Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовая характеристика сущности коррупции как угрозы национальной безопасности России ... 15
1.1 Место и роль противодействия коррупции в системе обеспечения социально-политической безопасности России 15
1.2 Коррупция в деятельности федеральных органов исполнительной власти 31
1.3 Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в системе МВД России 56
Выводы 70
Глава 2. Административно-правовые средства противодействия коррупции 74
2.1 Правовые аспекты эволюции деятельности институтов государственной власти в борьбе с коррупцией в нашей стране 74
2.2 Зарубежный опыт противодействия коррупции в органах государственной власти и полиции 88
2.3 Современное состояние российского законодательства, направленного на пресечение коррупции в государственных органах 107
Выводы 136
Глава 3. Совершенствование административно- правовых механизмов противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти 142
3.1 Правовые проблемы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти 142
3.2 Совершенствование правовых механизмов противодействия коррупции в системе МВД России 172
Выводы 191
Заключение 196
Список использованных источников... 208
Приложения 226
- Место и роль противодействия коррупции в системе обеспечения социально-политической безопасности России
- Коррупция в деятельности федеральных органов исполнительной власти
- Правовые аспекты эволюции деятельности институтов государственной власти в борьбе с коррупцией в нашей стране
- Правовые проблемы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Необходимость противодействия коррупции в нашей стране уже давно признана всеми структурами государственной власти. Одной из важнейших причин их внимания к проблеме коррупции является то, что она существенно снижает эффективность государственного управления, приносит большие потери бюджетам всех уровней, снижает темпы экономического развития нашей страны и возможности роста благосостояния большинства российских граждан, содействует росту уровня преступности.
В Российской Федерации негативные последствия и тенденции к росту коррупции проявляются наиболее отчетливо и имеют тяжелые социально-экономические последствия. Следовательно, формирование правового механизма противодействия коррупции - острая социальная необходимость, обусловленная объективными и субъективными факторами общественного развития страны. В этой связи, в настоящее время возникает объективная необходимость выделения принципиально нового объекта коррупционного риска в системе национальной безопасности Российской Федерации -государственного управления. Отличительной особенностью такого объекта является высокая степень его подверженности как внутренним, так и внешним угрозам национальной безопасности.
Главной особенностью современного этапа противодействия.
коррупции в России является, переход от отдельных мер реагирования на
частные проявления коррупции к применению системного подхода в сфере
противодействия этому опасному социально-экономическому явлению. В
настоящее время в Российской- Федерации приняты в сфере
противодействия коррупции Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №
273-ФЗ «О противодействии коррупции», Национальный план
противодействия коррупции и ряд важнейших указов Президента Российской Федерации.
Принятие основополагающих документов свидетельствует, что в Российской Федерации, в основном, сформирована правовая и организационная основы противодействия коррупции. В то же время, эффективность принимаемых мер остается недостаточной. Коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, прежде всего, со стороны федеральных органов исполнительной власти, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
Указанные аспекты определяют и особую актуальность темы. С учетом изложенного, возникла теоретическая и практическая потребность переосмысления накопленного опыта и анализа законодательного регулирования, а также практики реализации федеральными органами исполнительной власти, в том числе органами внутренних дел, мер, направленных на противодействие коррупции на современном этапе развития Российского государства и права.
Степень научной разработанности темы. Диссертационное исследование носит комплексный характер. Специфика работы состоит в том, что анализу подверглись теоретические, исторические и практические аспекты противодействия коррупции в органах государственной власти.
Отдельные важные аспекты механизма противодействия коррупции в нашей стране посвящены труды Н.Г. Александрова, С.С.Алексеева,
Л.И.Антоновой, В.С.Афанасьева, Г.А.Гаджиева, Д.А.Керимова,
А.И.Королева, В.П.Сальникова, С.В.Степашина и др.
Методологически значимыми для настоящего диссертационного исследования явились работы ученых-правоведов в области административного права И.Н.Барцица, В.Г.Вишнякова, А.А.Муравьева, С.Е.Нарышкина, А.Ф.Ноздрачева, В.А.Прокошина, Ю.Н.Старилова, Ю.А.Тихомирова, ТЛ.Хабриевой и др.
