Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Проблемы становления и развития института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов 12
1.1. Становление института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов 12
1.2. Сравнительно—правовой анализ института антикоррупционной экспертизы в государствах—участниках СНГ 28
1.3. Антикоррупционная экспертиза: понятие, особенности и место в правовой системе Российской Федерации 40
Глава 2. Взаимодействие субъектов антикоррупционной экспертизы: теоретические и законодательные аспекты 57
2.1. Задачи и содержание административно-правового регулирования взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции 57
2.2. Полномочия государственных органов по организации и осуществлению взаимодействия с субъектами антикоррупционной экспертизы 70
2.3. Пределы правомочий независимых экспертов и их взаимодействие с субъектами антикоррупционной экспертизы 97
Глава 3. Проблемы взаимодействия независимых экспертов с государственными органами на практике 107
3.1. Информационное взаимодействие независимых экспертов с государственными органами и институтами гражданского общества 107
3.2. Проблемы взаимодействия при аккредитации субъектов права в качестве независимых экспертов по проведению антикоррупционной экспертизы 126
Заключение 145
Библиографический список 150
- Сравнительно—правовой анализ института антикоррупционной экспертизы в государствах—участниках СНГ
- Антикоррупционная экспертиза: понятие, особенности и место в правовой системе Российской Федерации
- Полномочия государственных органов по организации и осуществлению взаимодействия с субъектами антикоррупционной экспертизы
- Проблемы взаимодействия при аккредитации субъектов права в качестве независимых экспертов по проведению антикоррупционной экспертизы
Сравнительно—правовой анализ института антикоррупционной экспертизы в государствах—участниках СНГ
Рассмотрев итоги проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов в 2005-2006 годах, Комиссия пришла к выводам, о том, что «полученные результаты свидетельствуют о значимости проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов для снижения уровня создаваемых ими коррупциогенных рисков, применявшаяся экспертами методика доказала свою эффективность, необходимо расширять практику проведения антикоррупционной экспертизы как проектов нормативно правовых актов, так и действующего законодательства»2.
Таким образом, было установлено, что проведение антикоррупционной экспертизы является эффективным средством очищения законодательства от коррупционных факторов. В результате этой работы в нашей стране началось формирование научных и методических основ проведения антикоррупционной экспертизы. К этому времени остро назрела необходимость правового регулирования на федеральном уровне общественных отношений по организации и проведению антикоррупционной экспертизы. Становилось всё более очевидно явное запаздывание на федеральном уровне с практическим внедрением института антикоррупционной экспертизы в систему противодействия коррупции. Данный вывод подтверждается, в частности, следующими фактами. политики". В главе четвёртой этого законопроекта "Система мер реализации антикоррупционной политики» содержались, в частности, развернутые определения понятий мер предупреждения коррупционных правонарушений, антикоррупционной экспертизы правовых актов, антикоррупционного мониторинга, отчета о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики, антикоррупционной программы. В законопроекте также был предусмотрен механизм реализации мер предупреждения коррупционных правонарушений. Данный законопроект получил многочисленные, в целом положительные отзывы, в том числе российских и зарубежных учёных1. Однако, к сожалению, Государственной Думой РФ он не был принят к рассмотрению.
15 ноября 2003 года Межпарламентская Ассамблея государств-участников СНГ Постановлением N 22-15 приняла модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (далее - модельный закон), направила его в парламенты государств - участников Межпарламентской Ассамблеи СНГ и рекомендовала для использования в национальном законодательстве. Данный модельный закон, на наш взгляд, имел и имеет большое научно-практическое значение и ценность, поскольку он заложил правовые основы института антикоррупционной экспертизы, в том числе, сформулировал понятия «антикоррупционная экспертиза правовых актов», «коррупциогенный фактор» и определил приоритетные сферы его действия. Модельный закон также установил антикоррупционные стандарты в сфере правотворчества2. Эти и другие положения модельного закона, к сожалению, не были приняты во внимание при формировании российского законодательства в области антикоррупционной экспертизы.
Предпосылками становления организационных и правовых основ института антикоррупционной экспертизы на федеральном уровне явились положения Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 гг. и плана мероприятий по проведению этой реформы, одобренных распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (далее — Концепция, план мероприятий). Главной целью административной реформы являлось повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, меры которой носили антикоррупционный характер и в том числе предполагали использование антикоррупционной экспертизы1.
Концепция предполагала внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность; создание методических основ оценки коррупциогенности государственных функций (методики первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов); разработку антикоррупционных программ и нормативных правовых актов . Однако «антикоррупционный блок» данной реформы не получил должного развития .
