Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организационно-правовые основы реализации прав государственных гражданских служащих Российской Федерации на пенсионное обеспечение 14 стр.
1.1. Пенсионное обеспечение как функция социального государства 14 стр.
1.2. Система пенсионного обеспечения: понятие и сущность 29 стр.
1.3. Пенсионное обеспечение как форма социального обеспечения государственных гражданских служащих России и как элемент системы социального обеспечения на государственной службе 46 стр.
1.4. Проблемы правового регулирования пенсионного обеспечения федеральных государственных гражданских служащих и членов их семей 54 стр.
Глава II. Методологические аспекты формирования системы пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих 75 стр.
2.1. Административно-правовые формы и методы как часть комплекса правовых средств реализации прав граждан России на пенсионное обеспечение 75 стр.
2.2. Опыт организации пенсионного обеспечения в России: исторический и теоретический анализ 87 стр.
2.3. Административно-правовое управление системой пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих в Российской Федерации 114 стр.
2.4. Предложения и рекомендации по совершенствованию правовых механизмов управления системой пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих в России 125 стр.
Заключение 143 стр.
Список использованных источников 152 стр.
Приложения 179 стр.
- Пенсионное обеспечение как форма социального обеспечения государственных гражданских служащих России и как элемент системы социального обеспечения на государственной службе
- Проблемы правового регулирования пенсионного обеспечения федеральных государственных гражданских служащих и членов их семей
- Опыт организации пенсионного обеспечения в России: исторический и теоретический анализ
- Предложения и рекомендации по совершенствованию правовых механизмов управления системой пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих в России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Становление в Российской Федерации института государственной службы и его развитие, продолжающееся до настоящего времени, требует решения многих проблем, среди которых одна из важнейших связана с социальными гарантиями на государственной службе. В числе принципов государственной службы в ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» названы профессионализм и стабильность гражданской службы. В целях реализации этих принципов для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных действующим законодательством, государственным гражданским служащим предоставляются государственные гарантии, в том числе и социальные.
Одна из важнейших социальных гарантий государственного служащего - пенсионное обеспечение. Оно является одним из видов материального обеспечения лиц при наступлении определенных жизненных условий, связанных с прекращением трудовой деятельности.
На современном этапе формирования правового механизма реализации прав граждан на пенсионное обеспечение, ведущее место занимают административно-правовые средства. Речь идет не об усилении подчинения участников пенсионных правоотношений управляющей воле государства, а в наиболее эффективном построении таких отношений через применение тех административных форм и методов, которые реально способствуют удовлетворению интересов каждого конкретного получателя пенсии. В пенсионном правоотношении только материальная его часть регулируется нормами права социального обеспечения, а вся процедурная
4 его часть, предшествующая материальному обеспечению пенсией, регулируется нормами других отраслей права, в том числе административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают: сбор и аккумулирование средств на эти цели; процедуру назначения и перерасчета пенсий; вопросы функционирования сектора негосударственного пенсионного обеспечения; порядок применения мер ответственности за административные правонарушения в этой сфере; порядок решения спорных вопросов в деятельности органов пенсионного обеспечения.
Следует также отметить, что, начиная с 2004 года, законодательство о социальном обеспечении на государственной гражданской службе начало претерпевать существенные изменения. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 52) предусматривает принятие ряда новых федеральных законов, посвященных вопросам социального, в том числе пенсионного обеспечения государственных служащих. Можно утверждать, что реформированию подлежит система социального обеспечения государственных служащих в целом. Эта система выстраивалась, начиная с 1995 года, исходя из положений Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 4) и Трудового кодекса Российской Федерации (ст. 11), которые рассматривали отношения государственных гражданских служащих с органами, в которых они проходят службу, как трудовые отношения, в регулировании которых имеются определенные установленные законодательством о государственной службе особенности. При этом в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделана попытка вывести государственных служащих за рамки трудового законодательства, что повлечет за собой радикальные изменения в системе их социального (пенсионного) обеспечения. Таким образом, вопросы совершенствования системы пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, состоящих на государст-
5 венной гражданской службе, административно-правовых механизмов деятельности этой системы требуют своего развития.
