Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Оборот наркотических средств и психотропных веществ как объект административно-правового регулирования
1. Правовые признаки наркотических средств и психотропных веществ 15
2. Правовая характеристика оборота наркотических средств и психотропных веществ 38
3. Институты административного права, востребованные для административно-правового регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ 69
ГЛАВА II. Механизм административно-правового регулирования оборота наркотических средств и психотропньгх веществ
1. Административно-правовые нормы в механизме регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ 99
2. Административные правоотношения, обусловленные оборотом наркотических средств и психотропных веществ 122
3. Акты применения права в процессе оборота наркотических средств и психотропных веществ 164
Заключение 178
Библиография 187
- Правовые признаки наркотических средств и психотропных веществ
- Правовая характеристика оборота наркотических средств и психотропных веществ
- Административно-правовые нормы в механизме регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ
- Административные правоотношения, обусловленные оборотом наркотических средств и психотропных веществ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы проблема незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ в России приобрела особую актуальность. Статистика рассмотрения уголовных дел отмечает тот факт, что от 5% до 10% среди общеуголовных преступлений, являются преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
Наркомания как одна из форм девиантного поведения, представляет собой фактор риска, способствующий стремительному распространению ВИЧ-инфекции. Особую опасность представляет то, что ВИЧ-инфекция и другие вирусные заболевания, передаваемые через кровь, представляют реальную угрозу не только для самих потребителей наркотических средств, но и для социального, экономического и нравственного здоровья нации в целом.
Предупреждение и пресечение незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ является одним из приоритетных направлений работы правоохранительных, контрольно-надзорных и общественных органов. Эта проблема ежегодно отмечается на коллегиях МВД России, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков Российской Федерации, а также других правоохранительных органов, уполномоченных на решение задач по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, и злоупотреблению ими, является объектом пристального внимания Президента РФ и Совета Безопасности Российской Федерации.
Возникшие в последние десятилетия двадцатого века негативные последствия
проводимых в стране преобразований и реформ, требуют переосмысления всей
системы на государственного воздействия на базисные и надстроечные
отношения, в том числе и в сфере оборота наркотических средств и
психотропных веществ. Важное место среди них принадлежит
административно-правовому регулированию, способствующему
упорядочиванию управленческих общественных отношений, возникающих между значительным количеством его субъектов.
Оборот наркотических средств и психотропных веществ, регулируется различными видами правовых норм, содержащихся в широком массиве нормативно-правовых актов различной юридической силы, которые нередко противоречивы, не отвечают установленным правилами юридической техники качественным параметрам, а также характеризуются необоснованно интенсивным динамизмом.
В последнее время снизился возраст потребителей наркотиков. Дети в возрасте моложе 13 лет уже употребляют наркотики, в средней школе наркомания сегодня - обыденное явление: почти половина российских школьников хотя бы один раз, но пробовали наркотики. Согласно данным исследования детская смертность от наркотиков за последние пять лет' увеличилась в 42 раза. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 года № 561 принята Федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиков и их незаконному обороту на 2005-2009 годы». После нескольких лет перерыва 9 июня 2006 года возобновила свою работу правительственная антинаркотическая комиссия.
Но данные Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации не точно отражают всю реальную ситуацию. Согласно данным общественного мониторинга наркоситуации, проведённого в рамках федеральной целевой программы «Комплексные проблемы противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002-2004 г.», количество лиц, допускающих немедицинское потребление наркотиков, на 1 января 2005 г. составило 5,99 млн. человек1.
1 Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. № 561 «О федеральной целевой программе «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы».
Исходя из сегодняшних реалий, противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, выражается в применении комплекса мер правового, экономического, медицинского и социального характера, направленных на сокращение их незаконного оборота, усилению контроля за их оборотом.
В регулировании оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, как показывает внимательное изучение содержания Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 8 января 1998 года (редакция от 22 июля 2008 года) задействованы как минимум 20 административно-правовых институтов. Более того, ряд институтов административного права представлен несколькими объектами регулирования (например, отмеченный Федеральный закон предусматривает 7 разновидностей перечней (списков) официально утверждаемых - 4 перечня различных разновидностей наркотических средств и психотропных веществ; перечень инструментов, оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотических средств и психотропных веществ; перечни должностей медицинских и фармацевтических работников, а также организаций и учреждений, которым предоставлено право отпуска наркотических средств и психотропных веществ физическим лицам; перечень отдельных видов профессиональной деятельности, связанной с источником повышенной опасности, на занятие которыми устанавливаются ограничения лиц, находящихся в состоянии наркотического опьянения). Нами выявлено 23 самостоятельных объекта регулирования в рамках того или иного административно-правового института, задействованного для обслуживания оборота наркотических средств и психотропных веществ.
Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что отношения, возникающие в связи с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в основе своей подвергнуты административно-правовому регулированию. Исключение, пожалуй, составляют нормы, предусматривающие
уголовную ответственность за нарушения в области оборота наркотических средств и психотропных веществ.
Такая ситуация с правовой регламентацией рассматриваемой сферы отношений делает необходимым проведение специальных научных исследований. Предлагаемая диссертация, в известной степени, призвана восполнить дефицит научного осмысления обозначенной в названии диссертации проблемы.
Кроме того, необходимо иметь в виду слабую мотивированность сложившейся пропорции законодательной и подзаконной регламентации отношений, возникающих в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ. Профильный Федеральный закон содержит множество бланкетных норм, ориентирующих правоприменителя на нормативные акты Правительства Российской Федерации и других представителей исполнительной власти. Полагаем, что имеется потребность ревизии соответствующих бланкетных норм Федерального закона РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах».
Есть и другие проблемы, свидетельствующие о не достаточно качественном уровне интересующего нас законодательства. Например, незавершенным, представляется закрепление в Федеральном законе РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах» понятийного аппарата, широко используемого в самом тексте. Для иллюстрации высказанного тезиса достаточно отметить, что из 16 элементов, объединяемых понятием «оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров», легальному определению подвергнуты всего лишь 6. Отказ от законодательного определения остальных 10 элементов рассматриваемого понятия вовсе не означает, что с их содержанием все ясно. Представляется работа законодателя в этой части должна быть логически завершена.
Следует отметить еще одну особенность рассматриваемого профильного Федерального закона. Дело в том, что в нем предусмотрены ряд мер
государственного принуждения, которые нуждаются в установлении их юридической природы.
Так, необходимо внесение ясности в юридическую природу таких мер государственного принуждения, как ликвидация юридического лица в связи с незаконным оборотом наркотических средств или психотропных веществ и ликвидация юридического лица, осуществляющего финансовые операции в целях легализации (отмывания) доходов, полученных в результате незаконного оборота наркотических средств или психотропных веществ.
Можно приводить и множество других аргументов в пользу осуществления научных изысканий в обозначенной области. Но и приведенные доводы свидетельствуют о своевременности и необходимости таких исследований. При этом, необходимо иметь в виду следующее: а) исследования проблемы оборота наркотических средств и психотропных веществ в обозначенном нами ракурсе практически не проводились; б) в рамках предлагаемой диссертации не ставится задача основательной, глубокой и всесторонней проработки всех без исключения аспектов проблемы. Поэтому надеюсь, что научная эстафета в этой области будет подхвачена другими исследователями.
Степень разработанности темы исследования. Различным аспектам проблемы административно-правового регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ в разное время уделялось внимание учёных в области административного права, общей теории государства и права.
Вопросы административно-правового регулирования рассматривались в работах таких учёных, как А.Б. Агапов, А.П. Алёхин, Г.В. Атаманчук, А.В. Гущин, А.Б. Гормах, А.П. Коренев, А.Е. Лунёв, А.Ф. Ноздрачёв, Ю.Н. Старилов, С.А. Тарасов и другие.
Основу представленной диссертационной работы составляют фундаментальные труды таких учёных как С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, Ю.М. Козлов, Ю.М. Тихомиров, Д.А. Газизов, М. В. Назарук, Э.Г. Гасанов, А.В. Жуйков, А.А. Габиани и других.
Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают, складываются и развиваются в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.
