Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Научная деятельность как объект государственно- правового регулирования 14
1. Юридические понятия. Особенности объекта управления (правового регулирования) 14
2. Исторический аспект государственного управления научной деятельностью 30
Глава 2. Проблемы реформирования научной сферы на современном этапе 47
1. Основные направления реформирования научной сферы. Влияние экономического фактора 47
2. Кадровое обеспечение сферы науки 74
3. Правовое регулирование трудовых отношений 102
4. Развитие договорных (гражданско-правовых) отношений, изменение положения научного работника 141
Глава 3. Правовой статус научного работника 166
1. Понятие и элементы правового статуса, его правовые основы 166
2. Основные права и обязанности научного работника 169
3. Разработка правового статуса научного работника, адекватного новым экономическим условиям 195
Заключение 201
Библиографический список 208
Приложение 247
- Юридические понятия. Особенности объекта управления (правового регулирования)
- Исторический аспект государственного управления научной деятельностью
- Основные направления реформирования научной сферы. Влияние экономического фактора
- Понятие и элементы правового статуса, его правовые основы
Введение к работе
С 1991 года Россия вступила в полосу реформирования политической системы, экономических отношений, социальной сферы, что привело к необходимости полной замены действовавшего законодательства. Наука как наиболее чувствительная к политической и экономической нестабильности отрасль деятельности оказалась неприспособленной к новым условиям хозяйствования - рыночным отношениям, а дефицит бюджетного финансирования науки вызвал деструктивные процессы, падение престижа научного труда, потерю значительной части имевшегося научного потенциала, другие негативные явления.
Организационные мероприятия, осуществляемые в этот период органами государственной власти, а также принятие ряда важных для научной сферы законов и иных нормативных правовых актов, программных документов, таких как: Доктрина российской науки (1996 г.), Концепция реформирования российской науки на период 1998 - 2000 годы (1998 г.), Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (2002 г.), не привели к радикальным изменениям в состоянии науки.
Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике» (1996 г.) наука признана социально значимой отраслью, определяющей уровень развития производительных сил государства. Закон закрепил основные права и обязанности научных работников, утвердил принципы государственного регулирования научной деятельности, другие важные положения. Однако осталось еще немало нерешенных проблем, спорных вопросов, устаревших правовых норм и пробелов в законодательстве, регулирующем отношения в научной сфере.
Очевидно, что для адаптации научной сферы к новым социально-экономическим условиям ее реформирование должно опираться на научно
обоснованные решения органов государственной власти, в том числе связанные с реструктуризацией организационной системы науки и повышением ее эффективности, учитывать необходимость создания благоприятного климата в экономике страны для привлечения инвесторов как в сферу науки, так и в сферу производства, потребляющего научные достижения. От позитивного решения назревших здесь проблем в значительной степени зависит не только будущее науки, но и эффективность функционирования Российского государства, благосостояние всего общества. В то же время мероприятия по реализации положений Концепции участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами государственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки, (2004 г.) пока трудно еще оценить.
В связи с этим исследование правовых проблем организации и функционирования научной сферы в условиях становления рыночной экономики является весьма актуальным. Вместе с тем актуальность диссертационного исследования обусловлена необходимостью выработки конкретных предложений по совершенствованию законодательства в сфере науки, потребностью в проведении анализа накопленного теоретического и практического материала по вопросам государственного управления научной деятельностью как советского, так и современного ее периода.
Осуществляемые ныне реформы в научной сфере не содержат, по мнению автора, комплексных решений. Недостаток бюджетного финансирования научных организаций государство пытается восполнить организационными мероприятиями, связанными с реорганизацией и ликвидацией значительного числа научных организаций. При этом остается без должного внимания основной субъект научной деятельности - научный работник, правовое положение которого подвергается сейчас изменениям не в лучшую сторону.