В интересах исследования правового механизма борьбы органов внутренних дел с коррупцией были изучены работы А.А.Аслаханова, Б.В.Волженкина, Б.В.Здравомыслова, А.М.Иванова, А.И.Кирпичникова, К.С.Соловьева, В.Е. Эминова, П.СЯни и др.
В ходе исследования автор обращался так же к диссертационным исследованиям П.В.Десятых, В.В. Кремкова, И.Е. Кузнецова, А.В. Куракина, Л.В. Петелина, Р.М.Психомахова, Н.В.Селихова и др.
Анализ научных трудов и исследований по теме диссертации показал, что имеющихся научных работ, посвященных комплексному изучению особенностей административно-правового регулирования противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, в настоящее время недостаточно для раскрытия новых подходов, сложившихся в юридической доктрине и законопроектной практике по созданию эффективного механизма противодействия коррупции.
Постановка и концептуальное решение выбранной темы исследования открывает новые и весьма перспективные направления правовых исследований, отвечает назревшим потребностям общества и правовой науки. Эти соображения, в первую очередь, определили объект, предмет, цель и задачи исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации мер по противодействию коррупции в федеральных органах исполнительной власти.
Предметом исследования является законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность по противодействию коррупции в федеральных органах исполнительной власти.
Цель диссертационной работы заключается в осуществлении комплексного теоретико-правового и сравнительно-правового исследования сущности, содержания и особенностей борьбы с коррупцией в федеральных органах исполнительной власти и выработка новых рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование правовых механизмов противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти на современном этапе развития российской государственности.
Для достижения указанной цели в работе решались следующие задачи:
исследовать место и роль административно-правовых средств в механизме противодействия коррупции в органах государственной власти;
раскрыть формы, признаки и специфику явления коррупции в. системе федеральных органов исполнительной власти, в том числе ее особенностей в системе МВД России;
исследовать исторический опыт формирования правовых механизмов противодействия коррупции в органах государственной власти, а так же опыт ведущих зарубежных стран в этой сфере;
исследовать роль и сущность правового механизма противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, раскрыть современные правовые проблемы противодействия коррупции;
раскрыть правовой механизм борьбы с коррупцией органов внутренних дел, его основные противоречия и направления их разрешения;
обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти.
Методологическую основу диссертационной работы образуют общенаучные методы познания: предметно-логический и структурно-функциональный анализ; формально-правовой анализ связанных с предметом исследования диссертации законодательных и иных нормативных правовых актов, в том числе, международных; системно-правовой анализ, позволяющий видеть исследуемое правовое поле в его единстве и целостности, взаимосвязи специального и общего законодательства, выявлять его противоречия, предметно ставить проблемы и формулировать актуальные задачи по его развитию.
Методика исследования включает сбор эмпирического материала, его научное обобщение, выдвижение рабочих гипотез и их проверку, синтез полученных данных и построение на этой основе теоретических выводов и практических рекомендаций.
Нормативно-правовую основу и источниковую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы МВД России, иные ведомственные документы, относящиеся к предмету исследования, а также законодательные акты, ранее действовавшие в нашем государстве.
В диссертации использованы результаты социологических исследований проблемы борьбы с коррупцией, проведенных различными научными и общественными организациями, в частности, Институтом социологии РАН, Gallup International (национальным отделением Transparency International), Аналитическим Центром Ю. Левады.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней на основе комплексного анализа исторического опыта и тенденций в формировании административно-правовых мер по противодействию коррупции в органах государственной власти в Российской Федерации и в зарубежных странах разработаны научно обоснованные подходы к совершенствованию правовых
и организационных основ противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, в том числе, в деятельности органов внутренних дел.
