в
7 исполнительном производстве и реализацией административного правосудия как основного способа ее обеспечения.
Предметом исследования выступают правовая природа законности в организации и деятельности органов и должностных лиц Федеральной службы судебных приставов по исполнению решений судов и иных органов; теоретические основы установления законности в исполнительном производстве, сущность и система способов ее обеспечения; содержание и значение административного правосудия в сфере исполнительного производства, его нормативные источники.
Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются:
- создание теоретической концепции обеспечения законности в
исполнительном производстве посредством административного правосудия;
- разработка предложений по совершенствованию административно-
правовых основ обеспечения законности в исполнительном производстве.
В соответствии с поставленными целями диссертационное исследование направлено на решение следующих задач:
- изучение понятия, содержания и основных особенностей законности
применительно к исполнительному производству;
анализ динамики и современного состояния законности в исполнительном производстве;
выявление основных проблем обеспечения законности в исполнительном производстве и формулирование предложений по их устранению;
- анализ и раскрытие возможностей различных способов (форм)
обеспечения законности в исполнительном производстве, наиболее важным из
которых является административное правосудие;
- разработка предложений по совершенствованию российского законодательства, обеспечивающего законность в исполнительном производстве.
Методологические основы исследования. В основе диссертационной работы лежит совокупность примененных автором общенаучных и частнонаучных методов познания. Частнонаучные методы познания составляют системно-структурный, формально-логический, хронологический методы, метод правового моделирования, сравнительного правоведения. Применение частных и специальных методов базируется на материале, полученном с помощью общенаучного диалектического метода познания, с присущими ему логическими средствами - анализом и синтезом, путем применения выработанных диалектикой категорий: формы и содержания, сущности и явления. В работе используются также основные подходы к получению научных знаний: эмпирический и рациональный (наблюдение за объектом, совершенствование и развитие понятийного аппарата).
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации, акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры России, Министерства юстиции, Федеральной службы судебных приставов.
Эмпирическая база исследования представлена данными, полученными в результате изучения и обобщения 1947 дел об оспаривании постановлений и действий (бездействия) должностных лиц ФССП России, рассмотренных с 2007 г. и по I полугодие 2010 г. судами общей юрисдикции города Воронежа и Воронежской области, Арбитражным судом Воронежской области, а также Девятнадцатым арбитражным апелляционным судом с 2009 г. по I квартал 2010 г.; сложившейся судебной практикой, представленной
9 судебными актами Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; статистическими данными Федеральной службы судебных приставов, Управления Федеральной службы судебных приставов по Воронежской области, прокуратуры Воронежской области.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые подвергается самостоятельному изучению административное правосудие как способ обеспечения законности в исполнительном производстве, т.е. научная новизна исследования, помимо прочего, обусловлена самой постановкой проблемы.
Впервые за последние годы проводится комплексный анализ законности в исполнительном производстве, а также исследуются способы ее обеспечения. Внесены предложения по совершенствованию федерального законодательства, обеспечивающего законность в исполнительном производстве.
Незначительное количество научных работ, посвященных указанной проблематике, необходимость подчинения всей системы принудительного исполнения решений судов и иных органов режиму законности определяют высокую значимость научного осмысления данной проблемы и позволяют использовать полученные результаты в практической деятельности органов государственной власти.
Основные положения, выносимые на защиту, являющиеся новыми или имеющие элемент научной новизны:
1. В исполнительном производстве наиболее развито понимание законности как принципа права. По своему содержанию законность в исполнительном производстве образована следующими базовыми элементами:
1) высоким уровнем юридической техники в исполнительном законодательстве;
2) конституционно установленной иерархичностью разрешения правовых
коллизий; 3) компетентностью судебного пристава-исполнителя;
4) ответственностью за правонарушения в области исполнительного
производства; 5) борьбой с коррупцией в сфере принудительного исполнения;
10 6) осуществлением контроля и надзора в сфере исполнительного производства.
Судебный контроль является первоочередным и наиболее адаптивным способом обеспечения законности в исполнительном производстве, последовательно сохранившим свое наличие и высокое значение весь период существования института принудительного исполнения, а его основной формой осуществления является административное правосудие.
Административное правосудие в сфере исполнительного производства - особый вид государственной деятельности, осуществляемый компетентным судом, состоящий в рассмотрении и разрешении на основании закона административного дела в сфере принудительного исполнения решений судов и иных органов.
