Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Юридическая сущность и правовое регулирование Государственной границы 17
1.1. Понятие, юридическая сущность территории и Государственной границы 17
1.2. Порядок изменения границ, территориальные споры, содержание и правовое регулирование охраны Государственной границы 30
1.3. Правовые режимы и функционирование Государственной границы 43
Глава 2. Юрисдикционная и управленческая деятельность государственных органов по реализации режимов охраны Государственной границы 69
2.1. Органы и должностные лица, наделенные управленческими функциями и юрисдикционными полномочиями в сфере охраны государственной границы 70
2.2. Управленческие функции и юрисдикционные полномочия органов и должностных лиц, наделенных административно-принудительными правами при охране государственной границы... 77
2.3. Компетенция органов законодательной (представительной) и исполнительной власти в сфере пограничной политики 90
Глава 3. Административные правонарушения в сфере охраны Государственной границы и административная практика органов и должностных лиц ФПС Дальневосточного региона в этой сфере 104
3.1. Понятие административного правонарушения и административной ответственности при охране Государственной границы 105
3.2. Права должностных лиц ФПС России по рассмотрению и наложению административных взысканий при нарушении Государственной границы 122
3.3. Административная практика органов и должностных лиц Дальневосточного и Тихоокеанского регионального управлений при охране Государственной границы 132
Заключение 152
Список использованных источников 157
Приложения 176
- Понятие, юридическая сущность территории и Государственной границы
- Порядок изменения границ, территориальные споры, содержание и правовое регулирование охраны Государственной границы
- Органы и должностные лица, наделенные управленческими функциями и юрисдикционными полномочиями в сфере охраны государственной границы
- Понятие административного правонарушения и административной ответственности при охране Государственной границы
Введение к работе
Проблемы применения органами и войсками Федеральной пограничной службы России норм административного законодательства в сфере охраны Государственной границы, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, необходимо рассматривать как в широком, так и узком смысле слова.
В широком смысле слова под защитой и охраной Государственной границы как части системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации Государственной пограничной политики Российской Федерации понимается согласованная деятельность федеральных органов Государственной власти, органов Государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемая ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иньїх мер. В этой деятельности в установленном порядке участвуют организации и граждане.
Под охраной Государственной границы в узком смысле слова следует понимать непосредственное несение службы органами и войсками ФПС России в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами РФ в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности Российской Федерации в установленном законом порядке в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.
В соответствии с Положением о Федеральной пограничной службе Российской Федерации ФПС России - это федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию Государственной пограничной политики Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы, территориально-
го моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации1.
В своей деятельности ФПС России руководствуется Конституцией Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, регулирующими отношения в сфере защиты Государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также Положением о Федеральной пограничной службе Российской Федерации.
ФПС России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами Государственной власти Российской Федерации, органами Государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными и иными организациями и объединениями.
Кроме того, ФПС России координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, сил и средств, находящихся в их распоряжении, в сфере защиты Государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 29 августа 1997 года № 950 "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере" на Федеральную пограничную службу Российской Федерации возложено решение задач по обеспечению охраны биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа России, а также по осуществлению- государственного контроля в этой сфере. Для этой цели сформирована Морская охрана
Положение о Федеральной пограничной службе: Российской Федерации Сборник нормативных правовых актов. Выпуск VII. М., 1998.
ФПС России.
Указом Президента РФ от 14 февраля 1998 года № 169 внесены соответствующие изменения в Положение о Федеральной пограничной службе Российской Федерации1.
В Постановлении Правительства РФ от 26 января 1998 года № 90 определены меры по реализации упомянутого выше Указа Президента РФ от 29 августа 1997 года № 9502. В частности, предписано организовать передачу соответствующих функций от Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ (в ведении которого находятся органы рыбоохраны) ФПС России. Установлено также, что Федеральная пограничная служба РФ осуществляет государственный контроль:
за соблюдением законодательства РФ в сфере водных биологических ресурсов;
за соблюдением пользователями условий соответствующих лицензий и других документов, на основе которых возникает право пользования водными биологическими ресурсами;
за выполнением международных договоров РФ в указанной сфере. Кроме того, на ФПС России возложена охрана анадромных видов рыб, образующихся в реках России и за пределами исключительной экономической зоны РФ, в территориальном море, в исключительной экономической зоне и за ее пределами.
В связи с возложением на ФПС России дополнительных задач в сфере охраны Государственной границы, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, внесением изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях в части, касающейся правоприменительной деятельности органов пограничной
1 Указ Президента РФ от 14 февраля 1998 года № 169 "О внесении изменений и дополнений в Положение о
Федеральной пограничной службе Российской Федерации" /У СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 828.
2 Постановление Правительства РФ от 26 января 1998 года № 90 "О реализации Указа Президента Рф от 29
августа 1997 года № 950 "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере" // СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 625.