Решение поставленной в работе цели, а также связанных с ней задач, позволило получить следующие, имеющие характер новизны результаты:
- рассмотрен феномен коррупции в деятельности федеральных органов
исполнительной власти и в системе государственной службы как социально-
правовая проблема. Настоящее исследование формирует новые выводы об
административно-правовом регулировании противодействия коррупции в
федеральных органах исполнительной власти, в том числе в МВД России;
раскрыта система политико-правовых отношений, юридических норм, идей, взглядов, реализующихся в направлениях, формах и способах деятельности ее субъектов, предупреждение и устранение коррупции как объекта этой борьбы;
исследована эффективность действующего правового механизма противодействия коррупции и выработаны пути его совершенствования;
определены закономерности (тенденции) возникновения, формирования и развития механизмов противодействия коррупции в органах государственной власти, а также обоснованы важнейшие направления и способы совершенствования его административно-правового регулирования. Выявлены основные противоречия указанного механизма, ранее не исследованные в их систематизированном виде;
- получены теоретические обобщения по формам и методам
противодействия коррупции в зарубежных странах и на их основе даны
рекомендации по использованию зарубежного опыта в деятельности,
направленной на противодействие коррупции в федеральных органах
исполнительной власти;
обоснованы направления совершенствования организационно-правового обеспечения противодействия коррупции в федеральных органов
исполнительной власти, заключающиеся в создании единых принципов, форм и методов этой деятельности, а также формировании соответствующих организационных структур (Федеральной службы по противодействию коррупции, служб собственной безопасности в ряде федеральных органов исполнительной власти и т.д.);
- сделаны новые теоретические обобщения, обоснованы выводы и предложения по совершенствованию административно-правового регулирования противодействия коррупции в органах внутренних дел.
Проведенное диссертационное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
1. На основании проведенных исследований показано, что сущность механизма противодействия коррупции составляет установленная законом система правовых норм и правоотношений, характеризующих направления, формы, способы, средства и организационно-правовой инструментарий деятельности органов государственной власти, в том числе правоохранительных органов по осуществлению этой борьбы. Содержательной основой этого механизма является совокупность субъектов и организационно-правовых элементов, реализующих борьбу с коррупцией.
На основании теоретических обобщений обоснован вывод о том, что противодействие коррупции в правовом аспекте представляет собой актуальную задачу для всех отраслей права, так как само явление коррупции порождает комплексные правоотношения. Однако наибольшие коррупционные риски на сегодняшний день присутствуют в административных правоотношениях. Поскольку ситуацию с коррупцией в Российской Федерации можно считать чрезвычайной, антикоррупционной политике должен быть придан статус государственной функции, реализация которой должна осуществляться с использование всего имеющегося административно-правового и организационного арсенала средств и методов.
2. В диссертации показано, что к основным условиям проявления коррупции в федеральных органах исполнительной власти относятся: широта свободы административного усмотрения в действиях должностных лиц, позволяющая создавать административные барьеры; несовершенство нормативных актов, не содержащих достаточных оснований для принятия решений должностными лицами; недостаток административных процедур, в том числе процедур обжалования действий должностных лиц; нормативные коллизии, позволяющие завышать требования к лицам, предъявляемые для реализации их прав; дублирование полномочий правоохранительных органов, нечеткое определение объема их компетенции; отсутствие детальных норм, устанавливающих ответственность должностных лиц за нарушения законодательства и др.
При этом коррупционные действия государственных служащих федеральных органах исполнительной власти имеют комбинированную юридическую и морально-этическую природу, вызываются как имущественными, так и неимущественными мотивами, а также связаны с личными, групповыми и организационными интересами.
3. На основании ретроспективного анализа нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы борьбы с коррупцией показано, что в Российской Империи впервые системно эта борьба была предпринята в период правления Петра I. Социально-экономические преобразования, имевшие место в XIX веке, привели к усилению коррумпированности государственного аппарата, хотя правые средства пресечения коррупции в системе государственной власти развивались достаточно активно.
Анализ правовых механизмов противодействия коррупции в советский период развития нашего государства показал, что на государственном уровне на протяжении многих лет официально не признавалось явление коррупции. Термин «коррупция» в официальных документах не использовался. Формы появления коррупции, которые существовали в советском государственном
аппарате, всячески скрывались. Однако различные виды коррупционного поведения были присущи практически всем союзным, республиканским, краевым и областным государственным и партийным органам.
Кроме того, исследования показали, что современное состояние коррупции в Российской Федерации в определенной степени обусловлено правовыми пробелами в советский период развития государства.