Степень научной разработанности темы исследования
В отечественной юридической литературе имеется немало работ, посвященных отдельным проблемам организации и управления научной деятельностью советского периода, в частности, проблемам планирования и финансирования научных исследований, внедрения научных результатов в производство, переводу научных организаций на хозрасчет, правовому регулированию трудовых отношений и кадровым вопросам. В связи с необходимостью адаптации научной сферы к рыночным отношениям в печати активно обсуждались проблемы финансирования науки, «утечки умов», совершенствования государственной научно-технической политики, организационной перестройки в сфере науки и другие. В то же время нет комплексных исследований, предлагающих конкретные решения по назревшим проблемам. Остро стоит проблема правового обеспечения реформирования научной сферы. Применяемое здесь законодательство недостаточно учитывает специфику научной деятельности и возможности ее адаптации к требованиям рыночных отношений. Кроме того, оно содержит устаревшие правовые нормы, пробелы, декларации, повторы, другие недостатки, в том числе в установлении правового статуса субъектов научной деятельности. Необходимо уточнить основные юридические понятия, применяемые в сфере науки.
Проблема правового положения научных работников впервые была поднята И.Н. Анановым еще в 1928 году. В последующем в работе Г.И. Федькина (1958 г.) было предложено принять специальный нормативный акт, в котором определялось бы правовое положение научного работника. Однако в этой связи специального исследования так и не было проведено. В юридической литературе имеются отдельные публикации, в основном советского периода, о правовом регулировании трудовых отношений, правах и обязанностях научных работников.
К настоящему времени разработаны теоретические основы правового статуса личности (человека и гражданина). В то же время работ, посвященных проблемам регулирования правового статуса научного работника и его специфике, которая должна учитываться в условиях функционирования в рыночной экономике, не имеется.
Отсутствие в юридической литературе работ, посвященных комплексному изучению проблем правового регулирования научной деятельности в условиях реформирования и изменения государственного управления (регулирования) научной сферой, несовершенство действующего законодательства предопределили выбор темы диссертационного исследования. При этом акцентировано внимание на основном субъекте научной деятельности - научном работнике.
Цель и задачи исследования
Целью диссертационной работы являлось изучение проблем государственно-правового регулирования научной деятельности в условиях становления рыночной экономики. Это определило постановку следующих задач:
анализ основных юридических понятий в сфере науки;
обзор состояния изученности темы диссертационного исследования;
исследование организационных и правовых основ государственного управления научной деятельностью, начиная с советского периода России по настоящее время, с целью сопоставления методов управления, выявления общих закономерностей и различий в реализации государственной научной политики;
изучение проблем реформирования научной сферы на современном ее этапе;
анализ проблем сохранения кадрового потенциала науки в условиях реформирования научной сферы;
изучение законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере научной деятельности, а также международные документы, относящиеся к данной сфере;
выявление пробелов, противоречий и других недостатков в правовом регулировании научной деятельности;
исследование правового статуса научных работников, в том числе в связи с административно-правовыми, трудовыми и другими правоотношениями в сфере научной деятельности;
систематизация правовых норм, регулирующих правовой статус научного работника;
разработка предложений по совершенствованию законодательства РФ. Предмет и объект диссертационного исследования
Предмет диссертационного исследования — механизмы государственного управления научной деятельностью, законодательство в сфере науки советского и постсоветского периодов, а также международные документы, содержащие основные принципы разработки правового статуса научного работника.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением научной деятельности (в частности, административно-правовые, трудовые и договорные (гражданско-правовые) отношения) и ее государственно-правовым регулированием.
Методология
При разработке темы диссертации применялся системный подход, основанный на использовании историко-правового, структурно-функционального методов, сравнительно-правового анализа, периодизации и других методов научного познания, широко применяемых в юридической науке и апробированных практикой.
В связи с многоплановостью выбранной темы диссертационного исследования автор применил комплексный подход, однако при этом сделал
ряд необходимых ограничений, то есть проанализировал отдельные исторические периоды и важные для понимания современных проблем законы и иные нормативные правовые акты того времени, а также действующее законодательство в сопоставлении. Основное внимание автор сконцентрировал на проблемах, касающихся правового статуса научных работников. Это позволило сделать ряд теоретических обобщений, сформулировать выводы и дать конкретные практические рекомендации по исследованным проблемам.
Теоретические основы и нормативная правовая база исследования
При написании диссертации были изучены нормативные правовые акты советского и постсоветского периодов, международные документы, социологические исследования, научные труды и публикации юристов-науковедов, а также статистические данные.
