Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Система государственного регулирования кредитных организаций 13
1. Содержание и органы государственного регулирования кредитных организаций 13
2. Банк России как исполнительный орган системы государственного регулирования кредитных организаций 31
3. Кредитные организации как объекты государственного регулирования Банком России 53
Глава II. Содержание государственного регулирования кредитных организаций Банком России 68
1 Регистрация и лицензирование кредитных организаций .. 68
2. Текущее регулирование деятельности кредитных организаций Банком России 86
3. Надзор и контроль в системе государственного регулирования деятельности кредитных организаций Банком России 106
Заключение 129
Список нормативных правовых актов и литературы 145
- Содержание и органы государственного регулирования кредитных организаций
- Банк России как исполнительный орган системы государственного регулирования кредитных организаций
- Регистрация и лицензирование кредитных организаций
- Текущее регулирование деятельности кредитных организаций Банком России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. По мере того как наша страна продвигается по пути становления цивилизованной рыночной экономики, возрастает роль кредитно-денежных отношений и их основных субъектов - кредитных организаций. Сегодня финансовая система Российской Федерации представлена совокупностью ее элементов, таких как кредитные организации и иные финансовые институты во главе с Банком России, чье взаимодействие друг с другом обеспечивается развитым законодательством, определяющим как статус самих этих субъектов, так и основы их взаимоотношений. Между тем общее состояние их ядра — банковской системы страны не перестает внушать опасения. Даже по истечении девяти лет после дефолта 1998 года, сопровождавшегося массовыми банкротствами, в кредитно-денежной сфере продолжают происходить эпизодические кризисные явления, наносящие непоправимый ущерб связанным с отдельными кредитными организациями юридическим лицам и населению, вложившим в них денежные средства на тех или иных условиях.
Нельзя сказать, что государство пассивно наблюдает за этими болезненными явлениями. И Банк России с разветвленной системой его территориальных отделений, и созданные под его эгидой организации, такие как существовавшее до недавнего времени Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), в которой опять же сформировано новое Агентство теперь уже по страхованию вкладов призваны всемерно смягчить издержки функционирования все еще находящейся в стадии становления и постоянного изменения системы кредитных организаций. Ситуация такова, что само создание кредитной организации, ее реорганизация и текущее функционирование осуществляются как особого рода акции государственного регулирования, которые подвержены строгому законодательному и нормативно-правовому регулированию.
К сожалению, вся история развития кредитно-денежной системы в первые годы становления новой российской государственности просто пестрит мошенничествами и историями с обманутыми вкладчиками, которые в отдельные периоды времени об-
разовывали собственные организации и даже стремились стать самостоятельной политической силой в стране. Опасность такого рода ситуаций весьма велика и недооценивать ее невозможно. Дело в том, что кредитно-денежные отношения по своей природе сочетают в себе публично и частно-правовые компоненты. Поэтому без должного государственного регулирования ни создание, ни функционирование кредитных организаций в принципе невозможно. Попытки построить их систему в режиме максимальной либерализации с акцентом на рыночные механизмы привели лишь к социальным потрясениям и взрывам.
Ныне ситуация изменилась принят новый Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», который значительно усилил возможности государственного регулирования кредитных организаций. Однако проблемы все равно сохранились. Во многом они обусловлены несовершенством самой системы государственного регулирования и слабостью современных кредитных организаций. Скажем, грядущее вступление во Всемирную торговую организацию может привести на российский рьшок банковских услуг зарубежные банки, с которыми современные отечественные структуры конкурировать вряд ли смогут. Отсюда серьезная задача государственного регулирования, связанная с повьппением требований к действующим кредитным организациям, их значительному укреплению и ужесточению нормативов их деятельности на рынке финансовых услуг.
