Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика правового регулирования безопасности дорожного движения
1. Понятие и содержание безопасности дорожного движения 16
2. Административно-правовые основы регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения 44
3. Перспективы развития концепции безопасности дорожного движения 64
Глава II. Административная ответственность в сфере обеспечения безопасности дорожного движения
1. Понятие и особенности административной ответственности в сфере дорожного движения в Российской Федерации 810
2. Административные правонарушения в области дорожного движения как основание административной ответственности 96
3. Сравнительно-правовая характеристика нарушений правил дорожного движения в странах-участницах Конвенции о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения 113
Заключение 130
Список использованных источников 137
Приложения 174
- Понятие и содержание безопасности дорожного движения
- Административно-правовые основы регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения
- Понятие и особенности административной ответственности в сфере дорожного движения в Российской Федерации
- Административные правонарушения в области дорожного движения как основание административной ответственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Обеспечение безопасности дорожного движения сегодня по праву относится к первоочередным задачам Российского государства, имеющим общенациональное значение. Сложившаяся ситуация с безопасностью на дорогах, несмотря на предпринимаемые в государстве меры, продолжает показывать негативную динамику. Ежегодно в Российской Федерации регистрируется около 220 тыс. дорожно-транспортных происшествий, в результате которых гибнет в среднем около 30 тыс. человек, 270 тыс. получают различные ранения. Только за последние 5 лет в Российской Федерации в дорожно-транспортных происшествиях погибли 172 тыс. человек, более 1,2 млн — получили увечья, что соизмеримо с населением крупного областного центра или последствиями масштабных катастроф и вооруженных конфликтов. С экономической точки зрения, материальный ущерб от аварий ежегодно превышает 2% внутреннего валового продукта, что в абсолютном .выражении составляет сотни миллиардов рублей1.
Аналогичная ситуация складывается на дорогах всего мира. Ежегодно во всем мире в результате дорожно-транспортных происшествий погибают более 1,2 млн человек, 20-50 млн- получают травмы, глобальный ущерб оценивается в 518 млрд долларов США. Сложившаяся ситуация в данной области характеризуется как глобальный кризис. По прогнозам Всемирной организации здравоохранения, при непринятии самых решительных мер к 2020 г. смертность на дорогах может увеличиться вдвое, пропустив в этом страшном соревновании вперед только сердечнососудистые заболевания и самоубийства. Учитывая реальную опасность обстановки на дорогах, масштабы вреда, наносимого обществу в целом, аварийность можно отнести к основным угрозам современности, а ситуа-
1 См.: Госавтоинспекция МВД России. Обзор новостей // Официальный Интернет-сайт ОБДД МВД России. UPJL: (дата обращения: 01.07.2008).
4 цию в сфере дорожного движения - к основным вопросам устойчивого развития человечества1.
В целях кардинального изменения ситуации на дорогах в Российской Федерации приняты неотложные меры экономического, организационного и правового воздействия. За последнее время приняты Транспортная стратегия на период до 2030 г. , Государственная концепция обеспечения транспортной безопасности России3, Федеральные целевые программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)»4, «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах»5 и другие программные документы; в июле 2008 г. ратифицирована Конвенция о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения от 28 марта 1997 г.6
Однако их реализация пока не дала ощутимых положительных результатов и существенного изменения аварийности на дорогах. За 2008 г. в Российской Федерации было совершено 218 322 дорожно-транспортных происшествий (6%), погибло 29 936 человек (1,8%), ранено 270 883 (7%)7. Высоким остается уровень детской смертности и травматизма. С участием детей
См.: Российская газета. Архив прессы. 23 января 2009 г. Безопасность дорожного движения вышла на международный уровень... (интервью зам. министра МИД России А.Яковенко. UIlL:. (да і а обращения: 05.07.2008).
2 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г.
№ 1734-р «Об утверждении Транспортной стратегии Российскоіі Федерации на период до
2030 года»// Собрание законодательства Российской Федерации.- 2008.- №50.-
Ст. 5977.
3 См.: Транспорт России. - 2005. - 22-28 авг.
4 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г.
№ 848 «О Федеральной целевой программе "Модернизация транспортной системы России
(2002-2010 годы)"»// Собрание законодательства Российской Федерации.- 2001. —
№51.-Ст. 4895.
5 См.: Постановление Правительсгва Российской Федерации от 20 февраля 2006 г.
№ 100 «О Федеральной целевой программе "Повышение-безопасности дорожного движения
в 2006-2012 годах"» // Там же. - 2009. -№ 9. - Ст. 1020.
6 См.: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 134-ФЗ «О ратификации Конвенции
о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушени
ях правил дорожного движения» // Рос. газета. — 2008. - 30 июля.
7 См.: Госавтоинспекция МВД России. Обзор новостей. Статистика аварийности в
Российской Федерации за 2008 год// Официальный Интерне і-сайт ОБДД МВД России.
URL: (дата обращения: 23.08.2008).
5 было совершено около 22 тыс. дорожно-транспортных происшествий, в которых более 1 тыс. детей погибли и почти 23 тыс. по пучили травмы различной степени тяжести1.
