Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие коррупции в системе государственной службы 13
1. Коррупция как общественно-правовой феномен в условиях реформирования российской государственности и экономической модели 13
2. Факторы и тенденции формирования коррупции в системе государственной службы 49
3. Коррупционные правонарушения: понятие, классификация, состав 82
Глава 2. Организация противодействия коррупции в системе государственной службы 102
1. Механизм противодействия коррупции в системе государственной службы современной России 102
2. Внутригосударственная и международная антикоррупционные модели поведения должностных лиц в системе государственной службы 127
3. Основы преодоления коррупциогенности нормативно-правовых актов в системе государственного управления 155
Заключение 175
Библиография 180
- Коррупция как общественно-правовой феномен в условиях реформирования российской государственности и экономической модели
- Факторы и тенденции формирования коррупции в системе государственной службы
- Механизм противодействия коррупции в системе государственной службы современной России
- Внутригосударственная и международная антикоррупционные модели поведения должностных лиц в системе государственной службы
Введение к работе
Актуальность исследования
Государственная служба призвана выполнять ключевую роль при формировании российской государственности на демократических принципах. Необходимость конституционного строительства, укрепления, целостности государства в условиях укрепления вертикали власти, обеспечения-прав и законных интересов индивида, общества, предполагает формирование новой, эффективной системы государственной службы. Вместе с тем, переход от административно-командной к рыночной системе, повлекший экономический упадок, политическую нестабильность, деградацию властных институтов и основ гражданского общества, .открыто заставил говорить об общественно-правовом феномене коррупции- в^ системе государственной* службы.
Международные рейтинги показывают, что уровень коррупции в-России недопустимо высок, коррупционность государственных структур и должностных лиц препятствует развитию' государственного управления, влечет за собой огромные дополнительные затраты со стороны бизнеса и населения. Разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти* являются необходимыми, элементами реализации административной реформы в России.
Настоящее диссертационное исследование направлено на научную
разработку административно-правовых - организационных,
функциональных, нормативных и прочих управленческих - основ противодействия коррупции, рассматривая проблему приведенного феномена в рамках реализации исполнительной власти в Российской Федерации в системе государственной службы.
Вышеизложенные обстоятельства, отражающие необходимость детального исследования-целого ряда вопросов, связанных:
с разработкой предложений по определению понятие коррупции как общественно-правового феномена в условиях реформирования российской государственности и экономической', модели, разработкой методических основ принятия нормативных правовых актов- по противодействию коррупции в системе государственного управления и реализации антикоррупционныхпрограмм ворганах исполнительной власти;
с разработкой научно-методической базы, для совершенствования* действующей системы контроля и надзора, в границах административно-управленческих процессов, развития механизмов; взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, создания системы мониторинга: по направлениям административной реформы и информирования общества о ее реализации;
- с научным анализом; коррупции» как общественно-правового
феномена; его сущностных оснований- и последствий; правовым анализом:
коррупционных отношений, анализом зарубежного опыта противодействия
коррупции5в.системе государственного управления в условиях различных
моделей государственной службы;
- с научным анализом действующей нормативно-правовой основы
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по; вопросам
государственного управления- и противодействия коррупции, анализом
правоприменительной практики, научных и практических разработок
российских и зарубежных.исследований по>вопросам борьбы с коррупцией,
и обусловливают актуальность настоящего исследования.
Степень научной разработки темы:
Рассматриваемым в диссертационном исследовании; вопросам об административно-правовых основах противодействия коррупции в, системе государственной службы Российской Федерации не дано каких-либо
комплексных оценок в монографических исследованиях ученых-государствоведов, затрагивающих многоуровневый фундаментальный анализ коррупции как общественного явления, коррупциогенные факторы, сравнительный анализ последствий коррупционных правонарушений в политической, социальной, экономической сферах, имеются только фрагментарные исследования по отдельным направлениям, не связанные между собой общими научными идеями и общей научной методологией. Вместе с этим, имеются научные работы М. Вебера, Б.В. Волженкина, Б.В. Здравомыслова, П.А. Кабанова, Дж. Капита, А.И. Кирпичникова, Б.В. Коробейникова, С. Кохли, X. Лесли, В.Е. Мельникова, А.А. Морозова, М.Ф. Орлова, С. Роуз-Акерман, Г.А. Сатарова, К.С. Соловьева, Ю.А. Тихомирова, Р. Уильяма, М.Т. Чарльза, В.Е. Эминова, П.С. Яни, индикативно отражающие отдельные проблемные аспекты государственной политики в сфере противодействия коррупции в государственно-служебных отношениях.