Множество нерешенных проблем в сфере пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих существует еще и потому, что теоретическое обоснование вопросов пенсионного обеспечения государственных служащих в работах, посвященных государственной службе, явно недостаточно. При этом периодически в литературе поднимается вопрос о том, не являются ли дополнительные социальные гарантии для государственных служащих необоснованными привилегиями. Таким образом, важность вопросов правового регулирования реализации права государственных гражданских служащих на пенсионное обеспечение, а также осуществляемое реформирование системы пенсионного обеспечения (как в целом, так и применительно к государственной гражданской службе) определили выбор темы, объекта, предмета, целей и задач диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Проблемами управления системой пенсионного обеспечения ученые-правоведы стали заниматься лишь с начала 90-х годов XX века. Предопределялось это обновлением принципов пенсионного обеспечения (появление страховых элементов в пенсионном обеспечении) и созданием обновленного комплекса органов управления данной системой. Наибольшей активности данные исследо-вания достигли к концу 90-х годов в связи с разработкой целого пакета документов, направленных на реформирование системы пенсионного обеспечения. Эти вопросы освещались в трудах таких ученых - теоретиков и практиков, как Л.Вульф, О.Г.Дмитриева, А.П.Колесник, А.В.Кондратьева, А.В.Михайлов, В.И.Мудраков, З.М.Селиванова, А.Г.Соловьев, Л.П.Якушев и др.
При изучении материалов по проблематике диссертации особое внимание автором уделялось изучению работ ученых-правоведов в области конституционного права, теории государства и права: С.А.Авакьяна,
М.В.Баглая, С.Н.Бабурина, И.Н.Барцица, А.В.Васильева, Д.А.Керимова, М.Н.Кузнецова, О.Е.Кутафина, . Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, В.С.Нерсесянца, Г.В.Осипова, В.А.Прокошина, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева и др.
Вопросы социального обеспечения государственных служащих
нашли свое отражение в ряде работ по конституционному, администра
тивному, финансовому, трудовому праву и праву социального обеспече
ния, таких специалистов, как И.А.Базилевский, В.Н.Барышев, В.Г.Виш
няков, В.В.Воробьев, З.С.Гафаров, А.А.Гришковец, С.А.Иванова,
А.И.Ионова, М.Л.Захаров, Н.М.Казанцев, В.А.Козбаненко,
Л.М.Колодкин, Б.М.Лазарев, С.В.Наймушин, В.Д.Новиков, А.Ф.Ноздра-чев, Д.М.Овсянко, Е.В.Охотский, Ю.Н.Старилов, А.Д.Селюков, Э.Г.Тучкова, З.В.Фарниева, Л.А.Чиканова, В.Ш.Шайхатдинов, И.И.Ша-манаева и др.
В интересах проведения исследований в рамках настоящей работы автором рассматривались методологические подходы к обоснованию форм, видов, "функций пенсионного обеспечения, выработанные учеными нашей страны в 50-80 г.г. прошлого века: Е.Г.Азаровой, Д.Г.Александровым, В.С.Андреевым, В.А.Ачарканым, Г.М.Бродским, А.Д.Зайкиным, Р.И. Ивановой, В.И.Максимовской, Е.Е.Мачульской, В.А.Тарасовой, А.К.Соловьевым, Э.Г.Тучковой, Я.М.Фогелем, А.В.Шкуропат, А.Н.Шохиным и др.
Проблемы управления системой пенсионного обеспечения решались на основе общих подходов к теории государственного управления, разработанных С.С.Алексеевым, А.П.Алехиным, Г.В.Атаманчуком, Д.Н.Бахрахом, И.Л.Бачило, И.И.Веремеенко, М.И.Еропкиным, А.П.Лончаковым, В.М.Манохиным, Л.Л.Поповым, М.С.Студеникиной, О.М.Якуба и др.
Методологически значимы работы Л.В.Михайлова, Л.И.Сычевой, Е.В.Марушкиной и других, исследовавших проблемы пенсионного обеспечения за рубежом.
Несмотря на столь многочисленные подходы к рассмотрению вопросов специфики, особенностей управления системой пенсионного обеспечения и административно-правовой организации механизма реализации прав граждан Российской Федерации, в том числе государственных гражданских служащих, на пенсионное обеспечение, они пока не стали объектом целостного научного исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в ходе реализации права государственных служащих на пенсионное обеспечение, а также административно-правовые формы и методы, направленные на совершенствование всего механизма правового регулирования пенсионного обеспечения государственных служащих в современной России.