Предметом исследования является общеюридические и профильные научные источники; система правовых норм, регламентирующих оборот наркотических средств и психотропных веществ; практика реализации административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающих в процессе оборота наркотических средств и психотропных веществ; эмпирические источники, имеющие отношение к объекту диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Основной целью настоящего исследования является оптимизация административно-правового регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ на основе выработки адекватной научной платформы, системного анализа действующей в рассматриваемой сфере правовой материи и правоприменительной практики.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
определение административно-институциональной структуры нормативно-правовой материи, регулирующей общественные отношения, обусловленные оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
- разработка авторской позиции по соотношению законодательной и
подзаконной регламентации общественных отношений, возникающих
изменяющихся и прекращающихся в процессе оборота наркотических средств и
психотропных веществ;
раскрытие содержания понятийного аппарата, используемого в законодательстве об обороте наркотических средств и психотропных веществ;
характеристика отраслевого механизма правового регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ;
выявление особенностей административно-правовых отношений, обусловленных оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
характеристика и систематизация индивидуальных правовых актов, принимаемых в процессе оборота наркотических средств и психотропных веществ;
разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства, ведомственных нормативно-правовых актов и правоприменительной практики.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют система философских знаний, современные достижения теории познания. В исследовании применялись методы научного поиска, метод системного анализа, нормативно-логический метод, историко-правовой и другие методы познания. Положения и выводы диссертационного исследования основываются на анализе норм Конституции РФ, актов международного, административного, уголовного законодательства, постановлениях и определениях высших судебных органов Российской Федерации, ведомственных нормативных актах органов исполнительной власти и др.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных различных отраслей права, а также публикации в различных изданиях по вопросам, связанным с исследуемой проблемой.
Научная новизна исследования. Научная новизна настоящего исследования определяется авторским ракурсом взгляда на проблему административно-правового регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ. Его содержание характеризуется позитивно-правовым и юрисдикционным административно-институциональными элементами.
Признаками новизны обладают полученные автором выводы и предложения, и, разумеется, положения, выносимые на защиту. Научная новизна обусловлена имевшейся у диссертанта возможностью обобщения и оценки научных позиций предыдущих исследователей, а также использования индивидуализированной автором информационной базы.
На защиту выносятся следующие положения:
Вывод о том, что оборот наркотических средств и психотропных веществ в основе своем регулируется нормами административного права. Исключение составляют часть охранительных отношений, регулируемых нормами уголовного права.
Сложившееся соотношение законов и подзаконных нормативных правовых актов, как источников права, регулирующих отношения в исследуемой сфере, не в должной мере отвечает требованиям общей и отраслевой теории права, общепризнанным подходам к осуществлению нормотворческой деятельности. Полагаем, что на подзаконном уровне допустимо закрепление только списков, перечней и других атрибутов, характеризующих наркотические средства, психотропные вещества и их прекурсоров. Порядок допуска лиц к работе с наркотическими средствами и психотропными веществами и иные правила в части, затрагивающих права и свободы соответствующих субъектов, должны регламентироваться только законодательными актами.
Результаты анализа законодательства об обороте наркотических средств и психотропных веществ свидетельствуют о том, что в регулировании в этой сфере отношений участвуют порядка 20 административно-правовых институтов, в рамках которых выделены свыше 20 объектов институционального воздействия.
В их числе институты: квотирования (на культивирование растений,
производство, хранение, ввоз (вывоз) наркотических средств и психотропных
веществ); лицензирования; специальных списков (перечней); специальных
нормативов (предельно допустимое количество наркотических средств,
психотропных веществ и их прекурсоров, содержащихся в препаратах,
указанных в п.5 ст. 2 Закона «О наркотических средствах и психотропных
веществах»; специальных мер контроля (правовые режимы контроля) в
зависимости от вида Списка (1,2,3,4); государственной монополии на основные
виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств,
психотропных веществ: а) культивирование растений; б) разработку; в)
переработку; г)распределение; д) ввоз (вывоз); е) уничтожение наркотических средств и психотропных веществ; допуска лиц к работе с наркотическими средствами и психотропными веществами; специальных требований к условиям осуществления деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ; сертификации специалиста, подтверждающий соответствующую профессиональную подготовку руководителя юридического лица или руководителя соответствующего подразделения юридического лица; регистрации (государственная регистрация новых наркотических средств и психотропных веществ; регистрации операций с наркотическими средствами и психотропными веществами); специальных разрешений федеральных органов исполнительной власти и специально уполномоченных органов и сертификат на право ввоза (вывоза); отчета о деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ; учета больных наркоманией; специального режима исполнения запросов, связанных с делами о незаконном обороте наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; мер предупреждения; запрета на въезд иностранным гражданам и лицам без гражданства, если они совершили преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ; мер обеспечения производства по делу, в том числе медицинское освидетельствование, досмотра граждан, почтовых и багажных отправлений, транспортных средств и перевозимых грузов; осмотра земельных участков, мест разработки, производства, переработки, хранения, отпуска, реализации, распределения, приобретения, использования и уничтожения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; опечатывать помещения; истребования необходимых документов; обязательных для исполнения предписаний; вхождения в любые помещения; оперативно-розыскных мероприятий в том числе проведения контролируемой поставки и проверочной закупки; наблюдения в том числе наблюдения по решению суда (административный надзор) за ходом социальной реабилитации лиц, совершивших тяжкие преступления или особо тяжкие преступления, связанные
с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, предусматривающее запрет посещения определенных мест, ограничение пребывания вне дома после определенного времени суток или ограничения выезда в другие местности без разрешения органов внутренних дел; медицинского наблюдения за больными наркоманией; мер административного наказания.