Основными факторами, обусловливающими высокую аварийность, продолжают оставаться: рост автомобилизации населения и несоответствие ему существующей дорожно-транспортной инфраструктуры, улучшение скоростных качеств автомобилей, недостаточный уровень технических требований к безопасности автотранспорта, низкие качество подготовки и дисциплина участников дорожного движения, недостаточная эффективность системы обеспечения безопасности дорожного движения.
Все это указывает на необходимость анализа причин аварийности, поиска наиболее эффективных путей и методов обеспечения безопасности дорожного движения, принятия соответствующих им неотложных мер и обусловливает необходимость всестороннего комплексного теоретического осмысления проблем государственно-правового обеспечения в сфере безопасности дорожного движения.
Не получило широкого распространения и из) чение теоретических и прикладных проблем обеспечения безопасности дорожного движения как объекта административно-правового регулирования. Именно поэтому из широкого круга проблем в сфере безопасности дорожного движения для исследования были выбраны вопросы содержания основных категорий, концептуализация безопасности дорожного движения, деятельность государственных органов, критерии их эффективности и др.
Изложенное подтверждает актуальность выбранной темы диссертационного исследования в теоретическом и правоприменительном аспектах.
Степень научной разработанности темы. Проблема обеспечения безопасности дорояшого движения носит комплексный характер, находясь на
1 См.: Госавтоинспекция МВД России. Обзор новостей. Статистика аварийности в Российской Федерации за 2008 год // Официальный Интерне і -сайт ОБДД МВД России. URL: (дата обращения: 23.08.2008).
стыке юридических, экономических, социологических и других гуманитарных и технических наук. В правоведении вопросы безопасности дорожного в значительной степени относятся к административному праву и основываются на теории охраны общественного порядка и обеспечения безопасности.
В этой связи теоретической основой диссертации стали работы таких го-сударствоведов, как С. А. Авакьян, В. А. Азаров, С. С. Алексеев,
A. П. Алехин, К. С. Вельский, В. В. Бобков, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило,
В.А.Власов, И. И. Веремеенко, В.В.Гущин, Ю.А.Демидов, Е. В. До дин,
М. И. Еропкин, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, В. П. Кудрявцев, Н. Ф. Кузнецова,
Л. В. Коваль, А. П. Лончаков, А. Е. Лунев, В. П. Ло :бяков, М. И. Никулин,
Л. Л. Попов, А. А. Пионтковский, В. Г. Розенфельд, Л. М. Розин, Н. Г. Салищева
И. С. Самощенко, Ю. П. Соловей, С. С. Студен і ікин, А. В. Серегин,
B. В. Черников, О. М. Якуба и др.
Определяющее влияние на формирование методологической основы диссертации, выбор подходов к изучению проблематики оказали работы В. В. Амбарцумяна, М. Б. Афанасьева, В. Н. Бутона, И. И. Веремеенко, В. В. Головко, Р. И. Денисова, А. С. Дугенца, В. И. Жулева, А. Б. Зеленцова, В. Н. Иванова, Л. Н. Игнатова, Г. И. Клинковштеііна, В. В. Лукьянова, В. И. Майорова, В. П. Новоселова, А. В. Петрова, Л. Л. Попова, М. И. Попова, Б. В. Российского, М. С. Студеникиной, Г.А.Туманова, Р. О. Халфиной, В. Н. Хропашока, А. И. Худякова, И. К. Шахриманьяна и др. Труды настоящих авторов на сегодняшний день являются основой теории обеспечения безопасности дорожного движения, исходной базой для современных исследований в рассматриваемой сфере.
Отдельным проблемам обеспечения безопасности дорожного движения посвящены труды: В. В. Головко, С. Н. Дмитриева, Ю. П. Луконина, Л. В. Сандалова, С. Н. Чмырева, посвященные исследованию различных аспектов деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения; О. А. Ивановой, В. И. Жулева, рассматривающие вопросы административной ответственности участников дорожного движения. Среди дис-
7 сертационных исследований, проведенных в последнее время, следует отметить работы о квалификации и особенностях рассмотрения дел об административных правонарушениях, посягающих на безопасность дорожного движения, А. А. Гуничева; об административном надзоре в сфере обеспечения безопасности дорожного движения - С. М. Зырянова; о системе обеспечения безопасности дорожного движения в России (историко-правовое исследование) — А. С. Квитчука; об организационно-правовом обеспечении управления в сфере безопасности дорожного движения, в Российской Федерации-Е. А. Новикова; об обеспечении безопасности дорожного движения органами местного самоуправления - А. С. Пивоварова и других авторов.
Однако, несмотря на обширный научный материал по проблеме обеспечения безопасности дорожного исследования, тему исследования в предложенном ракурсе нельзя признать достаточно разработанной. В отечественной юридической науке до сих пор отсутствуют комплексные исследования, посвященные непосредственно проблемам современного административно-правового регулирования безопасности дорожного движения, которые бы учитывали последние изменения законодательства, международные обязательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения.
