Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Основания системы государственной службы в МВД России 17
1. Полифункциональность как основание многообразия видов государственной службы в МВД России 17
2. Служба в органах внутренних дел как часть системы государственной службы в период с 1992 по 2002 годы 51
3. Реформирование системы государственной службы в Российской Федерации и его влияние на службу в МВД России 73
Глава II. Концепция развития системы государственной службы в МВД России 93
1. Современное состояние службы сотрудников органов внутренних дел 93
2. Основные элементы правоохранительной службы как вида новой системы государственной службы России и механизм ее формирования 127
3. Приоритетные направления совершенствования системы государственной службы в МВД России 142
Заключение 164
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 179
- Полифункциональность как основание многообразия видов государственной службы в МВД России
- Служба в органах внутренних дел как часть системы государственной службы в период с 1992 по 2002 годы
- Современное состояние службы сотрудников органов внутренних дел
- Основные элементы правоохранительной службы как вида новой системы государственной службы России и механизм ее формирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Министерство внутренних дел Российской Федерации - один из наиболее крупных и значимых правоохранительных органов в системе федеральной исполнительной власти. В период формирования государственных институтов современной России он не был образован заново. Основные компоненты, службы и организация деятельности МВД Российской Федерации первоначально сохранили свою фактически полную преемственность с прежним МВД СССР и лишь по мере развития российской государственности, основанной первоначально на Федеративном договоре, а затем на Конституции Российской Федерации 1993 года, стали претерпевать первоначально достаточно заметные, а затем и глубокие изменения.
По мере углубления преобразований в исполнительной власти такие крупные и традиционные для бывшего Советского Союза подразделения МВД, как бывшая исправительно-трудовая, а ныне уголовно-исполнительная система, правда, не без упорного влияния Совета Европы была передана в Министерство юстиции, а служба пожарной безопасности -в Министерство по чрезвычайным ситуациям России. И, напротив, в систему МВД была передана Федеральная миграционная служба - ФМС России, являющаяся одновременно одним из федеральных органов исполнительной власти.
Из системы, построенной по так называемому принципу двойного подчинения союзным и местным органам власти в условиях Советского Союза, МВД превратилось в достаточно жестко централизованную структуру, которая, взаимодействуя с современными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления в ряде вопросов, представляющих общий интерес, в основных своих функциях все же продолжает и сегодня сохранять тенденцию к жесткому вертикальному подчинению.
Что касается своих главных функций по борьбе с преступностью, охране общественной безопасности и правопорядка, современная система МВД опять же сохранила преемственность с прошлым. До настоящего времени соответствующие функции исполняют в основном органы милиции и внутренние войска МВД России. Так же, как и прежде, в кадрах МВД продолжают сохраняться достаточно автономные структуры федеральной фельдъегерской связи.
Таким образом, даже в связи с радикальными изменениями системы публичной власти в России МВД продемонстрировало свою устойчивость и традиционность, сохранив немалый позитивный потенциал, накопленный в советский период. Естественно, весь этот потенциал был существенно скорректирован и преобразован в ходе реформы государственного аппарата России. Однако в системе сохранилась не только внешняя схожесть с ее предшественницей, но и глубокая преемственность, что диктуется самой сутью правоохранительной деятельности, которая жестко привязана к действующему законодательству и в своих реформах следует за его изменениями. Конечно, мы имеем сегодня существенно обновившиеся федеральные законы, на основе которых действует МВД, однако эти новации все же не стали разрушительными для его системы и лишь модернизировали ее сообразно новым условиям.
Так, новые задачи в области борьбы с преступностью привели к разделению общей системы милиции на криминальную и милицию общественной безопасности, а стремление гарантировать права человека в уголовном судопроизводстве нашло свое выражение в усилении
процессуальной самостоятельности следственных подразделений МВД России и образованию при министерстве более автономного, чем другие подразделения органов внутренних дел, - Следственного комитета.