В целом нельзя сказать, что проблема государственного регулирования в данной сфере не затрагивалась ранее в юридических публикациях. Однако столь же уверенно можно говорить о том, что решена она не была. Кроме того, динамика развития российского рынка, проникновение зарубежного капитала в сферу финансовых отношений, общая слабость отечественных кредитных организаций требуют дальнейшей научной проработки намеченной темы исследования. Следует также специально подчеркнуть, что в проводившихся до сих пор исследованиях вычленение и монографическое исследование в качестве отдельной и относительно самостоятельной стороны создания и деятельности кредитных организаций государственного регулирования в
отличие от их функционирования в качестве особых юридических лиц фактически не проводилось. Банковское право уже устойчиво развивается в рамках финансового права, в ключе которого в основном и осуществлялись соответствующие исследования. Государственное же регулирование в смысле настоящего исследования - это проблема административного права, где исследование финансовых институтов обычно не проводится. Кроме того двойственная публично- и частно- правовая природа кредитно-денежных отношений предполагает возможность относительно самостоятельного изучения каждой из них. При этом в сфере государственного регулирования оказывается публичная сторона этих отношений, а за ее пределами - частная.
Объем и задачи государственного регулирования достаточно динамичны и в целом определяются обликом существующей системы государственного регулирования, требующей поэтому специального рассмотрения. В имеющихся монографических исследованиях напрямую так проблема до сих пор фактически не ставилась. Между тем, именно при подобном подходе могут быть найдены новые рьиаги, повышающие устойчивость, эффективность и конкурентоспособность кредитных организаций в канун широкого появления на рынке западного банковского капитала. Помимо этого и в теоретическом ключе изучение публично-правовой стороны кредитных организаций может дать дополнительные методологические ориентиры для дальнейших исследований в области банковского права Российской Федерации.
Все это в совокупности и определяет актуальность данной темы исследования. В ней специально акцентировано государственное регулирование именно кредитных организаций, поскольку, подчеркнем еще раз, создаются они только в русле государственно-управленческих процедур и соответствующего административно-правового регулирования.
Степень разработанности темы и круг источников. Проблемы кредитно-денежной, банковской системы, правового статуса Центрального банка страны разрабатывались еще до 90-х годов. В то время финансовые органы государства и кредит-
ные учреждения рассматривались наукой как тождественные, в связи с чем заслуживают упоминания труды И.С. Гуревича, ЕА Ровинского.
По мере демократизации рыночных, экономических процессов правоотношения с участием банков стали относить к хозяйственно-правовым. Анализ указанных тенденций нашел отражение в трудах Л.Г. Ефимовой, МЛ. Когана, Г.А. Тосуняна и других исследователей проблемы.
Рост интереса к вопросу о структуре экономической и кредитно-финансовой системы, а также роли и значении Банка России в системе органов государства, начался с принятием в 1990 году первого Закона «О Банке России», а также Конституции Российской Федерации. Это обусловило появление работ видных политиков, экономистов, юристов и государствоведов. Среди них хотелось бы отметить Ю.В Агапова, М.М. Агаркова, А.Г. Аксакова, АЛ Алехина., Н.Г. Антонова, СМ. Борисова, ДН. Бубнова, МБ. Гвирцмана, О.Н. Горбуновой, АЯ. Гейдванова, В.В. Геращенко, А.Г. Грязнова, В.П. Гугника, B.C. Захарова, Ю.М Козлова, ПА. Короткова, В.Н. Купцова, О.Е. Кутафина, О.И. Лаврушина, В.И. Лафитского, Г.И. Лунтовского, О.М Олейника, Г.С. Панова, Т.В Парамоновой, МА. Пессель, А.И. Полишук, А.Г. Саркисянца, Г. Стерн, ВМСтоляренко, ПА Сухова, О.Е. Фомина, Н.И. Химичевой и др.
В их работах рассматриваются вопросы формирования и развития банковской системы, тенденции совершенствования кредитно-финансовой сферы деятельности государства, оценки реформ банковской системы. Особое место в научной литературе занимают неоднозначно трактуемые вопросы правового положения кредитных организаций и Банка России. Для современных исследователей вполне очевидно сочетание и там, и там как публично-правовых так и гражданско-правовых элементов.
Об истоках этого уже сказано. Они лежат в двойственной природе самих кредитно-финансовых отношений. Однако провести черту между их сторонами в реальной системе кредитных организаций страны можно лишь путем вычленения и анализа системы государственного регулирования этих организаций. Все, что попадает в зону государственного регулирования, оказывается опосредованными формами публичной
стороны финансовых отношений. За пределами же этой зоны кредитные организации в полной мере реализуют свой статус юридических лиц и действуют под влиянием частных интересов.