4. Ныне существующий, регламентированный ГПК РФ и АПК РФ,
порядок рассмотрения административно-правовых споров в сфере
исполнительного производства неоправданно дифференцирован, что не
обеспечивает равенства прав и свобод человека и гражданина при
осуществлении исполнительного производства. Для решения данной проблемы
необходимо создание специальных административных судов с регламентацией
процедуры в отдельном разделе Кодекса административного судопроизводства
РФ.
5. В целях преодоления имеющихся противоречий в законодательной
норме Федерального закона «Об исполнительном производстве»,
регулирующей порядок и сроки оспаривания постановлений должностных лиц
службы судебных приставов, их действий (бездействия), предложена
следующая редакция нормы:
«Статья 122. Оспаривание постановлений должностных лиц службы судебных приставов, их действий (бездействия)
1. Обжалование в порядке подчиненности, оспаривание в судебном порядке постановления должностного лица службы судебных приставов, его действий (бездействия) осуществляется в течение десяти дней со дня
11 вынесения судебным приставом-исполнителем или иным должностным лицом постановления, совершения действия, установления факта его бездействия либо отказа в отводе.
2. В случае, когда законом предусмотрена необходимость извещения о времени и месте совершения действий лицом, не извещенным надлежащим образом о времени и месте совершения таких действий, жалоба в порядке подчиненности, заявление в суд подаются в течение десяти дней со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о вынесении постановления, совершении действий (бездействии).».
Обосновывается необходимость внесения в главу 29 (Рассмотрение дела об административном правонарушении) КоАП РФ статьи «Оспаривание постановлений должностных лиц службы судебных приставов о привлечении к административной ответственности». В ней следует закрепить обязательность привлечения к судебному разбирательству заинтересованного лица, действия которого обжалуются, а также обязательность исследования судом материалов исполнительного производства.
Формулируется предложение обсуждения на совместном Пленуме Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ ряда спорных вопросов (надлежащее уведомление о возбуждении исполнительного производства; достаточность мер принудительного исполнения в неимущественных исполнительных производствах; взыскание исполнительского сбора с бюджетных организаций; процессуальный порядок рассмотрения требований о снижении исполнительского сбора и др.) с принятием итогового постановления в целях оптимизации правового регулирования института принудительного исполнения.
8. Аргументируется предложение относительно единого порядка
рассмотрения административных дел, возникающих из исполнительного
производства, и его особенностей, обусловленных институтом
принудительного исполнения. В рамках проекта Кодекса административного
12 судопроизводства Российской Федерации предлагается дополнить его Разделом VI «Особенности производства по делам об обжаловании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя и иных должностных лиц Федеральной службы судебных приставов», закрепив следующие особенности рассмотрения административного спора:
- десятидневный в отличие от общего трехмесячного (ст. 74 проекта)
срок обращения лица за защитой нарушенного либо оспариваемого права;
- двадцатидневный срок рассмотрения заявления;
- обязанность указать в заявлении сведения об исполнительном
документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия
(бездействие) должностного лица;
обязательность привлечения к участию в деле другой стороны (если заявителем является должник или взыскатель) или сторон (если заявителем является иное участвующее в исполнительном производстве лицо) исполнительного производства;
установление обязанности явки в судебное заседание должностного лица Федеральной службы судебных приставов, действия которого обжалуются;
обязательность прекращения производства по делу в случае, если в ходе производства по нему будет установлено, что действие оспариваемого постановления судебного пристава-исполнителя, иного должностного лица ФССП прекращено.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что в результате его проведения получила правовое объяснение и подтверждение концепция административного правосудия как основного способа обеспечения законности в исполнительном производстве.
Практическое значение исследования определяется возможностью применения полученных результатов в правоприменительной (судебной) и
13 организационно-управленческой деятельности в области принудительного исполнения решений судов и иных органов. Сформулированные в процессе исследования выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности, а также могут представлять интерес для научных работников, судей, государственных и муниципальных служащих, должностных лиц правоохранительных органов, студентов юридических учебных заведений, применяться в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «Административное право», «Административное процессуальное право», «Гражданское процессуальное право», «Арбитражное процессуальное право», «Исполнительное производство».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации получили отражение в публикациях автора. Выводы и предложения соискателя обсуждались на научно-практических конференциях. Диссертация обсуждена на кафедре административного и муниципального права Воронежского государственного университета.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, перечня научной литературы и правовых актов, приложений.