Формально сохранили свою преемственность и основные виды службы в органах и внутренних войсках МВД России. Правда, автономизация следственных подразделений привела к появлению среди специальных званий сотрудников специального звания юстиции. Развитие государственной гражданской службы повлекло за собой появление федеральных гражданских служащих, прежде всего в ФМС России. Определенные изменения коснулись и военной службы во внутренних войсках, причиной которых стало общее вхождение военной службы в систему государственной службы Российской Федерации.
К примеру, раньше военная служба по призыву вызывала значительное сомнение в качестве составляющей государственной службы. Ведь в сущности она не носит добровольного характера и становится профессиональной деятельностью лишь при обучении военнослужащих воинским профессиям уже в процессе прохождения службы. Однако и в этом случае профессиональной эту деятельность называть трудно, поскольку опять же не исчезает ее потенциально принудительный характер. Теперь это противоречие снято законодательно. В связи с внесением изменением и дополнений в федеральное законодательство о воинской службе служба по призыву ныне прямо отнесена к подвиду военной службы.
Такой подход, в свою очередь, вызвал новую дискуссию относительно альтернативной гражданской службы. Если ранее ни у кого не возникало мысли о ее принадлежности к службе государственной, то теперь по аналогии с военной службой по призыву появились все основания считать
альтернативную гражданскую службу подвидом государственной гражданской службы. Это также касается МВД России, где такая служба имеет место.
Само положение о службе в органах внутренних дел было принято буквально в первые годы существования суверенной России и с тех пор подвергалось многочисленным изменениям и дополнениям, обусловленным, во-первых, принятием Конституции Российской Федерации, развитием законодательства о государственной службе Российской Федерации, ее реформой, начавшейся в 2002 году, и подготовительными мерами последних лет, которые должны позволить преобразовать службу в органах внутренних дел в один из основных видов системы государственной службы Российской Федерации - правоохранительную службу. Пока эта проблема не решена. Хотя формально-юридически служба в органах внутренних дел является государственной службой, однако на деле в состав формируемой новой системы государственной службы на основе Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 года она войдет лишь после принятия нового законодательства о правоохранительной службе, прообраз которого или пилотный проект действует пока лишь в ФСКН России.
Таким образом, правоохранительной службе как одному из основных
видов государственной службы Российской Федерации, полноценно
существующей лишь в законодательстве уже три с половиной года. Реально
же она пока еще не существует. Руководством страны лишь предпринят ряд
мер по выравниванию условий службы, а также уровней социальной
защищенности сотрудников правоохранительных органов, военнослужащих
и современных федеральных государственных гражданских служащих. Что
касается научного осмысления вопросов формирования
правоохранительной службы, то в силу указанных причин значительного
числа самостоятельных научных исследований, посвященных этой проблеме, пока еще крайне мало. Есть все основания говорить, что и в целом проблематика правоохранительной службы рассмотрена пока лишь в своих базовых основаниях и нуждается в фундаментальных монографических исследованиях. Без этого сформировать единую и по существу новую систему правоохранительной (государственной) службы вряд ли возможно.
Процесс формирования правоохранительной службы в органах внутренних дел не может рассматриваться изолированно от более широкого процесса формирования подсистемы государственной службы в МВД России, где, как видно уже сегодня, будут представлены все основные виды государственной службы, предусмотренные Федеральным законом от 27 мая 2003 года. Ясно также, что задача эта носит весьма сложный и комплексный характер и наверняка потребует не только кадровых, но и серьезных организационно-структурных решений. Между тем, до сих пор усилия исследователей и аппарата самого министерства ориентированы преимущественно на поиск путей формирования правоохранительной службы и определения ее облика, наиболее пригодного для органов внутренних дел.
Такой подход вряд ли можно признать достаточным и полноценным. Во-первых, в нем отсутствует комплексность, которая должна сопутствовать решению задачи формирования системы, включающей в себя все основные виды государственной службы Российской Федерации, а во-вторых, само по себе создание правоохранительной службы затрагивает многие структуры государственной власти, что требует межведомственного подхода, достичь которого способно лишь Правительство либо Президент России. Скорее всего, даже для одного МВД требуется специальная
программа формирования ведомственной подсистемы государственной службы, которая пока в явном виде не разрабатывается и научной общественностью не обсуждается.