Как любые коммерческие структуры кредитные организации в качестве юридических лиц стремятся к получению прибыли. И лишь одна из них, находящая на верху банковской системы - Банк России в качестве органа государства с элементами гражданско-правового статуса может использовать его преимущества только в законодательно определенных целях.
Поэтому определение и оптимизация государственного регулирования на том или ином этапе развития и функционирования системы кредитных организаций одновременно очерчивает и границу публичного и частного в их формировании и текущей деятельности. В решающей мере от того зависит эффективность всей системы кредитных организаций и ее облик в тот или иной момент времени, зависящий от потребностей кредитно-денежного обращения в стране. Таким образом, в диссертации вычленяется и анализируется лишь одна - публично правовая сторона кредитных организаций. Отсюда структура и логика исследования, в котором во главу угла ставится система государственного регулирования кредитных организаций, а сами они рассматриваются через призму своего положения в пхударственно-управленческой структуре.
Рассмотрение проблем банковской системы и ее элементов, а также поиск наиболее приемлемой схемы ее организации предопределили необходимость обращения к зарубежной теории и практике. В исследовани использовались работы ряда зарубежных авторов: К. Буасье, К. Гавальда, Д. Коэна, Х.И. Мюллера, Г. Понбриа, Ж. Стуфлеидр.
В диссертации проанализировано значительное число законов и иных нормативных правовых актов по теме исследования, систематический перечень которых содержится в специальном разделе списка литературы.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в кредитно-денежной системе Российской Федерации, а его предметом - система государственного регулирования кредитных организаций Банком России.
Целью диссертации является разработка предложений по совершенствованию системы государственного регулирования кредитных организаций Банком России.
Данная цель предопределила необходимость решения следующих основных задач исследования:
определение содержания системы государственного регулирования кредитных организаций;
анализ правового статуса Банка России в качестве исполнительного органа системы государственного регулирования кредитных организаций в Российской Федерации;
- изучение особенностей кредитных организаций как субъектов государственно
го регулирования со стороны Банка России;
- анализ форм и методов государственного регулирования кредитных органи
заций, включая:
а) специфику регистрации и лицензирования кредитных организаций;
б) инструментарий текущего регулирования деятельности кредитных организа
ций, применяемый Банком России;
в) изучение места, роли, форм и методов государственного надзора и контроля
кредитных организаций со стороны Банка России.
Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания, особенно системный и кибернетический. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический, социологический и другие частно-научные методы исследования. При изучении отдельных вопросов диссертации использовались методы различных отраслей права: конституционного, административного, гражданского, финансового и др.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одну из первых комплексных работ, в которой с акцентом на административное право и теорию
государственного управления исследованы проблемы государственного регулирования кредитных организаций, начиная с процедуры их создания и последующего государственного регулирования, осуществляемого Банком России.
В отличие от других исследований по проблемам банковской системы России в качестве исходного методологического ключа выбрано все еще дискутируемое в специальной литературе положение о двойственной природе Банка России: во-первых, как органа государственной власти и во-вторых, как одной из кредитных организаций - юридического лица с особым статусом и публично-правовыми целями деятельности. В диссертации сделана попытка их разграничения и самостоятельного комплексного рассмотрения системы кредитных организаций с государственно-управленческих позиций.
В связи с этим в целом исследование позволило сделать вывод о наличии особой и во многих отношениях автономной системы государственного регулирования кредитных организаций, в которой Банк России является исполнительным органом, и наличие в этой системе специального шструментария пхударственно-управленческих воздействий. В работе проанализированы особенности субъекта в этой системе пх^ударственного регулирования - Банка России и его объекта - множественных кредитных организаций, находящихся в сфере его госудагхлвенно-управленческих полномочий.
В соответствии с этим специфическим ракурсом исследования разработаны предложения по совершенствованию отдельных компонентов и инструментария государственного регулирования кредитных организаций.
Положения, выносимые на защиту.
1. Положение о том, что система государственного регулирования кредитных организаций является комплексной и включает в себя Президента Российской Федерации, обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и отдельные органы исполнительной власти Российской Федерации. В пределах своих полномочий каждый из них участвует в разработке государственной стратегии банковской деятельности, формирует исполнительное звено гххударственного регулирования кредитными организациями - Банк России и участвует в его деятельности.