Особенностью правовой основы диссертационного исследования следует признать отсутствие единого системообразующего «рамочного» нормативно-правового акта, комплексно регламентирующего правовую основу по функционированию системы реализации антикоррупционной политики; бессистемность антикоррупционного законодательства, отсутствие конкретных правовых актов, направленных на реализацию норм международного права, имплементированных в национальное российское законодательство, отсутствие целого ряда нормативно-правовых актов по вопросам реализации антикоррупционной политики, в частности, таких Федеральных законов как «Основы антикоррупционной политики в Российской Федерации», «О противодействии коррупции», «О криминологической экспертизе», «О лоббистской деятельности».
Вышеизложенные обстоятельства и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, носящие многоуровневый и целостный характер, возникающие в -процессе реализации государственной политики по противодействию коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.
Предмет исследования составляют структурные элементы и функционирование правового механизма борьбы с коррупцией как комплексной и системной социально-правовой проблемой общества и государства.
Цель исследования состоит в том, чтобы сформулировать и обосновать правовую природу коррупции как общественного явления, сущность и содержание административно-правовых основ противодействия коррупции в системе государственной службы и на данной платформе предложить рекомендации по внесению изменений и дополнений в законодательство, направленные на совершенствование практики реализации,антикоррупционной политики.
Для достижения указанной цели диссертантом поставлены задачи:
- ' определение сущности и природы коррупции как
социально-правового явления;
анализ причин возникновения, а также оценка современного состояния уровня коррупции в России и за рубежом;
изучение конвенциональных и законодательных основ противодействия коррупции, определение роли и места международных договоров в системе правового обеспечения противодействия коррупции;
изучение организационно-правовых основ деятельности национальных и международных органов по противодействию коррупции;
выявление специфики организации деятельности правоохранительных органов в системе реализации национальной и глобальной антикоррупционной политики;
разработка предложений по совершенствованию организации и правового регулирования противодействия коррупции в России.
Методологической и правовой основой диссертации является комплекс общенаучных и специальных методов познания правовой действительности, разработанных наукой и апробированных на практике. В диссертационном исследовании наибольшее применение нашли такие методы, как сравнительно-правой, системно-структурный, нормативно-логический, историко-правовой метод.
Правовой базой исследования являются Конституция Российской
Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права,
международные договоры, административное, конституционное, уголовное,
уголовно-исполнительное, уголовно-процессуальное, гражданское
законодательство Российской Федерации и ряда зарубежных стран. При написании работы были использованы разъяснения законодательства, содержащиеся в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ (РСФСР) и СССР, решения Конституционного Суда РФ.
Эмпирическую базу исследования составляют:
законодательные и иные, в том числе ведомственные, нормативно-правовые акты, служебные обзоры и информационные материалы Государственной Думы, Федерального Собрания Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к объекту и предмету исследования;
статистические сборники, официальные данные и факты, характеризующие различные стороны теории и практики противодействия коррупции в системе государственной службы;
международные исследования неправительственных организаций в, сфере раскрытия рейтингов поражения коррупцией, индексов восприятия коррупции в общественной'среде;
научно-публицистические исследования результатов деятельности органов государственной власти и общественных институтов по реализации возложенных на них задач по противодействию распространения коррупции в.
государственно-служебных отношениях.
В диссертации также использованы отдельные эмпирические данные, полученные из открытых и общедоступных источников.
Научная новизна результатов диссертационного исследования
заключается в том, что диссертантом в целом по-новому на монографическом уровне, детально исследованы теоретические и практические вопросы противодействия коррупции в системе государственной службы, а также в комплексном подходе к научно-теоретическому осмыслению спектра вопросов, связанных с организацией системы противодействия коррупции в органах государственной власти в России и за рубежом. Проведенное исследование позволило показать место и роль международных организаций и национальных правоохранительных органов в реализации антикоррупционной политики в системе государственной службы ряда государств.
Рассмотрение малоизученных в литературе вопросов исследуемой темы позволило автору сформулировать ряд выводов, обладающих новизной на фоне предыдущих исследовательских работ, имеющих большое значение, как для решения назревших проблем в сфере государственно-служебных отношений, так и противоречий применения антикоррупционного законодательства.