Степень научной разработанности проблемы. Все это не означает, что проблемы правоохранительной деятельности и службы в правоохранительных органах обойдены вниманием ученых. Напротив, им посвящено множество работ. В их числе труды отечественных и зарубежных учёных по общим вопросам правоведения: Азовкина И.А., Андреевского И.Е., Аржанова М.А., Бабаева В.К., Васьковского Е.В., Вышинского А.Я., Бенедиктова А.В., Григоряна Л.А., Джакона P.M., Дженигса Ю., Дюги Л., Ельяшевича В.Б., Кечекьяна С.Ф., Коркунова Н.М., Королёва А.И., Лазарева Б.М., Лукьянова А.И., Маньковского Б.С., Мушкина А.Е., Новицкого И.Б., Сергиевича В.И., Серёгина А.В., Строговича М.С., Стучки П.И., Фарбера И.Е., Хедемана А., Хайслера А., Шевцова B.C., Шершеневича Г.Ф., Щетинова Б.В., Якушева B.C. и др.
Диссертант также опирался на исследования современных учёных: Адушкина Ю.С., Алексеева С.С, Алёхина А.П., Андреева В.К., Багишева З.А., Баглая М.В., Байтина М.И., Баскова В.И., Бахраха Д.Н., Барцица И.Н., Белкина А.А., Вельского К.С, Бойцовой В.В., Бойцовой Л.В., Босхолова С.С, Воробьева В.В., Гребенникова В.В., Гришаева СП., Дмитриева Ю.А., Златопольского А.А., Кабышева В.Т., Кармолицкого А.А., Казанцева Н.М., Кашаниной Т.В., Козлова Ю.М., Козловой Е.И., Комаровой В.В., Котелевской И.В., Кудрявцева В.Н., Кутафина О.Е., Лейбо Ю.И., Лукашёвой Е.В., Лучина В.О., Манохина В.М., Марченко М.Н., Маттеи У., Нерсесянца B.C., Ноздрачева А.Ф., Омельченко О.А., Перетерского И.С, Полениной СВ., Прело М., Ржевского В.А., Салищевой Н.Г., Скловского
К.И., Старилова Ю.Н., Страшуна Б.А., Суханова Е.А., Тихомирова Ю.А., Честного И.Л., ЧиркинаВ.Е., Энтина Л.М. и других.
Естественно, в диссертации использованы работы специалистов в
области правоохранительной деятельности и службы в
правоохранительных органах: Аванесова Г.А., Безденежных В.М., Боброва В.К., Божьева В.П., Веселого В.З., Воронцова С.А., Гранат Н.Л., Гуценко К.Ф., Давыдова В.А., Донышина И.И., Еропкина М.И., Зуйкова Г.Г., Иванова Л.О., Ипакяна А.П., Казакова В.Н., Ковалёва М.А., Колодкина Л.М., Кононова А.В., Курицына В.М., Магомедова A.M., Миндагулова А.Х., Невской Т.Ю., Николаевой Л.А., Пашина С.А., Петрова СМ., Погосяна Н.Д., Попова Л.Л., Рохлина В.И., Савицкого В.М., Семёнова В.М., Сергеева А.И., Скуратова Ю.И., Соловья Ю.П., Степашина СВ., Стецовского Ю.И., Судорогина Н.И., Старкова В.И., Сухарева В.Ф., Тёмушкина О.П., Туманова Г.А., Фокина В.М., Черемных Г.Г., Шапкина М.А., Швецова В.И. и других.
Несмотря на обилие всех этих работ, комплексная проработка вопросов современной государственной службы в МВД России и особенно в плане формирования ее новой системы пока еще затрагивалась явно недостаточно. Между тем, потребность в ее научной разработке обостряется с каждым днем.