Теоретический вывод о том, что сами кредитные организации могут легально существовать только в качестве объекта государственного регулирования, осуществляемого Банком России. Выход из этой системы для любой кредитной организации равносилен потере ее статуса и права на осуществление банковской деятельности.
Положение о том, что современный статус Банка России нуждается в уточнении в плане однозначного определения его места в комплексной системе государственного регулирования кредитных организаций.
4. Вывод о том, что методология государственного регулирования кредитных
организаций может быть разделена на три основных компонента:
регистрация и лицензирование кредитньк организаций;
методы текущего регулирования деятельности кредитных организаций;
государственный надзор и контроль за деятельностью кредитных организаций.
5. Вывод о наличии следующих основных направлений совершенствования
контрольно-надзорной деятельности в системе государственного регулирования кре
дитных организаций, в числе которых:
повышение нормативов, методологии и качества надзорной деятельности до планки мировых стандартов;
развитие существующих и разработка новых направлений надзорной деятельности, направленных на существенное повышение качества проверки отчетной документации; контроля за состоянием банков на местах, ужесточения надзора за деятельностью проблемньк банков; надзора за назначением и деятельностью руководителей и владельцев банков.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены выбором и применением научной методологии с использованием методов науки социального и ее разновидности - государственного управления. В соответствии с этим был выбран широкий круг источников, составляющих теоретическую и нормативную базы исследования. В частности, источниковедческую базу составили указанные в библиографии нормативные правовые акты и работы отечественных и зарубежных
авторов в области философии, социологии, психологии, конституционного, административного, трудового и других отраслей права, применения зарубежного опыта организации кредитных систем в условиях развитой рыночной экономики.
Эмпирическую базу исследования составили: официальные статистические данные, аналитические материалы государственных и негосударственных научных центров, результаты социально-правовьк и иных исследований в области кредитно-денежных отношений и их правовой и управленческой шіституционализации.
С учетом изложенного, можно утверждать, что полученные результаты являются достаточно репрезентативными, достоверными и обоснованными.
Теоретическая значимость исследования состоит в научном осмыслении сущности, содержания и особенностей развития комплексной системы государственного регулирования кредитных организаций в современной России, уточнения статуса ее исполнительного органа - Банка России, а также ее инструментария и правового регулирования. Диссертация основана на вычленении публично-правовой стороны деятельности кредитных, организаций, берущей истоки в двойственной (публично и частноправовой) природе самих кредитно-денежных отношений. В диссертации раскрыты сущность и содержание государственного регулирования в данной сфере, обоснована и проанализирована соответствующая система государственного регулирования с позиций современной теории государственного управления.
Теоретическая значимость исследования состоит также в выводах и предложениях, сформулированных автором. Среди них теоретически новый и методологически важный вывод о том, что сами кредитные организации в легальной форме могут существовать только в рамках государственно-управленческого опосредования как объекты комплексной системы государственного регулирования, исполнительным органом которой является Банк России.
Практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой и нормотворческой практике федеральных и региональных органов государственной власти. Положения диссер-
тации способны послужить базой для разработки учебных и методических материалов в преподавании курсов конституционного, административного, финансового и других отраслей права Кроме того, диссертация может быть использована в дальнейших го-сударствоведческих и административно- и финансово-правовых исследованиях по проблемам гскударственного регулирования в сфере кредитно-денежных отношений.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования использованы автором диссертации в его практической деятельности, отражены в научных публикациях, в выступлениях на научных конференциях.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Содержание и органы государственного регулирования кредитных организаций
Понятие государственного регулирования теснейшим образом связано с государственным управлением1, однако ему не тождественно. Если под государственньш управлением принято понимать властные воздействия субъекта государственного управления на его объект, изменяющие его состояние в соответствии с целями управления, то государственное регулирование имеет здесь явное отличие.
В теории социального управления, которая является родовой для управления государственного, существует понятие управленческого цикла, который представляет собой совокупность функций управления. Их последовательное систематическое осуществление как раз и позволяет достичь целей управления.