4. Полагаем правомерным признание таких мер, как ликвидация
юридического лица в связи с незаконным оборотом наркотических средств или
психотропных веществ и ликвидация юридического лица, осуществляющего
финансовые операции в целях легализации (отмывания) доходов, полученных в
результате незаконного оборота наркотических средств или психотропных
веществ в качестве самостоятельных мер административного наказания. В этой
связи эти меры должны быть включены в ст. 3.2. КоАП РФ. В настоящее время
правовой статус указанных мер принуждения не обладает должной ясностью.
5. В настоящее время из 16 элементов понятия оборот наркотических средств и
психотропных веществ легальному определению подвергнуты только 6.
Полагаем необходимым законодательное завершение определения всего
обозначенного понятийного ряда.
6. Утверждение о том, что в понятия «наркотическое средство» и
«психотропное вещество» представлены двумя составляющими: юридическим и
фактическим (медицинским). Представляется, что в законодательном
закреплении нуждаются качества веществ, которые могут быть признанны
наркотическими.
7. Авторские дополнения в ч. 2, ст. 45; ч. 1, 2 ст. 53 ФЗ РФ «О наркотических
средствах и психотропных веществах».
8. Классификация актов применения норм права в области оборота
наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
В качестве классификационных критериев востребованы:
- институциональный признак (акты применения права в рамках
институтов лицензирования, квотирования, регистрации, допуска, учёта,
контроля, надзора, административной ответственности, специальных Списков и
тд.);
стадии реализации норм (возбуждение, проверки, принятие решения, исполнения решения, пересмотра решения, обжалования);
критерий нормативной формализации (нормативно-формализованные, оформляемые по усмотрению правоприменителя);
- соответствие закону (правомерные и противоправные).
Теоретическую и практическую значимость исследования. Предложенные
в диссертации выводы и предложения направлены на развитие теории административно-правовых институтов. Особое внимание уделено выявлению позитивных институтов административного права, обслуживающих оборот наркотических средств и психотропных веществ. Сформулированы также предложения по коррекции содержания института административного принуждения, востребованного для обслуживания отношений в рассматриваемой сфере. Осуществлены научные классификации, обеспечивающие выход на новые нормативные и правоприменительные решения. Диссертационные положения являются серьезным подспорьем для дальнейших научных исследований.
Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов основывается на изучении работ по административному праву, общей теории права, трудового права, анализе положений и принципов международного и российского законодательства, статистических данных, отчётов и других материалов, собственный опыт работы в подразделениях по борьбе с незаконным оборотом наркотиков.
Материалы диссертации могут быть использованы в законотворческой работе
при подготовке проектов соответствующих нормативных правовых актов, в
правоприменительной деятельности, в учебном процессе образовательных
учреждений при преподавании курсов: «Административное право»,
«Административно-процессуальное право», «Административная деятельность
органов внутренних дел», спецкурса «Административная юрисдикция».
