Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Государственная финансовая политика как организационно-правовая основа налогового администрирования 12
1.1. Понятие, сущность и структура государственной финансовой политики 12
1.2. Исторический опыт реализации финансовой политики государства 36
1.3. Содержание государственной финансовой политики на современном этапе: общие тенденции и антикризисное управление 61
1.4. Формы и методы реализации государственной финансовой политики в сфере налогового администрирования 89
Глава 2. Налоговое администрирование в сфере реализации государственной финансовой политики 112
2.1. Понятие и сущность налогового администрирования 112
2.2. Влияние налогового администрирования на осуществление государственной финансовой политики 136
2.3. Повышение эффективности государственной финансовой политики посредством совершенствования налогового администрирования 165
Заключение 200
Список использованных источников и литературы 204
- Исторический опыт реализации финансовой политики государства
- Формы и методы реализации государственной финансовой политики в сфере налогового администрирования
- Понятие и сущность налогового администрирования
- Повышение эффективности государственной финансовой политики посредством совершенствования налогового администрирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
На современном этапе государство выполняет ряд функций, общее назначение которых сводится к построению и эффективному управлению обществом в целом и человеком в отдельности. При этом степень выполнения функций государства, будь то социальная, экономическая, охранительная или любая другая, во многом обусловлена наличием для этого необходимых финансовых ресурсов.
Формирование финансовых ресурсов государства - это сложная комплексная деятельность различных органов, структур, осуществляемая в рамках проводимой финансовой политики, включающей наличие соответствующих идей, планов, концепций, находящих реальное воплощение в их практических действиях.
Финансовая политика предусматривает алгоритмы управления финансами, т.е. выработку целей и задач, на которые необходимо направить ассигнования, поиск ресурсов и путей достижения поставленных целей, в сочетании с влиянием на внешние факторы, от которых также зависит получение намеченных результатов. Финансовая политика — это часть социально-экономической политики государства по обеспечению сбалансированного роста финансовых ресурсов во всех звеньях финансовой системы страны, особая сфера деятельности государства, направленная на мобилизацию финансовых ресурсов, их рациональное распределение и эффективное использование для осуществления государством его функций .
При этом финансовая политика преследует цель упорядочения отношений, возникающих при формировании финансовых ресурсов, бюджетных и внебюджетных фондов денежных средств с целью решения всего спектра социальных, экономических, правовых и иных задач, стоящих перед государством.
Формирование финансовых ресурсов самым тесным образом связано с эффективностью функционирования системы налогового
администрирования, поскольку именно она, во многом, обеспечивает формирование основной доли финансов государства и возможности эффективной реализации финансовой политики.
Налоговое администрирование является инструментом государственного регулирования экономических отношений в рамках реализуемой финансовой политики и выступает системой высшего уровня иерархии относительно налогового контроля, обеспечивающего на территориальном уровне диагностику вектора направленности ресурсных поступлений в бюджеты всех уровней.
Качество реализации финансовой политики, во многом, предопределяется действующей системой налогового администрирования, процесс формирования которой в РФ, к сожалению, продвигается недостаточно быстро. То есть речь нужно вести о формировании четких организационных структур, процедур и системы взаимоотношений, обеспечивающей простоту, эффективность и оперативность исполнения своих прав и обязанностей по уплате налогов и сборов. В этом случае можно будет говорить о повышении эффективности налоговой политики.
В обобщенном виде можно сказать, что налоговое администрирование позволяет органам власти оптимизировать процессы формирования бюджетных и внебюджетных фондов денежных средств, уцорядочивать налоговые отношения, создавать необходимые условия для реализации финансово-правовой политики государства.
Появление в последнее время различных государственных программ социальной направленности, повышение пенсий, зарплат работников бюджетной сферы, несмотря на мировой финансовый кризис, требуют пристального внимания к вопросам налогового администрирования, деятельности налоговых органов, и вообще к сфере налоговых правоотношений.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере налогообложения.
Предметом исследования являются нормы законодательства, регулирующие осуществление субъектами финансовых (налоговых) отношений деятельности по налоговому администрированию, обеспечивающей реализацию финансовой политики государства, способы повышения ее эффективности и существующие проблемы, а также практика применения данных норм административными и судебными органами.