В своем исследовании автор опирался на теоретические разработки известных ученых-юристов, специалистов в области конституционного, административного, финансового, гражданского, трудового права.
Теоретической основой диссертации стали работы по проблемам государственного управления (регулирования) научной деятельностью и правового положения ее субъектов. Это работы таких юристов, как: А.С. Автономов, СИ. Айвазян, Ю.А. Веденеев, Н.А. Гордеева, Л.И. Лазор, К.А. Ланге, В.В. Лапаева, М.И. Пискотин, В.П. Рассохин, В.А. Рассудовский, М.П. Ринг, В.Г. Сойфер, О.А. Супатаева, А.Я. Петров, Г.И. Федькин, М.М. Филь, Н.Ю. Хаманева, а также работы ученых экономистов, социологов и других специалистов, в частности, В.А. Воронцова, СЮ. Глазьева, Л.М. Гохберга, С Егерева, СА. Кугеля, Г.А. Лахтина, Н.С Лялюшко.
При разработке правового статуса научного работника были изучены общетеоретические основы правового регулирования статуса личности в Российской Федерации, труды известных ученых-правоведов: Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, СН. Кожевникова, В.А. Кучинского, Е.А. Лукашевой.
Проанализированы Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Декларация прав научного работника (1968 г.), Рекомендация о статусе научных работников (1974 г.) и другие международные документы. В целях осуществления сравнительного анализа правового регулирования и отражения в законодательстве специфики научного труда были изучены принятые в разное время ведомственные положения и инструкции.
Положения и выводы диссертации основаны на изучении норм Конституций СССР и РСФСР, Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, постановлений Конституционного Суда РФ. Проведен анализ нормативных правовых актов министерств и ведомств.
Научная новизна работы
Диссертационная работа представляет собой попытку комплексного, всестороннего исследования проблем государственно-правового регулирования научной деятельности в условиях становления рыночной экономики в России и разработки механизмов адаптации сферы науки к рыночным отношениям.
Показана необходимость разработки и уточнения основных юридических понятий сферы научной деятельности в целях их единообразного применения в законотворчестве. Сформулировано определение юридического понятия «научный работник», определены основные элементы правового статуса научного работника, введены понятия «должностной рост» и «научная карьера».
Рассмотрены советский и постсоветский периоды развития научной деятельности и государственного управления ею. При этом сопоставлены основные методы государственного управления и эффективность их применения, сделан ряд обобщений и выводов. Показано, что на современном этапе реформирование сферы науки осуществляется, как и раньше, без всестороннего изучения имеющихся проблем, при этом
необоснованно применяются прежние подходы и методы. Нуждается в оптимизации государственное управление научными организациями и вузами, находящимися в ведении различных министерств.
Проведен сравнительный анализ изменения законодательства в научной сфере. Внесены предложения по совершенствованию правового регулирования, в частности, касающегося подготовки научных кадров, трудовых, договорных (гражданско-правовых) и иных правоотношений, с целью укрепления правового статуса научного работника и его разработки в соответствии с требованиями развития рыночных отношений, повышения заинтересованности научных работников в достижении значимых научных результатов и престижа научного труда. Дана систематизация правовых норм, обеспечивающих регулирование правового статуса научного работника. Предложены структура и основные положения, которые могут быть использованы при разработке проекта нормативного правового акта -Положения о правовом статусе научного работника.
Основные положения, выносимые на защиту
На защиту вынесены следующие основные выводы и предложения, содержащие элементы новизны, обоснованные и сформулированные в диссертационной работе.
1. Для законодательства в сфере научной деятельности важно
единообразное применение основных юридических понятий, разработка и
уточнение которых в настоящее время являются весьма актуальными.
В частности, применяемое в настоящее время понятие «научный работник»
нуждается в уточнении и соответствующих теоретических исследованиях.
Определение данного понятия должно распространяться на лица, которые
занимаются на профессиональной основе в основном научной
деятельностью, в том числе в системе высшего образования.