Проводимые постоянно расширенные совещания государственных органов по проблемам государственно-правового обеспечения безопасности дорожного движения в целом и вопросам факторов аварийности, качества подготовки водителей, эффективности принимаемых мер административного воздействия и неотвратимости наказания в частности, а также активное обсуждение вопросов безопасности дорожного днижения на научно-практических конференциях, семинарах и «круглых столах», процесс совершенствования действующего законодательства свидетельствуют о том, что интерес к изучению настоящей проблемы далеко не исчерпан.
Объект научного исследования составляют общественные отношения, возникающие в процессе административно-правового регулирования безопасности дорожного движения.
Предметом исследования являются: теоретико-правовые понятия, категории, принципы, положенные в основу сущностной и содержательной характеристики системы обеспечения безопасности дорожного движения: безопасность, дорожное движение, безопасность дорожного движения, концептуализация безопасности дорожного движения; государственно-правовые средства и факторы безопасности дорожного движения в их функциональной взаимосвязи: административные правонарушения в области дорожного движения и меры воздействия за их совершение в Российской Федерации и странах-участницах Конвенции о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных правонарушениях, организация дорож-ного движения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования выступают теоретическое осмысление понятия безопасности дорожного движения, изучение государственно-правовых и организационных основ системы обеспечения безопасности дорожного движения.
Для достижения указанной цели были поставлеї і ы следующие задачи:
определение сущности и содержания понятия «обеспечение безопасности дорожного движения», включая анализ зарубежных определений;
изучение порядка осуществления процесса дорожного движения, его позитивных сторон и негативных последствий, а также критериев безопасности;
исследование формирования и развития концепции безопасности дорожного движения в Российской Федерации;
-выработка научно обоснованного понятия и определение особенностей административной ответственности в области дорожного движения;
выявление проблем и тенденций развития современного законодательства об административной ответственности в указанной сфере;
анализ нормативных правовых и организационных аспектов обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации;
проведение сравнительно-правового анализа административных правонарушений стран-участниц Конвенции о взаимном признании и исполне-
9 нии решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения;
- разработка конкретных предложений по развп гию и совершенствованию административно-правового регулирования беюпасности дорожного движения.
Методология и теоретическая основа исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются основополагающие законы, категории и понятия философии, общенаучные и частнонаучные методы познания, в том числе метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования. В настоящем исследовании используются философские и специальные юридические категории. Положения и выводы диссертационного исследования основываются на анализе норм Конституции Российской Федерации, актов международного права и административного законодательства, ведомственных нормативных актов органов исполнительной власти и др.
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных правоведов, изучающих вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Положения диссертации соотнесены с доктринальны-ми концепциями и мнениями практических работников. Теоретические положения диссертации опираются на существующую практику деятельности органов, обеспечивающих режим безопасности дорожного движения.
Эмпирическая база диссертационного исследования построена на нормативно-правовых источниках, отечественной и зарубежной практике, а также статистических данных. Кроме того, использовались материалы по организации обеспечения безопасности дорожного движения в Челябинской области, в частности Управлений дорожного хозяйства, государственной инспекции безопасности дорожного движения и других отраслевых структур по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий, комплексные целевые программы повышения безопасности
10 ,дорожного движения, а также материалы научно-практических семинаров и конференций, посвященных настоящей проблематике.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, акты 1 [резидента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Россі і йской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие отношения в сфере безопасности дорожного движения.
Научная новизна диссертационного исследования заключается, прежде всего, в актуальности и недостаточном изучении современного административно-правового регулирования безопасности дорожного движения. В настоящей работе на основе анализа теории административного права и действующего законодательства предпринята попытка комплексного исследования содержания понятия «безопасность дорожного движения», проблем концептуализации безопасности дорожного движения, научного обоснования понятия административной ответственности в обласш дорожного движения и определения ее особенностей. В исследовании впервые проведен сравнительно-правовой анализ административных правонарушений стран-участниц Конвенции о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию административного законодательства в сфере безопасности дорожного движения, направленные на повышение его эффективности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Несмотря на закрепление понятия «безопасность дорожного движения» в федеральном законе, его определение продолжает оставаться дискуссионным. Проведенный в исследовании анализ содержания данного понятия указывает на то, что безопасность дорожного движения определяется:
- спецификой рассматриваемых общественных отношений: состоянием и характером защищенности общественных отношений от угрозы, связанной
с опасностью возникновения дорожно-транспортных происшествий и причиненного в результате них вреда;
- самостоятельностью объекта охраны, защиты и обеспечения интере
сов участников дорожного движения, осуществляемых государством;
— связью с защитой прав граждан на жизнь, охрану здоровья и безопас
ные условия труда.
Исследование действующего законодательст ва Российской Федерации в области безопасности дорожного движения указывает на необходимость разработки и принятия федерального закона «Об Основах законодательства Российской Федерации по обеспечению безопасности дорожного движения». Целью настоящего федерального закона должно стать определение стратегии развития дорожного движения, объединение всех ранее принятых в этой области нормативных правовых актов, носящих разрозненный характер, формулирование принципов обеспечения безопасности дорожного движения. Кроме того, задачами федерального закона должны стать установление конкретных полномочий, обязанностей и ответе і венности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений и граждан в сфере дорожного движения.
