Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Государственный кредит как инструмент системного регулирования экономических процессов
1. Общие положения о государственном кредите (понятие, сущность, принципы, формы) 15
2. Место государственного кредита в финансовой системе 36
3. Регулирующая функция финансов и государственный кредит. Функции государственного кредита 49
ГЛАВА 2. Финансово-правовое регулирование государственного кредита в российской федерации
1. Законодательство о государственном кредите 62
2 Финансово-правовое регулирование государственного долга 69
3.Финансово-правовое регулирование отношений в области государственного кредитования 89
ГЛАВА 3. Некоторые современные проблемы, связанные с отношениями в области государственного долга
1. Управление государственным долгом. Субъекты управления 103
2. Общее состояние государственного долга в РФ. Применение конверсионных схем с целью повышения эффективности управления государственным долгом 124
З.Проблемы управления средствами Стабилизационного фонда РФ 144
Заключение 164
Список использованной литературы и нормативных актов 168
- Общие положения о государственном кредите (понятие, сущность, принципы, формы)
- Место государственного кредита в финансовой системе
- Законодательство о государственном кредите
- Управление государственным долгом. Субъекты управления
Введение к работе
Актуальность научного исследования обусловлена тем, что экономические преобразования, происходящие в современной России порождают необходимость переосмысления отдельных явлений жизнедеятельности государства. Эта тенденция является предпосылкой повышения интереса, во-первых к государственному кредиту как финансово-экономической категории и, во-вторых, к проблемам, существующим в сфере финансово-правового регулирования указанных отношений в Российской Федерации.
Как известно, девяностые годы прошлого столетия характеризовались таким состоянием дел в области государственного кредита, когда государственный долг (внутренний и внешний) постоянно возрастал при одновременно полном отсутствии возврата средств, предоставленных нашим государством другим странам с целью их кредитования. Этому негативному процессу способствовал ряд причин1 и, в частности явные недостатки в правовом урегулировании отношений в сфере государственного кредита. В принципе, условно можно выделить два этапа становления и развития финансового законодательства Российской Федерации о государственном кредите.
Первый этап (1991г.-1998г.) характеризовался множественностью источников правового регулирования (как законов, так и подзаконных актов) и регулированием, в целом, экстенсивного пути использования государственного кредита (основной целью являлось покрытие бюджетного дефицита).
Второй этап (1998г.-наши дни) начинается с момента принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), в котором объединены и систематизированы нормы права, регулирующие отношения в области государственного кредита и в который последовательно и постоянно вносятся
1 См.: Карташов А.В. Регулирующая функция финансов и государственный кредит (финансово-правовые аспекты). Государство и право. 2006. № 10.
4 отдельные существенные изменения и дополнения с целью совершенствования правового регулирования рассматриваемых отношений.
Характерно то, что именно первый период становления законодательства о государственном кредите совпадал с периодом тотального возрастания общей суммы государственного долга в стране. Кроме того, следует обратить внимание на то, что в 90-е годы прошлого столетия отсутствовала, хотя бы, общая концепция управления государственным долгом в Российской Федерации. В результате в 1998 году Россия пережила дефолт и острейший экономический кризис. На наш взгляд, можно сделать вывод о том, что в рассмотренный период государственный кредит и нормы о нем (или, точнее их отсутствие, то есть пробел в финансовом праве), проявил себя в качестве инструмента дестимулирующей подфункции регулирующей функции финансов.
К настоящему времени общая ситуация с государственным кредитом (в частности, долгом) начинает постепенно меняться в лучшую сторону. Так, например, важным представляется завершение процесса урегулирования долга бывшего СССР, в том числе Лондонскому клубу кредиторов. В целом в период с начала 2000 года и по 2006 год Правительству Российской Федерации удалось существенно снизить объем государственного долга. Обратим внимание на то, что если в 2001 году объем государственного долга составлял около 40 % ВВП, то к концу 2006 года этот показатель планируется снизить до 25 %, что соответствует уровню стран Европейского Сообщества.
Вместе с тем, очевидно, что хотя, на первый взгляд, прослеживается положительная динамика в области погашения государственного долга в стране, однако, как известно, источником его погашения являются, прежде всего, избыточные поступления в бюджет, обусловленные ростом цен на энергоносители. В этой связи вряд ли можно утверждать, что в настоящее
2 В 2005 году досрочно были выплачены 12 млрд. долл. США, к 2007 году этот долг предполагается погасить
полностью (по данным Министерства финансов РФ) См.: .