Предметом исследования являются законодательные и иные нормативные правовые акты, судебная практика по вопросам, связанным с регулированием отношений в области пенсионного обеспечения государственных служащих.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном научном анализе теоретических и практических вопросов правового регулирования функционирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации с целью обоснования предложений по совершенствованию правовых механизмов управления данной сферой, в интересах реализации конституционного права государственных служащих на социальное обеспечение.
Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие научные задачи:
- определение понятия пенсионного обеспечения, его характеристика как функции социального государства;
анализ системы пенсионного обеспечения;
исследование места и роли пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих в системе социального обеспечения Российской Федерации;
выявление проблем правового регулирования пенсионного обеспечения федеральных государственных гражданских служащих и членов их семей;
рассмотрение административно-правовых форм и методов как части комплекса правовых средств реализации прав государственных служащих на пенсионное обеспечение;
проведение комплексного анализа пенсионного законодательства Российской Империи, СССР и Российской Федерации, с учетом исторических предпосылок его зарождения, оформления и развития;
выявление специфики и особенностей управления системой пенсионного обеспечения путем исследования правового положения государства в пенсионно-обеспечительных отношениях. Изучение практики распределения полномочий по управлению данной сферой между различными субъектами;
- обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию за
конодательства о пенсионном обеспечении государственных граждан
ских служащих.
Эмпирическая база исследования. В ходе подготовки диссертации использованы научные источники, законодательные и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регламентирующие вопросы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, в том числе пенсионного обеспечения государственных служащих.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, акты Организации Объединенных Наций, конвенции и рекомендации Международной Организации Труда, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Пре-
9 зидента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
При проведении исследований были изучены документы Российской Империи: Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях, Особенные Уставы о пенсиях и единовременных пособиях по различным ведомствам, Уставы эмеритальных касс различных ведомств и другие, вошедшие в Свод законов Российской Империи, а также законодательные акты по пенсионному обеспечению, принятые в СССР и РСФСР.
Методологические основы диссертационного исследования составили общенаучные, специальные и частные (юридические) методы. Достаточный инструментарий для активизации познавательного процесса дают исследовательские методики, основанные на синтезе подходов исторической школы права и современной отечественной юриспруденции, используемые в историко-правовых исследованиях. Применение автором совокупности этих методов, в частности хронологического, сравнительно-правового и формально-юридического, позволило осуществить решение задач, поставленных в диссертации.
Научная новизна исследования состоит в том, что диссертация представляет собой комплексное исследование проблем пенсионного социального обеспечения государственных служащих, в котором реализована попытка системного рассмотрения и анализа теоретических основ реализации права государственных гражданских служащих на социальное обеспечение, нормативных правовых актов, регулирующих вопросы пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих.
Кроме того, научная новизна результатов исследования определяется тем, что аспекты управления системой пенсионного обеспечения государственных служащих ранее не являлись предметом комплексного пра-
10 вового исследования, хотя и существует такая необходимость. Выявленная специфика и особенности управления данной сферой позволяют говорить о новой научной категории — административно-правовой организации механизма управления системой пенсионного обеспечения в Российской Федерации.
Теоретическую значимость определяет обобщение имеющихся научных исследований с выявлением общих тенденций, намечающихся в работах подобного рода в связи с процессами реформирования системы пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих.
Некоторые положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе для подготовки студентов по юридическим специальностям. Диссертационное исследование представляет собой методологическую основу для дальнейших, более углубленных научных изысканий в рассматриваемой сфере.
Практическая значимость работы заключается в обосновании предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность системы пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих; по дальнейшему совершенствованию структурной организации комплекса органов управления этой системой. Основные положения и выводы диссертационной работы могут быть использованы в законотворческой работе, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также в практической деятельности органов пенсионного обеспечения, находящихся в настоящее время в состоянии реформирования.
На защиту выносятся следующие выводы и положения:
1. Показано, что существующие в специальной литературе точки зрения по определению системы пенсионного обеспечения сужают содержание данной системы до видов и форм пенсионного обеспечения, не учитывая при этом сложный комплекс взаимосвязей между субъектами пенсионно-обеспечительных отношений и механизм правового регулиро-
вания данной системы. Автором в диссертации предложено собственное определение понятия «система пенсионного обеспечения» - это «совокупность расположенных и взаимозависимых между собой элементов, функционирование которых направлено на предоставление материальных средств определенным категориям граждан».