Административная ответственность за правонарушение в области дорожного движения - ответственность водителей транспортных средств, иных участников дорожного движения, а также должностных лиц, обеспечивающих безопасную эксплуатацию транспорта, дорог и дорожных сооружений, за нарушение правил дорожного движения, эксплуатации транспорта и дорог, выраженная в применении к виновным лицам установленных законом административных наказаний судом (судьей), а также уполномоченными на то должностными лицами органов государственного управления.
Состояние аварийности в Российской Федерации, ее высокий уровень, связанный с несоблюдением Правил дорожного движения, а также недостаточная эффективность в этой части администра гивных наказаний указывают на необходимость дополнения существующее системы администра-
12 тивных наказаний, применяемых за нарушение правил дорожного движения, новым видом - проверкой знаний Правил дорожного движения.
Применение проверки знаний Правил дорожного движения в качестве административного наказания существенно дополни і принимаемые сегодня меры по повышению качества подготовки водителей. При этом основная цель состоит в повышении качества подготовки деист вующих водителей, необходимость которой может быть связана с изначально недостаточной подготовкой и объективно меняющимся законодательством. В исследовании обоснована необходимость ее применения в качестве основного и дополнительного административного наказания.
Определение Правилами дорожного движения правового статуса участников дорожного движения указывает на необходимость изменения формы настоящего нормативного акта. С учетом требований Конституции Российской Федерации и опыта реализации Правил дорожного движения обоснована необходимость трансформации Правил дорожного движения в форму специального федерального закона.
Сравнительно-правовой анализ нарушений чорожного движения в странах-участницах Конвенции о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения указывает в целом на выработку общих подходов к административно-правовому регулированию дорожного движения.
Административно-правовое регулирование бс ^опасности дорожного движения в Российской Федерации в контексте законодательства ряда зарубежных стран, как показывает исследование, обладает рядом существенных недостатков. В этой связи с учетом опыта зарубежных стран и требований реализации Конвенции обоснована необходимость внесения следующих изменений в КоАП РФ:
— дополнить ст. 12.8 (управление транспортным средство водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления ТС лицу, находящемуся в состоянии опьянения), ст. 12.25 (невыполнение требования о
13 предоставлении транспортного средства), ст. 12.26 (не-выполнение водителем требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения) квалифицирующими признаками:
по времени— повторное совершение в течение года после окончания срока в течение которого лицо считается подвергну ті.їм административному наказанию;
по субъектам — лицами, лишенными права управления транспортными средствами, лицами, не имеющими права управления транспортными средствами;
по последствиям— создание аварийной обстановки, причинение легкой или средней тяжести вреда здоровью потерпевшеї о;
расширить круг лиц, за невыполнение требования остановки транспортного средства которых устанавливается административная ответственность, дополнив в ч. 2 ст. 12.25 КоАП РФ слова «сотрудника милиции» словами «или иных лиц, которым в случаях, установленных законодательством, предоставлено право остановки транспортного средства»;
дополнить объективную сторону правонарушения, предусмотренного ст. 12.26 КоАП РФ, выражающегося в невыполнении гребования сотрудника милиции пройти освидетельствование, «отказом от прохождения» в следующей формулировке: «Невыполнение водителем законного требования сотрудника милиции, а равно отказ от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения»;
дополнить составы правонарушений, предусмотренных ст. 12.27 (невыполнение обязанностей в связи с дорожно-транспортным происшествием) и ст. 12.8 КоАП РФ (управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения) такими субъектами правонарушения, как пешеходы и иные участники дорожної о движения;
— уточнить положения о своевременной подаче сигналов регулировщика, исключающих возможность создания аварийной ситуации (ст. 12.25 и Правила дорожного движения).
7. Результаты анализа организации деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения на основе рассмотрения действующего законодательства свидетельствуют о низкой обеспеченности реализации конституционных принципов защиты прав и законных интересов граждан.
В этой связи предложено внесение изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по таким направлениям, как: отработка процедуры применения порядка наложения административных штрафов, регламентация порядка проведения освидетельствования граждан на предмет нахождения их в состоянии алкогольного и наркотического опьянения, совершенствование законодаїельства по исполнению наказаний за нарушение Правил дорожного движения и др.
Теоретическая и практическая значимость определяется сформулированными в ходе работы научными выводами и разработанными на их основе предложениями по повышению эффективности системы обеспечения безопасности дорожного движения, совершенствованию законодательства, регламентирующего дорожно-транспортный процесс. Предложения и выводы, изложенные в исследовании, могут служить основой для дальнейшей научной разработки и решения проблем, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в правотворческом процессе и правоприменительно и деятельности государственных органов, участвующих в обеспечении безопасности дорожного движения, а также в образовательной деятельности в рамках таких учебных дисциплин, как административное право, административная деятельность, административная юрисдикция, при чтении специальных курсов, посвященных проблемам безопасности дорожного движения и в целом защиты прав и свобод личности.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южно-Уральский государственный университет», где произведено ее рецензирование и обсуждение. Основные положения и выводы работы излагались на заседаниях кафедры и отражены в ряде публикаций в научных журналах, материалах научно-практических конференции, проведенных в городах Екатеринбурге, Омске, Уфе, Челябинске, Москве. Материалы исследования также были использованы в учебном процессе при проведении занятий по дисциплине «Административное право».