Все это в совокупности обусловливает актуальность темы диссертации и ее содержания.
Объектом диссертационного исследования является государственно-служебная деятельность в МВД России, а его предметом - вопросы правового регулирования процесса формирования эффективной подсистемы государственной службы в системе внутренних дел.
Целью диссертации является определение концептуальных направлений и механизмов формирования системы государственной службы в МВД России.
Основными задачами диссертационного исследования являются:
рассмотрение основных функций и направлений деятельности МВД России как основания множественности видов протекающей в нем государственной службы;
анализ процесса становления и развития государственной службы в системе МВД;
- рассмотрение основных элементов реформы государственной
службы, начиная с 2002 года и ее влияния на службу в МВД России;
анализ первоначальных мер по интеграции службы в МВД России в общую систему государственной службы;
определение основных элементов правоохранительной службы как приоритетного для МВД вида государственной службы;
- разработка концептуальных направлений совершенствования
системы государственной службы в МВД России.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы и, в частности, законы о государственной службе, правоохранительных органах, указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов государственной власти об отдельных видах государственной службы и службе в правоохранительных органах применительно к МВД, а также проекты федеральных законов, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод и вытекающие из него частно-научные методы:
системно-структурный и системно-функциональный, конкретно-социологический, исторический, технико-юридический и другие научные методы познания социально-политических процессов.
В ходе исследования проведен опрос 347 сотрудников органов внутренних дел, в котором выяснялось их отношение к специфике тех компонентов службы в органах и внутренних войсках МВД, которые должны составить подсистему общей системы государственной службы Российской Федерации.
При формулировании теоретических выводов и разработке практических предложений изучен значительный объем законов, нормативных правовых актов и документов, а также разноотраслевой специальной литературы по теме диссертации.
Все это позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является одним из первых комплексных исследований, посвященных анализу и проблемам формирования подсистемы общегосударственной системы государственной службы, включающей в себя все ее основные виды: государственную гражданскую, военную и правоохранительную службы. В работе с позиций науки административного права на основе теоретического анализа определены концептуальные направления формирования комплексной подсистемы государственной службы в МВД России. Элементами научной новизны отличается анализ процессов трансформации службы в органах внутренних дел в правоохранительную службу, а также попытки выработать меры по взаимодействию различных видов государственной службы внутри единой системы в рамках одного ведомства - МВД России. Выделены основные компоненты службы в
правоохранительных органах, которые могут и должны составить ядро будущей правоохранительной службы, в том числе в органах внутренних дел. Предложен механизм использования программно-целевого подхода для создания системы государственной службы в МВД России.
На защиту выносятся следующие основные положения:
- основаниями комплексного характера системы государственной
службы в МВД России является ее полифункциональность и
правоохранительная направленность основных функций;
система государственной службы, формировавшаяся и функционировавшая в России в период до 1993 года, отличалась внутренней противоречивостью, разделявшей военную и военизированные службы, в том числе службу в правоохранительных органах от службы гражданской, развитию которой уделялось приоритетное внимание; это противоречие вызвало к жизни происходящую ныне реформу государственной службы;
разрешение конфликта интересов на государственной службе и нормы поведения государственных гражданских служащих, установленные Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации", не отвечают существу публично-правового характера современной государственной службы в МВД России; на практике такого рода регулирование осуществляется главным образом в бизнес структурах и системах государственной службы, построенных на основе бизнес моделей; их следует заменить дисциплинарными статусными отношениями, основанными на отношениях старшинства в соответствии с имеющимися у служащих классными чинами, подобно тому, как это сделано на военной службе и службе в органах внутренних дел;
формирование системы государственной службы в России, начиная с 2003 года, привело к преобразованию всех ее основных видов на
публично-правовые основы и замене трудовых правоотношений административно-правовыми путем полного или частичного огосударствления трудовых;