Цели и задачи исследования.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование системы налогового администрирования как инструмента финансовой политики государства, выявление и постановка существующих в этой системе правовых проблем, определение значения налогового администрирования для финансовой политики государства; выработка рекомендаций по совершенствованию указанной системы.
Цель исследования достигается посредством решения следующих
задач:
Охарактеризовать сущность государственной финансовой политики, провести ее типологию, структуру и субъекты;
Конкретизировать основные направления финансовой политики государства на современном этапе и ее тенденции;
Рассмотреть механизм реализации финансовой политики государства и его основные инструменты;
Осуществить краткий исторический экскурс в формировании финансовой политики отечественного государства;
Конкретизировать сущность и значение «налогового администрирования» в системе финансовых отношений и особенности его правового регламентирования в действующем в законодательстве;
Обобщить и выработать предложения по использованию зарубежного опыта в данной сфере;
Обосновать влияние налогового администрирования на состояние финансовой политики;
Выработать предложения по возможным направлениям совершенствования налогового администрирования, обеспечивающих повышение эффективности финансовой политики.
Теоретические основы исследования.
Основанием проведенного исследования послужили труды и научные работы известных отечественных специалистов и правоведов: Анашкина А.К., Аронова A.B., Бабича A.M., Большакова C.B., Брайчевой Т.В., Брызгалина A.B., Бурцева Д.Г., Винницкого Д.В., Гончаренко Л.И., Горбуновой О.Н., Гуйда Т.В., Дадашева А.З., Диланяна Ф.Т., Дробозиной Л.А., Задорнова М.М., Запольского C.B., Карасевой М.В., Кашина В.А., Колесова A.C., Коробовой А.П., Красницкого В.А., Кудрина А.Л., Кучерова И.И., Лобанова A.B., Малько A.B., Матузова Н.И., Мацкуляка И.Д., Мироновой O.A., Мирошника C.B., Мокрецова М.П., Мысляевой И.Н., Оспанова М.Т., Павловой Л.Н., Передернина A.B., Перонко И.А., Садовской Т.Д., Сенчагова В.К., Титова A.C., Титова Ю.П., Толкушкина A.B., Ханафеева Ф.Ф., Химичевой Н.И., Черника Д.Г., Шундикова К.В.; Янжул И.И. В работе использованы публикации в научных журналах, материалы научных и практических конференций, диссертации и авторефераты диссертаций.
Методологическая и эмпирическая база исследования.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на
использовании общенаучных и частных научных методов познания:
системного и логического анализа, изучения явлений в историческом развитии, технико-юридического, статистического и сравнительного правоведения.
Эмпирическую базу исследования составили нормы действующего законодательства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере налогового администрирования, иной финансовой деятельности государства, материалы судебной практики, статистика Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ и других государственных органов.
Научная новизна диссертационного исследования.
В работе обосновывается выделение самостоятельного инструмента реализации финансовой политики государства. В данной работе предпринята попытка комплексного исследования взаимосвязи и взаимозависимости финансовой политики от качества функционирования системы налогового администрирования и внесены некоторые предложения по повышению ее эффективности. Автор концентрирует особое внимание на таких категориях как «финансовая политика государства», «налоговое администрирование»; анализирует формы и методы финансовой политики на современном этапе, вносит предложения по дальнейшему совершенствованию налогового администрирования как инструмента финансовой политики государства.
Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют следующие положения, выносимые на защиту:
1. Государственную финансовую политику следует рассматривать
как деятельность, осуществляемую специально уполномоченными органами
и институтами, основанную на научных достижениях, существующих на
данный момент взглядах, идеях, правовых концепциях и направленной на
создание и реализацию концепции, правового механизма по наиболее
эффективному формированию, распределению, использованию финансовых
ресурсов государства в целях решения государственных задач путем
использования, главным образом, предусмотренных действующим
законодательством бюджетных, налоговых, денежных и иных финансово- правовых инструментов под непосредственным влиянием различных политических сил.
Рассматривать, изучать и формировать финансовую политику необходимо с учетом структуры финансовой системы государства на данном этапе и состояния разработанности финансового права и законодательства.