Результаты диссертационного исследования могут быть востребованы сотрудникам Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ и других федеральных органов исполнительной власти, участвующих в обороте и в контроле за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы докладывались и получили положительную оценку на заседаниях кафедры административного права Московского университета МВД России, в научно-практических конференциях адъюнктов и соискателей Московского университета МВД России, нашли своё отражение в четырёх научных публикациях автора. Также отдельные положения, выводы и рекомендации исследования используются в учебном процессе Воронежского института МВД России, АНО МОК Воронежского экономико-правового института, в деятельности УФСКН по Брянской области.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Правовые признаки наркотических средств и психотропных веществ
Для рассмотрения какого-либо явления нужно изучить ранее накопленный опыт, иначе исследование не будет иметь под собой научного обоснования.
Социальная история наркомании уходит в глубокую древность. Люди практически всегда прибегали к тем или иным средствам фармакологического воздействия для медицинских целей, изменения своего настроения. Границы между допустимым использованием наркотиков и злоупотреблением ими широко варьируются на различных уровнях культуры, в зависимости от исторически определённых культурных, медицинских и социальных факторов.
Известны факты употребления наркотических средств людьми каменного века (опиум, гашиш, кокаин) для поднятия боевого духа. Упорядочение распространения зелья и привлечение к ответственности за его использование осуществлялось сначала языческими жрецами. На Руси надзор за потреблением наркотических снадобий традиционно осуществляла церковь. Употребление наркотического дурмана или его продажа, не в целях лечения, считалось страшным грехом.
В XV-XVII нормы ответственности за нарушения порядка обращения с зельем подверглись систематизации и были выделены в отдельную главу сводов великорусских законов (Судебники 1497 г. и 1550 г.). Функции контроля за оборотом зелья были переданы светской монархической власти (Соборное уложение 1649 г.) .
Во времена Российской Империи (сер. XVII в. - нач. XX в.) были предприняты первые попытки по упорядочиванию оборота наркотиков (Устав Благочиния 1782 г.). Контролем над оборотом наркотиков в Российской
Империи ведали Министерство внутренних дел и Церковь. В МВД этим занимались Департамент полиции и Медицинский департамент.
На рубеже XIX-XX вв. наркотики стали широко распространяться в странах Западной Европы, а оттуда и в США. Скоро стало понятно, что срочно необходимо разработать действенные и эффективные законы, регулирующие общественные отношения в сфере оборота наркотических средств. В Китае и Индии были приняты первые законодательные акты, касающиеся упорядочения оборота наркотических средств. В 1845 г. во Франции был принят закон о наркотиках. США поставили вне закона злоупотребление наркотическими средствами в виде продажи опиума в немедицинских целях в 1914 г. (закон Харрисона) 4.
Широкое использование в медицинской практике наркотические средства получили в период франко-прусской войны 1870-1871 г.г., когда для обезболивания раненых широко применяли морфий в виде инъекций 5.
Отечественное законодательство, посвященное борьбе с незаконным оборотом наркотиков, подходило к решению данной проблемы в зависимости от конкретной исторической эпохи, в рамках которой происходило развитие российского общества и государства. Понимание угрозы всему обществу и опасности, которую таят в себе злоупотребление наркотическими средствами, производство, контрабандное распространение наркотических средств, продиктовало принятие не только мер национального контроля, но и согласованных международных мер борьбы с этим злом.
Первым шагом в данном направлении явился созыв Шанхайской опиумной комиссии, которая проходила в Шанхае с 5 по 26 февраля 1909 г. с участием представителей Китая, России, Италии, Нидерландов, Персии, Португалии и Сиама. На заседаниях опиумной комиссии главным образом обсуждались вопросы, относящиеся к международной торговли опием, высказывались мнения о необходимости регулирования торговли опием и постепенного её ограничения. Это было начало международного контроля за распространением наркотических веществ6.
Шанхайская опиумная комиссия не приняла никаких обязательных норм поведения государств в отношении злоупотребления наркотиков, но она положила начало международному сотрудничеству и международному контролю в сфере распространения наркотических средств. Первая в истории Конвенция о наркотиках была выработана на конференции в Гааге в 1912 г. В ней участвовали двенадцать государств: Россия, Португалия, Персия, Нидерланды, Япония, Италия, Англия, Франция, Китай, США, Германия, Индия . Все участники конференции взяли на себя обязательства принять законодательные акты, направленные на осуществление контроля над производством и распространением опиума-сырца, и ограничить количество объектов через которые будет осуществляться транспортировка опиума. Кроме того, участники конференции впервые обязались взять под правовой контроль производство и торговлю кокаином, морфином, героином, медицинским опиумом, а также их производными. Вступлением в силу решения Гаагской конференции 1912 г. завершился период становления международно-правового сотрудничества в борьбе с оборотом наркотиков. Ряд принципов, провозглашённых в Конвенции, нашли своё дальнейшее развитие в более поздних международных документах8.