2. Современный этап реформирования научной сферы, направленный
на оптимизацию структуры и состава государственного сектора науки, не
учитывает исторического опыта (в новых условиях необоснованно используются подходы и методы, применяемые в советский период), не подкреплен всесторонним анализом проблем, в том числе в сфере науки. Мероприятия по реформированию научной сферы нуждаются в критической оценке и научному обоснованию. Необходимо совершенствование организации государственного управления деятельностью государственных научных организаций и вузов, не находящихся в непосредственном ведении Министерства образования и науки РФ. Правовой статус субъектов научной деятельности нуждается в корректировке в соответствии с требованиями, диктуемыми рыночными отношениями.
С переходом России к рыночной экономике правовое регулирование организации системы подготовки научных кадров почти не изменилось. Не изменился объем прав (гарантий) научных работников, повышающих свою квалификацию и профессиональный уровень. В целях сохранения кадрового потенциала науки целесообразно предоставление им дополнительных прав (гарантий), а также внесение изменений в законодательство, направленных на повышение престижа научной деятельности, например, через пенсионное обеспечение научных работников.
Правовое регулирование трудовых отношений научных работников не учитывает особенностей научной деятельности, имеются пробелы, противоречия и устаревшие правовые нормы. Введение конкурсного переизбрания на должности научных сотрудников, профессорско-преподавательские должности не является обоснованным.
5. В условиях рыночной экономики роль договорных отношений в
научной сфере возрастает, в том числе между научными организациями,
вузами и органами государственного управления. При этом изменилось
положение научного работника. Некоторые отношения, в которые он
вступает в связи с выполнением научных работ, недостаточно урегулированы
нормами права.
6. Необходимо совершенствование правового регулирования статуса научного работника с учетом новых экономических условий, принятие нормативного правового акта, которым вносилось бы единообразие в понятийный аппарат, закреплялись основные права, свободы и обязанности научных работников, гарантии государства, ответственность должностных лиц.
Теоретическая и практическая значимость
Теоретическое значение проведенного диссертационного исследования заключается в сформулированных научных выводах и обобщениях.
Изучение механизмов государственного управления научной деятельностью в историко-правовом аспекте позволило сделать выводы, которые могут быть учтены при разработке программных документов, выработке новых методов государственного управления научной сферой, включены в лекционный материал и учебные пособия. Результаты диссертационного исследования состояния правового регулирования подготовки научных кадров, трудовых и договорных (гражданско-правовых) отношений и внесенные автором предложения могут быть применены при разработке механизмов адаптации научной сферы к условиям рынка.
Внесен определенный вклад в разработку юридических понятий, решение ряда проблем правового регулирования трудовых отношений, реализации научным работником права на повышение научной квалификации и связанных с ними проблем повышения престижа научного труда. Показано развитие договорных отношений в сфере науки.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что внесен ряд предложений по совершенствованию действующего законодательства РФ в научной сфере. Кроме того, имеет теоретическое и практическое значение проведенная автором систематизация правовых норм, определяющих правовой статус научного работника. Предложены структура и отдельные положения к проекту нормативного правового акта - Положения
о правовом статусе научного работника, которые могут быть использованы в законотворческой работе.
Диссертация может представлять интерес для специалистов-науковедов, юристов, работников научных организаций и вузов, работников государственных органов, осуществляющих функцию управления научно-технической сферой.
Апробация результатов исследования
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, отражены в пяти опубликованных научных работах1. Материалы исследований прошли апробацию на теоретических конференциях аспирантов и соискателей, обсуждались на заседаниях сектора административного права Института государства и права РАН, а также на мероприятиях, посвященных проблемам состояния вузовской науки.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
1 Гордей, В.Н. Проблемы правового положения ученого в современных условиях (на примере субъекта Российской Федерации - Нижегородской области) // Сборник статей и тезисов докладов на теоретической конференции аспирантов и соискателей Института государства и права РАН.- М., 2000. - С. 94 - 100; Гордей, В.Н. Формирование кадрового потенциала российской науки в условиях становления рыночной экономики // Сборник статей и тезисов докладов аспирантов и соискателей Института государства и права РАН. - М., 2002. - С. 103 - 112; Гордей, В.Н. Трудовой кодекс РФ и регламентация трудовых отношений в сфере науки // Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права РАН. - М., 2002. - С. 164 - 176; Гордей, В.Н. Государственное управление научной деятельностью в России // Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права РАН. - М., 2004. - С. 182- 192; Гордей, В.Н. Состояние кадрового потенциала и проблемы реформирования сферы науки и образования. - М., 2005. -252 с. - Деп. в ВИНИТИ 20.01.05 г., № 76-В2005.