формирование комплексной системы государственной службы в МВД России требует не только взаимосвязей ее основных видов, но и возможностей взаимоперехода одной службы в другую на уровне карьерного движения отдельных сотрудников в процессе прохождения государственной службы, что влечет за собой дополнения и изменения в законодательство о военной и государственной гражданской службе;
приоритетными направлениями формирования государственной службы в органах внутренних дел являются:
а) масштабная демилитаризация с заменой должностей рядового и
начальствующего состава органов внутренних дел должностями
федеральных государственных гражданских служащих;
б) введение института резерва лиц начальствующего состава,
применяемого к федеральным государственным гражданским служащим
органов внутренних дел, с помощью которого в условиях чрезвычайных
ситуаций, чрезвычайного и военного положения они могли бы быть
призваны на действительную службу в органы внутренних дел;
в) упразднение специальных званий внутренней службы и юстиции;
их замена особыми классными чинами (условно) правоохранительной
службы федеральных служащих;
г) укрепление дисциплины на службе в органах внутренних дел за
счет дисциплинарных статусных отношений как среди сотрудников органов
внутренних дел, так и государственных гражданских служащих;
д) ликвидацию значительной части ведомственных образовательных
учреждений среднего и высшего профессионального образования и их
замену целевым обучением кадров на контрактной основе во вневедомственных образовательных учреждениях;
е) введение обязательной первоначальной подготовки кандидатов на службу в органы внутренних дел в специальных ведомственных центрах; данный вид подготовки может осуществляться как в существующей ведомственной системе переподготовки и повышения квалификации, так и в специально организованных для этого учебных центрах; последние могут быть созданы на базе ликвидируемых ведомственных учреждений среднего и высшего профессионального образования.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно является одной из первых комплексных работ, в которой с позиций нового Федерального закона № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (2003 г.) осуществлен концептуальный анализ основ формирования комплексной подсистемы государственной службы в одном из ведущих и самом масштабном правоохранительном органе - МВД России.
В диссертации на основе системного анализа сформулированы концептуальные направления становления комплексной системы государственной службы в данном министерстве. Теоретически обоснованы и сформулированы пути достижения поставленной в работе цели. Важным с теоретических позиций представляется и то, что вопросы формирования системы государственной службы в МВД России рассмотрены как составная часть происходящей в стране административной реформы.
Диссертация может быть широко использована в научной деятельности при проведении разноотраслевых исследований по проблемам государственной службы, при подготовке учебников и иной научно-методической литературы по административному праву, а также при
подготовке аспирантов и соискателей в системе послевузовского профессионального образования.
Практическая значимость работы состоит в том, что полученные в ней выводы и сформулированные предложения могут быть использованы при разработке нового законодательства о правоохранительной службе и дальнейшем развитии законодательства о системе государственной службе в целом и в МВД России - в частности. Выводы и предложения автора нацелены на решение одной из центральных проблем в деятельности данного министерства - кадровой, а предложенный для ее решения программно-целевой подход способен послужить основой для практических действий в данном направлении.
Модель комплексной подсистемы государственной службы в МВД России может послужить прообразом построения аналогичных моделей в других правоохранительных органах, а, возможно, не только в них, но и в других органах государственной власти, где в настоящее время наблюдаются сходные с МВД проблемы.
В целом же проработка комплексных подсистем государственной службы, построенных на базе ее основных видов для отдельных ведомств, систем и подсистем государственной власти, способна выявить новые направления поиска в области формирования развитого служебного права России и совершенствования уже принятых федеральных законов.
Результаты исследования могут использоваться в научных исследованиях по проблемам государственной службы, учебном процессе образовательных учреждений высшего профессионального образования, в том числе при подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих и работников кадровых аппаратов органов и внутренних войск МВД России.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были одобрены и рекомендованы к защите на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Материалы исследований использовались автором в его практической деятельности в Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Диссертант принимал участие в подготовке и обсуждении ряда законопроектов о развитии правоохранительной службы.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка нормативных актов и специальной литературы, использованной в ходе проведения исследования.