«Налоговое администрирование» следует рассматривать как системную деятельность уполномоченных государственных органов, направленную на обеспечение поступления налоговых платежей в бюджеты и внебюджетные фонды, укрепление налоговой дисциплины и упорядочение налоговых отношений путем планирования, организации, контроля и применения мер ответственности, основанных на совершенной системе нормативно-правового регулирования.
Налоговое администрирование - один из важнейших инструментов реализации финансовой политики государства.
Совершенствование налогового администрирования - одно из важнейших условий совершенствования финансовой политики государства.
Этот инструмент позволяет оптимизировать процессы формирования бюджетных и внебюджетных фондов денежных средств, упорядочивать налоговые отношения, создавать необходимые условия, в том числе формулировать определенные идеи, законопроекты и т.п., необходимые для реализации финансово-правовой политики государства на данном этапе.
При реализации финансовой политики используются такие формы «налогового администрирования» как налоговое планирование, налоговое регулирование, налоговый контроль и надзор.
Основными направлениями такого совершенствования будут являться:
а) совершенствование налогового законодательства путем устранения противоречий, конкретизации полномочий, прав и обязанностей как налоговых органов, так и налогоплательщиков;
б) упрощение налоговой отчетности;
в) повышение квалификации работников налоговых органов и уровня их материального обеспечения;
г) совершенствование налогового контроля, в том числе путем автоматизации отдельных процессов, вплоть до автоматического отбора налогоплательщиков для проверок;
д) совершенствование процедур отбора налогоплательщиков для проверок, находящихся в зоне большего риска нарушения законодательства;
е) формирование и внедрение в практическую деятельность новейших электронных информационных технологий работы с налогоплательщиками: совершенствование передачи и приема налоговой информации, распространение электронного обмена данными, автоматизация проверки и анализа налоговой информации, исключение повторного предоставления одних и тех же документов налогоплательщиками в разные инстанции налоговых органов;
ж) обеспечение эффективного информационного обмена между государственными органами в финансовой сфере;
з) практическая^ реализация принципа приоритета и обеспечения защиты прав и. законных интересов налогоплательщиков;
и) создание надежной системы досудебного (административного) рассмотрения правовых споров с налогоплательщиками;
к) своевременное (не реже 1 раза в полугодие) официальное обобщение судебной практики по применению налогового законодательства, с целью выявления типичных категорий споров, противоправных схем уклонения от уплаты налогов, формулирования предложений и рекомендаций по внесению изменений в законодательство, информирование налогоплательщиков во избежание возможных нарушений законодательства о практике его применения;,
л) проведение разъяснительной и предупредительно-профилактической
работы с налогоплательщиками, формирование благоприятного
психологического фона исполнения налоговой обязанности, воспитания
«налогового сознания» граждан, их убежденности, как в необходимости, так и в полезности уплаты налогов.
6. Содержание «налогового администрирования» заключается в том, что оно выступает тем инструментом и средством, посредством которого обеспечивается и оказывается непосредственное влияние на задачи эффективного формирования финансовых ресурсов государства, позволяющие ему вести планомерную и эффективную финансовую политику.
Эффективно налаженное «налоговое администрирование» позволяет более обоснованно и правильно прогнозировать объемы налоговых поступлений, планировать доходную часть бюджетов и обеспечивать их формирование, правильно оценивать финансовые возможности субъектов федерации, заранее определять обеспеченность и дефицит бюджетов разных уровней, рассматривать эффективность введения или отмены отдельных видов налогов, полноту их уплаты и другие параметры, что, в конечном итоге, и позволяет вносить определенные корректировки в проводимую финансовую политику государства.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические выводы и предложения могут быть использованы в дальнейшем совершенствовании инструментов реализации финансовой политики государства. Они могут быть использованы: и в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование процессов формирования финансовых ресурсов государства, совершенствование практической работы налоговых и финансовых органов, и в процессе преподавания учебных курсов «Финансовое право», «Налоговое право», «Налоговое администрирование».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические
положения, выводы и научно-практические рекомендации, содержащиеся в
диссертации, обсуждались и были одобрены на кафедре административного
и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета, получили свое отражение в опубликованных авторских работах. Материалы диссертационного исследования были использованы при чтении лекций и ведении семинарских занятий по дисциплине «Финансовое право», апробированы автором на научно- практических конференциях:
Международной научно-практической конференции «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина» (Тюмень. 17-19 ноября 2005 г.);
Межрегиональной научно-практической конференции студентов, аспирантов, молодых ученых «Проблемы реализации и тенденции развития современного законодательства и права» (Саратов. 20 апреля 2006 г.);
Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы становления социального государства в России» (Тюмень. 17.04.2008 г.).