б службы РФ, возникла необходимость в их обобщении, уточнении порядка действий должностных лиц ФПС России, выработке единого понимания в подходе по законному и правильному применению действующего законодательства и, в частности, взысканий за административные правонарушения, совершаемые на Государственной границе, в пунктах пропуска через границу, в пограничной зоне, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Естественно, что Федеральной пограничной службой России в процессе служебно-боевой деятельности наработана определенная практика применения норм административного законодательства при осуществлении охраны Государственной границы, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.
Актуальность исследования
С 1991 года в Российской Федерации начинают складываться и функционировать границы, которые оформляются как законодательно, так и фактически на местности.
Реформирование, которое происходит в связи с этим в органах Государственной власти, Федеральной пограничной службе РФ, обязано вначале пройти стадию законодательного учреждения. Именно поэтому в 1993 году принимается Закон РФ «О Государственной границе» от 01 апреля 1993 года1, который затем дополняется рядом правовых актов в 1995,1996,1998 гг.
Важнейшей частью любого реформирования является перестройка законодательной базы реформируемых общественных отношений. Законодательство, разрабатываемые нормативные акты, правоприменительная практика самым серьезным образом формируют отношения государства и граждан к Государственной границе и ее охране.
1 Закон РФ «О Государственной границе» от 01 апреля 1993 года// ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594.
Следует отметить, что принятие новых нормативных актов по проблеме охраны Государственной границы по-настоящему взывает к необходимости реформирования связанных с ними иных правовых актов, особенно в части, касающейся обеспечения охраны границы и связанных с этим принимаемых мер по предупреждению правонарушений, а в случае их совершения - к использованию мер воздействия для предупреждения негативных последствий подобных правонарушений.
Практически до 1995 г., т.е. принятия Федерального закона № 12-ФЗ от 2 февраля 1995 г. нормативным документом, регламентирующим эти отношения между ФПС и правонарушителями, были статьи 184,185,186,187 Кодекса об Административных правонарушениях РСФСР.
Так как Федеральный закон от 2 февраля 1995 года ввел некоторые меры административного воздействия именно за правонарушения, связанные с охраной Государственной границы (ст. 183, 183.1, 183.2, 183.3, 165.8), стало возможным более эффективно охранять границу и более рационально использовать силы и средства ФПС (приложение 15).
Вместе с тем, принятие положений и нормативных актов о Государственной границе, введение дополнительных статей в КоАП РСФСР в 1995 году, привели к тому, что эффективность охраны Государственной границы и принимаемые меры повысились, а средства, выделяемые на это, заметно снизились.
Предполагается, что проблемы, возникающие при охране Государственной границы, в основном можно урегулировать тем, что с наибольшей эффективностью применять те или иные меры воздействиям. Только в совокупности и с учетом всех других мер можно добиться решения этой проблемы.
Однако следует учесть, что большинство вопросов, возникающих в деятельности органов пограничной охраны, прямо или -косвенно увязаны с недостатками правового регулирования. Несмотря на казалось бы достаточно обширную правовую базу на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации, руководства ФПС РФ, объединений и соединений, частей, охраняющих границу, по-прежнему остро стоит вопрос о формировании и введении в действие право-
вых гарантий со стороны федерального центра, органов субъектов федерации и даже органов местного самоуправления.
Анализ мер административного воздействия показывает, что главным средством достижения качества охраны границы является установление и реализация достаточных правовых гарантий как на федеральном, так и региональном уровне, а также принятие обоснованных решений.
Серьезным доказательством того, что вопросам Государственной границы и мерами административной ответственности за правонарушения, связанными с ее охраной, уделяется достаточно много внимания служит то, что в настоящее время на разных инстанциях рассмотрения находятся 12 законопроектов непосредственно касающихся правовых гарантий, тех или иных аспектов деятельности органов ФПС. Кроме того, возросло количество правовых гарантий тех, чьи предложения по совершенствованию законодательной базы не ограничиваются рамками законов.
Помимо этого принятие отдельных нормативных актов (Федеральный закон РФ от 02.02.1995 г., Указ Президента РФ «Основы Пограничной политики РФ» 1996 г., Федеральный закон РФ № 55 от 04.05.2000 г. и др.) свидетельствует о том, что:
существующие нормативные акты устаревают, и не всегда соответствуют тому положению, правовые нормы которого пытаются регламентировать;
кодекс об Административных правонарушениях следует пересматривать в целом, так как отдельные его положения идут в разрез с нормами российского права.
Состояние научной разработанности проблемы
Следует подчеркнуть, что роль и место административной ответственности за правонарушения достаточно активно и плодотворно разрабатывали советские и российские юристы, такие как, Алёхин А.П.1, Бахрах Д.Н.2, Веремеенко
1 Алехин А.П. О современных тенденциях развития административной ответственности в РФ. Вестник МГУ, серия право. № 5. 1995. С. 3-12. Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М„ 1984.
И.И., Кузьмичева Г.А.1, Лазарев Б.М.2, Лончаков А.П.3 , Масленников М.А.4 , Маргемьянов И.В.5, Попов Л.Л.6, Шаргин АЛ.7, Рябов Ю.А.8.