Теоретические разработки, предложенные диссертантом, а также
эмпирические исследования, позволяют сделать ряд предложений,
направленных на формирование целостного и упорядоченного
административно-правового властно-управленческого механизма
противодействия коррупционным правонарушениям в системе государственной службы.
В исследовании определены закономерности (тенденции) возникновения, формирования и развития коррупционных отношений, факторы, влияющие на укрепление и ослабление модели коррупционного поведения государственных служащих при реализации ими возложенных
полномочий, важнейшие направления и способы совершенствования нормативно-правового регулирования по рассматриваемым вопросам противодействия коррупции.
Результатом диссертационной работы являются следующие положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия коррупции как системы
общественных отношений^ основанных на противоправном обмене
должностных лиц государственного сектора с заинтересованными лицами
имущественными и личными неимущественными благами.
При этом получение любых незаконных выгод для данных лиц становится приоритетным, ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу должностного лица, что препятствует реализации публично-правовых интересов.
2. Условия формирования коррупционных отношений в рамках
государственного управления, источником которых выступает следующее
противоречие:
а) консервативность закона. На практике инструкции меняются
значительно медленнее, чем внешние условия, в связи с чем они оставляют
место для действий по своему усмотрению, поскольку иначе система
управления становится совершенно негибкой, и несоответствие жёстких
норм реалиям способно полностью остановить работу;
б) невозможность всеохватывающего контроля. Выполнение
контролирующих функций требует затрат, но кроме того, чрезмерно
жёсткий контроль наносит удар по качеству управленческого персонала, что
приводит к оттоку творчески мыслящих кадров.
. Таким образом, принцип управления сам по себе содержит потенциальную возможность для коррупции.
3. Комплекс законодательных предложений по внесению изменений и
дополнений в действующую нормативно-правовую базу, направленных на
нормативно-правовое закрепление дефиниций < «коррупция»
(«коррупционное правоотношение») «коррупционный акт»; '«коррупционное
правонарушение», «коррупционное поведение», «соучастие в
коррупционном правонарушении»; «провокация подкупа должностного лица», «коррупционные факторы», «публичное должностное лицо»; уточнение терминов «субъект коррупционного правонарушения», «активный подкуп» и «пассивный подкуп»;
Авторский вариант проекта федерального закона' «О противодействии коррупции», с новациями по совершенствованию ведомственной правовой базы. В частности, внесено на рассмотрение предложение по принятию нормативных актов, направленных на создание национального специализированного органа по борьбе с коррупцией (Совета по борьбе с коррупцией) со специальной^ компетенцией, подчиненного и возглавляемого непосредственно Президентом России, с собственным Планом действий антикоррупционной направленности и бюджетом. Особенность данного мероприятия состоит в том, что'ввиду отсутствия действенных полномочий иных субъектов антикоррупционной направленности Совет по борьбе с коррупцией должен занять консолидирующее место в реализации национальной антикоррупционной политики.
Предложение о закреплении на уровне федерального закона конфискации доходов от коррупционных правонарушений или имущества; стоимость которых соответствует размеру таких доходов. В связи с этим требуется установление законодательных мер, императивно обязывающих публичных должностных лиц и членов их семей представлять соответствующим органам декларации о внеслужебной деятельности, занятиях и инвестициях, в связи с которыми могут возникать разумные сомнения в отношении дальнейшего качественного выполнения публичным должностным лицом своих функций.
6. В качестве правовой основы совершенствования правоприменительной деятельности в рамках антикоррупционной политики в сфере государственной службы автором предлагаются меры, направленные на совершенствование антикоррупционного мониторинга нормативно-правовых актов- и правоприменительной среды, определение федеральных стандартов проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, совершенствование развития институтов гражданского общества.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена его новизной и актуальностью. Представленная диссертация является самостоятельным комплексным исследованием актуальной теоретико-прикладной проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.