Надо отметить, что в различных источниках число этих функций может существенно различаться, и единой точки зрения по этому поводу не существует. Однако во многих исследований, в которых затрагивалась данная проблема, подчеркнуто, что государственное управление по своему содержанию шире понятия государственного регулирования. В целом оно направлено на изменение состояния объекта управления, перевод его из одного состояния в другое. В противовес этому государственное регулирование обычно не преследует целей изменения текущего состояния объекта управления, если, конечно, оно не выходит за пределы допустимого, а, напротив, направлено на поддержание его устойчивого функционирования и создание условий для дальнейшего развития. Да и в целом в содержании управленческого цикла регулирование предстает как одна из функций управления, т.е. его часть.
Поэтому, например, правовое воздействие, которое в социологии права сводят к форме государственного управления, в том что касается самого права обычно характеризуют понятием регулирования, поскольку с его помощью задаются и поддерживаются рамки дозволенного функционирования регулируемых объектов, в том числе и с помощью создаваемых в этих целях систем государственного управления2. Вообще же государственное управление, которые немыслимо вне и без права, многоаспектно, о чем немало писалось в конце 70-х начале 80-х годов в русле назревавших в стране реформ3.
Современная редакция Федерального закона «О банках и банковской деятельности»4 устанавливает достаточно независимый статус кредитных организаций от органов государственной власти и управления, устанавливая особый порядок государственного регулирования как самих кредитных организаций, так и осуществляемой ими банковской деятельности. Без уяснения этих вопросов невозможна и характеристика вида государственного регулирования.
Статья 1 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ «О банках и банковской деятельности» содержит следующее определение кредитной организации: «Кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом.
Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество».
В законодательной дефиниции есть, по меньшей мере, три момента, обращающих на себя внимание с позиций настоящего исследования. Первый состоит в том, что сама деятельность кредитной организации невозможна без лицензии Центрального банка, т.е. без предварительного акта государственного управления. С учетом сказанного выше о различии пхударственного управления и государственного регулирования, в данном случае следует, видимо, использовать термин «регулирование», поскольку данный акт направлен именно на регулирование банковской системы Российской Федерации, дополняя ее новым элементом. Итак, имея в виду законно созданную кредитную организацию, законодатель одновременно предполагает в качестве ее непременного атрибута и государственное регулирование.
Второе, на что необходимо обратить здесь внимание - это содержащееся в дефиниции указание на то, кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. Согласно части 1 статьи 66 Гражданского кодекса Российской Федерации5, хозяйственными товариществами и обществами признаются коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом. Имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное и приобретенное хозяйственным товариществом или обществом в процессе его деятельности, принадлежит ему на праве собственности. При этом часть 3 данной статьи предусматривает, что хозяйственные общества могут создаваться в форме акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью.
Банк России как исполнительный орган системы государственного регулирования кредитных организаций
Итак, Центробанк обладает особым место в общегосударственной системе регулирования кредитных организаций и является ее исполнительным органом, не входя при этом ни в одну го ветвей государственной власти18, В то же время Банк России - это именно банк, входящий в общую систему кредитных организаций. Сочетая эти две противоположные ипостаси, он предстает высшим звеном банковской системы России за счет своего особого публично-правоюго статуса. В силу своего особого положения в системе кредитных организаций он в той или иной мере трансформирует на них свои публично-правовые функции, наделяя всю кредитно-денежную систему элементами публично-правового статуса.
Статус Центробанка среди других органов государственного регулирования кредитными организациями определяется Конституцией Российской Федерации. Наиболее подробно он регламентирован специальным федеральным законом, обеспечивающим автономию Центробанка за пределами полномочий других органов государственного регулирования кредитными организациями, а в отношении них он наделен правом подзаконного регулирования с целью реализации своего публично-правового статуса.
Если говорить о конституционном регулировании, то оно носит эпизодический характер и в основном предопределяет полномочия других субъектов государственного регулирования кредитных организаций в отношении Банка России. Напрямую оно существляется самим Центробанком. В этом отношении его статус определяется Федеральным законом ОТ 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)»19. Об отдельных направлениях и функциях Банка России упоминают некоторые нормы Федерального закона от 2 де кабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» .