Однако, проблема административных правонарушений обострилась в связи с тем, что произошел развал СССР, и отдельные правонарушения не характерные для того периода, стали все чаще фигурировать в отчетах об итогах охраны Государственной границы.
Попытки увязать, устаревшие нормы КоАП РСФСР и создание правового поля РФ в единый баланс не сводятся. Именно поэтому с принятием Закона о границе в 1993 году потребовалось дальнейшее правовое оформление различных вопросов, тесно связанных с проблемой охраны границы.
В течение всего этого периода предпринимаются некоторые усилия в рамках специальных программ охватить те или иные вопросы (ФЗ от 02.02.1995 г. и введение дополнений в КоАП РСФСР).
Однако анализа, как это отразилось на том, ради чего принимаются правовые акты, т.е. на состоянии охраны границы, увязки с мерами административного воздействия пока еще не было сделано. Результаты деятельности по этим вопросам тоже еще не обобщались.
Необходимо также отметить, что стадия выявления негативных последствий на результаты того или иного нормотворчества колеблется и зависят от того, кто и как сформулировал данную проблему и представил ее к изучению.
Объектом исследования является механизм административного регулирования процесса охраны Государственной границы посредством мер воздействия на правонарушителя, изложенных в КоАП РСФСР.
Исследования проводились в двух региональных управлениях - ДВРУ и ТОРУ1.
' Кузьмичева Г.А. Административная ответственность. М., 1984. Лазарев Б.М. Административная ответственность. М., 1988. Лончаков А.П. Административное правонарушения и его сущность. Хабаровск, 1996.
Масленников М.А. Порядок применения административного взыскания. Практическое руководство.
Тверь., 1995. ' Мартемьянов И.В. Административная ответственность по советскому законодательству. Киев., 1985.
Попов Л.Л. Эффективность административных санкций. М., 1984; Административное право и админист-
ративная деятельность ОВД. М., 1994. Попов Л.Л. Шаргин А.П. Управление. Граждане. Ответственность (сущность применения и эффективность
административных взысканий). Л., 1998. Рябов Ю.А. Административная ответственность граждан и должностных лиц. Пермь., 1984.
Следует подчеркнуть, что не рассматривались преступления, связанные с нарушением Государственной границы.
В диссертационном исследовании сделана попытка рассмотрения административных правонарушений, связанных с охраной Государственной границы, и принимаемых мер воздействия соответствующими должностными лицами ФПС (а также на региональном уровне).
Предметом исследования стали отношения, возникающие в процессе взаимоотношений тех, кто охраняет Государственную границу и тех, кто пытается ее нарушить, причем используя для этого все, что им необходимо. Следует пояснить, что единство правовых и организационных гарантий обусловило рассмотрение мер, принимаемых в процессе охраны Государственной границы.
Можно также считать, что в предмет исследования вошли существующие проблемы в сфере:
охраны Государственной фаницы и ее потенциальных возможностей в связи с тем, что не все сделано для ее надежной охраны;
взаимоотношений органов, охраняющих Государственную фаницу, и лиц, нарушающих ее;
правовых гарантий, обеспечивающих надежность охраны Государственной фаницы посредством законодательных актов, имеющихся на сегодняшний день;
- критериев оценки охраны Государственной фаницы, существую
щих предложений и дополнений, к КоАП.
Целью данной работы является анализ правовых мер воздействия и реагирования на правонарушения, связанные с охраной Государственной фаницы, а также разработка предложений по совершенствованию отдельных вопросов связанных с данной проблемой, и попытка разрешить ряд противоречий, возникающих в законодательной базе в связи с устареванием КоАП.
1 ДВРУ - Дальневосточное региональное управление (бывший Краснознаменный Дальневосточный пограничный округ). ТОРУ - Тихоокеанское региональное управление (бывший Тихоокеанский пограничный округ).
11 В принципе одной из целей исследования является выработка основных направлений совершенствования системы административных мер воздействия по охране Государственной границы на примерах деятельности органов ФПС Дальневосточного региона. Задачами исследования являются:
рассмотрение системы мер воздействия на правонарушения должностными лицами ФПС при охране Государственной границы;
раскрытие основных мер воздействия на правонарушителей при охране Государственной границы;
изучение полномочий соответствующих должностных лиц их деятельности по предупреждению правонарушений, связанных с охраной Государственной границы;
определение правовых режимов функционирования Государственной границы;
анализ управленческих функций и юрисдикционных полномочий органов и должностных лиц, наделенных административными принудительными правами при охране Государственной границы;
изучение прав должностных лиц ФПС РФ по рассмотрению дел об административных правонарушениях и наложению административных взысканий.
Научная новизна исследования заключается в том, что эти проблемы пока еще не были подняты ни в одном диссертационном проекте. Монографии и разработки по вопросам административных правонарушений Государственной границы не публиковались. Автор проанализировал все имеющиеся авторефераты в государственных публичных библиотеках г. Хабаровска и г. Владивостока и не нашел ни одного материала, связанного с исследуемой проблемой.