Полифункциональность как основание многообразия видов государственной службы в МВД России
Современное МВД России буквально выросло из МВД СССР путем постепенной передачи ей первоначально функций оперативного управления, а после прекращения существования СССР и всех других функций, включая функции стратегического управления. Этот процесс не был единомоментным и происходил по мере обретения Российской Федерацией государственного суверенитета1 сначала в составе бывшего Советского Союза, а затем на пути формирования самостоятельного органа исполнительной власти новой России. В ней МВД существовало изначально, не взирая на множественные потрясения, достаточно часто перекраивавшие властные структуры страны. Причем изначально происходившие изменения имели, хотя и важный, однако в принципе не затронувший основу системы внутренних дел характер. Естественно, это в первую очередь коснулось деполитизации и департизации системы и соответствующих изменений политаппаратов, превратившихся в подразделения воспитательной работы и работы с персоналом.
Затем изменения постепенно проникли в другие структуры. Так, активно обсуждавшийся в органах власти, научной общественностью и в средствах массовой информации вопрос о создании единого следственного комитета страны к окончательному результату так и не привел, хотя в целом он актуален и поныне. Однако в составе МВД Главное следственное управление приобрело более самостоятельный статус, превратившись в Следственный комитет при Министерстве внутренних дел2. Криминальный взрыв, буквально потрясший Россию на фоне происходивших в ней реформ по федерализации страны, стал причиной раздела единой системы милиции на криминальную и милицию общественной безопасности. Первая полностью перешла в федеральное подчинение, вторая же частично сохранило традиционную схему двойного подчинения, сформировавшуюся еще во времена Союза ССР. При этом часть оперативных и особенно кадровых вопросов решается ныне по согласованию с субъектами Федерации.
Сегодня в органах внутренних дел насчитывается три группы государственных служащих3: государственные гражданские служащие, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел лица рядового и начальствующего состава) и несколько групп работников, которые осуществляют функции органов внутренних дел по другим основаниям, прежде всего на основе трудового законодательства, а также других федеральных законов и нормативных правовых актов. Такая выраженная множественность категорий персонала органов внутренних дел обусловлена их полифункциональностью и спецификой отдельных функций. Эти особенности МВД России сложились исторически, и до сих пор продолжают определять их специфику и особенности службы или работы в этой особой системе исполнительной власти4. Рассмотрим как именно представлена это в федеральном законодательстве, определяющем деятельность органов внутренних дел и как это влияет на их кадровый состав.
Не вдаваясь особенно подробно в историю частных изменений функций и состава основных подразделений МВД, поскольку это в основном не имеет прямого отношения к целям и задачам данного исследования, остановимся на современном состоянии системы.
В учебниках по курсу правоохранительные органы Российской Федерации МВД России безоговорочно относят к сфере правоохраны. Причем в составе разветвленной структуры правоохранительной деятельности органы внутренних дел занимают одно из приоритетных мест5. Вместе с тем, ни у кого не вызывает сомнений и то, что МВД входит в систему обеспечения национальной безопасности. Об этом свидетельствуют наличие в нем силовых подразделений и закрепление за милицией функции обеспечения общественной безопасности. Вполне естественно, что столь сложная система как МВД нуждается в своих собственных обеспечивающих службах, службе собственной безопасности и многих других, которые определяют уникальный облик этой особой системы с широким функциональным наполнением
Служба в органах внутренних дел как часть системы государственной службы в период с 1992 по 2002 годы
Становление и развитие института государственной службы во всех органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов стало естественным следствием развития новой российской государственности, в основе которой общепринятые в мире конструкции демократии, прав человека, федерализма, рыночной экономики и естественного для этого разделения публичного и частного начал во всех сферах жизни общества. Одним из наиболее зримых проявлений публичности в государственном строительстве стал постепенный отказ от моделей служебных отношений, основанных на трудовом праве в пользу особой составляющей государственного устройства - государственной службы.
Надо сказать, что процесс этот еще далеко не закончен. С самого начала он был труден и противоречив, и проходил в два этапа. Причем окончание второго до сих пор не состоялось даже на уровне разработки и принятия необходимого законодательства. Ну а поскольку государственная служба - это не только институт административного права, но и государственного управления, то вслед за формированием необходимой нормативной базы понадобится еще наверняка продолжительный период организационного оформления государственной службы.