Апробация результатов диссертационного сочинения подтверждена изучением и обобщением правотворческой и правоприменительной практики государственных органов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и внедрением основных результатов диссертации в деятельность Управления дорожного хозяйства Администрации г. 1 Іелябинска и Комитета по строительству, жилищно-коммунальной политике и дорожному хозяйству Законодательного Собрания Челябинской области.
Отдельные положения и выводы диссертации нашли свое отражение в научно-исследовательской работе и проекте Закона Челябинской области «О внесении изменений в Закон Челябинской обласні "Об административных правонарушениях в Челябинской области"», ставшем в 2008 г. лауреатом конкурса Законодательного Собрания Челябинской области «Челябинская область - это Мы» в номинации «Лучший законопроект».
Структура диссертации соответствует логике проведенного исследования, обусловлена целями и задачами настоящего исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списков литературы и сокращений, приложений.
Понятие и содержание безопасности дорожного движения
Одной из современных проблем, имеющих существенное значение, наряду с широким спектром социально-экономических задач, стоящих перед Российским государством и обществом, являются теоретическая разработка и практическая реализация мер по обеспечению безопасности дорожного движения.
В условиях формирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения, направленной, прежде всего, на создание новых и совершенствование существующих механизмов реализации принципов приоритета жизни и здоровья граждан-участников дорожного движения над экономическими результатами хозяйс гвенной деятельности , важными задачами остаются: теоретическое исследование вопросов безопасности дорожного движения, обоснование, разработка и сопровождение методов практической реализации намеченных первостепенных проблем с учетом создания или адаптации ранее созданных структур адекватно новым функциям обеспечения безопасности и нахождения ресурсов, необходимых для их выполнения.
В числе объектов теоретического изучения обеспечения безопасности дорожного движения центральное место принадлежит исследованию понятия безопасности дорожного движения, создающему необходимые предпосылки для комплексного изучения вышеназванной проблемы.
Как отмечает В. И. Майоров, от решения данної о вопроса в существенной мере зависят практическое участие и скоординированность специалистов этих направлений, что в конечном счете будет способствовать созданию эффективной концепции безопасности дорожного движения1.
Осмысление понятия безопасности дорожного движения, его содержания и признаков всегда находилось в центре внимания отечественной правовой науки. Однако, несмотря на повышенный интерес к указанной проблематике, а соответственно, и значительное число работ, посвященных данным вопросам, определение безопасности дорожного движения остается дискуссионным. До настоящего времени среди правоведов отсутствует его однозначное понимание. Наряду с нормативным определением безопасности дорожного движения существует множество научных точек зрения.
Существование различных дефиниций понятия «безопасность дорожного движения» объясняется, прежде всего, тем, что в его содержании постоянно происходят изменения. Это естественное состояние динамики любого явления. Содержание безопасности дорожного движения обусловлено как конкретными историческими условиями развития самого государства, так и состоянием его теоретического осмысления и законодательного регулирования. Так, толкование рассматриваемой категории, сфо [эмулированное в конце XX в. как следствие политических и социально-экономических преобразова-ний 90-х гг., существенно отличается от понимания советского периода .
Кроме того, дискуссии о научности настоящего термина, разногласия относительно выработки «специфических методов исследования» проблемы содержания указанного понятия лишь усугубляют сомнения в корректности господствующих в данной сфере подходов. Исследователи, придерживающиеся того или иного научного взгляда, могут не понимать аргументации оппонента просто потому, что она (аргументация) построена в иной системе анали-тических предпосылок, нормативных предписании, используемых моделей .
Вместе с тем в настоящее время в административно-правовой науке сложились относительно устойчивые представления об основных подходах к определению безопасности дорожного движения, аспекты которого следует сформулировать как1: 1) научно-правовая категория; 2) правовая категория; 3) социально-правовая категория.
Вышеназванные аспекты являются самостоятельными характеристиками безопасности дорожного движения, отражающими его специфику и свойства. Одновременно с этим они находятся в тесной взаимосвязи и обусловливают друг друга. Так, социально-правовой аспект воздействует и служит основой формирования научно-правового понятия бсюпасности дорожного движения, последнее, в свою очередь, непосредственно создает платформу для его нормативного закрепления.
Рассматривая безопасность дорожного движения как научно-правовую категорию, следует отметить, что в данном аспекте понятие получило наибольшее распространение в исследованиях, посвященных проблемам обще-ственной безопасности и безопасности дорожного движения".
В своем развитии научное исследование указанного понятия проходит несколько этапов, границы которых можно условно ооозначить следующими временными рамками: — I этап «технократический» (до 70-х гг. XXв.) — характеризуется исследованием главным образом технических вопросов автомобилизации и дорожного строительства, изучением проблем безопасности дорожного движения по формуле «автомобиль — дорога». Проблемы, связанные с человеческим фактором, причинами правонарушений; организационно-правовыми аспектами, в этот период практически не исследовались; — II этап «социально-экономической эффективности» (70-е гг. XXв.) — отличается от предыдущего существенным расширением объекта исследования, комплексностью его изучения. Так, проблема обеспечения безопасности дорожного движения стала предметом рассмотрения социологии, психологии, медицины и иных наук, что позволило выработать новый подход к самой сущности безопасности дорожного движения, в котором в качестве общего критерия функционирования дорожного движения предлагалось использовать обеспечение его социальной, экономической и технической эффективности; — III этап «концептуализации» (с 80-х гг. — по настоящее время) — этап, в начале которого на фоне политических и социально-экономических преобразований происходит существенное изменение государственного управления системы обеспечения безопасности дорожного движения, направленное на ее организационно-правовое совершенствование. С этой целью было сформулировано концептуальное понимание безопасности дорожного движения, которое получило нормативное закрепление в Федеральном законе от 5 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»1 и других нормативных правовых актах2, заняло прочное место в научных и общественно-политических дискуссиях.