Выводы, результаты и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, имеют непосредственное отношение к государственно-правовой практике противодействия коррупции в системе государственной службы, охватывают такие новеллы федерального законодательства как Указ Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию коррупции» от 19.05.2008 г. № 815 и Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31.07.2008 г. № Пр-1568, и могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, а также при разработке новых нормативно-правовых, в том числе ведомственных, актов, регулирующих отношения в сфере государственной службьг и способствующих предупреждению и пресечению коррупционных отношений. Материалы диссертации могут быть использованы в дальнейших исследованиях посвященных проблемам коррупции в государственном аппарате и изучению истории развития борьбы с коррупционными правонарушениями в России. Материалы
диссертации могут быть также использованы в процессе преподавания курсов конституционного права, административного права, государственной службы, государственного управления, уголовного права, других юридических и гуманитарных дисциплин в высших учебных заведениях. Результаты исследования направлены на практические выводы: усовершенствование законодательства, правоприменительной деятельности, в научных исследованиях и в учебном процессе.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные теоретические выводы и практические рекомендации изложены в шести опубликованных статьях, из которых три в изданиях, рекомендованных Высшей Аттестационной Комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации, а также в выступлениях на научных конференциях, в частности в Московской государственной юридической академии (апрель 2006, 2008 г.г.), в филиале Московской государственной юридической академии в г. Кирове (апрель 2006 г.), а также путем участия в круглых столах и конференциях, проведенных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (февраль, апрель, май 2007 г.).
Структура диссертации обусловлена его целью и вытекающими из нее задачами. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих 6 параграфов, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Коррупция как общественно-правовой феномен в условиях реформирования российской государственности и экономической модели
Государственная служба призвана выполнять ключевую роль при формировании российской государственности на демократических принципах. Необходимость конституционного строительства, укрепления целостности государства в условиях укрепления вертикали власти, обеспечения прав и законных интересов индивида, общества предполагает формирование новой, эффективной системы государственной службы. Вместе с тем, переход от административно-командной к рыночной системе, повлекший экономический упадок, политическую нестабильность, деградацию властных институтов и основ гражданского общества, открыто заставил говорить, об общественно-правовом феномене коррупции в системе государственной службы.
Международные рейтинги показывают, что уровень коррупции -в России недопустимо высок, коррупционность государственных структур и должностных лиц препятствует развитию государственного управления, влечет за собой огромные дополнительные затраты со стороны бизнеса и населения. Разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти являются необходимыми элементами реализации административной реформы.в России.
«Коррупция -в России стала системой государственного управления. Основные причины коррупции - отсутствие политической конкуренции и независимых СМИ» - эти слова руководителя Национального антикоррупционного1 комитета К.В.Кабанова очень хорошо характеризуют сегодняшние российские реалии. Последние принятые Госдумой законы о назначении губернаторов и о выборах только по партийным спискам явно снижают политическую конкуренцию. Что же касается независимости СМИ, то, начиная с 2001 г. их число стремительно сокращается. По результатам январского (2007 г.) опроса жителей нашей страны Всероссийским\ центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) 65% опрошенных считают, что коррупцию победить невозможно; треть респондентов называет наиболее коррумпированными власти на местах и правоохранительные органы, примерно столько же отмечают коррумпированность «всего общества»1.
Согласно результатам наиболее авторитетной в сфере измерения коррупции организации Транспаренси Интернешнл за 2007 г. Россия продолжает входить в десятку наиболее коррумпированных стран мира. Из доклада Фонда ИНДЕМ следует, что поражены коррупцией практически все институты власти на всех уровнях и во всех регионах, коррупции подвержены почти все сферы жизнедеятельности россиян. Коррупция стала нормой жизни, с которой не хотят бороться, системной проблемой; для решения которой необходимы системные меры всех слоев общества, всех трех секторов: власти, бизнеса, общественных организаций (НКО). Список наиболее коррумпированных стран; согласно Аналитическому отчету «Индекс восприятия коррупции - 2007», изданному по результатам исследований в 2007 году международным Центром антикоррупционных
инициатив и исследований «Транспаренси Интернешнл»,2 возглавляют Нигерия (142-ый рейтинг), Боливия (105-ый рейтинг), Индонезия (130-ый рейтинг), Российская Федерация (121-ый рейтинг), Венесуэла (138-ый рейтинг), Замбия (111-ый рейтинг). Сразу же за ними идут некоторые страны СНГ и Бангладеш (156-ый рейтинг).