Юридические понятия. Особенности объекта управления (правового регулирования)
Содержание юридического понятия «научная (научно-исследовательская) деятельность» является одним из основополагающих для сферы науки и законодательства о науке. По выражению известного юриста-науковеда В.А. Рассудовского, научная деятельность - это целенаправленный результативный научный поиск, это теоретические и экспериментальные исследования в фундаментальных или прикладных областях знания . В последующих трудах, в том числе коллективной монографии Института государства и права АН СССР, В.А. Рассудовским и В.П. Рассохиным было предложено в данное понятие включать как собственно «научные исследования», так и «технические разработки» . Другие ученые понятием «научная деятельность» охватывали также сферу научного обслуживания4. Принятый в 1996 году Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике»5 (далее ФЗ «О науке...») определил научную (научно-исследовательскую) деятельность как деятельность, направленную на получение и применение новых знаний и отнес к ней как фундаментальные, так и прикладные научные исследования. Закон содержит также определение понятий «научно-техническая деятельность» и «экспериментальные разработки». Все они, в соответствии с данным законом, входят в выше указанное понятие. В диссертационной работе понятие «научная деятельность» употребляется в том же значении, как оно закреплено законом. Научная деятельность как вид общественной деятельности характеризуется рядом особенностей. Это творческая деятельность, которой присущи элементы непредсказуемости, новизны, уникальности, что необходимо учитывать при оценке научной деятельности, а также в ее правовом регулировании. Творческий характер выражается в: а) вариантности выбора методов достижения поставленной цели, б) наличии той или иной степени вероятности получения результатов, то есть невозможности гарантировать достижение именно тех целей, которые ставились перед началом исследования, в) невозможности определить с абсолютной точностью последствия практического использования научных результатов, г) их непредсказуемости. Как объект управления (регулирования) научная деятельность отличается от других объектов управления. К основнкм ее особенностям относятся: невещественность научной продукции, ее нерасходуемость, неприсвояемость, уникальность научного труда6. Со свойством невещественности связано то обстоятельство, что для расширения сферы использования конкретного знания обычно не нужно новых дополнительных затрат трудовых и материальных ресурсов. Таким образом, знания могут выступать как бесплатный продукт. В частности, авторское право, отражая свойство невещественности, устанавливает тот или иной предельный срок действия патентов и изобретений, после чего они становятся общественным достоянием. Неприсвояемость - одна из важнейших причин ограниченного применения в сфере науки стоимостных отношений. Уникальность научно-исследовательских работ создает большие трудности для прогнозирования затрат и сроков их проведения, для разработки каких-либо нормативов. Научная деятельность связана со значительной неопределенностью сроков завершения работ, многостадийностью . Творческий характер научного труда обусловлен интеллектуальными процессами, происходящими в человеческом сознании. Поэтому при получении научных результатов особое значение имеют способности, подготовка, активность самого научного работника, то есть личностный фактор.