Соискатель принимал участие в подготовке инновационного сборника ИГиП ТюмГУ (Тюмень. 2008 г.). Положения диссертационного исследования нашли отражение в четырех опубликованных работах автора, в том числе реферируемом журнале , рекомендованном ВАК.
Структура и объем работы. Структура и объем диссертации определялись целью и задачами исследования с учетом подхода к избранной теме, а также степенью научной разработанности исследуемых проблем. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников.
Исторический опыт реализации финансовой политики государства
Важное значение в понимании сущности финансовой политики государства и ее ключевых направлений имеет изучение имеющегося исторического опыта реализации финансовой политики государства. Очевидно, что возникновение финансовой политики в том понимании, которое имеем в виду сейчас, произошло не сразу. Первоначально отсутствовали многие из современных финансово-правовых институтов, а те, что существовали, имели несколько иное представление. В тоже время, далее если обратиться к эпохе Древнерусского государства, то можно отметить наличие и в то время таких элементов финансовой политики государства как налоги, сборщики налогов. В древности различные сборы и пошлины были первым и основным способом обеспечения функционирования органов управления, армии и т.д., то есть государства в целом. Появление налогов обусловлено первичными общественными потребностями: необходимость ликвидации катастроф, строительство, поддержания общественного порядка, содержание армии, государственного аппарата. Для удовлетворения данных потребностей необходимы деньги, а налоги выступают удачным и эффективным инструментом мобилизации денежных средств для выполнения государством стоящих перед ним задач.
В настоящее время ситуация принципиально не изменилась. По- прежнему, первичным и важнейшим направлением финансовой политики является обеспечение эффективной и полной уплаты установленных налогов и сборов, которые, в тоже время, выступают и необходимым средством ее осуществления.
Развитие системы и государственного механизма, обеспечивающих формирование финансовых ресурсов государства является ключевым направлением современной финансовой политики и играло такую же роль во все исторические- периоды функционирования государства. Исторический опыт показывает, что основным и первым элементом, отражающим содержание финансовой политики, является налоговая составляющая. Именно возникновение и сбор налогов предопределили возникновение и развитие таких институтов как бюджетное право, бюджетная система, государственные бюджеты, денежно-кредитная система и др.
В связи с этим, а также с учетом направленности настоящего диссертационного исследования, представляется важным уделить внимание анализу особенностей исторического развития финансовой политики в налоговой сфере.
Исторический экскурс позволяет проследить особенности направлений и приоритетов в налоговой политике на различных этапах развития государства, увидеть тенденции развития налоговых, а, следовательно, и финансовых институтов в их историческом проявлении и взаимосвязи с особенностями государственной политики и государственного устройства в целом.
Известный исследователь И.И. Янжул, внесший существенный вклад в развитие проблемных вопросов финансового права, выделял три периода в истории систем обложения: «1) первый период, отличающийся неразвитостью и случайным характером налогов, обнимает собой государственное хозяйство всего древнего мира и начала средних веков до XVI в.; 2) второй период обнимает собой XVI, XVII и XVIII вв., когда произошли чрезвычайные перемены во всей общественной жизни Европы, когда денежный строй хозяйства вытеснил собой натуральный, когда потребности государства сильно расширились и выросли и когда вследствие этого сразу явился большой запрос на новые источники государственных доходов. Масса новых налогов, преимущественно косвенных, наполняет бюджеты западноевропейских государств в этот период; в Англии, напр., в течение каких-нибудь 20 лет существования республики при Кромвеле одних акцизов было введено до 200 видов, причем обложению подвергались всевозможные предметы потребления, часто даже совершенно удивительные, как, напр., коробки для масла или соломенная труха; в Голландии в XVII в. было так много косвенных налогов, что, по словам историка де Витта, на порцию рыбы, поданную в ресторане, падало 34 различных акциза. Прямые налоги также отличались в этот период своей многочисленностью и вместе с тем случайностью, а отчасти даже прямо странностью: так, в Англии существовал налог на покойников, налог на холостяков; в Виртемберге - специальный налог на соловьев, и др.