Учитывая масштаб распространения коррупции в стране и необходимость формирования системы мер по ее преодолению, участники конференции критически оценили ситуацию в этой сфере. Законодательство Российской Федерации содержит целый ряд недостатков и пробелов, ограничивающих возможности эффективного противодействия коррупции в системе государственной службы как опасному социально-негативному явлению. Отрицательно сказываются неполнота и бессистемность правовой базы противодействия коррупции; отсутствие законодательного определения коррупции, четких положений о полномочиях и ответственности государственных органов и должностных лиц; недооценка правового регулирования вопросов проведения антикоррупционного мониторинга и антикоррупционной экспертизы законодательных актов.
В Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность» отмечается, что любое событие или фактор, которые ослабляют государства как базовые элементы устойчивой международной системы, представляют собой реальную угрозу международной безопасности. В качестве одного из таких факторов, ослабляющих государство, препятствующих экономическому росту и подрывающих демократию, в Докладе называется коррупция . Новым моментом современного мирового развития специалисты считают интернационализацию коррупции, непосредственно связанную с процессом глобализации мировой экономики
Факторы и тенденции формирования коррупции в системе государственной службы
Дошедшие до нас правовые памятники цивилизации позволяют заключить, что коррупция — ровесник человечества. Нетрудно заметить, что распространенность и общественная опасность этого- явления-скачкообразно возрастают в периоды крупных социальных потрясений, нередко сопровождающихся почти полным уничтожением законности и одновременным ростом зависимости населения от произвола чиновников. Современная Россия — не исключение. Важно видеть принципиальные различия между «первородной» причиной коррупции, которая, возможно, коренится в самой1 сущности общества, и причинами ее роста или, напротив, угасания.
Угроза криминализации общественных отношений, складывающихся в процессе реформирования социально - политического устройства и экономической деятельности, приобретает особую остроту. Серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, ослабление системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере, снижение духовно -нравственного потенциала общества являются основными факторами, способствующими росту преступности, особенно ее организованных форм, а также коррупции в системе государственной службы.
Последствия этих просчетов проявляются в ослаблении правового контроля за ситуацией в стране, в сращивании отдельных элементов исполнительной и законодательной власти с криминальными структурами, проникновении их в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями и товаропроводящими сетями. В связи с этим борьба с организованной преступностью и коррупцией имеет не только правовой, но и политический характер .
Особенностью комплекса причин коррупции является, по мнению В. Попова , доминирующая роль факторов не материально-экономического характера (материальная необеспеченность, нужда и т.п.), а идеологического характера. Именно уровень общей и правовой культуры, понимание государственного статуса чиновника, реализующего функции государства, позволяют ему избежать соблазна, брать незаконную плату за исполнение своих обязанностей.
Говоря о причинах коррупции в государственном аппарате, следует уделить самое пристальное внимание факторам правового характера, и прежде всего качеству правового регулирования отношений в обществе. Здесь могут быть выделены две основные группы проблем: 1) качество правового регулирования государственной службы; 2) качество1 правового регулирования различных видов деятельности, которые являются объектом управления со стороны.государства.
Автор соглашается с мнением, что одним из сопутствующих коррупции всегда выступает мощный слой чиновничества, заинтересованный в закреплении и сохранении такой ситуации, в результате которой происходит их обогащение за счет выполнения государственных функций. Коррупция стремительно проникает во все сферы государственного управления в экономике (приватизация государственной собственности; распределение бюджетных средств; предоставление льгот и преференций (в том числе по, экспорту и импорту, налогам, лицензированию и т.д.); получение кредитов и субсидий)»
Взаимодействие чиновника с предпринимателем возникает в двух случаях. Первый - когда чиновник должен оказать предпринимателю некоторые услуги (дать разрешение, предоставить справку и т.д.). В подобных ситуациях коррупции способствуют: - сохранение широкой сферы государственных услуг, охваченных разрешительным принципом; - незнание гражданами своих прав на получение услуг и обязанностей чиновников на их предоставление; - сокрытие чиновниками информации о своих обязанностях и правах граждан; - усложненность бюрократических процедур; - монополия ведомств на предоставление услуг; - структурные особенности органов власти, при которых одно ведомство обладает полномочиями, как принимать властные решения, так и оказывать услуги.
Второй случай, когда власть, выполняя свою ограничивающую и регулирующую функцию; обязывает гражданина поделиться своими ресурсами с государством, взыскивая обязательные платежи или налагая штрафы за нарушение действующих норм. В этих ситуациях коррупции способствуют следующие условия: - отсутствие удобных процедур реализации гражданином своих обязательств; - неадекватность шкал штрафов, способствующая уклонению от их уплаты с помощью взяток.