Помимо этого, на фактическом материале Дальневосточного региона сделана попытка проанализировать ситуацию с охраной Государственной фаницы, а самое главное — проанализировать административную практику в двух региональных управлениях - ДВРУ, ТОРУ
Новаторством можно считать ряд предложений по изменению Кодекса об административных правонарушениях и принятию некоторых правовых актов, касающихся охраны Государственной границы.
Положительным моментом, характеризующим научную новизну работы, является анализ и систематизация административно-правовых мер воздействия различными должностными лицами ФПС РФ.
Методологические и теоретические основы исследования
При анализе проблематики, указанной в теме диссертационного исследования, применяется общий метод научного исследования - сравнение, т.е. выяв-ляются общие черты, на основании которых делаются выводы о существовании определенных закономерностей, а также анализируются различия.
Данный метод применяется в своей специфической форме, свойственной научным исследованиям в области права, форме сравнительного правоведения.
При этом сравниваются правовые меры, установленные в различных регионах, региональных управлениях. Но при всем этом соблюдаются два основных требования, предъявляемых к использованию данного метода и обеспечивающих объективность полученных результатов:
требования о сравнении только таких явлений, между которыми может существовать определенная объективная общность (т.е. сравниваются меры административного воздействия, аналогичные по предмету регулирования, а также по уровню юридической значимости);
требования о сравнении по наиболее важным, существенным в целом для конкретной задачи признакам (т. е. для сравнения выделяются наиболее важные ключевые проблемы: статьи Кодекса об административных правонарушениях и т.д.).
При проведении исследования широко применялись и другие общенаучные методы:
анализ;
синтез;
исторический, социологический, статистический;
метод восхождения от конкретного к абстрактному;
моделирования, аналогии и т.д.
Основная часть исследования (особенно статистические данные, таблицы, графики) была проведена с использованием такого метода, как анализ, т.е. изучение предмета путем разделения на части.
В диссертации использовано большое количество таблиц, графиков, нормативных актов, законодательных инициатив.
С этим методом тесно связано использование другого общего (общенаучного) метода - синтеза, т.е. после анализа конкретных материалов они сопоставляются с другими, в том числе и другими нормативными актами.
Соединение проанализированных норм позволяет получить целостную картину правового регулирования конкретного аспекта деятельности того или иного регионального управления.
При написании работы был применен метод исторического исследования, т.е. была изучена динамика состояния административных правонарушений и принимаемых административных мер в ДВРУ и ТОРУ.
Практическая и теоретическая значимость работы
В связи с принятием новых документов по охране Государственной границы ', а также введением в Кодекс об административных правонарушениях ст. 183.1, 183.2, 183.3, 165.8 от 2.02.1995 г.2 возникла необходимость рассмотреть порядок действия и основные направления в деятельности должностных лиц по применению данных нормативных актов и ответственность за административные правонарушения в сфере охраны Государственной границы. Практическая ценность работы заключается в том, что сделана попытка обобщения использования мер административного воздействия и его влияния на состояние охраны государственных рубежей РФ.
1 Закон РФ "О Государственной границе РФ" 1993 г.,; Указ президента РФ от 05.10.1996 г.; Федеральный Закон РФ от 04.05.2000 [-.//Российская газета. 2000. 6 мая. 2ФЗ№ 12 от 02.02.1995 г.
Структурное построение исследования, последовательное раскрытие юридической сущности и правового регулирования Государственной границы, изучение и изложение юрисдикционной деятельности государственных органов по реализации режимов охраны границы, рассмотрение мер административного воздействия и его применение на примерах двух региональных управлений, позволили раскрыть данную тему исследования с различных аспектов правового регулирования охраны границы.
При раскрытии первой главы диссертации сделана попытка соотнести международно-правовые акты обеспечения Государственной безопасности, целостности и нерушимости границ с внутренним законодательством, то есть тем, что появилось нового в нормативно-правовой базе в последнее время. При этом рассматриваются не только императивные нормы международного права, включенные в правовую систему РФ по данной проблеме в качестве неотъемлемой ее части, но и различные виды диспозитивных международно-правовых норм, имеющих рекомендательное значение.
Примерно по такой же схеме во второй главе анализируется внутреннее законодательство Российской Федерации, когда рассматриваются различные правовые акты, принятые на федеральном и региональном уровнях и в самой Федеральной пограничной службе. Это позволяет выявить тенденции развития нормотворчества, относящегося к рассматриваемой проблеме.
Третья глава работы посвящена анализу юрисдикционной деятельности государственных органов по реализации режимов охраны Государственной границы, административным правонарушениям в этой сфере и административной практике органов и должностных лиц Дальневосточного и Тихоокеанского региональных управлений. При этом используется метод сравнительного правоведения, т.е. сравниваются правовые действия различных должностных органов и различных должностных лиц по различным мерам административного воздействия, принимаемым при охране Государственной границы.