С конца XVIII в. наступает новая эпоха в обложении. К этому времени правила обложения успели выработаться, сознание о твердости и постоянстве налогов успело укорениться, понятие о том, что государство имеет законное право требовать от подданных пожертвований в виде налогов, вошло в общее сознание, и мало-помалу образовалось убеждение, что масса разнообразных налогов не только не удовлетворяет своему назначению, но останавливает прогресс промышленного развития и, вредя народному хозяйству, наносит ущерб самому фиску. Поэтому третий и современный нам период в истории налогов отличается уже гораздо меньшим количеством их и большим однообразием; формы современных налогов являются более определенными, правила администрации более выработанными и при выборе оказывается предпочтение таким податным источникам, которые сулят крупный миллионный доход." При этом финансовая история этого периода в значительной степени отличается от предшествовавших тем, что теперь гораздо более резко, гораздо более рельефно выступает на сцену борьба экономических интересов, кладущая весьма характерную печать на экономическую и податную политику. Так, в Англии упорная борьба земледельческого класса с аристократией капитала, начавшаяся еще в XVII в. и обострившаяся к концу XVIII в., кладет свой отпечаток на финансовую систему: сообразно с преобладающим значением земельной аристократии земельный налог является крайне непопулярной формой обложения; экономист Давенант пишет против него трактат, а министерство Роберта Вальполя постепенно начинает смягчать и отменять его.
Формы и методы реализации государственной финансовой политики в сфере налогового администрирования
Существование" государственной финансовой политики, как определенного вида деятельности, предполагает наличие соответствующих форм и методов ее осуществления.
Форма финансовой политики означает такое явление, которое характеризует внешнее существование финансовой политики. Форма - это способ существования содержания . Форма - это наружный вид, образ .
Рассматривая формы реализации политики, многие авторы выделяют среди них такие: правотворческую деятельность и правоприменение . Тот факт, что такие выводы сформулированы применительно к уголовной политике, не является препятствием для распространения их на финансовую политику и другие разновидности правовых политик. В данном случае рассматриваются общие концептуальные подходы к форме реализации политики, а их наполнение уже производится применительно к тем или иным разновидностям политики. Рассматривая налоговую политику, как производную правовой, Н.В. Девятых выделял такие формы реализации правовой политики, как правотворчество, правоприменение и правовое воспитание населения .
Финансовая политика имеет непосредственную связь с правом, она опосредована правовыми нормами. С одной стороны, она направлена на формирование правовых норм, правового механизма, с другой стороны, она реализуется посредством применения данных правовых норм. В связи с этим, правотворческая деятельность, как особая разновидность государственной деятельности (в большей своей части), является базовой, первичной правовой формой реализации финансовой политики.
Государство, ставя перед собой цели и задачи, направленные на создание наиболее благоприятных, эффективных, взаимовыгодных условий для аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств, не может это делать иначе как путем претворения их в жизнь в правовых нормах. Благодаря существованию определенной системы нормативно-правовых актов, обеспечивается возможность приведения в действие вырабатываемых идей, концепций, принципов, которые направлены на достижение целей финансовой политики.
Таким образом, правотворчество можно рассматривать , в качестве одной из форм реализации финансовой политики государства, заключающейся в создании или изменении существующих в государстве правовых норм. В то же время, следует отметить, что, по сути, это является отражением идей, концепций, направлений развития вырабатываемых в органах государственной власти, которым предоставлены полномочия и определена компетенция по реализации финансовой политики. В результате создается такой вариант регулирования, который в наиболее полной мере отвечает интересам и государства и общества, способствует поступательному движению вперед и эффективному решению государственных заДач.
Очевидно, что одним только правотворчеством ограничиться нельзя. Оно не охватывает полностью процесс реализации финансовой политики, который значительно шире. Реализация финансовой политики, как мы уже отмечали, заключается и в применении созданных правил в практической деятельности и жизни субъектов финансовых отношений.