Начало Первой мировой войны внесло свои коррективы в развитие международно-правового контроля за распространением наркотических средств. После её окончания почти во всех странах мира усилилось потребление наркотических средств, значительно выросли масштабы контрабанды. Это только усугубляло проблему. В связи с этим на созданную по Версальскому мирному договору международную организацию - Лигу Наций был возложен «общий контроль над соглашениями по поводу торговли опиумом».
Правовая характеристика оборота наркотических средств и психотропных веществ
Осуществление правовой характеристики оборота наркотических средств и психотропных веществ возможно только на основе международно-правовых реалий и реалий национальной правовой системы.
В основе современного правового регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ в России находятся международно-правовые акты. Так, согласно ст. 2 Единой Конвенции о наркотических средствах (Нью-Йорк, 30 марта 1961 г.) мерам контроля подлежат наркотические средства, в зависимости от того списка, в который они включены (Список I, Список II, Список III или Список IV). Статья 3 данной Конвенции предусматривает возможность изменения какого-либо из вышеуказанных списков, в отдельных случаях, когда какая-нибудь Сторона или Всемирная организация здравоохранения предоставят Генеральному Секретарю ООН соответствующие сведения. Если Всемирная организация здравоохранения находит, что конкретное вещество, не включённое ещё в какое-либо из списков, способно быть предметом злоупотребления и вызывать аналогичные вредные последствия, что и наркотические средства, включённые в Список I или в Список II, или что оно может быть превращено в наркотическое средство, оно сообщает об этом в своём заключении Комиссии по наркотическим средствам Экономического и Социального Совета Организации Объединённых Наций (далее - Комиссия), которая может постановить, что данное вещество должно быть добавлено к Списку I или к Списку II.
Если Всемирная организация здравоохранения находит, что какой-нибудь препарат, вследствие содержащихся в нём веществ, не способен быть предметом злоупотребления и не может вызывать вредных последствий и что содержащееся в нём наркотическое средство не может быть легко извлечено, Комиссия может добавить этот препарат к Списку III. В случае, если Всемирная организация здравоохранения находит, что какое-нибудь наркотическое средство, включённое в Список I, особенно способно быть предметом злоупотребления и способно вызывать вредные последствия и что такая способность не компенсируется существенными терапевтическими преимуществами, которыми не обладают другие вещества помимо наркотических средств, включённых в Список IV, Комиссия может внести это наркотическое средство в Список IV. Постановления Комиссии утверждаются Советом. Аналогичный порядок в отношении психотропных веществ установлен ст. 2 Конвенции о психотропных веществах.
Согласно ст. 21 Единой Конвенции, общие количества каждого наркотического средства, изготовленного и ввезенного любой страной или территорией в течение любого года, не должны превышать суммы количеств: потребленного для медицинских и научных целей; использованного для изготовления других наркотических средств, препаратов, включенных в Список Ш, и веществ, на которые не распространяется Конвенция; вывезенного; добавленного к складским запасам с целью доведения таковых разрешенного уровня; и приобретенного для специальньгх целей.
В ст. 29 Единой Конвенции устанавливается, что изготовление наркотических средств осуществляется по лицензиям (за исключением случаев, когда изготовление осуществляется государственными предприятиями). Стороны Конвенции обязаны контролировать всех лиц и предприятия, изготавливающие наркотические средства; предприятия и помещения, в которых такое изготовление может иметь место; требовать, чтобы имеющие лицензию изготовители наркотических средств получали периодические разрешения с точным указанием видов и количеств наркотических средств, которые они имеют право изготовлять. Стороны не должны допускать сосредоточения в руках изготовителей количеств наркотических средств и маковой соломы, превышающих количества, необходимые для нормальной деятельности предприятия. Аналогичные положения и в отношении психотропных веществ содержит ст. 8 Конвенции о психотропных веществах.