В 2006 году Российской Федерацией были ратифицированы вышеназванные международные конвенции - Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года4 и Конвенция ООН 2003 года против коррупции5. В 2007 году с целью приведения российского законодательства в соответствие с международными нормами был разработан и осуществлён совместный проект Комиссии Государственной Думы и Совета
Европы «Российская Федерация — Разработка законодательных и иных мер предупреждения коррупции». Одно из направлений работы в рамках проекта предусматривало, во-первых, совершенствование методик выявления и оценки коррупционных рисков в законодательстве, а также апробирование этих методик в таких сферах законодательного регулирования, как образование, здравоохранение, государственные закупки, а также подготовка законопроектных предложений, принятие которых будет способствовать снижению таких рисков1. В ходе выполнения данного проекта экспертами были выявлены существенные недостатки Памятки, предложены варианты устранения ее неточностей . Однако, к сожалению, данные замечания не были учтены при подготовке «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утверждённой Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96. В заключительном отчёте экспертов даны рекомендации и предложения по различным вопросам организации и проведения антикоррупционной экспертизы в нашей стране. В целом результаты работы по данному проекту не были приняты во внимание при формировании правовых и организационных основ в области антикоррупционной экспертизы.
Антикоррупционная экспертиза: понятие, особенности и место в правовой системе Российской Федерации
В том числе разрабатывались проекты законов, нормы которых регулировали и иные общественные отношения наряду с отношениями по поводу проведения криминологической экспертизы. Так, 2000 году вносится Правительством РФ проект федерального закона «Об основах государственной системы предупреждения преступлений», согласно которому криминологическая экспертиза проектов законодательных и иных нормативных правовых актов является одной их мер общего предупреждения преступлений.1 Дальнейшего комплексного развития законодательства данного вида экспертизы нормативных правовых актов и их проектов не было.
Вопрос о необходимости введения института криминологической экспертизы в законотворческом процессе обсуждается криминологами по сей день2. Предложения по внедрению криминологической экспертизы озвучивались в различных рекомендациях, которые направлялись представителям органов государственной власти3. Более того, научным сообществом были предложены конкретные разработки по данному вопросу.
Так, Долговой А. И. были разработаны с временным промежутком два проекта федерального закона: «О криминологической экспертизе проектов законодательных и иных нормативных правовых актов» и «О криминологической экспертизе», однако эти акты остались без внимания. В проекте федерального закона «О криминологической экспертизе» были определены принципы, объекты, субъекты криминологической экспертизы. В том числе в данном проекте под криминологической экспертизой понималось «исследование и оценка специалистами-криминологами соответствия документов, предусмотренных ст. 5 настоящего Федерального закона, научно-обоснованным требованиям борьбы с преступностью, определение допустимости их принятия или изменения, или реализации с позиции возможного воздействия на преступность, определяющие её обстоятельства, а также на состояние борьбы с преступностью»1. Особое внимание в данном документе уделено вопросу разрешения споров при не принятии заключения и при отрицательном заключении криминологической экспертизы.
На основе данных проектов было разработано и принято Положение «О порядке представления в Волгоградскую областную Думу результатов криминологической экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов». В данном нормативном правовом акте было закреплено следующее определение криминологической экспертизы: «Это специальное исследование проектов законов и иных нормативных правовых актов Волгоградской области, проводимое в предусмотренных законодательством случаях для оценки их возможного влияния на состояние преступности»2. Но, следует заметить, что такая практика не получила широкого распространения и успешный правотворческий опыт Волгоградской области является исключительным для России . С декабря 2011 года этот акт не действует.
На сегодняшний день в российском законодательстве отсутствуют нормы, необходимые для проведения криминологического исследования правовых актов. Есть региональные законы, которые предусматривают проведение криминологической экспертизы, но при этом, отношения по поводу проведения такой экспертизы не являются основным и единственным предметом регулирования такого закона. Например, в целевых программах по профилактики правонарушений одним из основных программных мероприятий является организация проведение криминологической экспертизы1.
К тому же эти акты не содержат основ для проведения данной экспертизы. Так, в статье 11 Закона г. Москвы от 19.03.2008 N 14 "О единой системе профилактики правонарушений в городе Москве" указано, что криминологическая экспертиза проектов законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, проектной документации по градостроительной деятельности, которые могут оказать существенное влияние на криминогенную обстановку, проводится в порядке, утвержденном Правительством Москвы. Однако указанный порядок проведения экспертизы так и не был утвержден.
