Введение к работе
з
Актуальность темы диссертационного исследования. Актуальность и практическая значимость исследования проблем административно-правового регулирования энергетической безопасности обусловлены конституционными установлениями, в которых согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а безопасность в ст. 55, 56 признается критерием ограничения прав и свобод человека и гражданина.
В условиях действия данных конституционных установлений особое значение для юридической науки и практики приобретает, с одной стороны, разработка единообразного понятийного аппарата, который позволил бы ясно и точно определить место и роль национальной безопасности и ее видов в правовой системе Российской Федерации в целом, в сфере административно-правового регулирования в частности, а с другой — сущность и специфику содержания деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по обеспечению безопасности.
В настоящее время в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, принятых по вопросам обеспечения энергетической безопасности, наличествуют значительные пробелы и коллизии, используются неунифицированные понятия, которые не позволяют уяснить ее юридическую природу, структуру и содержание как одного из видов национальной безопасности Российской Федерации, а также круг факторов и условий, составляющих содержание угрозы безопасности, что препятствует их своевременному выявлению и устранению.
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрены соответствующие размеры штрафных санкций в отношении должностных и юридических лиц, совершивших административные противолравные деяния в сфере энергетической безопасности, соизмеримые с доходами последних. Такие виды административных наказаний, как дисквалификация должностного лица, административное приостановление деятельности юридического лица, предусматриваются лишь как основные, а не
4 дополнительные меры административного наказания. Все это не способствует обеспечению превентивной функции административной ответственности в данном направлении.
Вместе с тем с позиций национальной безопасности России, положение дел в управлении энергетикой остается крайне сложным. Энергетика переживает трудный и противоречивый период реформирования, порождающий серьезные проблемы во всех сферах общества. Анализ результатов развития отечественной энергетики за 1991-2010 гг. показал, что топливно-энергетический комплекс России пока не может преодолеть состояние депрессивной стабилизации и перейти на траекторию темпов энергоэффективного развития. По данным Министерства энергетики Российской Федерации за 2009 г., в опасном техническом состоянии находится 58,6 % генерирующего оборудования, которое отработало парковый ресурс полностью, более четверти генерирующего оборудования выработало парковый ресурс на 80 %, а степень износа электросетей составляет 63,1 %. Следствием этого стал энергетический кризис в Приморье, на Камчатке, в Магадане, в Москве, а также авария в августе 2009 г. на Саяно-Шушенской ГЭС и др. Если принять во внимание, что сроки строительства новых электростанций составляют не менее 5-7 лет, то особо остро стоит вопрос об инвестициях в энергетику.
Как видим, за двадцать анализируемых лет достичь существенных результатов в реформировании энергетики не удалось. По мнению Т.М. Казеновой, высказанному в одной из публикаций в журнале «Энергетическое право», решение о реформировании энергетики принималось как волевое решение политико-административного характера, а целый комплекс программно-правовых документов, научных концепций, нормативных актов, касающихся административно-правового регулирования энергетики, прошедших через обсуждение и одобрение Правительством РФ, Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и предложенных учеными Института народнохозяйственного прогнозирования РАН н Института систем энергетики им. Л.А. Мелентьева Сибирского отделения РАН, остались не реализованными.
Этим обусловливается актуальность научных исследований проблем административно-правового регулирования функционирования топливно-энергетического комплекса страны, совершенствования законодательства и правоприменительной практики органов исполнительной власти по обеспечению энергетической безопасности и разработке в этих целях единообразного понятийного аппарата, усилению контроля со стороны уполномоченных на то органов исполнительной власти в целях предупреждения и пресечения административных правонарушений, привлечения виновных должностных и юридических лиц к административной ответственности.
Данные основания определили выбор темы и содержание диссертации.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы административно-правового регулирования энергетической безопасности пересекаются с целым спектром проблем как в науке административного права, так и теории государственного управления. Вместе с тем до настоящего времени отсутствует комплексное монографическое исследование, посвященное административно-правовому обеспечению энергетической безопасности Российской Федерации, анализу сущности, специфики и содержания деятельности органов исполнительной власти в этом направлении.