В России научная деятельность осуществляется в основном в научных организациях и вузах. В нормативных правовых актах советского периода под термином «научные организации» понимались все виды организаций, ведущие исследования и (или) разработки, включая организации, занимающиеся почти исключительно разработками (конструкторские бюро, проектно-конструкторские организации и т. д.). Их правовой статус регламентировался такими нормативными правовыми актами, как Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 24 сентября 1968 г. № 760 «О мероприятиях по повышению эффективности работы научных организаций и ускорению использования в народном хозяйстве достижений науки и техники» и Общее положение о научно-исследовательских, конструкторских, проектно-конструкторских и технологических организациях. В настоящее время научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также общественное объединение научных работников, осуществляющие в качестве основной научную деятельность и (или) научно-техническую деятельность, подготовку научных кадров и действующие в соответствии с учредительными документами (ст. 5 ФЗ «О науке...»). Научные организации подразделяются на научно-исследовательские организации, научные организации образовательных учреждений высшего профессионального образования, опытно-конструкторские, проектно-конструкторские, проектно-технологические и иные организации, осуществляющие научную деятельность и (или) научно-техническую деятельность. Однако вызывает сомнение такой широкий подход к данному определению. Очевидно, что для проектно-конструкторских, опытно-конструкторских, проектно-технологических организаций основным видом деятельности является проектирование. Проектирование, конструирование, безусловно, являются творческими видами деятельности. Однако им вряд ли присущи вышеназванные особенности, характерные для научных организаций, осуществляющих научную деятельность. Еще одно замечание необходимо, на наш взгляд, сделать по закрепленному в ФЗ «О науке...» определению. Закон установил, что организации, признанные научными организациями и приведенные в п. 1 ст. 5, осуществляют научную деятельность, подготовку научных кадров. Однако практика показывает, что далеко не все научные организации осуществляют подготовку научных кадров, хотя, действительно, в подавляющем большинстве они имеют аспирантуру, докторантуру, готовят кадры высшей квалификации через институт соискательства. Поддерживая точку зрения известного юриста-науковеда Н.А. Гордеевой, считаем, что было бы уместным внести поправки в п. 1 ст. 5 ФЗ «О науке...». Одна поправка - это исключить из перечня научных организаций опытно-конструкторские, проектно-конструкторские, проектно-технологические организации как организации, более относящиеся к инновационной деятельности, не включенной в сферу ФЗ «О науке...».
Исторический аспект государственного управления научной деятельностью
В своих работах ученый - науковед С.А. Кугель писал: «Наука развивается в той степени и в тех формах, в каких позволяют ей соответствующие социально-экономические отношения»52. С данным высказыванием нельзя не согласиться. Безусловно, государство обладает мощными правовыми, административными (организационными) и экономическими рычагами воздействия на общество в целом и науку, в частности. В сфере науки оно может выступать в качестве заказчика и потребителя научной продукции, может иметь свой сектор организации исследований и разработок. Государство обеспечивает защиту национальных интересов в научно-технической сфере на международной арене. Государство может управлять научной деятельностью путем организационного, экономического и правового регулирования. При этом оно может применять различные методы и способы в достижении поставленных целей и задач, что выражается в соответствующей государственной политике. Научно-техническая политика государства реализуется, в том числе в выборе приоритетов, определяющих направленность и распределение ассигнований на научные исследования.
Вопросы управления научной деятельностью в различных аспектах и связанные с этим проблемы неоднократно поднимались в юридической литературе53. Анализ имеющегося фактического материала советского и постсоветского периодов истории России дает возможность сделать следующие обобщения.
Государственное управление научной деятельностью в России, начиная с первых лет советской власти, претерпевало ряд изменений, что отражалось в формулировании государственной научно-технической политики и его правовом сопровождении. Соответственно с этим сфера науки как объект управления изменялась. Государство неоднократно предпринимало меры по реформированию сферы науки, обусловленные политическим курсом и существующими экономическими, политическими, социальными условиями в стране.
Основные функции Советского государства закреплялись в положениях конституций. Для сферы науки они были впервые конкретизированы в Конституции (Основной Закон) РСФСР (1978 г.). Конституция отнесла к ним: а) обеспечение планомерного развития науки и подготовку научных кадров; б) организацию внедрения результатов научных исследований в народное хозяйство и другие сферы жизни (ст. 26); в) создание необходимых условий для проявления свободы научного творчества; г) охрану интеллектуальной собственности (ст. 60). Некоторые из этих функций сохраняются в формулировках статей ныне действующей Конституции РФ (1993 г.) (например, ст. 7, п. 1 ст. 44, ст. 71).
Основная масса нормативных правовых актов по управлению научной деятельностью в СССР состояла из постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР, а также ведомственных актов.
Остановимся на кратком анализе основных этапов организации системы государственного управления научной деятельностью и отдельных исторических событиях, которые являются, на наш взгляд, определяющими, и помогают понять некоторые современные проблемы в сфере научной деятельности. При этом приведем наиболее важные нормативные правовые акты, отражающие научно-техническую политику Советского государства, для сравнительного анализа с ныне действующей законодательной базой реформирования научной сферы.