Положительным элементом работы можно считать ярко выраженный региональный аспект исследования, т.е. исследование административно-правовой
практики двух дальневосточных пограничных объединений. Однако, во избежание субъективных выводов приводятся материалы и из других региональных управлений, групп и ФПС России в целом.
Апробация диссертационного исследования
Проблемы, поднятые в диссертации, находили свое отражение в деятельности автора как в период сбора, обобщения и анализа материала, так и в процессе ее написания. Помимо этого автор имел прямое отношение к этой проблеме, когда проходил службу в морских соединениях пограничных войск. Поэтому по ряду поднимаемых проблем автор высказывает свое мнение, которое может не совпадать с общепринятым.
В процессе службы вопросы, поднимаемые в диссертации, в той или иной мере обсуждались в воинских коллективах ДВРУ. По этим проблемам имеются печатные работы автора.
О практике применения мер административного воздействия в отношении правонарушителей Государственной границы Российской Федерации, были сделаны сообщения на сборах офицерского состава: - в январе 2000 года в Хабаровской бригаде пограничных сторожевых кораблей;
в мае 2000 года в Благовещенском пограничном отряде;
в июне 2000 года в штабе Тихоокеанского регионального управления.
Материалы и разработки диссертационного исследования легли в основу дипломных работ студентов ДВЮИ ХГТУ.
По теме диссертации опубликованы статьи в газетах «Дальневосточный пограничник» и «Хабаровские вести» общим объемом 0,5 печатных листа. В сборниках ХГТУ, ХГПУ, ИВ и ЭП в Дальневосточном регионе РАН опубликованы статьи по теме диссертации.
Разработаны и опубликованы учебные пособия общим объемом 1,5 п.л., которые используются студентами, изучающими курс «Юриспруденция».
Автором изданы учебные пособия для сотрудников правоохранительных органов и профессорско-преподавательского состава вузов по специальности «Юриспруденция»:
- Юрисдикционная сущность Государственной границы (Хабаровск,
«Алина», 2000 г. 1,0 п.л.).
Юрисдикционная сущность и правовое регулирование Государственной границы (Хабаровск, дополненное и переработанное 4,0 п.л. 2000 г.)
Юрисдикционная и управленческая деятельность государственных органов и должностных лиц по реализации режимов охраны Государственной границы (Благовещенск, 2001 г. 3,0 п.л.)
Помимо этого в процессе написания диссертационного исследования были подготовлены к практическому использованию два методических пособия для командиров пограничных отрядов и бригад пограничных сторожевых кораблей:
Административная практика органов и должностных лиц Дальневосточного региона ФПС РФ при охране Государственной границы.
Права должностных лиц ФПС РФ по рассмотрению дел об административных правонарушениях и порядок наложения административных взысканий.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой государственно-правовых дисциплин ДВЮИ XI "ГУ.
Структурно диссертационное исследование состоит из 3 глав, каждая глава содержит по 3 параграфа Общий объемом работы 176 страниц.
Нормативно-правовые акты и литература представлены 196 источниками.
К диссертации прилагаются разработанные автором 23 таблицы и 25 графиков по теме исследования.
Понятие, юридическая сущность территории и Государственной границы
Каждое суверенное государство обладает территорией. Правовой режим территории определяется в зависимости от того, какой тип регулирования осуществляется над ней.
В международном праве по видам правового режима все территории подразделяются на три типа: государственная территория; территории с международными режимами; территории со смешанными режимами.
В данном исследовании нас интересует территория государственная, т.к. это такая территория, которая находится под суверенитетом определенного государства, то есть принадлежит определенному государству (в данном случае РФ), осуществляющему в ее пределах свое территориальное верховенство.
Принадлежность (государству РФ) и верховенство (главенство Конституции РФ, ее законов на данной территории) являются двумя основными признаками Государственной территории. (О каких-либо временных изменениях в случаях войны и военной оккупации речь не идет).
В состав Государственной территории входят суша и воды с находящимися под ними недрами и лежащим над сушей и водами воздушным пространством, пределы которого определяются Государственной границей.
Сухопутной территорией государства является вся суша в пределах его границ. Водную территорию государства составляют внутренние (территориальные) воды и территориальное море. Различие в правовых режимах этих двух водных пространств обусловлено режимами плавания иностранных гражданских судов и военных кораблей.
К внутренним водам, согласно Конвенции ООН1 по морскому праву 1982 года, в Российской Федерации относятся: морские воды, расположенные в сторону берега от прямых исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря (море Лаптевых, Восточно-Сибирское море, Белое, Карское моря); воды портов; воды заливов, берега которых принадлежат одному государству, если их ширина не превышает 24 морских мили, а также исторические заливы (залив Петра Великого во Владивостоке); воды рек, озер и иных водоемов в пределах границ одного государства; территориальное море, т.е. полоса прибрежных морских вод, ширина которой, согласно Конвенции 1982 г. не должна превышать 12 морских миль.