3 С 148,4 млрд. долл. до 89,1 млрд. долларов. См.: .
5 время государственный кредит с уверенностью можно рассматривать как стимулирующий регулятор экономических процессов.
Однако, наметились и явные позитивные тенденции. Прежде всего, как уже отмечалось выше, существенно усовершенствовано финансовое законодательство, регулирующее отношения в области государственного кредита. Кроме того, Минфином России выработана долговая политика, которая предусматривает, в частности, переориентацию, то есть перенос центра тяжести с внешнего долга на внутренний.
Одновременно, до сих пор остаются законодательно не урегулированными многочисленные вопросы, связанные, как с государственным долгом, так и с государственным кредитованием. Успешное решение этих вопросов является одной из предпосылок развития национальной экономики и национальных финансов, в результате чего государственный кредит в Российской Федерации станет играть роль, прежде всего инструмента реализации стимулирующей (а не дестимулирующей, как это было в 90-е годы прошлого столетия) подфункции регулирующей функции финансов. Указанные положения предопределили актуальность настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы исследования характеризуется тем, что на современном этапе развития российской правовой науки можно говорить о том, что вопросы государственного кредита до сих пор изучены не в достаточной степени. Вместе с тем, необходимо отметить, что общетеоретические вопросы государственного кредита как правовой и экономической категории рассматривались в дореволюционный науке, в советский период, а также исследуются современными учеными юристами и экономистами. Анализ правовых вопросов государственного кредита потребовал от автора обращения к трудам ряда ученых, которые послужили теоретической основой исследования.
В дореволюционной России проблемами государственного кредита занимались ученые Н.Х. Бунге, М.И. Боголепов, Н.К. Бржеский, А.Н. Гурьев,
A.A. Исаев, МФ.Орлов, М.И. Слуцкий, Л. В. Ходский.4
В советский период вопросы государственного кредита рассматривались Н.М. Артемовым, А.Т. Зверевым, Б.Н. Ивановым, ЯМ. Миркиным, М.И. Пискотиным, Т.Я. Сокольниковым, Е.А. Ровинским, В.Н. Твердохлебовым, С.Д. Цыпкиным.5
Среди современных ученых в области финансового права вопросы государственного кредита исследовали Н.М. Артемов, В.В. Бесчеревных, К.С. Вельский, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, СВ. Запольский, М.В. Карасева, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, Н.А. Куфакова, Э.Х. Махмутова Е.В. Покачалова, А.Д. Селюков, Д.Л. Хейло, Н.И. Химичева, С.О.Шохин и другие.6
Необходимо отметить, что исследованием государственного долга занимались классики экономической науки - С.Л. Брю, А. Вагнер, Д. Кейнс, Д. Риккардо, К.Л. Макконелл, А. Смит, М. Фридмен и другие.
Экономическая сущность государственного долга анализируется в работах В.А. Вавилова, В.А. Талановой, Д.Л. Головачева, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.А. Хейфеца.7
4 См., напр.: Бунге Н.Х. Теория кредита. Киев., 1852; Боголепов М.И. Государственный долг. СПб., 1910;
Бржевский Н. Государственные долги России. Историко-статистическое иследование. СПб., 1884; Гурьев А.Н.
Очерк развития государственного долга России. СПб., 1902; Исаев А.А. Государственный кредит. Ярославль,
1886; Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права / Под ред. А.Н.Козырина. М.,
1998; Слуцкиц М.И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб, 1902.
5 См., напр.: Артемов Н.М. Сберегательное дело как форма государственного кредита // Основные направления
совершенствования советского государственного управления и финансовой деятельности. М., 1985; Пискотин
М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971; Сокольников Т.Я. Государственный кредит в
советской России. М., 1923; Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М.,
Госюриздат, 1960; Твердохлебов В.Н. Государственный кредит. Л., Фин. Изд-во НКФ СССР. 1928; Цыпкин
С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского
государства. М., 1983.
6 См., напр.: Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976; Вельский К.С.
Финансовое право. Киев. 1998; Воронова Л.К. Правовое регулирование кредитно-расчетных отношений в
народном хозяйстве. Киев. 1988; Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной
России. М., 2003; Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля.
М., 2000; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Монография. Воронеж, 1997; Махмутова Э.Х.