Доказано, что система пенсионного обеспечения в Российской Федерации на протяжении последних лет претерпевает серьезные преобразования. На смену единой, обезличенной и уравнительной приходит разветвленная, персонифицированная, многоуровневая, смешанная система пенсионного обеспечения, построенная на принципах страхования. Это, в свою очередь, вызывает необходимость изменения механизма назначения пенсий и принципов солидарного пенсионного накопления государством, работодателем и самим человеком. При этом в современных условиях целесообразно рассматривать пенсионную реформу в России в общем контексте социально-экономических реформ и экономической безопасности государства.
Обоснована необходимость создания единой пенсионной службы на современном этапе развития Российской государственности. Это определяется следующими причинами.
Во-первых, целесообразностью образования специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти, в котором вопросы пенсионного обеспечения были бы приоритетными (на сегодняшний день в Министерстве здравоохранения и социального развитии Российской Федерации вопросы пенсионного обеспечения составляют менее 15% от всего объема работы).
Во-вторых, на сегодняшний день Пенсионный фонд Российской Федерации - орган управления только лишь финансами пенсионного обеспечения (с 1 января 2001 г. данная функция перешла к налоговым органам, а сами взносы перешли в разряд единого социального налога).
12 В-третьих, образование единой пенсионной службы связано с большим объемом работы по пенсионному обеспечению в рамках проводимой пенсионной реформы, требующей его отделения от работы по другим направлениям социального обеспечения.
4. В диссертации сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правовой организации управления системой пенсионного обеспечения в современной России. Обосновано, что развитие структуры управления пенсионным обеспечением должно происходить под влиянием следующих факторов: 1) социально-экономические факторы (изменение проводимой экономической политики, возникновение новых социально-экономических задач перед народным хозяйством и системой пенсионного обеспечения, увеличение расходов на него и численности обеспечиваемых, создание специальных фондов); 2) организационно-технические факторы (централизация и автоматизация процесса предоставления обеспечения, совершенствование форм и методов организации работы органов пенсионного обеспечения и ряд др.).
Управление системой пенсионного обеспечения должно основываться на четкой научной концепции, включающей в себя принципиальные правовые, экономические, социологические, психологические, исторические положения. Именно подойдя к процессу управления комплексно, можно добиться его наибольшей эффективности.
5. На основе проведенных в диссертации исследований автором подготовлены проект федерального закона, предусматривающий внесение изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, связанные с регулированием вопросов пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих Российской Федерации, а также проект Положения о Федеральной пенсионной службе.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на засе-
13 даниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Пенсионное обеспечение как форма социального обеспечения государственных гражданских служащих России и как элемент системы социального обеспечения на государственной службе
Пенсионное обеспечение государственных гражданских служащих нельзя рассматривать в отрыве от общего социального обеспечения этой категории граждан России, т.к. пенсионное обеспечение является составной частью системы льгот и стимуляторов государственного аппарата. В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. Пр-1496, дается общее определение категории «государственная служба». Основные нормативные правовые акты по реформированию пенсионного обеспечения в Российской Федерации представлены в Приложении № 1.
Государственная служба является комплексным - публичным, социальным, правовым, организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, учреждаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами, и конституционные (уставные) должности субъектов Российской Федерации, учреждаемые конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.
Федеральная государственная гражданская служба в Российской Федерации является одним из видов государственной гражданской службы, входящей в систему государственной службы Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» система государственной службы включает в себя следующие виды: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. В соответствии со ст. 1 указанного Федерального закона под федеральной государственной гражданской службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Следует отметить, что государственная гражданская служба - одновременно и старое, и новое явление для Российской Федерации. Ее реальное возрождение началось совсем недавно - с конца 90-х годов XX века. Даже Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» не содержит упоминания о ней. Первое упоминание о государственной гражданской службе как о самостоятельном виде государственной службы имело место лишь в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» (1999 год) , в котором было упомянуто о необходимости принятия Кодекса Российской Федерации о государственной гражданской службе. В Российской империи государственная гражданская служба была юридически четко оформлена и представляла собой самостоятельную разновидность государственной службы наряду с воинской и придворной службой. Правовую основу государственной гражданской службы составлял принятый в 1832 году «Свод уставов о службе гражданской»2, включавший в том числе Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.