В состав территории государства также входят находящиеся под его сухопутной и водной поверхностями недра без каких-либо ограничений по глубине.
Воздушную территорию государства составляет воздушное пространство, находящееся в пределах его сухопутных и водных границ.
В пределах своей территории государство осуществляет верховенство, которое называется территориальным и является составной частью суверенитета государства.
В международном праве территориальное верховенство сводится к следующим положениям:1 Власть государства является высшей по отношению ко всем физическим и юридическим лицам, находящимся на его территории; Государство не может быть насильно лишено принадлежащей ему территории, его границы нерушимы и неприкосновенны; в пределах Государственной территории исключается публичная власть любого другого государства; высшая власть государства осуществляется системой государственных органов в законодательной, исполнительной, судебной, административной сферах; юрисдикция государства в отдельных случаях может распространяться за пределы его территории (к примеру, юрисдикция над воздушными судами их экипажами); земля и природные ресурсы государства не могут использоваться другими государствами без ясно выраженного территориального суверенитета.
Вся законодательная, исполнительная, административная и судебная власть государства распространяется как на собственных граждан и организации, так и на иностранных граждан и организации, а также на лиц без гражданства, находящихся в пределах территории данного государства.
Территориальное верховенство не исключает некоторых изъятий из действия его законодательства по отношению к определенной категории граждан на всей Государственной территории (поскольку государство на это согласно) или действия иностранного законодательства в определенных регионах его территории. Это согласие может быть выражено во внутреннем законе или международном договоре.
Территориальное верховенство выражается также в том, что в пределах своей территории государство может применять все соответствующие закону средства властного принуждения к своим гражданам и иностранцам, если международными договорами не установлено иное. В то же время если действие законов одного государства может распространяться за пределы его территории, то применение средств властного принуждения ограничено лишь собственной территорией. Никакое государство не может применять свои средства властного принуждения на территории иностранного государства.
Территориальное верховенство включает в себя и юрисдикцию государства, т.е. права судебных и административных органов по рассмотрению всех дел на данной территории в соответствии с компетенцией этих органов.
Понятие территориального верховенства гораздо шире понятия юрисдикции, поскольку оно выражает всю полноту Государственной власти во всех ее конституционных формах.
Полная и исключительная власть государства ограничена пределами его территории, а юрисдикционные полномочия государства иногда распространяются за пределы его территории.
Порядок изменения границ, территориальные споры, содержание и правовое регулирование охраны Государственной границы
Принципы нерушимости и неприкосновенности государственных фаниц, неприкосновенности и целостности Государственной территории не исключают возможности мирного изменения фаниц по договоренности между сопредельными государствами и в соответствии с международным правом. Оно дает для изменения границ три основания, которые связаны с изменением принадлежности территории:1
1. Осуществление народами и нациями права на самоопределение, при котором происходит разделение или воссоединение государств или народов, естественным следствием его является установление новых государственных границ или ликвидация старых (раздел СССР в 1991 г,, объединение ФРГ и ГДР в 1990 г.).
2. Обмен небольшими участками территории между сопредельными го-сударствами в целях установления более удобного положения на местности (в 1967 г. обмен равноценными по площади небольшими участками территории между СССР и Норвегией).
3. Стороны могут обмениваться небольшими и равноценными участками территории при демаркации границы, когда возникает необходимость ее изменения на отдельных участках (в 1967 г. СССР и Турция при демаркации советско-турецкой границы согласились провести новую границу на участках пограничных рек, где произошли изменения по их новым руслам. В основу проведения новой границы положено «исключение территориальных потерь сторонами»)2.
Споры и разногласия о границах или о принадлежности отдельных участков территории являются в большинстве случаев отголосками исторического процесса освоения новых территорий и становления новых государственных границ. Среди подобных прецедентов можно выделить три типичных случая:
1. Не существует ни делимитированной, ни демаркированной границы и идей о том, где и как эта граница должна быть установлена.
2. Существует две соперничающие теории делимитации, исходящие из различных договоров и сведений о том, какая из них правомочна, либо спор происходит из различного толкования одной и той же теории делимитации.
3. Спор идет о принадлежности определенного участка территории, например островов (Китай - РФ, РФ - Япония).
Все эти споры составляют одну категорию споров, а именно территориальных, в основе которых лежит вопрос о юридической принадлежности определенных участков территорий.
Таким образом, территориальный спор образуется из-за различных позиций сторон (разногласий) относительно существования или действия норм международного права договорных или обычных, определяющих юридическую принадлежность того или иного участка территории.
Однако следует подчеркнуть, что признание территориального спора есть и признание существования определенной территории, юридическая принадлежность которой точно или окончательно не установлена.
При демаркации границы нередко возникают разногласия при установлении линии границы на местности, которые разрешаются смешанными комиссиями сторон по демаркации границы.
Территориальные споры, как и все международные споры вообще, должны разрешаться согласно принципу мирного разрешения споров.
«Все члены ООН разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость»1.