4. Исследование административно-правовых механизмов борьбы с
коррупцией за рубежом показало, что в государственных органах, как
сферах с повышенным коррупционным риском используются следующие
механизмы противодействия этому явлению: максимально возможная
деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами
и организациями; детальная регламентация процедур взаимодействия с
субъектами регулирования; деление административных процедур на стадии,
с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для
обеспечения взаимного контроля; выведение подразделений внутренней
безопасности государственных органов из подчинения руководству органа;
применение регулярной ротации должностных лиц; использование
косвенных признаков виновности в качестве основания для наложения
административных взысканий и др.
Указанные административно-правовые механизмы целесообразно использовать в интересах противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти в нашей стране.
5. В целях совершенствования правового механизма противодействия
коррупции в федеральных органах исполнительной власти предлагается:
закрепление специальным нормативным актом общих (однотипных) для всех видов государственной службы ограничений и запретов, предъявляемых к лицам, замещающим должности на государственной службе;
создание Федеральной службы по противодействию коррупции. По мнению автора, данная Служба должна иметь территориальные структуры, в том числе и аппаратах полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления. Независимость этого органа обеспечивается подчинением непосредственно Президенту Российской Федерации;
формирование в структурах федеральных органов исполнительной власти с высокой степенью коррупционного риска подразделений собственной безопасности, а также возложение ответственности за реализацию мер по противодействию коррупции на одного из руководителей федерального органа исполнительной власти.
В интересах реализации данных предложений автором разработаны предложения о внесении изменений в Федеральный закон «О противодействие коррупции» и проект Положения «О Федеральной службе по противодействию коррупции».
6. Обоснована специфика мер по противодействию коррупции в деятельности органов внутренних дел, обусловленная их правоохранительной функцией. Исходя из этого, в диссертационном исследовании обоснованы правовые средства противодействия коррупции в органах внутренних дел. В качестве главного условия эффективной реализации анитикоррупционного механизма в системе МВД России в диссертации обоснована необходимость уточнения статуса, расширения задач и функций Службы собственной безопасности. С этой целью автором обоснованы предложения о внесении изменений и дополнений в Закон «О милиции» в части определения статуса и функций подразделений собственной безопасности и в Положение о Службе собственной безопасности МВД России в части расширения задач Службы и деятельности ее подразделений.
Теоретическая значимость исследования определяется
актуальностью, научной новизной, обоснованными выводами и
предложениями. В теоретическом плане основные положения работы
позволяют систематизировать имеющиеся взгляды на проблему
противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти. Материалы исследования дополняют и развивают отдельные разделы административного права.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что
сформулированные в ней выводы и предложения могут найти применение в
правотворческой и правоприменительной деятельности различных
федеральных органов исполнительной власти, в научных разработках по проблемам административно-правового регулирования противодействия коррупции.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений МВД России, преподавании курсов «Административное право», а также специального учебного курса «Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в деятельности органов внутренних дел» и др.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, рассмотрена и рекомендована к защите кафедрой национальной безопасности ФГУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации докладывались на Научно-практической конференции «Борьба с коррупцией в МВД России» (Москва, 2007), на семинарах и «круглых столах». Материалы диссертации также отражены в публикациях автора.
Место и роль противодействия коррупции в системе обеспечения социально-политической безопасности России
Действующая Конституция Российской Федерации (ст. 2) провозглашает высшей ценностью человека и гражданина его права и свободы. Права человека как общесоциальная категория представляют собой вытекающие из самой природы человека возможности пользоваться элементарными, наиболее важными благами и условиями достойного и свободного существования личности в гражданском обществе1. По своему характеру права человека не привязаны к национальным границам, они также не зависят от географии или истории, культуры и идеологии, политической или экономической системы. В современную эпоху идея прав человека, их первичности по отношению к государству превратилась в высшую и абсолютную ценность. Государство обязано признать эти права, закрепить их в конституции и оберегать всеми имеющимися средствами.
В настоящее, время о подлинном демократизме и гуманизме государственного строя той или иной страны можно говорить лишь в том случае, если в ее действующей конституции четко проведена идея уважения к человеку, а сам принцип, согласно которому человек — это главная ценность государства и всего общества, не только на словах, но и на деле является исходным, основополагающим.
Одним из важных достоинств российской Конституции является то, что «основные характеристики всего конституционно-регламентируемого пространства в целом и правовой государственности в особенности даются вней с позиций и под углом зрения прав человека и гражданина, их признания и защиты» .