Административно-правовые основы регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения
Деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения является системным образованием, включающим технико-технологическую подсистему и систему ролей и функций обслуживающего и управляющего цик-ла . Для повышения ее эффективности целесообразно рассмотреть этот феномен как иерархическую социально-техническую систему, с разделением ее на три подсистемы по функциональному назначению 11 конечному результату.
Сущность каждой подсистемы составляет деятельность людей, реализующих различные функции. Как следствие, каждая і із них представляет собой специфическую сферу общественных отношений и поэтому служит объектом упорядочивающего воздействия правового регулирования. Вместе с тем особенности, присущие каждой из них, определяют отличия в подходах и нормировании, своеобразие содержания норм, с помощью которых регламентируется оптимальное по параметрам безопасности состояние элементов, составляющих эти подсистемы, так как содержание однородной группы общественных отношений определяет в конечном счете специфику правового регулирования .
Необходимость всестороннего совершенствования государственного управления, приведения его в соответствие с новыми условиями и задачами современного этапа развития общества требует новых теоретических исследований проблем управления.
Современное правовое государство не может функционировать без нормативно установленных процедур государственного управления. Нормативная регламентация дорожного движения, подсистемы подготовки и обслуживания, организация работы последней - основные задачи третьего высшего уровня- управляющей подсистемы- государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Ее образуют органы представительной (законодательной и исполнительной) власти федерального и регионального уровня, органы местного самоуправления в пределах компетенций, установленных для них как субъектов обеспечения безопасности дорожного движения действующим законодательством (прил. 2).
Рассмотрение применения права в качестве одного из средств упорядочивающего воздействия не противоречит пониманию его как одной из форм управленческой деятельности. Государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, целью которой являются исполнение, практическая реализация законов и других законодательных актов . Оно осуществляется специально создаваемыми органами исполнительной власти (государственного управления). Законодательная система призвана обеспечивать все уровни управления, особенно нормативный, ориентировать их на решение задач общесоциального государственного значения, а также на их взаимодействие. В законодательстве определены рамки деятельности органов исполнительной власти. Практическая деятельность органов исполнительной власти выражается в разработке и реализации программ управления (управленческих решений), в установлении направлений функционирования всех субъектов системы управления, оперативном регулировании управленческих связей между ними, в проверке исполнения (контроле за деятельностью управляемой системы). В обеспечении эффективного государственного управления важнейшая роль принадлежит нормативно-правовому регулированию, поскольку эта деятельность, будучи направленной на полное и точное исполнение закона, может осуществляться на основании закона1.
Выступая одной из форм управленческой деятельности и одним из юридических средств организующего воздействия на управляемых лиц, применение норм права выполняет, с одной стороны, функции самого управления, а с другой- функции, присущие применению права как самостоятельному правовому явлению, т. е. выполняет управленческие и нормативные требования. Исходя из этого нормативно-правовое регулирование как инструмент и средство государственного управления должно быть способно осуществить такие функции, как закрепление социально-экономических основ управления, компетенции органов, составляющих систему управления; должно устанавливать порядок деятельности этих органов, предприятий, учреждений, организаций, их должностных лиц, в том числе внутрисистемные связи, а также отношения с гражданами и общественными объединениями; должно обеспечивать реализацию необходимой совокупности правил и норм, регламентировать виды и порядок применения ответе гвенности всех субъектов общественных отношений, в том числе самих органов государственного управления и их должностных лиц за неправомерные действия или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей".
Применительно к задачам по обеспечению безопасности дорожного движения деятельность органов государственного управления должна быть направлена на регулирование социально-экономических основ и принципов государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, определение компетенции субъектов управления различных уровней, установление порядка реализации управленческих действий, принятие нормативных актов и др. Кроме того, устанавливаю гея основания и порядок привлечения органов управления к ответственности за неправомерные действия и ненадлежащее исполнение обязанностей.
Высшей формой правового закрепления настоящих ориентиров является Конституция Российской Федерации. Она определяет основные направления государственной политики, в первую очередь, в положениях о провозглашении Российской Федерации демократическим правовым и социальным государством (чч. 1 ст. ст. 1, 7); о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью и возложении обязанности на государство по их соблюдению и защите (ст. 2) и др.
Как уже было отмечено ранее, безопасность дорожного движения - составляющая общественной безопасности, а безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов граждан, общества, государства, которое обеспечивает защиту субъекта безопасности от общественно опасных деяний и иных вредоносных явлений социальної о, техногенного и природного характера посредством использования системы мер, средств и способов, предусмотренных законом1.