Следует обратить внимание на то, что мы ведем речь о государственной финансовой политике, т.е. о деятельности, которая самым тесным и непосредственным образом связана с государством, его органами и должностными лицами. Создавая правовые нормы, обеспечивающие процессы формирования, распределения и использования финансовых ресурсов в целях решения стоящих перед государством задач, последнее само и участвует в их реализации, не оставляя это только на откуп другим участникам. Государственное вмешательство в данном случае изначально » запланировано и предопределено, поскольку происходят-- процессы, затрагивающие финансовые ресурсы государства, а, следовательно, влияющие на решение поставленных перед ним задач, выполнение обязательств перед обществом. В связи с этим есть все основания утверждать, что правоприменение является формой реализации финансовой политики государства.
Ограничиваются ли рассмотренными категориями формы реализации политики? Думается, что нет. В частности, A.B. Малько и К.В. Шундиков, рассматривая понятия правовой политики, выделяли такие- формы ее реализации: - правотворческая (воплощается в основном в принятии, изменении и отмене нормативных актов и нормативных договоров); правоприменительная (преимущественно применяется в правоприменительных актах, документах индивидуального, персонифицированного характера);
- правоинтерпретационная (воплощается прежде всего в актах официального токования правовых норм);
- доктринальная (преимущественно используется в проектах правовых актов, в научном предвидении развития юридических ситуаций);- - правообучающая (проявляется в подготовке юристов нового поколения, готовых творчески действовать в новой политико-правовой ситуации) .
Данные формы также можно в полной мере применить и к финансовой политике, как в силу ранее изложенного, так и в силу того, что данные авторы прямо выделяют финансовую политику в качестве одной и разновидности правовой политики по критерию сферы ее осуществления. А.П. Коробова выделяет три формы реализации правовой политики: правотворчество, правоприменение и правовое воспитание . Представляется, что предложенная A.B. Малько и К.В. Шундиковым классификации форм реализации политики является наиболее полной и приемлемой.
Понятие и сущность налогового администрирования
Налоговое администрирование, как сложная теоретико-познавательная и организационно-правовая категория, за последние годы!; становится объектом пристального внимания со стороны ученых-юристов и практических работников. Анализ накопленного опыта позволяет на начальном этапе ответить на несколько взаимосвязанных вопросов: «Что такое налоговое администрирование?», «Какую роль оно играет в механизме государственной управленческой деятельности?», «Какова его структура, содержание, принципы, методы, формы реализации?», «Какова роль налогового администрирования в реализации налоговой политики Российского государства?».
Термин «налоговое администрирование» включает два понятия: «налоги» и «администрирование». Понятие «налог» закреплено в статье 8 Налогового кодекса РФ. Для нас же наиболее важным является уяснение понятия «администрирование», поскольку именно оно составляет основу этого явления.
Администрирование - это управление посредством приказов и распоряжений, часто без учета конкретных условий работы, существа дела . Администрация - уряд, управление, распорядок, заведывание, устроение. Взятие под присмотр дел неплательщика . Администрировать — управлять чем-нибудь формально, бюрократически . Администрировать - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать .
Не вдаваясь в подробности и тонкости соотношения понятий «администрирование», «управление», «руководство», «менеджмент» и других подобных терминов, можно сделать вывод о том, что администрирование, а, следовательно, и «налоговое администрирование», есть определенная деятельность, процесс.
Более того, можно даже говорить об администрировании как об определенном методе управления. Термин «администрирование» производен от слова «администрировать». Применительно к отношениям, возникающим с участием органов государственной и местной власти, - это всегда означает применение определенных властных начал, правомерного принуждения и силы. Все это объективным образом позволяет говорить об «администрировании» не просто как об управлении, но и как о способе воздействия на участников общественных отношений с намерением достижения соответствующих целей. Аналогичную точку зрения можно встретить, например, в трудах A.C. Титова. Он указывает, что «администрирование необходимо рассматривать в двух аспектах: как процессуальную деятельность (процесс), так и метод управления при наличии определенной цели - общественной, государственной и т.п.» .