Государственный кредит в Российской Федерации. Проблемы правового регулирования и перспективы
развития. Дисс. на соискание степени к.ю.н. М. 2004; Покачалова Е.В. Финансовое право. Учебник / Под ред.
Н.И. Химичевой. М., 1999; Хейло Д.Л. Государственный кредит в Российской Федерации. Дисс. на соискание
ученой степени к. ю.н. М., 2001. с.37; Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации (проблемы и перспективы): автореф. дис...д-ра юрид. наук. М., -1999.
7 См., напр.: Вавилов В. А. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления. М., 2001; Головачев
Д.Л. Государственный долг. Теория, российская и мировая практика. М., 1998;
При рассмотрении общетеоретических вопросов финансового, налогового и бюджетного права в ходе проведения настоящего исследования использовались работы Е.М. Ашмариной, С.Г.Пепеляева, М.Л.Пешина.8
Теоретической основой диссертации также послужили труды по общей теории права, работы в области конституционного, административного права таких видных ученых и практиков, как МБ. Баглай, А.Б. Венгеров, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, Н.А Михалева, Б.А. Страшун, В.Н. Храпонюк и др.9
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу получения и предоставления государством денежных средств в качестве государственного кредита, в частности, отношения по формированию государственного долга и отношения по его управлению, а также содержание и признаки этих отношений, закрепляемые нормативно-правовыми актами Российской Федерации.
Предметом исследования является финансово-правовое обеспечение государственного кредита в Российской Федерации, состояние и перспективы его развития, а именно совокупность норм, составляющих механизм правового регулирования финансовых отношений в области государственного кредита.
Цель работы состоит в том, чтобы на основе подробного изучения монографических, литературных источников, материалов текущей прессы, анализа и обобщения действующей практики в области применения норм, регулирующих отношения в сфере государственного кредита, рассмотреть соответствующие теоретические положения, сделать общий исторический обзор, ознакомится с отдельными зарубежными аналогами и, наконец, выявить конкретные недостатки в действующем законодательстве, регулирующем эти отношения, а также предложить способы их устранения (в области норм финансового права). Настоящее исследование имеет также целью обосновать позицию о том, что государственный кредит призван выступать в качестве
8 См: Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации:
проблемы и перспективы. Монография. М. 2004; Пепеляев С.Г. Финансовое право. Учебник / Под ред. Е.Ю.
Грачевой, Г.П. Толстопятенко. ПРОСПЕКТ. М., 2003.
9 См., напр.: Венгеров А.Б. Теория государства и права. Учебник. М., 2000; Хропанюк В.Н. Теория государства
и права. Учебник. М., 2002.
8 инструмента реализации стимулирующей подфункции регулирующей функции финансов.
Для достижения поставленной цели представлялось целесообразным решить следующие задачи:
рассмотреть общие положения о государственном кредите, раскрыть его понятие, принципы и формы;
изучить место государственного кредита в рамках финансовой системы и обосновать положение о том, что нормы финансового права, регулирующие отношения в этой области, следует рассматривать в качестве прямой связи в системе государство - экономика;
доказать, что государственный кредит является инструментом, регулирующим финансово-экономические процессы а государстве, а именно, в случае ненадлежащего финансово-правового обеспечения рассматриваемых отношений - государственный кредит дестимулирует финансово-экономические процессы в стране (об этом свидетельствует негативная обратная связь системы государство - экономика), а в случае надлежащего финансово-правового обеспечения - стимулирует указанные процессы (о чем свидетельствует позитивная обратная связь - соответственно);
проанализировать нормативные акты в этой сфере и дать оценку механизму правового регулирования и обеспечения государственного кредита в современной России с обособлением двух блоков отношений, урегулированных нормами финансового права, а именно отношений в области государственного долга и государственного кредитования ;
раскрыть сущность системы управления государственным кредитом в Российской Федерации, охарактеризовать ее особенности и сделать предложения по усовершенствованию указанной системы;
изучить, обобщить и проанализировать состояние в сфере регулирования государственного долга современной России, опыт отдельных иностранных
10 Отношения в сфере государственного кредитования предполагают, что государство в этих отношениях является субъектом, предоставляющим средства прочим субъектам на принципах срочности, возвратности, платности (прим. автора).
9 государств в этой области, особенности управления средствами Стабилизационного фонда РФ, который является источником погашения государственного долга страны.