Правовой основой обеспечения общественной безопасности в сфере дорожного движения служат нормы Конституции Российской Федерации, Закона о безопасности, Федерального закона о безопасности дорожного движения и иных нормативных актов, регулирующих отношения в области общественной безопасности. Федеральный закон о безопасности дорожного движения определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации. В частности, закрепляет основные направления государственной политики, направления по созданию условий, способствующих обеспечению общественной безопасности, разграничивает компетенцию органов различных уровней управления, устанавливает функции надзора и кон гроля за соблюдением правовых предписаний.
Понятие и особенности административной ответственности в сфере дорожного движения в Российской Федерации
Значительная роль в административном правовом регулировании безопасности дорожного движения принадлежит административной ответственности как средству обеспечения публичных интересов. Как отмечает Р. И. Денисов, скопление в дорожном движении огромного числа автотранспортных средств, являющихся источниками повышенной опасности, и управление этими средствами, осуществляемое людьми с различными психофизиологическими характеристиками, а следовательно, с индивидуальным, «личностным» представлением о движении, определяют необходимость особого правового режима дорожного движения .
Согласно толковым словарям русского языка, ответственность - необходимость или обязанность отдавать кому-нибудь отчет в своих действиях, отвечать за что-либо". В общественных науках речь, как правило, идет о социальной ответственности, содержание которой, помимо правосознания, формируют и другие сферы общественного сознания, в ее основании лежат не только общественно вредные, но и общественно нейтральные и общественно полезные поступки3.
На сегодняшний день ответственность остается дискуссионным понятием. Под юридической ответственностью как разновидностью социальной ответственности одни авторы понимают обязанность отвечать (или дать отчет за свои противоправные действия)4, другие - реализацию санкции правовой нормы1, третьи— разновидность обязанности, которая носит ущербный, нежелательный характер для субъекта, на которого она возлагается .
Признаками юридической ответственности является то, что она опирается на государственное принуждение, связана с негативной государственно-правовой оценкой за совершенное деяние, с обязанностью правонарушителя претерпевать лишения, сопряженные с изменением его статуса3. Таким образом, в литературе широко исследуется негативный (ретроспективный) аспект юридической ответственности. В целом же юридическая ответственность рассматривается как разновидность социальной ответственности, как правовая категория, как правоотношение, ценностное явление4.
В этой связи особого внимания заслуживает дискуссия о теории «позитивной ответственности». Н. И. Матузов отмечает, что речь идет не об ответственности за те или иные нарушения, сводящиеся чаще всего к наказанию, а об ответственности как определенном внутреннем состоянии индивида, его отношении к порученному делу, обществу, государству, коллективу, к своему поведению (в настоящем и будущем), чувстве самодисциплины, сознательности. Позитивная ответственность — это мера требовательности к себе и другим, глубокое понимание интересов государства, общества5.
Несомненно, рассмотрение негативной (ретроспективной) ответственности вне связи с активной (позитивной) ведет к умалению ее роли как инструмента регулирования и охраны общественных отношений, как средства воспитания ответственного отношения граждан к своим обязанностям . Ответственность устанавливается, прежде всего, для стимулирования правомерного поведения, а не для применения наказания за неисполнение правовых норм1, т. е. главное назначение юридической ответственности в профилактическом, превентивном применении. Юридическая ответственность в ее личностно-психологическом смысле занимает самостоятельное место в структуре правосознания, это не только факт понимания смысла предписаний правовых норм, но и выработка особого, активного отношения к ним, формирование установок правомерного поведения2.
Вместе с тем есть и иные мнения. Так, Н. С. Малеин считает, что в определениях позитивной ответственности допускается подмена терминов3, Л. С. Явич отмечает, что на право оказывает влияние, прежде всего, ретроспективная сторона социальной ответственности, поэтому юридическая ответственность — разновидность ретроспективной социальной ответственности4.
В этой связи следует согласиться с В. В. Головко, что под «позитивной ответственностью» нужно понимать установку лица на правомерное поведение, формирование которой и является целью негативной ответственности. Исследование и негативного, и позитивного аспектов юридической ответственности позволит оценить обоснованность и .эффек гивность установления правовых запретов и наказаний за их нарушение5.
Нет единого мнения и о понятии административной ответственности. В административно-правовой науке существуют различные позиции относительно содержания административной ответственности. Наиболее известна концепция санкционнои административной ответственности, здесь речь идет об ответственности граждан и должностных лиц перед органами государственного управления, а в случаях, определенных законом, перед судом (судьями), а также перед общественными организациями за виновное нарушение общественных административно-правовых норм, выраженных в применении к нарушителям установленных административных санкций . Сточки зрения Д. Н. Бахраха, под административной ответственностью следует понимать применение государственными органами и должностными лицами в условиях внеслужебного подчинения административных санкций за правонарушение2.
Немного иного подхода придерживается учебная административная дисциплина . Например, К. С. Вельский полагает, что административная ответственность - это административно-процессуальное правоохранительное отношение, развертывающееся во времени и охватывающее все основные стадии производства по делам об административных правонарушениях. Неблагоприятные последствия для нарушителя начинаются с момента совершения проступка, а отрицательная оценка деяния государством, которую-материализуют административные взыскания, считается самостоятельной мерой, обладающей свойствами авторитетного и глубокого воздействия на личность правонарушителя4.