Также существует ряд ситуаций, попадание в которые сопряжено с высокой вероятностью соприкосновения с коррупцией: - сбор штрафов и иных платежей с населения разными ведомствами; - выдача разрешений на занятие различными видами деятельности; - разрешение на строительство и наделение земельными участками; контроль со стороны государственных служб (пожарные, санэпидемстанции и т.п.).
Серьезно влияет на уровень коррупции и морально-психологическая атмосфера в обществе. Большинство чиновников рано или поздно сталкивается с обстоятельствами, в которых они впервые должны делать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение. Появление этих обстоятельств зависит как от условий, порождающих коррупцию, так и от социально-психологических факторов. Поняв их природу, легче определить, что надо делать для борьбы с коррупцией. Среди наиболее распространенных мотивов - компенсация за ощущаемый чиновником ущерб, связанный с прохождением службы.
Механизм противодействия коррупции в системе государственной службы современной России
Как неоднократно отмечалось ранее, в настоящее время в Российской Федерации проходит административная реформа, направленная на укрепление государства, обеспечение его демократического, правового и социального характера. Реформа предполагает повышение эффективности государственного управления, основным механизмом которого является государственная служба. Государственная служба призвана внести важный вклад в реализацию функций государства, подъем экономики страны, обеспечение правопорядка, а также развитие институтов гражданского общества. Административная реформа призвана в какой-то степени компенсировать понесенные нашим обществом потери в области государственного строительства. Восстановить и усилить престиж государства как на внутренней, так и на международной арене, преодолеть кризис доверия граждан к государственной власти, дать государству четкие социальные ориентиры и обновленную идеологию государственности. А также создать административно-правовые механизмы на пути разрастания коррупции в системе государственной службы нашей страны.
В этой связи практически ни один документ, характеризующий социально-экономическую и политическую ситуацию в стране, а также характеризующий положение дел в области борьбы с преступностью, не обходится без упоминания о коррупции в системе государственной службы. С самого начала социально-экономических преобразований в нашей стране провозглашалась борьба с коррупцией как в целом в системе государственной власти, так и в отдельных ее звеньях.
Так, в системе государственной службы предупреждение и пресечение коррупции было определено приоритетом государственной власти еще Указом Президента России от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»97.
Но, как показала практика, многие из положений вышеупомянутого Указа так и остались не востребованными в силу целого ряда обстоятельств как объективного, так и по преимуществу субъективного порядка. Создание дееспособного и эффективного аппарата исполнительной власти является одной из ключевых задач, стоящих перед Президентом и Правительством Российской Федерации. Данный тезис логически вытекает из анализа Указа Президента России от 19 ноября 2002 г., которым утверждена Программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 -2005 гг.)» , а также Указа Президента России от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах»99 и другие.
Объективности ради необходимо сказать, что явления, связанные с коррупцией в системе государственной службы, выявлялись и выявляются практически в любом государстве, однако это не означает, что коррупция везде и всегда одинакова. Причины ее возникновения и распространения в системах государственной службы различных государств весьма разнообразны, а поэтому и попытки выработать универсальные административно-правовые средства по предупреждению и пресечению коррупции представляются малореальными.
В целом ряде зарубежных государств удалось создать такие механизмы, которые позволили ограничить коррупцию масштабами, не представляющими серьезной опасности для нормального функционирования государственного аппарата. Таким образом, проблема реформирования неэффективного и отчасти коррумпированного аппарата исполнительной власти остро вставала перед целым рядом зарубежных государств, в связи с чем на сегодняшний день за рубежом накоплен определенный позитивный опыт структурных преобразований аппарата управления и совершенствования системы государственной службы.
Особый интерес для пашей страны представляет практика тех государств, где структурные преобразования дали наибольшие результаты и тем самым создали предпосылки для успешного экономического роста.
При всей специфике зарубежной системы юсударствеппого управления, культурно-исторических, экономических и прочих отличиях зарубежных государств от нашей сі рапы зарубежный опыт предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы должен быть исследован и отчасти использован в ходе реформирования системы государственной службы Российской Федерации, которое, ко всему прочему, должно иметь антикоррупционную направленность.
Использование и учет зарубежного и международного опыта в деле предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации обусловлено, па наш взгляд, еще и тем, что основные законы функционирования чиновничьего аппарата универсальны и, как показывает практика, во многом не зависят от национальной специфики .