Вместе с тем сложно согласиться с мнением некоторых авторов, которые видят «налоговое администрирование» как систему органов либо систему правовых норм. Например, по мнению И.А. Перонко и В.А. Красницкого, понятие «налоговое администрирование» раскрывается с двух сторон. Во-первых, это система органов управления (законодательные и административные налоговые органы). В круг их обязанностей входит процедурное обеспечение прохождения налоговой концепции на очередной плановый период: рассмотрение и обсуждение, утверждение в законодательном порядке. Кроме того, они должны составлять отчеты об исполнении налогового бюджета, подвергать их всестороннему анализу. Во- вторых, это совокупность норм и правил, регламентирующих налоговые действия и конкретную налоговую технику, а также определяющих меры ответственности за нарушение налогового законодательства» . г
Безусловно, налоговое администрирование базируется на определенных принципах и нормах, в соответствии с которыми и осуществляется определенной системой органов. Но, все-таки, это разные категории, и перспективней и результативней производить как раз-таки разделение данных терминов и осуществлять их анализ как взаимосвязанных явлений.
Понятие «налоговое администрирование» - это не только теоретический термин, но и законодательный тоже. Так, данный термин использован в федеральном законе от 27.07.2006 г. №137-Ф3 «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования», однако трактовка его не дана. Как справедливо отмечала C.B. Рыбакова, «необходимо уяснить мотивацию законодателя, использующего этот термин, а именно: что понимает он под налоговым администрированием в тексте закона, направленном на совершенствование указанной деятельности, тогда как трактовка данного понятия им не предлагается» . В отечественной юриспруденции одними из первых, кто попытался раскрыть понятие и содержание «налогового администрирования», следует назвать C.B. Запольского и М.Т. Оспанова.
C.B. Запольский понимает под администрированием государственных доходов «деятельность по обеспечению возникновения, исполнения финансовых обязательств и мобилизации в бюджет предусмотренных законом денежных доходов государства» .
М.Т. Оспанов понимает налоговое администрирование как осуществление налоговой администрацией в пределах ее компетенции функций и полномочий, установленных ей государством и налоговым законодательством. Оно включает в себя (в качестве главной составной части) систему управления налогами, т.е. комплекс мер по:
- оптимизации структуры налогов, совершенствованию механизма их взимания, налогового учета и отчетности;
- контролю за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой уплаты налогов, соблюдением установленных налоговым законодательством прав и обязанностей налоговых органов и налогоплательщиков; - распределению налоговых поступлений между бюджетами разных уровней, сбору и анализу получаемых результатов;
- подготовке предложений по повышению их эффективности;
- гармонизации налоговых отношений всех участников процесса налогообложения .
Рассматриваемый термин получил широкое распространение на страницах отечественной монографической и учебной литературы. Так, А.З. Дадашев и A.B. Лобанов считают, что «налоговое администрирование, как организационно-управленческая система реализации налоговых1" отношений, включает совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему России. Основными методами налогового администрирования являются налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Каждому из этих методов присущи свои формы реализации, призванные обеспечивать решение определенных задач. Целью налогового администрирования, таким образом, является обеспечение плановых налоговых поступлений в бюджетную систему в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля» .
Повышение эффективности государственной финансовой политики посредством совершенствования налогового администрирования
Государство, формируя и реализуя свою финансовую полйтику, имеет целью решение насущных задач во всех сферах общественной жизни. Одной из важнейших задач финансовой политики государства является необходимость обеспечить такое состояние налоговой сферы, налоговой системы, нормативно-правового регулирования в этой области, при которых бы обеспечивалось формирование необходимого количества финансовых ресурсов. При этом эффективность в данном случае определяется не установлением высоких ставок налогов, а качественными показателями. В числе таких показателей следует назвать низкий уровень затрат на аккумулирование финансовых ресурсов, отсутствие нарушений прав налогоплательщиков, сокращение временных издержек как органов власти, так и налогоплательщиков, возникающих в рамках налоговых отношений и многие другие. Таким образом, одним из показателей эффективности финансовой политики является состояние системы налогового администрирования.
Не случайно вопросам совершенствования налогового администрирования уделяется значительное внимание в последние годы и со стороны государства, и со стороны деятелей науки. Приходит осознание того, что без качественного налогового администрирования невозможно эффективно решать поставленные задачи и достигать обозначенные цели в общегосударственном масштабе.