Известно немало случаев, когда обострение территориального спора приводило к серьезным вооруженным конфликтам (Англия-Аргентина 1974 г., Фолклендский конфликт, СССР - КНР, 1969 г. о. Доманский).
Среди множества доказательств, применяемых для выявления истинного положения границы, первое и основное место занимают положения договоров устанавливающих данную границу, поскольку именно они ясно выражают намерения. Важно и согласие сторон относительно положения границы.
Географические карты могут в определенной степени служить доказательством того или иного положения линии границы. Главную роль играют те географические карты, которые прилагаются к договору о делимитации границы в соответствии с договорными положениями.
В территориальных спорах и разногласиях нередко возникает вопрос о признании одной из сторон фактически существующей границы или владения определенным участком территории (островами). Такое признание имеет существенное значение, поскольку оно ведет к ликвидации спора. Оно может быть явно выраженным или молчаливым.
Явно выраженное признание может осуществляться в письменной и устной форме. В общих случаях это выражение согласия с фактически существующей границей или с фактическим владением определенной территорией.
Под молчаливым признанием обычно понимается отсутствие соответствующего протеста в тех случаях, когда имеются для этого основания.
С молчаливым признанием тесно связана концепция эстоппеля , согласно которой государство должно быть последовательным и не отрицать уже признанного факта. В отечественной доктрине эстоппель определяется как принцип, в соответствии с которым нельзя отрицать того, что до этого было принято или признано.
Первым доказательством отсутствия какого - либо признания границы или владения территорией является заявление протеста. В территориальном споре -это протест одной стороны на незаконность действий другой.
Таким образом, протест является средством утверждения позиции государства в территориальном споре, хотя и не разрешает самого спора по существу. Протест позволяет заявившей его стороне занять твердую позицию в споре, что имеет немаловажное значение для его разрешения.
Органы и должностные лица, наделенные управленческими функциями и юрисдикционными полномочиями в сфере охраны государственной границы
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ находятся вопросы определения статуса Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ1. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории2.
Выше были показаны и определены группы задач, при решении которых в комплексе достигается положительный эффект при охране Государственной границы. Только в совокупности эти группы дают представление о сфере пограничной политики государства в целом и определяют органы и должностные лица, наделенные юрисдикционными полномочиями по применению административных мер при охране Государственной границы и влияющие на те или иные сферы деятельности3.
Государственное управление понимается как регулирование общественных отношений, возникающих в процессе обеспечения охраны Государственной границы, жизнедеятельности пограничных сил, а не только как регулирование отношений административными органами.
Исполнительная и распорядительная деятельность органов Государственной власти в области охраны Государственной границы отлична от других видов управленческой деятельности, причем не только характером, формами осуществления, но и своей непосредственной практической направленностью.
Как отмечал видный советский юрист Г.И. Петров, «... специфическая роль государственного управления состоит в практической, непосредственной организации осуществления Государственной функции»1.
Если говорить о процессе государственного управления, о законах управления, то в первую очередь это понимается как управление различными сферами общественной жизни.
В монографии профессора А.П. Лончакова «Предмет и система административного права РФ» рассматриваются законы государственного управления, которые действуют в обществе в нормальных условиях жизни2.
В соответствии с законами функционирования и развития уясняется, как государственное управление приносит максимальную социальную пользу, как создаются наиболее благоприятные условия свободного развития каждого члена общества в соответствии с имеющимися у него потребностями, как соотносится властная роль государства по отношению к ее членам с разумным ограничением государственных полномочий и как происходит дополнение и уравнивание государственных полномочий.
В процессе развития государственное управление без запаздывания и сбоев приспосабливается к постоянно изменяющимся условиям общественной жизни.
В своем историческом развитии государство складывалось как правовой институт, призванный обеспечивать интересы всех слоев общества, в том числе и через защиту Государственной границы, и путём недопущения влияния извне на жизнь и деятельность всего гражданского общества.
Следует подчеркнуть, что активная роль государства в сфере пограничной политики закреплена в Конституции РФ. Помимо этого принято множество других нормативных актов, направленных на урегулирование проблем с охраной границы, регламентирующих деятельность как органов ФПС, то есть тех, кто охраняет Государственную границу, так и тех, кто её нарушает1.
Такое управление охраной Государственной границы начинает складываться с образованием РФ.
Это произошло в связи с принятием ряда правовых актов и активной деятельностью системы органов власти.
Разработка «Основ пограничной политики РФ», дополнения в кодексы РФ, РСФСР, разработка документов на уровне субъектов РФ и местных органов власти - все это представляет собой непрерывный процесс управления ФПС.
Необходимо отметить, что «... государственное администрирование сегодня является важной общественной деятельностью: политика и экономика, социальная жизнь и культура, внутренняя стабильность и оборона - все это во многом определяется характером государственного управления, через все его ветви власти»2.