Методологическую и методическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод и основанная на нем совокупность частно-научных методов познания: системно-структурного, конкретно-социологического, исторического, логического, структурно-функционального, институционального, статистического. Специально-юридические методы, примененные в ходе исследования: формально-юридический, метод сравнительного анализа.
Теоретико-правовую основу исследования составляют научные работы отечественных и зарубежных ученых юристов и экономистов в сфере финансов, в целом и государственного кредита, в частности, нормы отраслей российского права (в основном, финансового права), правовые публикации, научные и учебные издания по названной проблеме, материалы правоприменительной практики и текущей прессы.
Эмпирическая база исследования представлена законодательными и подзаконными актами Российской Федерации в области финансового права и государственного кредита.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является одной из первых работ в науке финансового права, в которой государственный кредит рассматривается как элемент финансовой системы и как инструмент реализации регулирующей (стимулирующей и дестимулирующей) функции финансов. В работе выявлена финансово-правовая природа и сущность государственного кредита.
В результате проведенное в работе исследование расширяет представление о финансовой правовой категории «государственный кредит», способствует пониманию специфики финансово-правового регулирования отношений в сфере государственного кредита как подотрасли финансового права.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, характеризующиеся новизной или содержащие элементы новизны:
1. Отношения в области государственного кредита необходимо рассматривать как сложный элемент финансовой системы, поскольку:
а) если рассматривать финансовую систему в материальном смысле, то
можно сделать вывод о том, что средства, привлекаемые в виде государственного
кредита являются как частью централизованных фондов денежных средств
(например, в случае использования такой формы государственного кредита как
внешние займы), так и частью децентрализованных фондов (например, в случае
реализации такой формы государственного кредита, как государственные ценные
бумаги, приобретаемые организациями);
б) если рассматривать финансовую систему как совокупность общественных
отношений, то можно сделать вывод о том, что отношения в сфере государственного
кредита, соответственно, являются частью отношений по формированию
централизованных фондов и частью отношений по формированию
децентрализованных фондов - соответственно;
Также как и финансы, государственный кредит (будучи элементом финансовой системы), является инструментом регулирования экономических процессов в системе государство-экономика. При этом, субъектом управления является государство, объектом управления - экономика, прямая связь реализуется посредством норм финансового права в области государственного кредита, а обратная связь проявляется в том, какие экономические последствия вызвали указанные нормативные установления (наглядно это иллюстрируется конкретными целями и направлениями в которых средства, привлеченные в виде государственного кредита были использованы, а именно в случае инвестирования привлеченных средств - обратная связь является позитивной, в случае использования привлеченных средств на покрытие бюджетного дефицита - негативной).
Государственный кредит как составная часть финансов (как элемент финансовой системы) является инструментом реализации регулирующей функции финансов. При этом, если обратная связь является позитивной, то можно говорить о том, что государственный кредит является инструментом стимулирующей подфункции регулирующей функции финансов, а если обратная связь является негативной -соответственно инструментом дестимулирующей подфункции регулирующей функции финансов.
4. В процессе управления государственным кредитом властный субъект, реализует прямую связь в системе государство-экономика посредством издания норм финансового права в этой области. Финансово-правовые основы регулирования рассматриваемых отношений содержатся в Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ). Анализ норм БК РФ позволяет сделать выводы о необходимости их уточнения, дополнения и усовершенствования по ряду направлений. На наш взгляд законодателю требуется внести, в частности, следующие изменения в Бюджетный Кодекс РФ:
а) привести легальное определение следующих понятий:
государственный кредит как финансово-экономические отношения в
области государственного долга и государственного кредитования,
государственное кредитование как финансово-экономические отношения в
области государственного кредита, в которой государство выступает стороной,
предоставляющей средства прочим субъектам на принципах добровольности
срочности, возмездности,
управление государственным долгом как комплекс мер, осуществляемый
уполномоченными государственными органами по размещению займов, изменению
их условий, а также погашению долгов.
б) четко закрепить принципы осуществления финансовой политики в
области государственного кредитования (добровольность, срочность, возмездность),
внеся изменения в ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ (в настоящее время такие
руководящие положения определены лишь в отношении заимствований );
в) внести изменения в ст. 276 Бюджетного кодекса, исключив из ее текста
понятие «бюджетная ссуда»;
г) закрепить в Программе предоставления кредитов иностранным госу
дарствам, сроки на которые осуществляется заимствование средств;
д) другие положения (представлены в тексте работы).
Речь идет об отношениях с области государственного долга, то есть отношениях, в которых государство выступает в качестве лица, привлекающего средства от прочих субъектов (прим. автора).