В соответствии со ст. 30 Единой конвенции о наркотических средствах, ст.ст. 8-10 Конвенции о психотропных веществах, торговля наркотическими средствами и психотропными веществами, их распределение также должно осуществляться по лицензиям (за исключением государственных предприятий). Помимо вышеназванных мер контроля, Стороны обязаны требовать предъявления медицинских рецептов для доставки или выдачи наркотических средств, или психотропных веществ отдельным лицам (кроме случаев осуществления разрешенных терапевтических функций). Стороны должны требовать, чтобы на этикетках, под которыми наркотические средства поступают в продажу, точно указывалось в единицах веса или в процентах содержание наркотических средств (требование может не применяться к наркотикам, отпускаемым по рецепту врача).
В соответствии со ст. 31 Единой Конвенции о наркотических средствах, ст. 12 Конвенции о психотропных веществах, Стороны должны контролировать при помощи лицензий ввоз и вывоз наркотических средств и психотропных веществ; всех лиц и предприятия, осуществляющие такой ввоз или вывоз, требовать получения отдельного свидетельства на ввоз или разрешения на вывоз для каждого случая. Перед выдачей разрешения на вывоз, Стороны требуют представления ввозного свидетельства, выданного властями ввозящей страны, в котором должно быть удостоверено, что ввоз упомянутого в нем наркотического средства или психотропного вещества разрешен.
Административно-правовые нормы в механизме регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ
Механизм правового регулирования представляет собой автономную систему правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений, позволяющих достичь необходимого результата - состояния урегулированности. Данная система (механизм) обладает определёнными элементами, совокупное функционирование которых приводит к ожидаемому эффекту.
Механизм административно - правового регулирования можно исследовать с точки зрения составляющих его правовых средств - это всего лишь один из возможных вариантов его изучения. Механизм административно - правового регулирования предстаёт в виде единого образования, состоящего из автономно функционирующих блоков, одним из которых является механизм регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ. Иначе говоря, налицо все основания для рассмотрения механизма административно-правового регулирования в качестве определённой сложной системы, состоящей из соответствующих подсистем - механизмов правового регулирования в конкретной сфере общественной жизни и государственной деятельности. В конечном итоге такое деление можно проводить «до первичной клетки правовой материи, и даже в этой последней точке отсчёта мы сможем увидеть микромеханизм правового регулирования - конкретную норму права, акт её применения, возникающие на её основе правоотношения...» .
С учётом данных замечаний приступим к анализу механизма административно - правового регулирования.
Впервые в юридическую литературу термин «механизм правового регулирования» ввёл и раскрыл его содержание С.С.Алексеев: «Под механизмом правового регулирования следует понимать в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения» . Указанный термин либо близкие к нему, но разные по содержанию, используется в литературе другими авторами. В частности нередко говорят о «механизме действия права»90, «механизме правового управления»91 и т.д. Подобный терминологический разнобой вызван различными причинами: приверженностью тех или иных авторов к определённой терминологии; различными смысловыми оттенками, вкладываемыми в это понятие.
Всё это, безусловно, не способствует разработке указанной проблемы, и более того затрудняет её.
Представляется, что наиболее приемлемым для обозначения интересующего нас явления является термин, введенный в литературу С.С.Алексеевым.
Между тем, Алексеев С.С. в 1966 г. на базе положений о механизме правового регулирования разработал интересующую нас концепцию механизма административно-правового регулирования.
Механизму административно-правового регулирования присущи и свои специфические особенности, которые позволяют выделить его в самостоятельный блок. Какие же это особенности? Поэтому согласимся с понятием, данным ему И.И. Веремеенко: «механизм административно-правового регулирования представляет собой совокупность административно-правовых средств, с помощью которых осуществляется воздействие на общественные отношения» .
В предложенном определении отчётливо просматривается отраслевой характер исследуемого явления. Иными словами, механизм правового регулирования посредством норм права тесно связан с соответствующей отраслью. Поэтому для его характеристики логично использовать специфические особенности отрасли права.
В отечественной юридической науке установлено, что «каждая отрасль права имеет в своей основе специфический, качественно особый вид общественных отношений»93. Следовательно, механизм отраслевого регулирования, в конечном счёте, складывается и находится под постоянным воздействием этого «качественно особого» вида общественных отношений. Административное право, как известно, регулирует общественные отношения, возникающие в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государства.