Учитывая предлагаемую в научных публикациях периодизацию54, мы, однако, выделяем следующие этапы организации системы государственного управления научной деятельностью (частично не совпадающие по времени с периодами развития науки). Первый — этап формирования в СССР системы государственного управления сферой науки и методов управления (с 1917 г. по 1986 г.). Второй - этап поиска путей совершенствования методов государственного управления, связанный с кризисными явлениями в сферах науки и производства (с 1986 г. по 1991 г.). Третий — период распада СССР, кризиса управления традиционной системой организации науки (с 1991 г. по 1996 г.) и четвертый, длящийся по настоящее время, - этап формирования новой системы организации и методов государственного управления сферой научной деятельности. Время окончания каждого из этапов связывается с изменением направленности как политических, так и экономических условий в стране, иными задачами и целями управленческой деятельности.
Основные направления реформирования научной сферы. Влияние экономического фактора
Переход России к новой социально-экономической политике сопровождался инфляционными процессами. Системный кризис поразил сферу экономики и производства, социальную сферу. Образовался значительный дефицит бюджетных средств. Для науки это выразилось в том, что она перестала быть приоритетом в государственной политике. По выражению С. Егерева, в те годы государство отказалось от функции контроля и управления наукой. Не изменяя структуру науки и систему ее управления, государство резко уменьшило финансирование (только за 1991 г. -1996 г. - в 6 раз86), что стало решающей причиной развития в науке кризисных явлений. Лишь к 1996-1997 годам положение в стране несколько стабилизировалось, но дефолт 1998 г. вновь вверг Россию в тяжелый кризис.
Прежняя структура науки, которая была очень «разветвленной», распалась. Наибольшей деформации подверглась отраслевая наука. По данным В.А. Воронцова и Н.С. Лялюшко, за 1992-1995 годы общее число организаций, связанных с научной сферой, сократилось на 13%. При этом более чем на 40% уменьшилось количество конструкторских бюро и на 65% - проектных, проектно-изыскательских организаций87. Академическая и вузовская наука также понесли значительные потери.
Встала неотложная задача разработки новой государственной научно-технической политики и создания нового механизма управления научной сферой, адекватного требованиям рыночной экономики и основанного на рыночных отношениях. За период 1991-1996 годы был принят целый ряд нормативных правовых актов, направленных на поддержку науки и изменение кризисной ситуации в научной сфере. Решались проблемы, связанные с имущественными и земельными отношениями, финансированием, налогообложением, кадровыми и другими вопросами, требующими срочного решения.
Начался процесс реформирования научной сферы. Под реформированием понимается изменение сложившейся системы научных организаций и их взаимоотношений с государством, другими субъектами прав с целью адаптации научной сферы к рынку.
О реформировании российской науки и совершенствовании ее организационной системы впервые было заявлено в Доктрине развития российской науки . Федеральный закон «О науке...», принятый спустя два месяца после Доктрины, воспринял ее основные положения и сформулировал основные принципы регулирования научной и (или) научно-технической деятельности, ее организацию (управление ею). Министерству науки и технологий РФ было поручено дать предложения по проведению в 1997-1998 годах реструктуризации в научно-технической сфере с целью концентрации ресурсов на приоритетных направлениях науки и техники . Научные организации, потерявшие научный профиль или не имеющие достаточных кадровых и материальных ресурсов, подлежали ликвидации, остальные - реорганизации. Организационные изменения в научной сфере связанные с начавшейся приватизацией , получили дальнейшее развитие . При этом оптимизация бюджетных расходов являлась одной из основных целей государства. Аккредитация научных организаций должна была стать эффективным инструментом формирования государственного сектора науки. Предполагалось упорядочить их деятельность, обеспечить повышение уровня научных исследований и рациональное использование бюджетных средств93. При этом должны были учитываться требования реструктуризации, в том числе ликвидация научных организаций, утративших научный профиль, и реорганизация действующих научных организаций. Отметим, что согласно п. 2 ст. 5 ФЗ «О науке...» аккредитация организовывается Правительством РФ или уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с действующим законодательством РФ94. С 2005 г. осуществление государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций отнесено к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.
В 1998 г. Правительство РФ утвердило программу экономии государственных расходов. В ней было предусмотрено: 1) сокращение перечня прямых получателей средств федерального бюджета (в том числе оптимизация численности работников); 2) реорганизация бюджетных организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и иных получателей средств федерального бюджета; 3) инвентаризация условий оплаты труда работников этих организаций; 4) другие мероприятия, непосредственно затрагивающие сферу науки.