В частности, на круглом столе «Актуальные проблемы теории и практики налогового администрирования в Российской Федерации», заместитель директора департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов РФ Иванеев Александр Игоревич отметил, что, снижение налогового бремени должно сопровождаться повышением общего уровня налогового администрирования. Сегодняшнее положение дел с уровнем налогового администрирования не устраивает ни государство, ни самих налогоплательщиков. Для государства нетерпима ситуация, когда не уменьшается количество случаев сознательного ухода недобросовестных налогоплательщиков от налогообложения с применением все более сложных и изощренных схем. Причем все чаще имеют место случаи преднамеренного уклонения, а не ошибок, обусловленных нечеткостью тех ил иных норм Налогового кодекса РФ. В то же время нетерпима ситуация, когда налогоплательщики часто оказываются совершенно беззащитными перед налоговыми органами, требования которых хотя формально и не противоречат закрну, но, по существу, не могут быть выполнены. Как следствие - предъявление по результатам налоговых проверок претензий на очень крупные суммы, что может стать причиной банкротства или падения капитализации даже крупных и динамично развивающихся компаний. Правоприменительная практика такова, что в силу нечеткости и отсутствия необходимой конкретизации многие положения первой части НК РФ, являющейся нормативным актом прямого действия, односторонне или искаженно трактуются налоговыми органами. Положение усугубляется неготовностью судебной системы выступать защитником соблюдения законных прав налогоплательщиков .
Не вызывает сомнения, что эффективность системы налогового администрирования является одним из основных условий полного и своевременного поступления в бюджетную систему налогов и других обязательных платежей .
Уровень собираемости налогов является индикаторов качества функционирования системы налогового администрирования. В свою очередь, налоговое администрирование служит основой для повышения собираемости налогов .
Работа по повышению эффективности налогового администрирования призвана создать баланс прав и обязанностей налогоплательщиков и государства в лице налоговых органов. С тем, чтобы, с одной стороны, избавить налогоплательщиков от излишнего административного воздействия, с другой - сохранить за налоговыми органами достаточные полномочия по контролю за соблюдением законодательства. Начиная с 2009 года, обжалование решений налоговых органов о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения в судебном порядке будет возможно только после административного обжалования этого решения в вышестоящий налоговый орган. Мировой опыт показывает, что при эффективном функционировании досудебных процедур до разбирательства дела в суде доходит незначительное количество споров между налоговыми органами и налогоплательщиками .
При обсуждении вопросов совершенствования " налогового администрирования приводятся различные точки зрения о направленности таких действий. Так, председатель Экспертного совета по налоговому законодательству Комитета государственной Думы РФ по бюджету и налогам М.Ю. Орлов достаточно резко говорил: «государство должно искоренить практику налогового прессования, при котором в любой момент с любого налогоплательщика можно получить столько налогов, сколько будет нужно бюджету. Это уже не налогообложение, а какой-то сбор дани. И если государство не пересмотрит свою позицию, которую принято называть «улучшением мер по налоговому администрированию», то через какое-то время налогоплательщики вымрут как мамонты» . В связи с этим, большое значение приобретает деятельность судебных органов. Не секрет, что значительная часть решений налоговых органов отменяется судами по требованиям налогоплательщиков. Так, в 2005-2008 годах более 70 % правовых актов налоговых органов отменялось арбитражными судами1. Так, в настоящее время действует постановление Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 №53 «Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды» . Тем не менее, несмотря на существование подобных разъяснений, налоговые органы иногда допускают формализм и делают не обоснованные выводы. Показателен следующий пример судебной практики, который приводит начальник управления ФСКН России М.С. Мухин3. В деле № А56-21975/2006 был применен пункт 5 вышеуказанного постановления Пленума ВАС РФ №53, в котором сказано, что о необоснованности налоговой выгоды могут свидетельствовать подтвержденные доказательствами доводы- налогового органа о наличии таких обстоятельств, как отсутствие необходимых условий для достижения результатов соответствующей экономической деятельности в силу отсутствия управленческого или технического персонала, основных средств, производственных активов, складских помещений, транспортных средств. На практике налоговые органы буквально толкуют указанные положения независимо от конкретных обстоятельств и ситуаций, что безусловно приводит к неверным выводам.