Первый этап - это этап ее формирования начался с принятия Конституции Российской Федерации, где понятие государственной службы упомянуто и узаконено в числе основных прав граждан России. Так, часть 4 статьи 32 Конституции устанавливает, что "граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе." Статья 71 Конституции косвенно указала на то, что государственная служба неоднородна. В ней, в частности, выделяется федеральная государственная служба, которая находится в исключительном ведении Российской Федерации36. Следом за этим в уставных документах субъектов Федерации появилось указание на собственную государственную службу субъектов.
Часть 3 статьи 97 Конституции запретила находиться на государственной службе депутатам Государственной Думы Федерального
Собрания, тем самым косвенно указав на то, что статус государственного служащего может применяться отнюдь не к каждому лицу, которое занимает должность в органах государственной власти. Таким образом, Конституция Российской Федерации, не регулируя данный вопрос специально, все же стала основополагающим документом, не только легализовавшим государственную службу в России, но и сделав ее обязательным элементом политико-государственного устройства страны.
Естественно, что вслед за этим появилась потребность в скорейшей конкретизации разрозненных конституционных положений о государственной службе, тем более, что сами эти положения реального ее облика не определяли. Состояние государственной власти в это время было весьма плачевно. Требовались скорейшие меры по ее укреплению, в том числе путем создания принципиально новых институтов властвования, отвечающих природе нового демократического правового государства, декларированного Конституцией Российской Федерации. При этом именно на государственную службу возлагались большие надежды в связи с формированием принципиально новых институтов государственной власти России.
Речь в первую очередь шла, естественно, о федеральной службе, поскольку центр власти в том время резко сосредоточился на уровне Президента и формировавшихся им властных институтов. Понятно, что для принятия федерального закона о государственной службе требовалось первоначальное формирование Федерального Собрания с сопутствующим этому выборным процессом и организацией работы самого Парламента. Поэтому в начальный период после принятия Конституции многие решения, требовавшие законодательного регулирования принимались в форме указов активно действовавшего центра федеральной государственной власти
Президента Российской Федерации. Это был тот естественный концентрат будущей развитой системы, порождающий на основе Конституции другие ее составляющие.
Современное состояние службы сотрудников органов внутренних дел
Не будет преувеличением сказать, что во многих отношениях современный облик службы в правоохранительных органах России, наделенных силовыми функциями, берет свои истоки в организации службы в органах внутренних дел, а сама она - в службе в органах внутренних дел СССР. Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации было утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации 23 декабря 1992 г. № 4202-1 "Об утверждении положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации"77.
С тех пор в данный документ внесено немало изменений, однако новое Положение до настоящего времени не принималось. При этом Федеральным законом от 17 июля 1999 года № 177-ФЗ "О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О милиции"78 установлено, что до принятия федерального закона, регулирующего порядок и условия прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел, указанные вопросы регулируются данным Положением в части, не противоречащей Закону Российской Федерации "О милиции"79.
Для целей нашего исследования обратимся непосредственно к нормам Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, действующая редакция которого в полной мере вобрала в себя требования Закона Российской Федерации "О милиции", а также утратившего ныне силу федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", которые уже рассматривались в предыдущей главе диссертации.
Итак, преамбула Положения гласит, что оно регулирует порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации80. Характеризуя службу в органах внутренних дел с позиций действующего Положения, важно отметить ряд ее характерных черт. Ее принадлежность к правоохранительной функции государства следует уже из принципов службы, в которые включаются: - законность; - уважение и соблюдение прав и свобод личности и гражданина; - гуманизм; - гласность; - подконтрольность и подотчетность сотрудников органов внутренних дел соответствующим органам государственной власти и управления; - соблюдение служебной дисциплины; - справедливое вознаграждения за труд; - продвижение по службе по результатам труда, с учетом способностей и квалификации.