Таким образом, целью реформирования научной сферы должна была стать разработка механизмов адаптации научных организаций крыночной экономике. Однако следует признать, что им просто предложили включиться в рыночные отношения путем предоставления своих научных результатов потребителям, то есть зарабатывать.
За годы начала реформ произошли изменения не только в структуре организации науки, но и в форме собственности научных организаций. Крупные отраслевые институты разделялись на более мелкие, многие из них преобразовывались в акционерные общества открытого или закрытого типа. Был создан ряд научно-исследовательских институтов при президентских, министерских структурах, иных государственных органах. Формировался предпринимательский сектор, причем в большей части путем приватизации государственных научных организаций .
Понятие и элементы правового статуса, его правовые основы
Правовой статус - одна из важнейших юридический категорий, ключевое понятие правовой науки. Слово «статус» имеет происхождение от латинского глагола «statuer», означающего «расположиться», «установить».
В юридической литературе под правовым статусом подразумевается место или положение, которое занимает какой-либо субъект в системе социальных, общественных отношений. При этом понятия «правовое положение» и «правовой статус» часто отождествляются. Автор диссертационного исследования придерживается точки зрения, что правовое положение - это регламентированное нормами права положение субъекта права в обществе вне независимости от его вступления в те или иные правоотношения.
Наиболее разработан в юридической литературе правовой статус личности (человека и гражданина). По выражению С.Н. Кожевникова, правовой статус (личности) - это юридическое положение личности в обществе, складывающееся из ее связей и отношений с государством, иными социальными образованиями. Он определяет правовые прерогативы личности, ее юридические возможности364. В диссертационной работе понятие правового статуса применяется в том же значении. Закрепленного правовыми нормами определения «правовой статус» не имеется.
Существует несколько подходов к определению содержания правового статуса, его структуры. Н.В. Витрук и В.А. Кучинский считают, что понятие «правовое положение» более широкое, чем понятие «правовой статус»365. Авторами предлагается включать в правовой статус гарантии, правоспособность, законные интересы, ответственность. Л.Д. Воеводин понятие правового статуса ограничивает категориями прав и обязанностей.
Правовой статус личности устанавливается государством с помощью норм права, которые призваны обеспечивать не только признание личности, как таковой, но соблюдение прав и защиту личности. Сложные связи между государством и субъектами права, взаимоотношения субъектов друг с другом фиксируются государством в форме прав, свобод и обязанностей, образующих правовой статус, его элементы.
Правовой статус научного работника - это статус гражданина (работника), профессионально занимающегося научной деятельностью. Это его место (права, обязанности), которое он занимает в системе отношений, возникающих в связи с осуществлением этого вида деятельности. Мы включаем в структуру правового статуса научного работника комплекс прав, свобод, обязанностей и ответственность, что позволяет, с нашей точки зрения, охарактеризовать и представить отличия правового статуса научного работника от правового статуса других субъектов.
Изучение правового материала показывает, что в России, как в любой цивилизованной стране, правовой статус научного работника основывается на общих (фундаментальных) представлениях о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина, социальной функции науки и конкретизируется в нормативных правовых актах разного уровня.
Общепризнанные принципы и нормы международного права, относящиеся к правам человека и содержащиеся в международных документах и международных договорах РФ, являются составной частью правовой системы РФ и имеют в ней преимущество (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ст. 1 Декларации прав человека и гражданина).
В российском законодательстве основные нормы и общие положения о правах, свободах и обязанностях, относящихся к широкому кругу лиц, а значит и к ученым, провозглашены Конституцией РФ, Декларацией прав человека и гражданина.
Основные права и свободы человека и гражданина (составляют их общий правовой статус) объявляются Конституцией РФ неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения, действуют непосредственно (ч. 2 ст. 17). Их признают критерием правового качества законодательства и государственного управления. Как указано в п. 3 ст. 55 Конституции РФ, они могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Правовое положение всех лиц, участвующих в гражданском обороте, регламентировано Гражданским кодексом РФ, нормами гражданского права, содержащимися в законах Российской Федерации, в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ.