В советское время то, что относилось в дореволюционной России к государственной гражданской службе, рассматривалось как обычная наемная работа на условиях трудового договора. Государственная служба Российской империи была упразднена Декретом от 11 ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Основным регулятором подобного рода работы в советский период было трудовое законодательство, а также Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1921 года3. В то же время милитаризированная государственная служба продолжала обособленно развиваться в течение всего времени своего существования де-юре (начиная с петровской «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных»). Если говорить о правовом регулировании всех вопросов, связанных с государственной службой, то не вызывает сомнений тот факт, что милитаризированные виды государственной службы в настоящее время оформлены несравненно лучше и полнее в нормах права.
В соответствии со ст. 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на социальное обеспечение. Не составляют исключения и государственные служащие. Исходя из положений Федерального закона № 58 - ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» можно сделать вывод, что социальное обеспечение на государственной службе также представляет собой систему, структура которой определяется структурой государственной службы Российской Федерации.
Структура социального обеспечения на государственной гражданской службе вытекает из норм, содержащихся в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 52, 53). Гарантии для государственных служащих субъектов Российской Федерации предусмотрены в законодательных актах многих субъектов Российской Федерации, причем разнообразие этих гарантий и условий их предоставления позволяет говорить о наличии особых подсистем социального обеспечения на государственной гражданской службе в каждом из субъектов Российской Федерации1.
Проблемы правового регулирования пенсионного обеспечения федеральных государственных гражданских служащих и членов их семей
Особый порядок пенсионного обеспечения государственных служащих носит традиционный характер. Существенной особенностью их правового статуса во все времена были дополнительные преимущества в этой области. Еще российский государствовед Б.Н.Чичерин в конце XIX века отмечал: «Так как служащий посвящает всю свою жизнь государству, получая, обыкновенно, весьма недостаточное вознаграждение, то справедливость требует, чтобы государство взяло на себя попечение об его старости и его семействе. Это делается посредством системы пенсий за выслугу лет или при выходе в отставку. Служащие имеют на них право, которое может отыскиваться судом»1. Следует согласиться с мнением А.А.Гришковца, полагающего, что повышенная по сравнению с наемными работниками пенсия чиновника является нормальной правовой льготой, призванной в определенной степени компенсировать налагаемые на него правоограничения, а также являющаяся заслуженной наградой за добросовестное и долголетнее служение обществу2. Необходимо отметить, что развитие законодательства о пенсиях в России традиционно связано с пенсиями, назначаемыми лицам, состоявшим на государевой службе3.
Пенсии за выслугу лет для государственных служащих впервые были установлены в ст. 19 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Данная статья закрепляла, что государственный служащий имеет право на получение пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с федеральным законом, который в то время так и не был принят. Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих»1 этим категориям граждан устанавливалась ежемесячная доплата к государственной пенсии. Федеральным государственным служащим доплата устанавливалась при наличии 12,5 лет стажа государственной службы у мужчин и 10 лет указанного стажа у женщин в таком размере, чтобы сумма пенсии и доплаты составляла 55% месячного денежного содержания федерального государственного служащего. Размер доплаты увеличивался на 3% месячного денежного содержания за каждый полный год выслуги свыше установленной, при этом сумма пенсии и доплаты не могла составлять более 80% месячного денежного содержания указанных лиц. Однако затем условия назначения пенсии за выслугу лет стали усложняться.
Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1999 г. № 755 «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федера-ции и должности федеральных государственных служащих» были повышены требования к стажу государственной службы для федеральных государственных гражданских служащих. Для получения ежемесячной доплаты им стало необходимо иметь уже не менее 15 лет такого стажа, при этом его продолжительность устанавливается одинаковой как для мужчин, так и для женщин. Кроме того, этот указ предусматривал еще один юридический факт, необходимый для получения доплаты к государственной пенсии, - определенное основание увольнения с федеральной государственной службы, причем устанавливается исчерпывающий перечень таких оснований3. Изложенные правила обеспечения претерпели изменения в связи с Указом Президента Российской Федерации от 13 декабря 2000 г. № 2005 \ которым были введены дополнительные условия, необходимые для установления ежемесячной доплаты к государственной пенсии: замещение должности федеральной службы не менее 12 полных месяцев непосредственно перед увольнением. Лишь для лиц, уволенных с федеральной государственной службы до истечения 12 полных месяцев, в связи с ликвидацией федеральных органов государственной власти, а также в связи с сокращением штата в этих органах, для получения ежемесячной доплаты необходимо одно условие - наличие стажа государственной службы не менее 15 лет.