Поскольку управленческие отношения составляют в сфере исполнительно-распорядительной деятельности абсолютное большинство, то логичным представляется определение механизма административно-правового регулирования, как «совокупности административно-правовых средств, с помощью которых осуществляется воздействие на отношения, возникающие в процессе исполнительно распорядительной деятельности, в результате чего складывается определённый юридический режим»
Административные правоотношения, обусловленные оборотом наркотических средств и психотропных веществ
Исследование правоотношений, возникающих в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, предполагает изучение особенностей, качественных признаков всех элементов этих правоотношений. Согласно традиционной модели, в структуре правоотношения, обусловленного реализацией оборота наркотических средств и психотропных веществ, следует выделить субъекты правоотношений, возникающих в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, их объекты и содержание.
Объектом рассматриваемых отношений, являются действия сторон, которые складываются в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ. Объектами этой разновидности административно-правовых отношений выступают действия и поведение уполномоченных лиц, в связи с оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Содержание изучаемых правоотношений состоит из субъективных прав и юридических обязанностей, определяющих административно-правовой статус их участников (субъектов). Как отмечает И.Ш. Килясханов: «Субъекты административного правоотношения - это лица и организации, которым административным законодательством предоставлена возможность или способность быть носителями прав и обязанностей в сфере управленческой деятельности и вступать в конкретные административно-правовые отношения».
Вопрос об однозначном определении субъекта правоотношений, возникающих в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, затрудняется в связи с наличием большого числа разнообразных участников данных отношений. При этом субъектами этих отношений, помимо самих субъектов оборота наркотических средств и психотропных веществ, следует признавать и те федеральные органы государственной власти, которые вступают по этому поводу с ними в отношения. Отношения эти могут иметь регулятивную, контролирующую или надзирающую направленность.
Таким образом, субъекты правоотношений, возникающих в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, могут быть поделены на две группы: непосредственно субъекты, осуществляющие оборот наркотических средств и психотропных веществ, и иные субъекты правоотношений, возникающих в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.
Первая группа субъектов представлена федеральными органами государственной власти, участвующими в административно-правовом регулировании оборота наркотических средств и психотропных веществ.
Явление административно-правового регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ можно определить, как нормативно-властное воздействие государства, его органов и должностных лиц на возникающие, длящиеся и прекращающиеся общественные отношения, путём установления правовых норм и принятия индивидуальных актов применения в соответствии с этими нормами по юридически значимым вопросам, возникающих в рамках таких отношений, с целью их упорядочивания.
Исследование данной проблемы, на наш взгляд, весьма полезно для глубокого понимания процессов, происходящих в интересующей нас сфере, так как позволит не только охарактеризовать субъект правоотношений, возникающих в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, но и представить пределы административно-правового регулирования, оборота наркотических средств и психотропных веществ, поможет понять значение тех или иных органов государственной власти в исследуемой сфере.
В основу изучения интересующей нас совокупности органов государственной власти, автор предлагает положить классическое деление государственной власти в РФ на исполнительную, законодательную и судебную. При этом необходимо выделить власть Президента РФ и некоторых других государственных органов.
Первая категория органов государственной власти РФ, осуществляющих административно-правовое регулирование оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, включает в себя органы исполнительной ветви власти: Правительство РФ, федеральные министерства и находящиеся в их ведении федеральные агентства и федеральные службы .
Правительство РФ в соответствии с ч. 1 ст. ПО Конституции РФ «осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации», то есть в целом определяет основные направления деятельности всех государственных органов, входящих в систему исполнительной власти, в самых разнообразных сферах жизни общества, в том числе и в правоохранительной сфере. В административно-правовом регулировании оборота наркотических средств и психотропных веществ участвует большое количество федеральных органов исполнительной власти и по своей сути оно является одним из форм их правоохранительной деятельности. Данные федеральные органы входят в систему органов исполнительной власти и подчинены Правительству РФ. Поэтому, безусловно Правительство РФ напрямую участвует в административно-правовом регулировании оборота наркотических средств и психотропных веществ на федеральном государственном уровне.
Компетенция Правительства РФ весьма обширна и многие полномочия этого органа государственной власти связаны с административно-правовым регулированием оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Следует разграничивать общие и частные полномочия Правительства РФ в интересующей нас сфере.