Банк России в качестве ее собственной части является высшим звеном банковской системы РФ. Таким образом, однозначного разделения на субъект и объект управления в государственном регулировании кредитных организаций не существует. Граница здесь носит условный характер и определяется публично-правовым статусом Центробанка. В его пределах Банк России выступает типичным субъектом государственного регулирования, но за рамками этого особого статуса - в качестве одной из кредитных организаций в банковской системе Российской Федерации.
На уровне подзаконного правового регулирования Банком России принят ряд нормативных актов, закрепивших правовое положение отдельных подразделений и служб самого банка, в частности таких, как департаменты, территориальные управления, расчетно-кассовые центры. Несмотря на обилие нормативных актов, при рассмотрении правового статуса Банка России из-за отсутствия четкой границы между субъектом и объектами государственного регулирования в системе кредитных организаций неизбежно возникают различные спорные вопросы, которые влекут за собой пробелы в законодательстве и противоречия между актами на разных уровнях правового регулирования.
Так, недостаточная определенность в вопросе о конституционно-правовом статусе Банка России негативно влияет на перспективы устойчивости рубля и, как следствие, на инвестиционный климат в субъектах РФ, предопределяет рост инфляции, обуславливает кризисные явления в экономике регионов.21 В свою очередь, четкое решение проблемы гражданско-правового статуса Банка России абсолютно необходимо для решения вопроса об обеспечении устойчивости рубля для национальной экономики и использования инструментов косвенного государственного регулирования кредитных организаций.
Итак, общим признаком кредитной организации, характеризующим правовое положение Банка России, является предоставленный ему законодателем статус юридического лица, основанного на праве федеральной собственности (ст.1 Закона о ЦБ). Однако законодатель не устанавливает его организационно-правовую форму как юридического лица, и этот пробел действующего законодательства оказывает негативное воздействие на функционирование всей денежно-кредитной системы государства, затрудняет полноценное взаимодействие Банка России с органами государственной власти, кредитными и иными организациями.23 Ст. 48 ПС РФ дает традиционное определение понятия юридического лица: под ним понимается «.. .организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде».
Регистрация и лицензирование кредитных организаций
Согласно ст. 4 и 56 Закона о ЦБ, именно Банк России является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.
Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. Структура Комитета банковского надзора утверждается Советом директоров. Руководитель Комитета банковского надзора назначается Председателем Банка России из числа членов Совета директоров.
Ст. 56 Закона о ЦБ устанавливает, что главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов.
Помимо этого пункт 1 Письма Банка России «О мерах по усилению надзора за деятельностью кредитных организаций»109 специально оговаривает следующие цели надзора: - создание необходимых условий для соблюдения кредитными организа циями требований действующего законодательства и нормативных актов Банка России в сфере учета, отчетности, осуществления платежей и проведения расче тов; - повышения стабильности банковской системы.
Зарубежные исследователи (в частности, Х.И. Мюллер) выделяют среди целей банковского надзора также: - защиту мелких вкладчиков от плохого управления и мошенничества; - защиту клиентов банка системных рисков (системный риск - это обстоятельство, когда банкротство одного банка может привести к банкротству нескольких банков и утрате доверия ко всей системе - прим. Автора); - защиту страхового фонда или собственных фондов Правительства от потерь в тех странах, которые имеют национальные системы страхования депозитов или осуществляют другие меры по защите банковских вкладчиков; - обеспечение доверия вкладчиков и населения к финансово - кредитной системе в целом и к кредитным институтам в отдельности.110
Из названных целей вытекают задачи надзорной деятельности, анализ которых приводит к формулированию следующих концептуальных требований, выполнение которых видится необходимым для стабилизации кредитной системы: - т.к. приоритетной целью банковского надзора является стабильность кредитной системы, его главной задачей должен быть не поиск и наказание «провинившихся» банков, а создание условий для более эффективного функционирования банковской системы;111 - в современных условиях задачей банковского надзора является минимизация негативных социально-экономических последствий утери ликвидности кредитными организациями; - надзор должен быть ориентирован на два уровня анализа, т.е. на анализ и оценку состояния конкретных банков и состояния банковской системы в целом плюс совершенствование методики оценки состояния дел в банках.