В этих принципах уже просматриваются контуры современной контрактной службы, однако старая советская традиция пока еще сохраняется. Служба вновь как и в прежние времена охарактеризована как труд и тем самым потенциально поставлена в один ряд с другими видами трудовой деятельности, что, как уже доказывалось в первой главе диссертации в принципе неверно, поскольку отношения современной государственной службы регулируются не трудовым, а административным правом. Это, кстати, просматривается в других нормах Положения, однако на уровне принципов все еще сохранен подход утратившего силу федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".
С другой стороны, данный вид службы унаследовал сложившееся еще в советские времена подобие между службой в органах внутренних дел и военной службой. Однако в отношении последней приравнивание к труду в принципе невозможно и противоречило хотя бы тому предельно высокому статусу военной службы, который был установлен во времена советского социализма. Действительно, сравнивая нормы Положения с характерными чертами военной службы81, можно увидеть немало общего. Поэтому во времена советского союза в трудах, посвященных службе в органах внутренних дел, этот факт всегда подчеркивался.
Основные элементы правоохранительной службы как вида новой системы государственной службы России и механизм ее формирования
Как уже отмечалось основной проблемой полноценного существующей системы службы в МВД России в новую систему государственной службы Российской Федерации является отсутствие необходимой правовой базы приоритетного для органов внутренних дел вида службы - правоохранительной. В этой связи изначально следует обратить внимание на действующую, модель будущей правоохранительную службы, в Государственном комитете Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Госнаркоконтроле России).
Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. № 6ІЗ95. Само название документа звучит в связи с вышесказанным довольно примечательным. Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации"96 установлено, что определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе. Такой закон пока еще не принят. Поэтому появление Указа Президента России, узаконившего такую службу в отдельном ведомстве нельзя расценивать иначе как известное забегание вперед. Видимо, при воздании государственного комитета сделана, заодно, попытка апробировать схему нового вида государственной службы.
Правда, при этом до сих пор нет перечня типовых должностей правоохранительной службы, которые должны быть утверждены Указом Президента Российской Федерации. Поэтому должности сотрудников Госнаркоконтроля России пока не внесены в Реестр должностей федеральной государственной службы, а их атрибуты (уровень, оклады по должности и специальному званию) приведены в соответствие с федеральной государственной службой на основе уже рассматривавшихся табелей соответствия.
Следует обратить внимание на мотивировку принятия данного положения, содержащуюся в преамбуле Указа Президента. Здесь сказано, что принятие данного Положения осуществлено в силу полномочий Президента как главы государства со ссылкой на статью 80 Конституции Российской Федерации. Причем специально оговорено, что сделано это на период до принятия соответствующего федерального закона. Понятно, что и утверждение типовых перечней должностей правоохранительной службы
Президентом не может быть осуществлено до его принятия. Тем не менее, данное положение уже действует. А коль скоро другие акты Президента и Правительства установили взаимозачет существующей государственной службы и службы в органах Госнаркоконтроля, то серьезных противоречий на практике отмеченные пробелы законодательства пока не вызывают.
Пункт 1 Положения определяет правоохранительную службу в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ как вид государственной службы лиц, замещающих должности правоохранительной службы в Государственном комитете Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и его территориальных органах. Здесь следует отметить некоторые неточности. Во-первых, видом государственной службы, согласно Федеральному закону "О системе государственной службы Российской Федерации", является именно сама правоохранительная служба, а не ее разновидность в отдельно взятом ведомстве, как это следует из п. 1 Положения.
Во-вторых, заметим, что должности правоохранительной службы в Госнаркоконтроле России Указом Президента пока не определены, и говорить о них преждевременно. В Положении использована стандартная формула определения сотрудника и наименования должностей, аналогичная той, что содержится в Положении о службе сотрудников МВД. Она сводится к тому, что сотрудник - это лицо, которому присвоено специальное звание или классный чин, а соответствующие должности - это должности, на которых предусмотрено их присвоение.