В соответствии с положениями Закона «О безопасности» в центре системы национальной безопасности стоят жизненно важные интересы лично-сти, общества и государства, определяемые как «совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства»2.
В либеральных учениях о безопасности к жизненно важным интересам личности относят: реальное обеспечение конституционных прав и свобод человека; духовное и интеллектуальное развитие; обеспечение достоинства человека, его жизни и его здоровья, надежная защита личной и имущественной безопасности; обеспечение достойного и гарантированного государством минимума материальных и экологических условий существования при тенденции к их улучшению.
По мнению Прохожева А.А. в великом многообразии интересов особую значимость имеют социальные интересы. Именно социальный интерес -это реальная причина социальных действий, событий, свершений, стоящая за непосредственными побуждениями - мотивами, помыслами, идеями, намерениями и т.п. участвующих в этих действиях индивидуумов, социальных групп, классов, общества в целом.
В этой связи, одной из важнейших проблем современности, непосредственно влияющей на реализацию социальных интересов граждан России, является коррупция. Проблема коррупции находится в центре внимания ученых-правоведов и специалистов практиков не случайно1. Именно коррупция приобрела в современный период глобальный и системный характер. Как показывает практика, коррупция в Российской Федерации дезорганизует общество, порождает синдром отчуждения личности от государства, способствует утрате надежд людей на мудрую, честную и ответственную государственную власть.
В соответствии со Стратегией национальной безопасности основными направлениями обеспечения национальной безопасности Российской Федерации являются стратегические национальные приоритеты, которыми определяются задачи важнейших социальных, политических и экономических преобразований для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства. При этом главными стратегическими рисками и угрозами национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу являются, среди других, сохранение условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений2.
Следует также отметить, что коррумпированность должностных лиц аппарата государственного управления разрушает всю систему государственной власти, порождает негативное отношение к государственным служащим и власти в" целом, препятствует поступательному развитию рыночной экономики. Как следствие, падает авторитет государства, престиж власти в глазах населения нашей страны и на международной арене.
Все эти и ряд других негативных факторов, вызванных коррупцией, подрывают идею российской государственности.
В современной юридической литературе коррупцию рассматривают как сложное социальное явление, связанное с подкупом лиц, наделенных властными полномочиями, получение ими дополнительных благ, доходов, привилегий за совершение умышленных общественно опасных деяний (в том числе и в интересах третьих лиц) вопреки интересам государства и общества1. В коррупционных действиях в ряде случаев участвуют, по крайней мере, два субъекта, иногда еще и посредник, поэтому всякие попытки преодолеть коррупцию в одностороннем порядке «силовыми методами», реальных результатов не дают и дать не могут, тем более в обстановке всеобщей растерянности и убежденности в том, что государственная власть практически полностью состоит из потенциальных взяточников, бюрократов и карьеристов. В этом смысле интересны исследования, проведенные Фондом «Единство во имя России»".
Коррупция в деятельности федеральных органов исполнительной власти
Вполне очевидно, что коррупция обусловлена не только пороками общества, несовершенством человеческой природы, низкими моральными качествами носителей коррупционных отношений; но и что одни лишь формально закрепленные в законе и иных нормативных правовых актах отношения между государственными и частными структурами не могут обеспечить полноценное функционирование системы и объективно в любом обществе дополняются неформальными отношениями. При этом специфическим видом этих неформальных отношений и является коррупция.
Начальник Академии экономической безопасности МВД России Ха-бибулин А.Г. выделяет наибольшую общественную опасность коррупции. Коррупция, по его мнению, является: - «одним из наиболее опасных факторов в общественной жизни, деструктивно влияющих на состояние не только национальной безопасности государства в целом, но и всех ее составных частей. Основная опасность коррупции как антигосударственного и общественно опасного явления заключается в ее разрушительном воздействии на основы государственного устройства и конституционные основы правового регулирования жизни общества»1.
Одна из первых попыток поставить коррупцию под контроль общества и разработать действенный механизм по ее пресечению предпринималась еще в Римской империи, где в законодательство в качестве наказуемого было введено деяние, обозначаемое термином «коррупция», которое состояло в подкупе лица, облеченного публичной властью . В юридическом смысле это означало склонение публичного должностного лица к нарушению его публичных обязанностей путем подкупа, который, ввиду своей распространенности, существенно подрывал социально-правовые устои римского общества.