Очевидно, что качество решения указанных задач зависит не только от процедур регулирования кредитных организаций, но и от общеэкономических условий их деятельности. Данный тезис особенно актуален в современных ус-ловиях.
Деятельность Банка России по осуществлению контроля и надзора за кредитными организациями, по мнению диссертанта, включает в себя три направления: - проведение проверок кредитных организаций и их филиалов; - направление им обязательных для исполнения предписаний об установлении выявленных в их деятельности нарушений; - принятие предусмотренных законом санкции по отношению к нарушителям.
Важно подчеркнуть, что Банк России, осуществляя свои полномочия, не вмешивается при этом в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемых субъектов.
Итак, Банк России (в лице уполномоченных Советом директоров представителей Банка России, его территориальных учреждений, а также уполномоченных аудиторских фирм) имеет право проводить проверки кредитных организаций и их филиалов. Интересно, что этот вопрос явился одной из 3-х поправок в таблице разногласий при принятии нового Закона о ЦБ. Первая поправка, предложенная Советом Федерации, предусматривала придание Центральному банку статуса федерального конституционного органа государственной власти (смотри выше). Вторая касалась количественного состава Национального банковского совета (НБС). Третья поправка определяла количество проверок, которые ЦБ РФ может проводить в кредитной организации.
Текущее регулирование деятельности кредитных организаций Банком России
В настоящее время общие вопросы правового статуса кредитных организаций регламентируются системой нормативно-правовых актов. Их основу составляет Федеральный закон от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (в дальнейшем - ЗоБД).
В соответствии с частью II статьи 2 данного Закона к ним относятся: - Конституция Российской Федерации; - Федеральный закон «О банках и банковской деятельности»; - Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; - другие федеральные законы, в которых имеются нормы банковского права, например, Закон «О валютном регулировании и валютном контроле»; - нормативные акты Банка России;
Банк - это разновидность кредитной организации. Нужно отметить, что по сравнению с ранее действовавшей редакцией Закона РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР», современный текст статьи 1 претерпел существенные изменения. Предыдущая редакция не содержала понятий «кредитная организация» и «небанковская кредитная организация». Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» оперировал лишь понятиями «банк» и «иные кредитные учреждения».
В статье 1 ныне действующего ЗоБД содержатся ключевые определения, позволяющие понять, какими основными признаками характеризуется банк и чем он отличается от других кредитных организаций.
Любую кредитную организацию характеризует то, что она является юридическим лицом, имеющим целью своей деятельности извлечение прибыли и действующим на основании лицензии Банка России.
Однако банк обладает еще и дополнительными специфическими чертами -он имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие виды банковских операций: - привлечение во вклады денежных средств юридических и физических лиц; - размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности; - открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц (статье 1 ЗоБД).
ПС РФ в пункте 2 статьи 50 предусматривает организационно-правовые формы, в которых могут создаваться кредитные организации. Однако банковское законодательство содержит более узкий перечень организационно-правовых форм кредитных организаций: ст. 1 ЗоБД гласит, что кредитные организации могут быть образованы только в форме хозяйственных обществ. Гражданское законодательство относит к данной группе: общества с ограниченной ответственностью, общества с дополнительной ответственностью, открытые акционерные общества и закрытые акционерные общества. Таким образом, кредитные организации не могут создаваться в форме товариществ, производственных кооперативов и государственных и муниципальных предприятий.
Для того чтобы приобрести статус кредитной организации, необходимо пройти государственную регистрацию в Банке России. Банк России осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций и ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций. Таким образом, само появление кредитной организации осуществляется в ходе процедуры, осуществляемой Банком России. Вне государственного регулирования легальная кредитная организация возникнуть не может67.
Любая кредитная организация должна обладать уставным капиталом. Здесь есть свои особенности. Уставный капитал - это имеющее обязательный минимальный размер имущество, которым должен обладать банк как юридическое лицо для обеспечения интересов кредиторов, и состоящее из вкладов учредителей банка. Предъявляемые к уставному капиталу банка требования могут быть разделены на качественные, количественные и процедурные.
Похожие диссертации на Система государственного регулирования кредитных организаций банком России