5. Управление в сфере государственного кредита осуществляется двумя
категориями субъектов:
а) органами государственной власти общей (например, Президент РФ,
Правительство РФ) и специальной компетенции (например, Министерство финансов
РФ);
б) агентами, деятельность которых, по отношению к управлению, носит
вспомогательный, скорее технический характер (например, ведение счетов ЦБ РФ
при получении кредитов от международных иностранных организаций), к которым
относятся Центральный Банк России, Внешэкономбанк.
Необходимо, чтобы основой управления государственным кредитом (в частности государственным долгом) стал единый государственный орган, наделенный специальной компетенцией. Например, Служба государственного кредита (долга) при Министерстве финансов РФ. Это позволит завершить построение системы управления, повысить эффективность распределения кредитов и обеспечило быстрый обмен информацией между участниками отношений в области государственного кредита.
Для объединения информации о состоянии государственного долга необходимо создать и вести Консолидированную книгу государственного долга, что позволит повысить эффективность ведения учета долговых обязательств. Основы правовой регламентации этого процесса должны быть заложены в БК РФ.
Для того, чтобы государственный кредит проявлял себя на современном этапе экономического развития РФ как инструмент стимулирующей функции финансов, необходимо осуществить ряд мероприятий по управлению средствами Стабилизационного Фонда РФ:
четко закрепить направления расходования средств Фонда, которые в рамках Бюджетного кодекса определены лишь приблизительно;
создать продуманную систему управления средствами Фонда, уточнить конкретные полномочия Министерства финансов РФ и увязать его деятельность с долгосрочными потребностями финансовой системы;
3) установить жесткую систему контроля за расходованием средств, придав ряд полномочий в данной области Счетной Палате РФ.
8. Дня усовершенствования системы управления государственным долгом расширить применение отдельных конверсионных схем как с целью успешного погашения основной суммы долга, так и для снижения издержек на его обслуживание. К таким схемам следует отнести, например, обмен долгов на инвестиции, погашение долга товарными поставками, обмен российских долгов на российские внешние финансовые активы, зачеты взаимных долговых требований и обязательств. Правовые основы порядка применения указанных схем должны содержаться в БК РФ.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что основной ее целью является обоснование положения о том, что при помощи совокупности императивных финансово-правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного кредита, субъект управления оказывает регулирующее воздействие на экономику страны. При этом от качества финансово-правового обеспечения указанных отношений зависит направление обратной связи. Так, в случае положительных тенденций в экономических процессах, наступивших в результате воздействия финансово-правовой нормы государственный кредит проявляет себя как инструмент стимулирующей подфункции регулирующей функции, а в случае отрицательных тенденций -соответственно, как инструмент дестимулирующей подфункции регулирующей функции финансов.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в возможности использования ряда выводов и законодательных предложений в процессе совершенствования действующего законодательства в сфере государственного кредита, в целесообразности их использования в ходе планирования и осуществления органами государственной власти политики в сфере государственного кредитования и государственного долга, а также контроля за ее проведением.
Сформулированные в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы для дальнейшей научной и учебно-методической разработки вопросов государственного кредитования и государственного долга, а также в учебном процессе.
Апробация результатов исследования заключается в том, что основные положения и выводы диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на учебно-методических семинарах и заседании кафедры финансового права и бухгалтерского учета МПОА. Важнейшие положения диссертации отражены в научных статьях, в том числе в таких ведущих журналах страны, как "Государство и право", "Право и государство" и др.
Общие положения о государственном кредите (понятие, сущность, принципы, формы)
Для отображения регулятивного характера государственного кредита, его роли как инструмента управления фондами денежных средств, исследования системного характера связей между кредитом и системой финансов, на наш взгляд, целесообразным является анализ существующих научных позиций.
Несмотря на наличие в науке общепризнанных понятий кредита, содержание государственного кредита понимается по-разному, как в экономической, так и в юридической науке
Острые дискуссии и прямо противоположные мнения обусловлены различием в соотношении целей заимствований, их экономической необходимости и оправданности, юридического оформления, последствий долговой политики государства, а также оценкой ответственности перед будущими поколениями.
Рассмотрим более подробно существующие мнения.