Обращаясь к формам проявления коррупции в государственном аппарате, необходимо отметить, что это различные виды нарушений этических, конституционных, административных, уголовных и иных норм лицами, осуществляющими государственные функции. Среди данных нарушений в современный период можно выделить многие виды прямого или завуалированного совмещения должностей на государственной службе и в негосударственных коммерческих организациях, оказание государственными служащими прямых или косвенных услуг негосударственным коммерческим организациям за прямое либо завуалированное вознаграждение, предоставление тех или иных льгот и выгод коммерческим организациям, в которых они прямо или косвенно заинтересованы, использование государственными служащими личного либо ведомственного влияния и неформальных связей в тех же целях.
Сюда же можно отнести и следующие нарушения: применение информации, официально еще не опубликованной, но ставшей известной государственному служащему в связи с выполнением служебных обязанностей; использование служебного положения в целях личного трудоустройства в негосударственной сфере после оставления государственной службы; принятие должностными лицами решений, обусловленных перспективами либо прямыми обещаниями такого трудоустройства; использование бывшими государственными служащими знания деятельности своего ведомства «изнутри», установившихся там неформальных связей для получения преимуществ сво-ей новой организацией; учреждение коммерческих структур с использованием имущества государственных предприятий, на которых должностные лица работают, участие в руководстве этими структурами, обеспечение последним привилегированного положения, использование служебного положения в процессе приватизации государственной и муниципальной собственности в целях приобретения этих объектов в свою собственность, а в случаях акционирования —- завладение контрольным пакетом акций; неправомерная (из корыстных побуждений), передача коммерческим организациям финансов и кредитов, предназначенных для общегосударственных нужд1.
Благоприятной средой для коррупции является российская практика лоббирования без каких-либо правовых и культурно-этических норм. Обширная и многообразная информация свидетельствует о распространенном «бюрократическом рэкете» при регистрации уставов и других учредительных документов создаваемых организаций, лицензировании отдельных видов деятельности, оформлении таможенных документов, регистрации транспорта и т. д. Налицо лри этом фактическая зависимость граждан от чиновничества, их подозрительность и недоверие к государственной власти, слабое знание законов и своих прав.
Исследуя формы проявления коррупции в государственном аппарате Я. И. Кузьминов отмечает, что за годы существования Российской Федерации в нашей стране сформировались устойчивые и защитные механизмы коррупции в государственном аппарате, она на настоящий момент практически не имеет «диких форм», вроде организованного вымогательства. В связи с этим выделяются характерные для России формы коррупционных отношений, а также отношений, скрывающих потенциальную возможность коррупции: рынок бюрократических услуг; чиновник на содержании; чиновничье предпринимательство; сети взаимных обязательств и «экономика одолжений»; коррупция как инструмент государства и др.1
Приведенный выше перечень форм проявления коррупции в системе государственной власти не является исчерпывающим и лишь частично обозначает наиболее часто встречающиеся формы коррупции в современный период.
Необходимость изучения социальной сущности коррупции обусловлена тем, что институт государственной власти является комплексным правовым институтом. Это обстоятельство дает возможность анализировать социальную сущность коррупции.
Правовые аспекты эволюции деятельности институтов государственной власти в борьбе с коррупцией в нашей стране
Коррупция, как феномен, знаком еще с древних времен. Это не одно из самых старых, но и относительно уже не молодое явление социальной действительности. Вот уже порядка семи веков, история учит, что за время цивилизации человечество довольно успешно борется с этим злом. Но, и в начале третьего тысячелетия пока не удалось искоренить коррупцию, в полном смысле этого слова.