В научных публикациях не содержится комплексных рекомендаций по совершенствованию содержания понятия энергетической безопасности, обеспечению энергосбережения, выявлению угроз энергетической безопасности, обоснованию условий по ее стабилизации с учетом зарубежного опыта и законодательства бывшего СССР.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти и хозяйствующими субъектами в топливно-энергетическом комплексе страны: недропользовании, электроэнергетике, теплоэнергетике и в целом в системе обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические положения, законы и подзаконные нормативные правовые акты, затрагивающие правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в целях устранения факторов, влияющих на кризисную
6 энергетическую ситуацию в России и связанных с ней угроз энергетической безопасности в Российской Федерации в условиях экономического кризиса и его последствий, а также реализация правовых механизмов гарантий защиты прав и законных интересов личности, общества, государства.
Цель исследования. Недостаточность разработанности темы предопределила цели и задачи ее исследования. Основной целью диссертационной работы является разработка теоретических положений и практических рекомендаций по повышению эффективности административно-правового регулирования энергетической безопасности на основе совершенствования законодательства и правоприменительной практики, регулирующих деятельность органов исполнительной власти, четкой регламентации полномочий должностных лиц и механизмов их реализации, связанных с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц.
Для достижения цели диссертации были поставлены следующие задачи:
- разработать авторское определение понятия «энергетическая безопасность»
как базовой составляющей национальной безопасности Российской Федерации,
обосновать необходимость закрепления этого понятия в Законе Российской
Федерации от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности» и в Указе Президента
РФ от 12 мая 2009 г. №537 «О Стратегии национальной безопасности Российской
Федерации до 2020 года»;
раскрыть содержание понятия «угрозы энергетической безопасности»; обосновать необходимость его закрепления путем внесения изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. №1715 «Энергетическая стратегии России на период до 2030 года» с целью их своевременного выявления и устранения;
уточнить правовое понятие «энергосбережение» и его составляющих компонентов как фактор, обусловливающий убыточность и низкую рентабельность экономики; доказать важность и необходимость его закрепления путем внесения изменения в Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. №261 «Об
энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
- предложить определение административно-правового регулирования
энергетической безопасности и его составляющих компонентов;
- аргументировать важность принятия федеральных законов «О
воспроизводстве минеральных сырьевых ресурсов», «О глубокой переработке
углеводородного сырья на основе новейших энергосберегающих технологий», «О
перспективном топливно-энергетическом балансе Российской Федерации»
положениями законодательства США, стран Европейского союза о
возобновляемых источниках энергии, реализации энергосберегающих
технологий, порядке и процедурах установления и регулирования тарифов на
энергетические ресурсы;
разработать предложения по внесению изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях об ответственности должностных и юридических лиц за превышение установленных законодательством тарифов на энергетические ресурсы, несоблюдение энергосберегающих технологий и технических регламентов, создающих угрозу наступления техногенных аварий и катастроф, а также об административной ответственности должностных лиц контролирующих органов за непресечение указанных нарушений, непривлечение к ответственности виновных лиц;
обосновать рекомендации об усилении административной ответственности должностных лиц коммерческих структур и контролирующих государственных органов за противоправные деяния в сфере энергетической безопасности и ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей теоретическими выкладками в виде увеличения размеров штрафных санкций и установления административного наказания в виде дисквалификации должностных лиц, приостановления деятельности юридического лица не только как основных, но и дополнительных видов административных наказаний;
- проанализировать практику правоустановительной и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти по обеспечению энергетической безопасности;
- рекомендовать внесение изменений в федеральные законы, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты министерств, предусмотрев в них обязательную сертификацию энергетического оборудования и лицензирование деятельности по продаже электрической энергии гражданам, а также полномочия Правительства РФ устанавливать предельные размеры экономически обоснованных тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию.