Так, например, сторонники теории меркантилизма полагали, что кредитное финансирование государственных расходов является оправданным и выступает как один из важнейших источников доходной части бюджета (Ф. Мелон, Д.Ло, Дж. Стюарт). По их мнению, все долги со временем должны исчезнуть, посредством их уплаты или же аннулирования.
Физиократы (например, Ф.Кенэ) же считали, что государство путем использования займов уводит денежные средства из наиболее устойчивых секторов экономики и тем самым отрицательно влияет на экономическое развитие страны14.
Сходную позицию по данному вопросу демонстрировали и представители классической политической экономии (А. Смит, Д. Рикардо), которые подобно физиократам резко отрицательно относились к практике кредитного финансирования государственных расходов, считали ее экономически и политически неоправданной и вредной при любых обстоятельствах. Негативная оценка кредитного финансирования государственных расходов давалась А. Смитом в работе "Исследование о причинах и природе богатства народов", который отмечал, что оно усугубляет налоговое бремя и препятствует накоплению капитала. "Государство не может и не должно форсировать накопление капитала через расходную сторону.Там где государственный долг однажды превысил определенный уровень, почти никогда не удавалось, насколько мне известно, его справедливым образом и полностью погасить".
Этой позиции придерживался и Д. Рикардо, подчеркивая, что для страны выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы, не исключая и расходов на ведение войн, за счет прямого увеличения налогов, чем прибегать к кредиту. Он считал, что население само должно нести бремя по погашению своих долгов, а не перекладывать его на последующие поколения16.
Ему возражали представители исторической школы в Германии (Ф.Лист, Л.Рошер), которые не подвергали сомнению саму возможность и необходимость государственных заимствований, а лишь анализировали вопросы целей, пределов и последствий государственной долговой политики17.
Важным событием, оказавшим влияние на понимание роли и места государственного кредита в системе финансов, явилась так называемая "кейсианская революция".
После "кейнсианской революции" в экономической науке вопросы государственного кредитного финансирования стали изучаться более пристально. Дж.Кейнс большое значение придавал использованию государственной задолженности как одного из средств экономической и финансовой политики государства18.
Милтон Фридмен, допускал возможность осуществления заимствований государством. Такое регулирование экономики было возможно для финансирования избыточного потребления, а также использования денег в качестве производственного ресурса. Однако ни то, ни другое, по его мнению, не было бы эффективным
Место государственного кредита в финансовой системе
В качестве звена финансовой системы государственный кредит служит способом формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов государства.
Применению системного подхода и анализу места государственного кредита в финансовой системе препятствует отсутствие в литературе, посвященной финансам, единообразной концепции относительно раскрытия содержания категории "финансовая система".
К сожалению, в финансово-правовой литературе прослеживается различный подход к трактовке понимания финансовой системы государства. Так, по мнению проф. Е.А. Ровинского, "под финансовой системой СССР понимают: 1) совокупность финансовых институтов, каждый из которых объединяет определенные финансовые отношения, направленные на образование и использование соответствующих фондов денежных средств и 2) совокупность органов государства и учреждений, а также организаций, осуществляющих финансовую деятельность" .
В учебнике "Финансовое право" под ред. профессора Г.С. Гурвича финансовая система рассматривается исключительно как "совокупность различных звеньев финансовых отношений (финансовых институтов), посредством которых Советское государство планомерно образует, распределяет и использует соответствующие фонды денежных средств"63. Необходимо заметить, что в приведенном определении отсутствует институциональный подход к финансовой системе как совокупности органов, осуществляющих финансовую деятельность в пределах своей компетенции.
В современной литературе поддерживается как первая точка зрения, так и вторая.
Не случайно, Э.Д. Соколова подчеркивает, что одной из проблем науки финансового права до сих пор остается проблема раскрытия сущности финансовой системы и правовых основ ее функционирования64.
Очень интересной и справедливой представляется точка зрения, высказанная ею (совместно с В.Н. Ульяновой), о том, что с учетом изменений, происшедших в экономической жизни страны, можно предположить, что финансовая система представляет собой совокупность трех основных звеньев: государственных финансов, местных финансов, частных финансов65.
Н.И.Химичева высказывает точку зрения, согласно которой применение термина "финансовая система" в значении системы финансовых органов ведет к размыванию понятия финансовая система как экономической категории .
По мнению Е.М.Ашмариной, с одной стороны, финансы, как совокупный фонд денежных средств, в материальном смысле являются системой взаимосвязанных элементов, таких как различные целевые фонды, с другой стороны, финансы - это система финансово-экономических отношений, которая также состоит из соответствующих элементов .