Указанные выше условия назначения пенсий федеральным государственным гражданским служащим вошли в Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 168-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»2.
Пенсия за выслугу лет устанавливается к трудовой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», и выплачивается одновременно с ней, при этом пенсия за выслугу лет не выплачивается в период нахождения на государственной службе, дающей право на эту пенсию1. Таким образом, к числу условий, в совокупности определяющих право федерального государственного гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, относятся следующие: наличие стажа государственной службы не менее 15 лет; увольнение с федеральной государственной службы по одному из оснований, указанных в федеральном законе; замещение должностей федеральной службы не менее 12 полных месяцев непосредственно перед увольнением с федеральной государственной службы (данное условие не требуется для лиц, уволенных в связи с ликвидацией федеральных органов государственной власти либо в связи с сокращением их штата); назначение трудовой пенсии по старости либо по инвалидности в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (поскольку пенсия за выслугу лет устанавливается дополнительно к трудовой пенсии, назначаемой в порядке обязательного пенсионного страхования).
Опыт организации пенсионного обеспечения в России: исторический и теоретический анализ
В интересах обоснования предложений по развитию административно-правовых форм и методов управления системой пенсионного обеспечения представляется целесообразным рассмотреть исторический опыт организации государственного управления в рассматриваемой сфере, определить то важное, что исторически присуще нашему государству, в силу его национальных и иных особенностей.
В Российской империи до XVII века основными формами материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных были1: содержание как привилегия, предоставляемая государственным чиновникам и военным при выходе в отставку по возрасту или в связи с увечьем, полученным на войне; благотворительность; опека и попечительство; гражданско-правовое обеспечение в рамках семейных отношений; государственное призрение для беднейших слоев населения; коллегиальная взаимопомощь внутри крестьянских общин и некоторые другие.
В законодательстве Российской империи не были четко сформулированы нормы и категории лиц, имеющих право на общественное призрение. Петр Великий, с одной стороны, принимал суровые меры против «ленивых прошаков», приказывая их бить батогами, выдворять на место жительства, возвращающихся к своему промыслу сурово наказывать. С другой стороны, требовал повсеместного устройства в губерниях «госпиталей», т.е. приютов для призреваемых.2
Во времена царствования Елизаветы в России был принят указ, согласно которому попечение о детях-сиротах, стариках и инвалидах возлагалось на приходы. Такое попечение осуществлялось на средства, получаемые за счет особого налога в пользу бедных.1
Планы Петра I о повсеместном устройстве благотворительных учреждений, до известной степени, были осуществлены Екатериной П. Основание для систематической организации общественного призрения было положено Указом Екатерины II от 7 ноября 1755 года «Об учреждениях для управления губерниями». В соответствии с этим Указом в состав губернских учреждений повсюду должен был входить особый приказ общественного призрения. В организацию приказов общественного призрения, были вложены три плодотворных и замечательных принципа: самостоятельность местных благотворительных заведений, привлечение к управлению ими местного населения и обеспечение их более или менее достаточными средствами.2
Государство обеспечивало пенсиями только государственных служащих и военнослужащих. При этом, обеспечение осуществлялось в зависимости от заслуг перед государством или в соответствии с табелем о рангах (начиная с XVII века) за счет казны и на основании специального законодательства. К специальному законодательству относится «Устав о пенсиях и единовременных пособиях» государственным (военным и гражданским) служащим, утвержденный 6 декабря 1827 года императором Николаем I.
Пенсионные оклады подразделялись на 9 разрядов: 1 разряд -наивысшая сумма пенсии, 9 - наименьшая. Разряд пенсии указывался в штатном расписании. Пенсионное обеспечение гарантировалось как чиновнику, так и его семье. Пенсии выплачивались из сумм государственного казначейства, они были наградой за труды на службе, а не вспомоществованием. Неизменность принципиальных положений пенсионного законодательства в течение 90 лет свидетельствовала об их достаточно ; полном соответствии социально-экономическим условиям и государственному устройству России в тот период времени1.