Также есть региональные законы, которые просто выделяют криминологическую экспертизу как один из видов экспертиз проектов законов. Например, в статье 20 закона Волгоградской области от 01.10.2002 N 736-ОД «О законах и иных областных нормативных правовых актах» криминологическая экспертиза выделена как один из видов научных экспертиз проектов законов и иных областных нормативных правовых актов.
Полномочия государственных органов по организации и осуществлению взаимодействия с субъектами антикоррупционной экспертизы
На современном этапе реформирования системы государственного управления оптимизация деятельности органов государственной власти происходит во многом при помощи внедрения современных информационно-коммуникационных технологий. Для реализации информационного блока реформы государственного управления принимались акты, целью которых явилось формирование информационного общества1, единого информационного пространства , электронного правительства .
Все эти акты были направлены на повышение эффективности механизмов государственного управления на основе создания общей информационно-технологической инфраструктуры решающей вопросы повышения прозрачности, открытости и доступности деятельности государственных органов.
Прозрачность сегодня понимается как возможность своевременного получения гражданами надежной и релевантной информации о деятельности государственных органов, а открытость — как гарантии учета мнений граждан при разработке и внедрении государственных решений, доступность участия общественности в процессе принятия, реализации и контроля результативности решений4.
Таким образом, информатизация общества привела к выделению информационного обеспечения как самостоятельной функции государственного управления5. Информационное обеспечение в таком понимании представляет собой сбор, получение, обработку, анализ
Особо актуальным для данной информационной реформы является информационное обеспечение взаимодействия государства с гражданским обществом и вовлечение граждан в государственное управление. Так, концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, напрямую связывала повышение эффективности взаимодействия государства и гражданского общества с информационным обеспечением этой деятельности.
В рамках реализации указанной концепции была принята Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 N 632-р. Данная концепция под электронным правительством понимает новую форму организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающую за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.
Одной из целей формирования в Российской Федерации электронного правительства в рамках данной концепции выступает расширение возможности непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления. Система электронного правительства на Западе уже зарекомендовала себя как наиболее эффективный способ формирования, а затем и развития диалога между государством и гражданским обществом
Так, в рамках совершенствования системы государственного управления1 была создана рабочая группа по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы "Открытое правительство". Одной из задач данной рабочей группы была подготовка предложений по созданию современной системы взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации с общественными объединениями, движениями и экспертными организациями на этапах выработки решений Правительства Российской Федерации и анализа их исполнения.
«Открытое правительство», или открытое государственное управление (от англ. - open government) - система принципов, механизмов и инструментов организации государственного управления на основе развития форм участия граждан в управлении, прозрачности и подотчетности деятельности органов власти, а также широкого использования современных информационных технологий и новых средств коммуникации в осуществлении взаимодействия с гражданами. Результатом такого взаимодействия станет не только повышение качества принимаемых решений и качества работы государственного аппарата в целом, а значит повышение качества жизни граждан, но и формирование новой для России культуры взаимодействия, поиска компромиссов и взаимовыгодных решений2.
В результате деятельности данной рабочей группы началось внедрение первого этапа формирования «Открытого правительства» путем принятия Концепции открытых данных, включающую план мероприятий («дорожную карту») «Открытые данные Российской Федерации», одобренную 13 декабря 2012 г. В связи с принятием этого пакета документов в законодательство было введено определение открытых данных и сформулированы основы их статуса.
Проблемы взаимодействия при аккредитации субъектов права в качестве независимых экспертов по проведению антикоррупционной экспертизы
Проведенное исследование показало, что данные субъекты антикоррупционной экспертизы не имеют специальных полномочий по взаимодействию с независимыми экспертами. Такое взаимодействие сводится к организации и участию в размещении проектов нормативных правовых актов для проведения независимой антикоррупционной экспертизы.
Взаимодействие с субъектами антикоррупционной экспертизы осуществляется Прокуратурой Российской Федерации и Минюстом России, в основе которого лежат полномочия данных органов по организации антикоррупционной экспертизы. Однако органы прокуратуры в области антикоррупционной экспертизы имеют узкую компетенцию, недостаточную для осуществления взаимодействия с независимыми экспертами.
Минюст России выступает координирующим органом по вопросам изучения, анализа, обобщения практики проведения антикоррупционной экспертизы, а также обеспечения деятельности независимых экспертов. Хотя, законодательно прямо за Минюстом России не закреплены обязанности по взаимодействию с независимыми экспертами, именно этот государственный орган осуществляет информационное и кадровое взаимодействие с независимыми экспертами: в рамках оказания государственной услуги по аккредитации независимых экспертов, а также по учету заключений независимых экспертов. Такое взаимодействие проводится на основании актов, регулирующих указанную услугу и сам учет заключений.