Теоретическую базу исследования составляют труды таких ученых юристов, экономистов, историков, политологов, как: М.Ю. Аврутин, А.П. Алехин, Ф.Х. Адиханов, Э.П. Андрюхин, Д.Н. Бахрах, А. В. Белицкая, К.С. Бельский, Д.В. Василевская, А.П. Вершинин, И.А. Галаган, И.В. Гудков, Л.Д. Гительман, В.И. Дымченко, Е.Н. Ерина, Е.А. Землячева, С.С. Занковский, Ю.Ю. Захаров, М.И. Клеандров, В.Н. Кокин, П.И. Кононов, Б.Д. Клюкин, Г.П. Клюкин, Г.П. Круговой, П.Г. Лахно, С. В. Лавров, П.В. Лобов, В.А. Лория, М.Я. Масленников, СВ. Матиящук, О.В. Маляров, С.Н. Махина, Р.Н. Нигматулин, А.Ф. Ноздрачев, М.В. Орсоев, А.И. Перчик, Л.Л. Попов, В.Ф. Попондопало, В.В. Путин, А.В. Паламанчук, В.Г. Розенфельд, Б.В. Российский, В.И. Рясин, О.С. Рогачева, Н.Г. Салищева, Р.Н. Салиева, И.С Самощенко, В.Е. Севрюгин, СЛ. Ситников, В.А. Сиринько, Г.Б. Славин, Ю.Н. Старилов, О.М. Теплов, Ю.А. Тихомиров, З.М. Фаткутдинов, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, СИ. Шматко, В.В. Язев, А.Ю. Якимов и др.
Методологической основой исследования являются общенаучные и частнонаучные методы и приемы научного познания. К ним относятся: общенаучный диалектический метод познания, системный анализ, синтез, обобщение и абстракция, аналитический, социологический и статистический методы. Методологической основой для выработки понятий и определений служат законы формальной логики. Среди специальных юридических методов исследования использованы историко-правовой, нормативно-логический, а также сравнительно-правовой.
Нормативно-правовая база исследования:
- на международном уровне: Европейская энергетическая хартия, подписанная в Гааге 17 декабря 1991 г.; договор к Энергетической хартии,
9 подписанный в Лиссабоне 17 декабря 1994 г.; законодательные акты зарубежных стран, регулирующие энергетическую безопасность;
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты министерств и ведомств, в том числе Административные регламенты, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации;
- нормативно-правовые акты СССР, регулировавшие энергоснабжение предприятий и граждан, а также безопасность энергосооружений.
Эмпирическая база исследования представлена статистическими данными по России и другим странам о потреблении энергии, энергосбережении, авариях, экологических бедствиях в XX в. и в первом десятилетии XXI в.; результатами исследований, проведенных Международным энергетическим агентством, Институтом народнохозяйственного прогнозирования РАН, Центром по эффективному использованию энергии, другими информационно-справочными системами; судебной практикой арбитражных судов за 2005 - 2010 гг.; данными архива филиала ОАО «ТГК-4» «Воронежская региональная генерация» о финансовой отчетности; локальными нормативными акты; материалами научно-практических конференций, периодической печати, интернет-ресурсами.
Научная новизна диссертации. Настоящая диссертация носит комплексный монографический характер исследования проблем соотношения и взаимозависимости качества законодательства и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в современной России в условиях последствий экономического кризиса и реформирования энергетики, требующих дифференцированного подхода к энергетической безопасности Российской Федерации.
Диссертационное исследование выполнено на основании сопоставления действующего законодательства России и правоприменительной практики с положениями Конституции Российской Федерации, международными договорами, а также различными редакциями законов СССР, зарубежным законодательством, принятым как в XX в., так и в первом десятилетии XXI в.
Детерминируется разработка предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в целях преодоления негативных факторов, затрагивающих энергетическую безопасность Российской Федерации, оказывающих влияние на торможение экономического роста по причине тсхничсскоіі либо экономической не дос ту п поста энер горесу рсо в.
Практическую значимость составляют предложения о внесении в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменений об основных и дополнительных видах наказаний в ст. 3.3, 3.11, 3.12 и введении новой главы 22.1, в которой были бы учтены как новые редакции ранее действующих статей, так и предложенные нами статьи, касающиеся составов административных правонарушений в области энергетической безопасности.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами новизны:
1. Разработанное автором понятие «энергетическая безопасность Российской Федерации» как базовой составляющей национальной безопасности Российской Федерации.
Энергетической безопасностью Российской Федерации в сфере
административно-правового регулирования целесообразно считать
урегулированное законодательством и реализуемое в практической деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления состояние защищенности конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства, его экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению, при которых отсутствуют вредоносные техногенные факторы в работе топливно-энергетического комплекса страны, связанные с неправомерными действиями должностных и юридических лиц по использованию предметов, процессов и явлений - техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам личности, общества, государства.