В России коррупционное поведение лиц, состоящих на государственной службе, именовалось «лихоимством», использовались и иные термины: «почесть», «поминки», «посулы». Подношения в виде почести выражали уважение к тому, кто ее удостаивался. Уважительное значение «почести» проявляется и в русском обычае одаривать уважаемого человека, и в особенности, высокое начальство, хлебом-солью. Но уже в XVII в. «почесть» все больше приобретала значение разрешенной взятки. И, конечно, мздоимство в России расцвело на почве широкой практики подношений «почести» чиновникам . Другая форма подношений чиновникам связана с расходом на само ведение и оформление дел. Доходы чиновников в виде оплаты на ведение и оформление дел учитывались при определении им жалования: если в приказе было много дел, с которых можно было «кормиться», то им платили меньше жалования. То есть практика «кормления от дел» была частью государственной системы содержания чиновничества в XVII в.
Третья форма коррупции - посулы, т. е. плата за благоприятное решение дел, за совершение незаконных деяний. Чаще всего «посулы» выражались в переплатах за услуги, за ведение и оформление дел, и поэтому граница между двумя формами коррупции была размытой и едва различимой.
Практика «кормления от дел» была частью государственной системы содержания чиновничества XVII в. В современной юридической литературе законодательство Петра I, касающееся пресечения коррупции в системе государственной службы не было предметом специального изучения, в то время, как именно при Петре I начали создаваться институты государственной власти, которые в том или ином виде сохранились до 1917 года.
В декабре 1714 г. Петр I издал Указ «О воспрещении взяток и посулов», которым отменил поместное обеспечение чиновников и повысил их денежное содержание. Принятие данного акта обусловлено тем, что взяточничество в управленческом аппарате приносило государству «вред и убыток», оно квалифицировалось в указе как преступление, подлежащее строжайшему наказанию. «Запрещалось всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических, купеческих, художественных и прочих, какие звания они ни имеют, — подчеркивалось в петровском указе, — дабы не дерзали никаких посылов казенных и с народа сбираемых денег не брать, торгом, подрядом и прочими вымыслами, какого б звания и манера ни были, ни своим, ни посторонним лицам, кроме жалованья»1.
Следует отметить, что Петр I пытался привлечь к борьбе с коррупцией в государственном аппарате все население страны. Государь разрешал всем людям независимо от чина доносить лично ему о лихоимстве, а за справедливый донос определялась награда — «богатство того преступника, движимое и недвижимое»2, а если доносчик будет достоин (данная формулировка не смущала законодателя), то ему будет присвоен и чин выявленного преступника.
Таким образом, можно сделать вывод, что проводимая Петром I стратегия борьбы с коррупцией в государственном аппарате была обусловлена временем и ситуацией, в которых она реализовывалась. Общая организация борьбы выражалась в определении стратегии борьбы и правовом ее регулировании — от первоначального принятия законодательных мер, ограничивающих возможности коррупции в государственных органах (создание выборных учреждений, Сената как «хранителя государственных интересов"), последующим чередованием карающих мер с предупреждающими и корректировкой законов в соответствии с изменениями криминальной ситуации до соединения государственных усилий с сотрудничеством населения, основанном на законе (всесословные доносы) и кадрового обеспечения борьбы (фис-калитет, майорские розыскные канцелярии).
Позднее Указ Петра I «О воспрещении взяток и посулов», был развит в законодательных актах правительств Екатерины II, Александра I, Александра III и других государей. Екатерина И, например, сочла необходимым «объявить всенародно» о выявленных случаях взяточничества и публиковать «во всем государстве» сообщения о наказаниях за «взятки и лихоимство».
В 1727 г. нехватка средств заставила правительство вернуться к прежней системе обеспечения, предусматривающей работу канцелярских служащих в городах без жалованья с позволением «брать акциденцию от дел»1. Под иностранным словом «акциденция» узаконивался все тот же средневековый обычай кормиться приказным за счет населения. Лишь в начале 60-х гг. XVIII в. это правило было отменено".
Следует отметить, что при Екатерине II денежное жалованье окончательно утвердилось для всех категорий государственных служащих, а все иные доходы, получаемые в присутствиях, приравнивались к взяткам. Установление жалованья для всех категорий государственных служащих означало большой шаг вперед в плане предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате, однако, как способ искоренить взяточника эта мера оказалась совершенно недостаточной. Государству по-прежнему приходилось больше уповать на наказание.
В XIX веке среди форм взяточничества заметное место стало занимать вымогательство. Оно предполагало получение доходов по делам службы путем притеснения граждан. Были распространены всевозможные незаконные поборы посредством угроз наказанием, требование подарков с помощью психического или физического воздействия на обывателей. Вымогательство стало неотъемлемым элементом управления многих губернаторов.