Это наиболее рельефно просматривается через содержание модели административно-правовой организации механизма управления в сфере охраны Государственной границы, так как в настоящее время идет интенсивный процесс перестройки не только государственного управления, идет реорганизация и перестройка органов пограничной охраны. Упраздняются старые (пограничные округа), создаются новые структурные элементы (региональные управления), которые активно и творчески включаются в работу и способны к саморазвитию и качественной работе.
Процесс этот, вероятно, будет продолжаться и дальше, но в общем виде можно выделить несколько элементов, без учета которых трудно получить отдачу от пограничных войск в охране Государственной границы. К ним следует, видимо, отнести:
применение современных методов социально-политической диагностики, идентификация и распознавание образов, собирание информации и ее компьютерная обработка;
прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общественных явлений ( в том числе и на границе), разработка мер по локализации и устранению недостатков, определение потребностей в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации;
анализ и обобщение специальных показателей, характеризующих состояние охраны Государственной границы, эффективность применяемых мер;
правовое регулирование реализации и проведения исследований по всем региональным управлениям, их статистическая обработка для поиска и принятия оптимальных управленческих решений;
прогнозирование развития социально-политических и организационных процессов в каждом региональном управлении, проектирование и осуществление программ совершенствования охраны Государственной границы1.
Понятие административного правонарушения и административной ответственности при охране Государственной границы
В соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
Административная ответственность за правонарушения, предусмотренная КоАП РСФСР, наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовную ответственность1.
Важно заметить, что законодатель раскрывает понятие административного проступка путем определения его основных характеристик. Это прежде всего действие или бездействие, которое при наличии определенных признаков рассматривается законом как нарушение установленных правил поведения граждан в определенных сферах общественной жизни.
Следует учесть, что эти правила устанавливаются как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации (в зависимости от предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, предусмотренных ст. 71 и 72 Конституции РФ) . Кроме того, в соответствии с законом те или иные правила устанавливаются органами исполнительной власти, действующими в пределах своей компетенции.
Итак, действие или бездействие должностного лица либо гражданина зачастую непосредственно связано с выполнением тех или иных правовых предписаний, содержащихся в установленных правилах. Административное правонарушение всегда является действием (бездействием) противоправным, т.е. деянием, запрещенным законом или иным нормативно-правовым актом. Гражданин, совершающий противоправное действие, нарушает свою конституционную обязанность, поскольку нормы ст. 15 Конституции РФ предписывают всем гражданам обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы РФ. В свою очередь, выполнение этой обязанности обусловливает необходимость выполнения всех правил, принятых в установленном законом порядке.
Оценка нарушения лицом требований законов и подзаконных актов, как противоправного деяния, обусловливает необходимость применения и привлечения виновного в содеянном к одному из видов ответственности, в данном случае - к административной ответственности.
Закон рассматривает противоправное действие, совершенное данным лицом, в качестве административного проступка лишь в том случае, если имеет место вина этого лица, т.е. если содеянное было осуществлено умышленно или по неосторожности. Вина всегда является одной из важнейших частей состава административного проступка.
Административный проступок с точки зрения его состава может быть проанализирован следующим образом. Структура данного состава включает: объект правонарушения (общественные отношения в той или иной области, на нормальное развитие которых посягает правонарушитель); объективную сторону (конкретные действия, выразившиеся в нарушении установленных правил); субъект правонарушения - конкретное вменяемое лицо, достигшее 16-летнего возраста; субъективную сторону - отношение лица к совершенному им деянию, т.е. вину в форме умысла или неосторожности.
Все перечисленные признаки определяют в совокупности состав административного правонарушения (проступка).
Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, осознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий1. Наличие умышленной вины необходимо во всех случаях, когда лицо привлекается к ответственности за административное правонарушение, которое может быть совершенно только умышленно.
Следует учесть, что в некоторых статьях Особенной части Кодекса РСФСР об административных правонарушениях прямо указывается на умышленную форму вины. Однако в большинстве случаев вывод о субъективной стороне состава правонарушения можно сделать лишь на основе анализа всех признаков, приведенных в соответствующей статье Особенной части. Об умышленной вине может, в частности, свидетельствовать характер совершения проступка, например, злостное неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего, сотрудника органов внутренних дел или другого гражданина при ис- полнении ими обязанностей по охране Государственной границы Российской Федерации (ст. 165 КоАП).
В связи с этим следует учесть, что наличие умышленной вины может послужить основанием для наложения на виновного более строгого взыскания.
Важно заметить, что содержание умышленной вины зависит от того, как административное правонарушение сконструировано в законодательстве. Известно, что все составы административных проступков, как и преступлений, можно условно разделить на формальные и материальные. Для наличия первых (в административном праве их подавляющее большинство) достаточно совершения указанного в законодательстве действия или бездействия независимо от того, какие в результате этого наступили последствия. Материальные составы правонарушений, в отличие от формальных, включают в качестве обязательного признака не только действие (бездействие), но также последствия и причинную связь между действием (бездействием) и наступившим вредным последствием.
Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. В соответствии со ст. 10 КоАП РСФСР неосторожная вина, как и умышленная, является одним из важнейших признаков административного правонарушения.