Обосновывается необходимость закрепить это понятие в Федеральном законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности» и в
11 Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. №537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
2. Авторские понятия «энергосбережение», «угрозы энергетической
безопасности Российской Федерации», разработана классификация ее угроз, в
том числе сырьевых и технических, сформулированы предложения о внесении
изменений в законодательство Российской Федерации в связи с уточнением
соответствующего понятийного аппарата.
Энергосбережение представляет собой реализацию правовых,
организационных, научных, производственных, технических и экономических средств, направленных на глубокое извлечение, минимизацию потерь при передаче, эффективном расходовании топливно-энергетических ресурсов и вовлечение в производственный процесс возобновляемых источников энергии, не обеспечение которого является фундаментальным фактором, обусловливающим убыточность и низкую рентабельность экономики страны.
Под угрозой энергетической безопасности следует понимать наличие вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, которые могут привести к прекращению или существенному ограничению предоставления топливно-энергетических услуг, связанных с неправомерными действиями должностных и юридических лиц по использованию предметов, процессов и явлений - техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам личности, общества, государства.
В постановлении Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. №1715 «Об энергетической стратегии России на период до 2030 года» следует закрепить определение и классификацию угроз энергетической безопасности Российской Федерации, предусмотреть предложенные нами мероприятия по их своевременному выявлению и устранению.
3. Проведенный анализ законодательства об энергетической безопасности
зарубежных стран, методов государственного регулирования и контроля в США,
странах Европейского союза позволил высказать предложения о
совершенствовании законодательства и правоприменительной практики,
регулирующих деятельность органов исполнительной власти в сфере
энергосбережения и энергетической эффективности, модернизации энергетики,
12 функционирования рынка электрической энергии, построения производственно-организационной структуры, включающей частные независимые компании в целях преодоления кризисной энергетической ситуации как в целом по Российской Федерации, так и в отдельных регионах страны.
4. Рекомендуется внести изменения в федеральные законы «Об
электроэнергетике», «О техническом регулировании», «О лицензировании
отдельных видов деятельности», предусмотрев обязательный порядок
сертификации электрооборудования, качества электрической энергии,
лицензирование деятельности по продаже электроэнергии гражданам, и уточнить
Административный регламент деятельности Ростехнадзора по обеспечению
контроля за деятельностью энергоснабжающих организаций.
-
В целях повышения уровня эффективности государственного управления в области обеспечения энергетической безопасности обосновывается необходимость внесения изменений в подготовленные проекты федеральных законов Российской Федерации №118971-5 «Технический регламент «О безопасности электрических станций и сетей», №119004-5 «Технический регламент «О безопасности высоковольтного оборудования», №119016-5 «Технический регламент «О безопасности электроустановок», уточнив в них полномочия контрольно-надзорных органов по обеспечению безопасной эксплуатации опасных энергетических объектов; предусмотреть административную ответственность должностных лиц, входящих в состав приемочной комиссии, за прием объектов и оборудования в эксплуатацию с недостатками.
-
Доказывается важность обеспечения минерально-сырьевой безопасности и принятия федеральных законов «О воспроизводстве минеральных сырьевых ресурсов», «О глубокой переработке углеводородного сырья на основе новейших энергосберегающих технологий», «О перспективном топливно-энергетическом балансе Российской Федерации» с учетом положений законодательства США, стран Европейского союза о возобновляемых источниках энергии, реализации энергосберегающих технологий, порядке и процедурах установления и регулирования тарифов на энергетические ресурсы.
-
Предлагается предусмотреть в постановлении Правительства РФ «О надзоре и контроле в сфере природопользования» порядок проведения государственного контроля и надзора в сфере недропользования, указав, что надзор и контроль осуществляются специализированными комиссиями, состоящими из должностных лиц уполномоченных органов исполнительной власти с привлечением экспертов. Рекомендуется определить формы и методы осуществления контроля и надзора с целью создания прозрачной контрольно-надзорной системы в сфере недропользования.
-
Разработаны и сформулированы дополнения в Федеральный закон Российской Федерации от 14 апреля 1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», уполномочив Правительство РФ ежегодно утверждать предельные размеры тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию. Предусмотреть в Административном регламенте Федеральной службы по тарифам РФ контроль над субъектами естественных монополий и организациями коммунального комплекса по использованию включенных в тариф средств.