Полагаем, что структуру финансовой системы (в материальном смысле) составляет вся совокупность централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Это обусловлено тем, что финансовая деятельность направлена на образование, распределение и использование всей совокупности денежных фондов (в том числе и частных).
К централизованным фондам относятся бюджетная система (федеральный бюджет, бюджеты субъектов федераций, бюджеты местного самоуправления) и внебюджетные централизованные целевые фонды.
К децентрализованным фондам относятся внебюджетные децентрализованные целевые фонды (фонды экономического стимулирования, фонды развития производства на предприятиях), финансы хозяйствующих субъектов и отраслей, обязательное имущественное и личное страхование.
Необходимо заметить, что государственный кредит относится как к первой, так и ко второй группе фондов. По нашему мнению это определяется его универсальной ролью.
Так, например, государственный кредит может являться частью централизованных фондов, например, федерального бюджета в случае привлечения денежных средств, получаемых от стран-кредиторов или различных международных финансовых организаций.
Государственный кредит может являться и частью децентрализованных фондов в случае его распространения среди населения или организаций путем выпуска ценных бумаг (ГКО, ОФЗ, ОГСЗ).
Подтверждением такого взгляда является позиция Э.Х.Махмутовой и Д.Л.Хейло68. Э.Х. Махмутова в своей работе подчеркивает, что государственный кредит выступает как часть децентрализованных фондов в случае его распространения среди населения или организаций путем выпуска ценных бумаг (ГКО, ОГСЗ)
Законодательство о государственном кредите
Формы государственного кредита воплощаются в практику посредством законодательства.
В Российской Федерации лишь некоторое время спустя после начала экономических преобразований (около 5 лет) государство начало выстраивать механизм регулирования государственного кредита на законодательном уровне. В течение нескольких лет были приняты законы, которые составили правовую основу отношений в области государственного кредита, а также закрепили его формы. При всем множестве недостатков механизма регулирования государственного кредита можно говорить о его последовательном развитии и совершенствовании.
Условно можно выделить два этапа развития новейшего российского законодательства, регулирующего отношения в области государственного кредита. Так, к первому этапу следует отнести законодательство, регулирующее указанные отношения, до принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации (1991-1998), второй этап характеризуется систематизацией норм и их объединением в рамках Бюджетного кодекса РФ97 (1998-настоящее время).
Первый этап. Одним из основополагающих нормативных актов, определившим формы государственного кредита и предоставившим право их использования, явился закон о "Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" №394-1 от 2 декабря 1990 г., который определил условия предоставления кредитов Банка России федеральному правительству, а также субъектам федерации и органам местного самоуправления98.
Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" №1734-1 от 10.10.91r". определял, что бюджет развития может быть профинансирован за счет выпуска государственных займов или использования кредитных ресурсов. Займы также могли использоваться в качестве антиинфляционного средства. Также устанавливался порядок отражения привлеченных средств в законе о бюджете. Мы видим, что налицо экстенсивный процесс нормативного регулирования отношений в сфере государственного кредита, отражающий регулирование отдельных вопросов в сфере государственного кредита и долга.
Закон "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" от 13 ноября 1992 г. №3877-1 стал, по сути, первым актом системно закрепляющим исчерпывающий перечень форм государственного кредита, в которых государство выступает в качестве должника . Согласно закону, были определены следующие формы долговых обязательств Российской Федерации: кредиты, полученные
Правительством Российской Федерации; государственные займы, осуществляемые посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства Российской Федерации; другие долговые обязательства, гарантированные Правительством РФ. К сожалению, закон ограничился регулированием форм госкредита лишь на федеральном уровне и не закрепил аналогичных форм для других уровней государственной власти, что являлось его явным недостатком. Позднее этот пробел был устранен в Бюджетном кодексе РФ.
Следующим шагом вперед по пути упорядочивания отношений государственного кредита явилось принятие закона "Об основах бюджетных прав и прав по формированию бюджетных фондов101. Закон устанавливал, что при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета исполнительные органы власти могут получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов, а также по решению представительных органов власти в установленном порядке выпускать займы на инвестиционные цели на соответствующих территориях.
Исполнительные органы власти получали право на краткосрочные кредиты коммерческих банков за счет их собственных ресурсов по решению представительного органа власти, в котором должны были определяться приемлемые условия заключения соглашения исполнительного органа власти с банком о предоставлении и погашении кредита.