В период царствования Николая I правительство подтвердило свое негативное отношение к фактам преподнесения подарков чиновникам от частных лиц и различного рода обществ. Коррумпированное чиновничество первой половины XIX в. обирало население и казну с не меньшим размахом, чем их коллеги из XVIII в., в связи с чем по воле императора Сенат в 1832 г. издал Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества»1.
Стремясь усилить и упорядочить меры борьбы с коррупцией, правительство приняло меры по упорядочению дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских служащих, и в 1845 г. включило в новое «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» обширную специальную главу «О мздоимстве и лихоимстве». В этой главе взяточничество квалифицировалось как преступное деяние и подразделялось на «мздоимство» и «лихоимство».
Правовые проблемы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти
Как показали исследования, проведенные в предыдущих главах настоящего диссертационного исследования, серьезной проблемой отечественного государственного управления является чрезмерное нормативное правовое регулирование, избыточное количество государственных служащих, большие затраты на их содержание, низкая заработанная плата. Эти взаимосвязанные проблемы неизбежно ведут к недостаточно эффективной работе государственного аппарата и коррупции, которая трансформирует государство в свою противоположность — произвол чиновников в отношениях с физическим и юридическим лицами. Это является ощутимой угрозой национальной безопасности Российской Федерации.
Кроме того, в современный период получило широкое распространение перекладывание ответственности на институты саморегуляции общественной жизни: рыночные отношения, национальное самоопределение, народные обычаи и традиции, религиозное мировоззрение и т.п. При всей значимости этих институтов для жизнедеятельности общества они не могут заменить собой государства. В прогнозируемой перспективе государство будет оставаться неизменной формой консолидации и организации жизни людей на территории России, основой для обеспечения национальной безопасности.
При этом оно должно быть сообществом людей, формой объединения и формирования гражданского общества, скрепленного узами гражданства, всеобщей политической организацией населения, удовлетворяющей всеобщие интересы, цели и потребности, выражать всеобщую волю, выраженную в форме законодательства. Государство должно быть ограничено правом функционировать в целях обеспечения правовых предписаний в деятельности всех граждан, в том числе государственных служащих, в системе их отношений между собой, коррупция же приводит к выборочному исполнению правовых норм должностными лицами государственного аппарата.
В соответствие со ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» основными направлениями деятельности федеральных органов исполнительной власти по повышению эффективности противодействия коррупции являются: а) совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью; б) введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области; в) унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; г) обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти; д) совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции; е) обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд; ж) устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности; з) повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных служащих; и) укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом; к) усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц; л) передача части функций федеральных органов государственной власти саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям; м) повышение ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции; н) оптимизация и конкретизация полномочий федеральных органов государственной власти и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.
На основании законодательно обозначенных основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти по повышению эффективности противодействия коррупции, целесообразно выделить меры по противодействию коррупции в государственном управлении на федеральном уровне. По нашему мнению, таковыми являются: создание, поддержка и укрепление системы приема на государственную службу, прохождения государственной службы, увольнения государственных служащих, основанной на принципах эффективности, прозрачности и добросовестности; разработка и внедрение критериев и процедур отбора, подготовки и ротации кадров для занятия государственных должностей, которые считаются коррупционно уязвимыми; установление и выплата государственным служащим надлежащего содержания с учетом показателей, характеризующих деятельность федерального органа исполнительной власти; осуществление образовательной и учебной подготовки государственных служащих, проводимой с целью соответствия требованиям добросовестного и надлежащего выполнения своих полномочий, обеспечение специализированной подготовки государственных служащих, направленной на осознание рисков, сопряженных с коррупцией; регулярное проведение мониторинга коррупционных правонарушений; обязательная антикоррупционная экспертиза законодательных, нормативных и административных правовых актов; разработка, внедрение и соблюдение административного регламента работы федерального органа исполнительной власти. Особая роль в формировании правовых механизмов противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти принадлежит системе ограничений и запретов для государственных служащих.
Похожие диссертации на Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти в современных условиях