Административные правонарушения в области дорожного движения как основание административной ответственности
Процесс транспортного перемещения в качестве результата дорожного движения является причиной столкновения различных интересов людей, организаций и общества в целом, что обусловливает соответствующее нормативное правовое регулирование отношений управления дорожным движением как областью общественных отношений. Соответственно, правовые отношения в сфере дорожного движения есть отношения, возникшие между участниками дорожного движения, урегулированные нормами права.
Анализ правовой литературы и юридической практики по дорожно-транспортным происшествиям указывает на необходимость рассмотрения их общественной вредности во взаимосвязи с реальным причинением вреда. Вред, как правило, причиняется жизни, здоровью, природе, имуществу, обществу в результате возникшей в связи потерей водителем управления транспортным средством общественно вредной (аварийная) обстановки. Иначе говоря, аварийная обстановка представляет собой признак объективной стороны правонарушения, определяющий его общественную вредность и раскрывающий связь нарушений Правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств с причинением вреда.
В правовой литературе существует мнение о правонарушении как социальном явлении, порождаемом определенными социальными процессами.
Его социальная природа заключается в той степени общественной опасности, вредности, которые оно содержит для устоев государства, поскольку нарушает его существование1. Эта предпосылка нашла свое конкретное теоретическое развитие при изучении понятия и социально-правовой природы правонарушения".
Нормативное определение административного правонарушения дает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В основе определения лежат общепризнанные юридические признаки: общественная опасность (вредность), противоправность, виновность и наказуемость. В частности под административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1).
Будучи специфическим видом правонарушений, дорожно-транспортное происшествие содержит особые признаки, отличающие его от других правонарушений. Объектом транспортных правонарушений являются общественные отношения, обеспечивающие охрану жизни и здоровья людей, материальных ценностей, окружающей природной среды, интересов безаварийной работы транспорта в целом. Их последствиями могут быть аварии или несчастные случаи, причиняющие серьезный вред жизни и здоровью людей, материальным ресурсам, обществу. Конкретные вредные последствия и их тяжесть являются решающими факторами в вопросе об ответственности.
Таким образом, все транспортные правонарушения следует разделить на две группы: 1) административные проступки в сфере безопасного функционирования транспорта или дорожно-транспортные проступки; 2) транспортные преступления.
Критериями их градации в чистом виде не всегда могут быть общепризнанные юридические признаки правонарушения. Исключение составляет лишь значительность последствий с условием, что степень тяжести нередко зависит от случайных обстоятельств.
Общественная опасность. Ее степень (кбличес і во) и характер (качество) выражаются в характере нарушений правил безопасности, размере причиненного вреда, месте, времени, способе совершения правонарушений и т. д. Смерть, причинение тяжкого вреда здоровью потерпевшего влекут за собой уголовную ответственность. Уголовная ответственность за транспортные преступления наступает, в отличие от административной, не за сам факт нарушения правил, а нарушение, которое повлекло за собой причинение реального и чаще всего значительного ущерба охраняемым общественным интересам. В этом и состоит более высокая степень общественной опасности транспортного преступления по сравнению с аналогичными дорожно-транспортными проступками.
Противоправность заключается в том, что административная ответственность наступает только за нарушения (действия или бездействие), предусмотренные действующим законодательством. Административное правонарушение в области дорожного движения, как и любое другое, включает следующие элементы:
I. Объект. В науке административного и. уголовного права различают общий, родовой, видовой и непосредственный объекты правонарушения . Родовой объект административного правонарушения в области дорожного движения образуют общественные отношения, регулируемые административно-правовыми нормами. Анализ последних свидетельствует о том, что они направлены на строжайшее соблюдение порядка дорожного движения, обеспечивающего нормальную, ритмичную и четкую работу автомобильного транспорта и тем самым создающего условия для безопасного дорожі юго движения .
Следовательно, видовым объектом дорожно-транспортных правонарушений является порядок дорожного движения, его безопасность. Именно единство родового и видового объектов дорожно-транспортных правонарушений служит основанием выделения их в однородную, относительно самостоятельную группу. Остальные признаки составов дорожно-транспортных правонарушений не выполняют роли классификационного критерия". Этот подход использует и КоАП РФ в Особенной части - в каждую главу включены составы, имеющие единый объект проступка. Однако, как отмечает В.В.Головко, при рубрикации были допущены оіступления от научной классификации проступков по единому критерию и использованы разные: содержание общественных отношений и отрасль деятельности, где они возникают. Это привело к тому, что проступки, посягающие на единый родовой объект, оказались в разных главах. Например, ст. 11.26 оказалась в главе 11, содержащей административные правонарушения на автомобильном транспорте, а ст. 12.2- в главе 12, где объединены административные правонарушения в сфере дорожного движения. Такой подход при кодификации административных проступков вряд ли можно назвать целесообразным. Правильнее, с нашей точки зрения, формировать административные нарушения в сфере дорожного движения по единому признаку .