Деятельность независимых экспертов образует такой вид антикоррупционной экспертизы как независимая экспертиза, представляющий собой форму взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества.
Анализ законодательства в области антикоррупционной экспертизы позволяет сделать вывод о том, что полномочия государственных служащих и правомочия независимых экспертов по проведению антикоррупционной экспертизы совпадают. Однако независимые эксперты ограничены в реализации своих правомочий.
Административно-правовая характеристика взаимодействия
государственных органов и институтов гражданского общества показала, что проблемные аспекты деятельности независимых экспертов напрямую связаны с неустраненными проблемами взаимодействия государственных органов и гражданского общества.
Так, отсутствие должного механизма такого взаимодействия проявляется в недостаточности информационного доступа независимых экспертов к нормативным правовым актам и их проектам, информационного обмена между субъектами антикоррупционной экспертизы и учета результатов независимой антикоррупционной экспертизы. Вопросы активности, самостоятельности, самодостаточности гражданского общества в целом отражаются в проблемах компетентности, нравственности и этики независимых экспертов.
Автор приходит к выводу, что для повышения эффективности антикоррупционной экспертизы и разрешения имеющихся проблем в данной области, необходимо организовать взаимодействие между субъектами антикоррупционной экспертизы.
В этой связи автором было проанализировано сегодняшнее состояние взаимодействия между независимыми экспертами и другими представителями гражданского общества и предложены способы его организации.
Одним из таких способов выступает создание экспертного сообщества независимых экспертов, деятельность которого будет способствовать активизации взаимодействия между независимыми экспертами и органами разработчиками нормативных правовых актов.
Более подробно автором были изучены особенности информационного взаимодействия субъектов антикоррупционной экспертизы и взаимодействия при аккредитации независимых экспертов.
Проведенный анализ законодательных и практических аспектов становления «Открытого правительства» в России показал, что уровень информационно—технического обеспечения управленческих процессов пока что не достаточно высок. Использование сайта regulation.gov.ru. для целей независимой антикоррупционной экспертизы, не решило проблемы информационного доступа к нормативным правовым актам для ее проведения, информационного обмена между субъектами антикоррупционной экспертизы и информационной поддержки учета заключений независимых экспертов.
В этой связи автор предлагает создать интернет-портал, содержащий бесплатную открытую единую базу нормативных правовых актов и их проектов с полной информацией об этих актах. Информационное обеспечение учета заключений независимых экспертов будет осуществляться путем размещения заключений независимых экспертов на сайте, таблиц разногласий по итогам анализа заключений, нормативный правовой акт и его проект с внесенными в него изменениями, сделанными на основе замечаний независимых экспертов. В том числе портал должен предусматривать возможность информационного обмена между субъектами антикоррупционной экспертизы путем создания форумов, блогов, элементов обратной связи.
Обзор научной литературы и репрезентативных данных по вопросам организации и проведения независимой антикоррупционной экспертизы показал недостаточность профессионального уровня независимых экспертов для выполнения поставленных перед ними задач. Для устранения этих проблемных вопросов необходимо ввести дополнительные требования к личности эксперта (наличие навыков законотворческой или экспертной деятельности, в случае отсутствия таких навыков, лицо должно пройти обучение по проведению антикоррупционной экспертизы), отчетность их деятельности, основания для продления и аннулирования свидетельства об аккредитации в качестве независимого эксперта. Возможно, использование имеющихся полномочий и материально-технической базы Минюста России по налаживанию такого взаимодействия в части повешения квалификации и обучения независимых экспертов на базе факультета повышения квалификации РПА Минюста России. Проведенное исследование позволило автору сформулировать предложения по внесению изменений в действующее законодательство, регулирующую административную процедуру аккредитации независимых экспертов.
Постоянное изменение состояния научного, правового, организационного, методического, информационного, кадрового обеспечения антикоррупционной экспертизы вызывает необходимость регулярного переосмысления административно-правового регулирования этой экспертизы и практики ее осуществления. Поэтому имеется объективная потребность в административно-правовых исследованиях. Это позволит сформулировать и теоретически обосновать стратегию деятельности нашего государства по очищению норм российского права и положений других документов, управленческих решений от коррупционных факторов, разработать практические предложения и рекомендации по вопросам совершенствования организации и проведения этой экспертизы, в том числе ее надлежащего ресурсного обеспечения. Многие из рассматриваемых проблемных аспектов взаимодействия субъектов антикоррупционной экспертизы являются предметом не только различных отраслей права, но и других областей знаний, например, социологии, психологии и политологии. Все это свидетельствует о востребованности междисциплинарных научных изысканий в области антикоррупционной экспертизы.