9. В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
внести следующие изменения:
- в ст. 3.5 дополнительно предусмотреть предельный размер административного штрафа на должностных лиц, виновных в неустранении условий, создающих угрозы возникновения техногенных аварий, гибели людей, в пределах трехмесячного дохода, а в отношении юридического лица, предусмотреть предельный размер административного штрафа в размере прибыли предприятия. В примечании к статье предусмотреть, что размер штрафа определяется органом, налагающим административные наказания с учетом тяжести совершенного административного правонарушения и материального положения правонарушителя и его семьи, их доходов, а в отношении юридического лица предельный размер штрафа определяется с учетом распределения прибыли, включающей расходы на производство, уплату налогов и реализацию продукции. Дополнить данную статью подп.4 п.1, указав, что размер административного штрафа может выражаться и в величине, кратной размеру причиненного ущерба гражданам и юридическим лицам;
- в ст. 3.3 внести изменения и дополнения, предусмотрев, что
дисквалификация должностных лиц, осуществляющих управленческую
деятельность, за грубое нарушение законодательства, влекущее угрозу жизни,
здоровью, законным интересам граждан, технические аварии и катастрофы и т.д.,
применяется в качестве как основных, так и дополнительных видов
административных наказаний, предусмотренных ст. 3.3, 3.11 КоАП РФ;
- внести изменения в наименование ст. 28.1, указав название
первоначальной стадии производства по делам об административных
правонарушениях: «возбуждение дела об административном правонарушении,
административное расследование»;
- в ст. 28.7 определить, что административное расследование,
предусмотренное в данной статье, является особым специальным видом
административного расследования, предусматривающим реализацию положений,
предусмотренных в разделе IV КоАП РФ «Производство по делам об
административных правонарушениях», и в то же время увеличивающим сроки
проведения сбора и закрепления доказательств по делам об административно
наказуемых противоправных деяниях, требующих значительного времени.
В ст. 28.7 целесообразно отразить, что данным видом административного
расследования является возбуждение и проведение его в случаях, когда
административное правонарушение, после его выявления, требует проведения
выемки документов, приборов, видеозаписей, дисков компьютеров, а также
ревизий, документальных проверок, экспертиз, истребования заключения
специалистов, что влечет не только значительные временные затраты для сбора и
закрепления доказательств, но и возможность приостановки или ограничения
деятельности юридического лица, совершившего правонарушение, трудовой
деятельности его персонала, влияет на интересы иных лиц, имеющих с ним
правоотношения;
- включить новые статьи о составах административных правонарушений,
касающихся добычи, промышленной переработки, реализации и транспортировки
энергетических ресурсов, строительства и эксплуатации энергетических
установок, обеспечения безопасности труда на предприятиях энергетического
комплекса, внедрения новейших технологий, обновления генерирующих
15 мощностей;
- выделить отдельную самостоятельную главу 22.1 «Административные правонарушения в области обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации», включающую как новые редакции ранее действующих статей КоАП РФ, так и предложенные нами статьи.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы, теоретические разработки и практические рекомендации, содержащиеся в данном исследовании, отражены в 10 опубликованных научных статьях.
Результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в Российском государственном социальном университете (г. Москва, 20 апреля 2010 г.) и его Воронежском филиале (г. Воронеж, 10 марта 2010 г.), а также обсуждались на совещаниях и семинарах, проведенных в филиале ОАО «Квадра»-«Воронежская региональная генерация», в связи с применением соответствующих научных разработок в своей практической деятельности.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут использоваться для дальнейших теоретических исследований, совершенствования законодательства и правоприменительной практики органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в целях стимулирования процессов модернизации существующих и строительства новых предприятий топливно-энергетического комплекса, а также создания стимулов для повышения инвестиционной и инновационной активности топливно-энергетических компаний в различные регионы страны.
Практический интерес представляют рекомендации о внесении изменений и дополнений в КоАП РФ, Административные регламенты Ростехнадзора, Федеральной службы по тарифам РФ и других ведомств.
Возможно использование материалов исследования в учебном процессе при подготовке и преподавании курса «Административное право Российской Федерации», спецкурсов «Государственная безопасность и ее виды» и «Административная ответственность».
16 Структура диссертации определена логикой, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, перечня нормативных правовых актов и специальной литературы, послуживших информационной основой для формирования и обоснования положений диссертации, выносимых на защиту.