Условия назначения пенсий и единовременных пособий были за-креплены Общим Уставом о пенсиях и единовременных пособиях, на основании которого их получали государственные служащие3. В Российской империи не существовало определенного пенсионного возраста. В отставку можно было выйти в любое время . Это одно из отличий пенсионного законодательства XIX в. от современного. Условием назначения государственной пенсии чиновникам являлась беспорочная выслуга сроков, определенных второй главой Устава о пенсиях и единовременных пособиях.
Чиновники, приговоренные по суду к наказаниям, «соединенным с лишением или ограничением прав состояния, как и к исключению со службы или к отрешению от должности», лишались права на пенсию даже в том случае, если по «Высочайшему милосердию» были избавлены от присужденного им наказания5.
Предложения и рекомендации по совершенствованию правовых механизмов управления системой пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих в России
Анализ функционирования системы пенсионного обеспечения, действующего законодательства в рассматриваемой сфере, проведенный в настоящей работе свидетельствует о необходимости совершенствования этой управляющей системы. При этом, такое важное государственное полномочие как пенсионное обеспечение, не должно регулироваться в ином порядке, чем законодательный.
До сих пор имеет место неопределенность законодательного регулирования в отношении полномочий органов местного самоуправления по назначению и выплате государственных пенсий. Четко не обозначены полномочия подобного рода в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Так же не обозначены эти полномочия и в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»2.
Принятые в начале 90-х годов законодательные и иные акты, которыми определялся круг субъектов, наделенных полномочиями по назначению и выплате государственных пенсий, не согласовывались с действующим законодательством. Многие проблемы, которые начали возникать в связи с реализацией положений Программы пенсионной реформы, обусловлены тем, что пенсионной реформой занимались федеральные органы исполнительной власти, в которых вопросы пенсионного обеспечения не являлись приоритетными. Перераспределение функций между федеральными органами исполнительной власти не способствовало повышению эффективности функционирования системы пенсионного обеспечения в целом, а лишь понижало ее. Это, в первую очередь, сказывалось на тех, в интересах кого и функционирует эта система - на пенсионерах. Поэтому стало необходимым создать специализированную самостоятельную систему, для которой пенсионное обеспечение было бы основным делом. Обеспечить всю полноту прав в сфере пенсионного обеспечения можно было через унификацию управляющего воздействия, а именно через создание единого органа, осуществляющего управление в этой сфере.
Президент Российской Федерации 27 сентября 2000 г. подписал Указ № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации», чтобы разрешить противоречивую ситуацию, которая сложилась в сфере регулирования организационно-правовых форм и механизмов реализации права государственных служащих на государственную пенсию. Единая пенсионная служба, тем самым, получила нормативную основу1.
Процесс формирования Единой пенсионной службы в Российской Федерации насчитывает десятилетнюю историю: впервые единая пенсионная служба была создана в качестве эксперимента в Московской области в 1992 году. Цель создания службы заключалась в том, чтобы постепенно преобразовать многозвенную структуру управления пенсионным обеспечением в цельную, однозвенную. В 1993 году были подведены итоги деятельности службы, оценены при этом они были совершенно положительно и было решено создать рабочую группу для подготовки предложения о создании в Российской Федерации единоц службы пенсионного обеспечения. В результате исполнения этого решения, подкрепленного Указом Президента Российской Федерации от 20 сентября 2000 г. № 1709, к началу 2000 года единые пенсионные службы были созданы в 14 субъектах Российской Федерации полностью, в 8 субъектах Российской Федерации частично, к концу 2000 года - в 24 субъектах, к середине 2001 года - в 59 субъектах Российской Федерации, а в 2003 году - во всех субъектах Российской Федерации2.
Опыт Российской Федерации в создании единых пенсионных служб опирается на мировой опыт: для всех существующих в мире пенсионных систем, построенных на основе страховых взносов, характерно объединение в одной организационной структуре функций по сбору и расходованию средств на пенсионное обеспечение . Такое объединение предопределяется наличием персонифицированного учета страховых взносов и высоким уровнем автоматизации всех процессов пенсионного обеспечения.
В Российской Федерации объективными предпосылками для объединения всех функций по пенсионному обеспечению также являются организация и ведение индивидуального учета всех работников в системе государственного пенсионного страхования, а также принятие законодательства об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации. Особую актуальность создание службы приобретает в условиях перехода к назначению пенсий на основе индивидуальных сведений1.