Чрезвычайно важно, что в рассматриваемом законе был реализован общий механизм регулирования государственного кредита, основанный на разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Было установлено, что максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых обязательств соответствующего бюджета и объема его расходов устанавливается законами Российской Федерации. Начала формализоваться вертикаль отношений в сфере государственного кредита.
Закон "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам, и международным организациям" № 76-ФЗ от 26 декабря 1994 г . был последним в ряду законов, регулирующих отношения в сфере государственного кредита. Он закрепил понятия внешнего государственного долга, его формы (кредитные договоры и соглашения, гарантии и займы), установил общие правила государственных внешних заимствований и предоставления кредитов иностранным государствам, принципы отражения их в бюджете.
В развитие названных нормативных актов были приняты законы, регулирующие отдельные формы государственного кредита.
К ним относятся закон "О переводном и простом векселе" № 48-ФЗ от 11 марта 1997 г. , закон "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" №136-Ф3 от 29 июля 1998 г.104 Упомянутые нормативные акты упорядочили механизм использования ценных бумаг в качестве инструмента привлечения кредитных ресурсов и установили ряд ограничений на использование таких инструментов.
С небольшим отставанием от органов федеральной власти к процессу нормативного регулирования отношений в области государственного кредита подключились и субъекты Российской Федерации. В частности в 1997 г. были приняты закон "О долговых обязательствах города Москвы"105, а также закон "О долге Московской области"
Управление государственным долгом. Субъекты управления
Итак, государственный кредит как неотъемлемая часть государственных финансов нуждается в организации, упорядочивании, регулировании со стороны государства. Государственный кредит, как финансы в целом, может являться инструментом и объектом управления. Как инструмент управления государственный кредит обеспечивает возможность представительным и исполнительным органам власти оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, то есть регулировать различные экономические процессы.
Одновременно государственный кредит может выступать и в качестве объекта управления. Государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (государственные заимствования, кредиты, гарантии), структуру видов долгов по срокам и доходности, порядок выпуска и обращения государственных ценных бумаг, порядок предоставления и возврата государственных кредитов, порядок предоставления государственных гарантий и выполнения обязательств по ним.
Осуществление долговой политики в Российской Федерации подразумевает управление как активным, так и пассивным долгом (долгом Российской Федерации перед кредиторами и долгом заемщиков перед Российской Федерацией). Хотя, механизм регулирования активного и пассивного долга Российской Федерации, в своей основе, имеет различное закрепление, процесс управления такого рода, фактически, осуществляется на основании одних и тех же норм финансового права. Как отмечает Э.Х.Махмутова, это обстоятельство вызвано тем, что на законодательном уровне закреплены лишь инструменты и приемы управления государственным пассивным долгом .
Механизм управления государственным активным долгом на законодательном уровне не получил самостоятельного закрепления194. В связи с этим, в дальнейшем будет рассмотрен общий механизм правового регулирования пассивного долга (поскольку механизм его регулирования охватывает и активный долг, по сути они идентичны), закрепленный на законодательном уровне, а также, кроме этого, будут отмечены отдельные особенности процесса управления в сфере государственного кредита.
В настоящее время не существует единого мнения о понятии и содержании управления государственным долгом
Экономическая наука позволяет широко толковать термин "управление государственным долгом". В целом оно означает проведение определенных мероприятий правительством или иными уполномоченными государственньши органами по размещению займов, изменению их условий, а также погашению долгов.
Нельзя не с согласиться с утверждением Э.М.Махмутовой, которая отмечает, что если заимствования осуществляются для финансирования расходов государства, то главной і{елью управления государственным долгом выступает минимизация отрицательных последствий принимаемой на бюджет долговой нагрузки и связанное с этим устранение риска неисполнения государством своих обязательств196.
Ряд ученых-экономистов предлагают рассматривать "управление госдолгом" в широком и узком смыслах. Под управлением государственным долгом в широком смысле в этом случае понимается формирование одного из направлений экономической политики у 197 т-г государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика . Под управлением государственным долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг.
Так, например, Вавиловым В.Ю. под управлением государственным долгом подразумевается совокупность мер по регулированию объема и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований, изменению условий уже выпущенных займов, погашению и обслуживанию долга, регулированию рынка государственных заимствований, определению условий и предоставлению государственных кредитов и государственных гарантий и контролю за их целевым использованием .