Представляется правомерным и своевременным анализ международного и европейского опыта предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, а также выявления возможностей творческого учета этого опыта в процессе реформирования системы государственной службы Российской Федерации.
Внутригосударственная и международная антикоррупционные модели поведения должностных лиц в системе государственной службы
Как следует из проведенного в предыдущих параграфах настоящей работы анализа международных нормативно-правовых документов, а также результатов различных исследований, дискуссии на тему, что легче считать коррупцией, продолжаются. Одной из причин того, что разработать универсальное определение коррупции чрезвычайно тяжело, если не невозможно, является то, что оно, в конечном итоге, зависит от конкретной страны и сложившейся в ней культуры и традиций.
Тем- не менее, отсутствие единого определения коррупции не служит препятствием для разработки национальной антикоррупционной политики.
Отличительной особенностью антикоррупционных стратегий в таких странах,, как Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Нидерланды, Люксембург, Норвегия, Австралия, Швейцария, Великобритания, Гонконг, Австрия, Израиль, США, Чили, Ирландия, Германия, Япония является четкое осознание правительствами этих государств феномена коррупции в качестве серьезной проблемы национальной безопасности. Поэтому усилия по противодействию коррупции в перечисленных странах масштабны и, как правило, институциализированы.
Например, система борьбы с коррупцией в Нидерландах включает, в частности, следующие ключевые процедурные и институциональные меры: систему мониторинга возможных точек возникновения, коррупционных действий в государственных и общественных организациях, и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках; - систему подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции; - систему наказаний за коррупционные действия, при этом основной мерой является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба; - систему поощрений позитивных действий должностных лиц, направленная на то, чтобы чиновнику было выгодно и в- материальном плане, и в моральном вести себя честно и эффективно.
Хотя справедливости ради следует отметить, что проблема коррупции и мошенничества стала постоянной в политической и административной повестке для этого государства лишь в течение последнего десятилетия.
То, что проблемы коррупции не привлекали к себе особого внимания в этой стране, было обусловлено сложившимся общественным мнением: коррупция - явление, актуальное для других государств, но не для Нидерландов.
Отношение к проблеме изменилось в начале девяностых годов прошлого века под влиянием множества факторов. Среди них случаи обнаружения политической коррупции и скандалы в других европейских странах, особенно в Италии. Они показали потенциальную важность проблемы коррупции для стран, подобных Нидерландам, и продемонстрировали огромное отрицательное влияние, которое коррупция может оказать на законность установленных политических систем.
К тому же, министерство юстиции, ответственное за борьбу против организованной преступности, все больше убеждалось в заинтересованности преступных группировок во вложении большого количества криминальных средств в юридически законный бизнес и во взаимосвязи легализации незаконных доходов с коррупцией.
За этим последовал ряд инициатив, нацеленных на обсуждение формирования стратегии общественной- честности. Существенным шагом вперед стало принятие Правительством по инициативе нижней палаты голландского парламента некоторых мер, нацеленных: на обеспечение честности в системе государственной службы (1996 г.).
В конце 1999 году, опять-таки, под влиянием активной работы парламента; Министерство внутренних дел подготовило документ с некоторыми новыми мерамиобеспечения законности которые, в частности, касались «внутреннего финансового раскрытия» и «общественного раскрытия внешних позиций» 12.
В2000 т. был запланирован ряд изменений в законодательстве, которые касались: "- включения дополнительных "антикоррупционных, статей в Уголовный кодекс; - обеспечения оснований для регулирования; финансового раскрытия; - раскрытия работы вне публичной службы; - разработки общих инструкций государственной службы; - обеспечения возможности обнаружить и дисквалифицировать компании; признанные виновными в коррупции; посредством; отстранения. отбудущего участия в конкурсахна; получение государственных заказов; - информирования и; обучения; государственных служащих этичному поведению; - назначения конфиденциальных чиновников во все министерства для консультирования в области этичного поведения; - других мер, чтобы продвинуть высокие стандарты поведения и помочь предотвращению, коррупции, включая идентификацию и информирование о конфликте интересов, особенно в областях финансового, управления, почтовой публичной занятости; получения подарков и иных выгод; - усовершенствования административных процедур принятия-решений, включая устранение условий против коррупции при конкурсах на государственные контракты;
Похожие диссертации на Административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы
