Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы регулирования финансовых отношений в системе местного самоуправления Российской Федерации
1.1. Теоретико-ггоавовые основы формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации 12
1.2. Местные финансы в Финансовой системе Российской Федерации: особенности правового регулирования 36
Глава 2. Совершенствование правового регулирования финансовых отношений в системе местного самоуправления Российской Федерации
2.1. Особенности правового регулирования финансовых отношений в системе местного самоуправления Российской Федерации 60
2.2. Совершенствование правового обеспечения финансовой деятельности местного самоуправления в Российской Федерации 92
Заключение 142
Библиографический список использованной литературы 149
Приложения (даются в виде Подстраничных титров)
- Теоретико-ггоавовые основы формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации
- Местные финансы в Финансовой системе Российской Федерации: особенности правового регулирования
- Особенности правового регулирования финансовых отношений в системе местного самоуправления Российской Федерации
- Совершенствование правового обеспечения финансовой деятельности местного самоуправления в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Фоомиоование системы ме-стного самоуправления, способствующей эффективному решению, как публичных, так и гражданских дел, рассматривается в качестве одной из приоритетных задач строительства Российской государственности на демократических принципах.
Закрепив местное самоуправление как одну из основ кон
ституционного строя1, Российская Федерация взяла на себя обя
зательства по созданию необходимых условий его институциона-
— лизации и развития, в том числе и финансовой деятельности,
благодаря которой обеспечивалось бы не только хозяйственная самостоятельность муниципальных образований, но и качество решения вопросов местного значения, а в конечном итоге и уровень благосостояния населения.
Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»'" и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»3 зало-
Ш* ; Конституция Российской Федерации. М., 1993. Гл. 1.
- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
J Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Ст. 4466.
жили организационно-правовой фундамент финансовых основ местного самоуправления. Однако в сложившихся социально-экономических условиях местное самоуправление столкнулось с рядом весьма существенных проблем по их формированию, в том числе и правового характера, вызванных отсутствием действенных механизмов регулирования финансовых отношений на муниципальном уровне, что является серьезным препятствием на пути улучшения ресурсного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований.
Все вышеизложенное требует глубокого осмысления и научного анализа. Это во многом и определило тему настоящего диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых вопросов.
Степень научной разработанности проблемы. Весомый вклад в изучение основ ведения муниципального хозяйства применительно к российским условиям внесли работы Л.А. Велихова.4
К сожалению, в советский период исследования в этом направлении не могли получить должного развития, так как муниципальное управление отождествлялось с буржуазной идеологией, неприемлемой для социалистического строительства. И только с началом демократических преобразований оно стало вновь активно разрабатываться современными отечественными учеными: Г.В. Атаманчуком, Ю.С. Засютиным, Ю.А. Дмитриевым, Н.А. Емельяновым, О.Е. Кутафиным, СВ. Мельниковым, И. И. Овчинниковым,
i Например, см.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л.,
В. И. Фадеевым и др.,5 которые заложили научный фундамент ин-ституционализации местного самоуправления в Российской Федерации. Однако эффективность его функционирования во многом зависит от финансовых возможностей, для создания которых в рамках законодательных установлений осуществляется финансовая деятельность. В этой связи возрастает повышенный интерес к проблеме регулирования финансовых отношений на всех уровнях государственного и муниципального управления.
Анализ существующих проблем регулирования финансовых отношений в формируемой системе местного самоуправления Российской Федерации ведется достаточно активно государственными и муниципальными органами, научными центрами, общественными организациями. Значительное место среди этих исследований занимают труды ученых Международной академией социальных технологий и местного самоуправления и кафедрой государственного упоавления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, особенно профессора Н.А. Емельянова,
~ Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. № 1; Васютин Ю.С., Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации и зарубежных странах (сравнительно-правовой анализ). М.; Орел, 2000; Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2000; Емельянов Н.А. Местное самоуправление. Проблемы, поиски, решения. М.; Тула, 1997; Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). М.; Тула. 1999; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000; Мельников СБ. Муниципальный менеджмент. М., 1995; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999 и до.
многие из которых легли в теоретико-методологическую основу настоящей работы.
Вместе с тем, ряд аспектов, анализируемых в диссертации, еще не получили должного научного обоснования в отечественной юридической науке и до сих пор относятся к числу мало исследованных .
Поэтому работа, направленная на анализ правового регулирования финансовых отношений на уровне местного самоуправления, несомненно, будет представлять научный и практический интерес.
Объектом диссертационного исследования является система правоотношений, возникающих в ходе осуществления местным самоуправлением финансовой деятельности.
Предмет исследования — правовое регулирование финансовых отношений в системе местного самоуправления Российской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы с позиций финансового и других отраслей права, исследовать особенности и проблемы правового регулирования финансовых отношений з системе местного самоуправления Российской Федерации и предложить механизмы укрепления его финансово-правовых основ.
Основные задачи диссертационного исследования:
Теоретико-ггоавовые основы формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации
Формирование эффективной системы местного самоуправления в Российской Федерации рассматривается в качестве одной из приоритетных задач строительства Российской государственности на демократических принципах,1 прскольку ему отводится роль особого публично-правового механизма обеспечения устойчивого развития, укрепления и сохранения целостности Российской Федерации .
Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление призвано крепить основы Российской государственности и способствовать решению публичных и гражданских дел.
Такой подход во многом оправдан с позиций отечественной истории, которая знает немало примеров, когда поддержка наиболее жизнеспособных клеток российского организма - муниципальных образований была «самым эффективным путем профилактики от кризиса»1, а применительно к современному периоду и фундаментом для создания экономической основы дальнейшего социального развития.
Характеризуя теоретико-методологическое состояние институциональных аспектов местного самоуправления, нельзя не отметить, что современная юридическая наука еще не располагает достаточным инструментарием для системного анализа этого сложного в социально-правовом отношении явления. На наш взгляд, методологическая ошибка многих авторов кроется не только в отождествлении самой природы самоорганизации живой и неодушевленной материи, но и подмене их характеристик и свойств. Как свидетельствуют работы многих зарубежных авторов, для социальных систем это фундаментальное свойство проявляется в методологическом отношении в виде различного рода организационных форм, в том числе самоорганизующихся, самоуправляемых территориальных сообществ. Следуя такому подходу, местное самоуправление следует понимать как объективно сложившуюся организацию на принципах самоорганизации и саморегулирования. Это позволяет судить о том, что в современном толковании местное самоуправление предстает как одна из возможных форм самоорганизации населения на местном или, как это часто встречается в зарубежной литературе, на локальном уровне. Такой подход не противоречит точке зрения о том, что самоорганизация общества на самых ранних стадиях своего развития реализовывалась в самоуправленческих формах, близких к современным. Следовательно, местное самоуправление — одна из первых форм самоорганизации общества, используемая человечеством задолго до образования государства/ Однако, не отходя от концептуальных взглядов данной теории, следует отметить, что примитивные формы самоуправления или производственные (как их еще часто называют зарубежные авторы) сформировались в результате выделения общественно полезных дел, так как решать их рациональнее было не всем сообществом3, а группой выделенных на то лиц.
Правда, не вдаваясь в глубину данного вопроса, имеет смысл отметить, что ряд авторов не без основания считают, что именно сообщества послужили своеобразным фундаментом государственных начал. Более того, они отстаивают позицию, что государства появились в результате усложнения общественной жизни, «вырастая» из самоуправляемых сообществ. Таким образом, своего рода «примитивные формы» территориальной самоорганизации, основанные на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несли в себе признаки современных государственных институтов. Основываясь на приведенных теоретических подходах, можно сделать вывод о том, что эволюция «примитивных форм» территориального самоуправления способствовала образованию государства. Объяснение такого рода разнообразия подходов в обосновании сущности местного самоуправления, на наш взгляд, кроется в публично-правовой природе этого института. Правда, в отличие от государства, для которого естественной базой также служила территориальная общность людей,х особенность местного самоуправления заключалась в реализации местных интересов, нужд и потребностей, которые выходили из поля зрения сугубо ведомственных. Следовательно, местное самоуправление призвано решать задачи по улучшению уровня жизнедеятельности населения небольших территорий, предоставляя тем самым государственным органам возможность сосредоточиться на общегосударственных, глобальных проблемах.
Местные финансы в Финансовой системе Российской Федерации: особенности правового регулирования
Согласно статье 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местные финансы являются составной частью экономической основы местного самоуправления, поскольку «выражают экономические отношения, связанные с обеспечением централизованными источниками финансирования секторов экономики, наиболее значимых прогоамм развития производства, организаций и учреждений бюджетной сферы и т. п.»1. Согласно статье 1 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» местные финансы определяются как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Статья 2 этого Федерального закона устанавливает структуру местных финансов, под которыми, как мы выяснили, подразумевают все денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности, и включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и др. Однако, Федеральный закон не дает исчерпывающего перечня структуры элементов местных финансов, оставляя широкое поле деятельности в этом направлении субъектам Российской Федерации.
На каш взгляд, в сложившейся экономической ситуации это вполне оправдано, хотя бы уже потому, что функционирование местных финансов направлено на достижение общих целей развития социально ориентированной экономики. Поэтому экономический потенциал муниципальных образований можно рассматривать как составные элементы экономического потенциала всей России, поскольку «для России местное самоуправление — это не только дань демократии, это и еще неотъемлемый атрибут сложных экономических отношений различных форм собственности и их субъектов». Такой подход убеждает в необходимости развития ресурсной базы местного самоуправления, так как от этого во многом зависит и успешное становление рыночных отношений, поскольку местные финансы функционируют в рамках финансовой системы государства, являясь ее важным звеном. В этой связи состояние не только государственных, но и муниципальных финансов следует рассматривать в качестве одного из основных показателей устойчивости экономического роста, как каждого отдельно взятого муниципального образования, так и государства в целом.
Как показывает мировая практика, подобное достигается через экономическую стабилизацию, которая немыслима без общей финансовой стабилизации, в свою очередь, предполагающей наличие устойчивых источников финансирования: — возможность привлечения дополнительных средств на рынке капиталов; — накопление ресурсов для расширения производства и развития муниципального сектора экономики; — адаптацию к рыночным условиям хозяйствования, включая либерализацию цен, приватизацию, общую трансформацию инфраструктуры, — интеграцию в мировую финансово-экономическую систему; — стимулирование инвестиционной активности, как на рынке капиталов, так и товаропроизводителей.
Общепризнанно, что материальную основу финансовой деятельности составляет денежный оборот, под которым следует понимать порядок регулирования общественных отношений в рамках упорядочения экономического процесса, направленный на движение стоимости с учетом потоков денежных платежей и расчетов. В этом случае объектом реального денежного оборота и выступают финансовые ресурсы, являющиеся источниками финансирования расширенного воспроизводства.
Поимечательно, что в отечественной литературе финансы рассматриваются как экономическая категория. Однако, вполне очевидно, что в финансовом праве местные финансы следует характеризовать, прежде всего, как юридическую дефиницию, составляющую финансовую основу местного самоуправления, во многом зависящую от характера правоотношений между звеньями финансовой системы в целом. Поэтому местные финансы можно определить как совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения и складывающихся между органами государственного и муниципального управления, населением, хозяйствующими субъектами.
Характерно, что именно местные финансы способствуют достижению намеченного уровня экономического развития муниципальных образований, а, следовательно, и общегосударственных целей экономического развития. В этой связи вопрос о строгой их правовой регламентации весьма актуален, поскольку правовые средства устанавливают правовую и качественную определенность финансов, вследствие чего распределение и использование финансовых ресурсов осуществляется в рамках интегрированной системы управления финансовыми потоками.
Однако, реализуя тот или иной правовой механизм регулирования финансовой деятельности, нельзя не учитывать, что финансы имеют четкую целевую ориентацию, поскольку затрагивают определенные социально-политические интересы отдельных слоев общества, что в конечном итоге и требует систематизации данного вида отношений с учетом организационной и функциональной специфики, поскольку во всех аспектах (правовых, экономических, политических, социальных), они ориентированы на решение государственных и муниципальных задач.
Особенности правового регулирования финансовых отношений в системе местного самоуправления Российской Федерации
Как отмечалось ранее, финансовые ресурсы местного самоуправления являются одной из важнейших гарантий самостоятельности его организационных структур. В правовом отношении это означает, что органы местного самоуправления обладают реальной способностью реализовывать собственные полномочия лишь при наличии необходимых финансовых средств, которыми они могут распоряжаться самостоятельно.
Если проанализировать данную проблему с позиций конституционного закрепления, то органы местного самоуправления в Российской Федерации наделены правом формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Согласно действующему законодательству финансовую основу местного самоуправления составляет местный бюджет или бюджет муниципального образования,1 который по выражению профессора И.И. Овчинникова есть ничто иное, как «сердцевина местных финансов» . На наш взгляд, именно местный бюджет является оптимальной формой аккумуляции и расходования местных финансов, которая обеспечивает финансово-правовые возможности реализации органами местного самоуправления юридически регламентируемых функций. Следовательно, логично полагать, что наличие у муниципального образования собственного бюджета способствует развитию инфраструктуры жизнедеятельности каждой территории, укреплению финансово-экономической самостоятельности, активизации хозяйственно-распорядительной деятельности формируемых органов, выявлению и использованию резервов ресурсного обеспечения функционирования. К тому же в условиях нынешних российских экономических реалий на долю местных бюджетов ложится основная нагрузка по реализации социальных гарантий населению, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Так, согласно статистических данных Министерства по делам федерации и национальностей Российской Федерации в двухтысячном году из местных бюджетов только на среднее образование финансировалось почти 100% расходов, 85 % — на здравоохранение, 60% — на содержание детских садов, жилья, различного рода коммунальные услуги.
Еще одной, весьма важной отличительной особенностью российской муниципальной системы, на наш взгляд, является отсутствие широко практикуемых за рубежом прямых форм финансово-правового контроля со стороны органов государственной власти, так как согласно действующему законодательству «формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно».
В правовом отношении, самостоятельность органов местного самоуправления в финансовой сфере означает, что при составлении проекта бюджета, утверждении и исполнении его не допускается вмешательство иных органов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
В соответствии со статьей 17 Закона Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 года" при формировании, утверждении и исполнении бюджетов органы местного самоуправления вправе:
— определять объем финансирования мероприятий по социально-экономическому развитию территории в пределах планируемых бюджетных доходов, предоставленных дотаций, субвенций, а также с учетом привлекаемых заемных средств;
— определять направления использования средств бюджета на инвестиции, собственные целевые программы, мероприятия по охране окружающей среды, восстановление памятников природы и культуры, благоустройство городов, поселков и сел, содержание и капитальный ремонт жилищного фонда, объектов коммунального назначения, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, содержание органов местного самоуправления и другие цели;
— увеличивать в пределах имеющихся средств нормы расходов на здравоохранение, охрану окружающей среды, содержание жилищно-коммунального хозяйства, образовательных учреждений, органов милиции общественной безопасности и другие цели;
— определять в установленном порядке в пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия, производить иные затраты на оказание помощи отдельным категориям населения, нуждающимся в социальной защите;
— образовывать в пределах объема доходов своего бюджета резервные и целевые фонды;
— объединять на договорной основе средства своего бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения.
Совершенствование правового обеспечения финансовой деятельности местного самоуправления в Российской Федерации
Институционально-правовой анализ финансовых основ местного самоуправления в Российской Федерации вскрыл ряд весьма серьезных проблем, прежде всего правового характера, являющихся, на наш взгляд, «серьезным препятствием на пути совершенствования ресурсного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований».
Конечно же, как показывает мировой опыт, тому способствовало немало объективно сложившихся на современном этапе отечественной новейшей истории причин не только правового, но и политического, экономического, социального характера.2 Действительно, с одной стороны, местное самоуправление в политико-правовом отношении было конституционно определено как институт, организационно не входящий в систему государственной власти; с другой — функционально на него были возложены важнейшие в социально-правовом и тяжелейшие в экономическом отношении полномочия по жизнеобеспечению населения муниципальных образований. Чтобы убедиться в справедливости приведенного суждения, достаточно только проанализировать статью муниципальных расходов, где явно преобладают содержательные задачи, связанные с предоставлением органами местного самоуправления образовательных, медицинских, коммунальных и многих других услуг населению, реализация которых поглощает «львиную долю» бюджетных средств муниципальных образований. Так, например, по сведениям «Союза российских городов» только в 1998 году соотношение между муниципальными и расходами субъектов Российской Федерации на важнейшие сферы жизнеобеспечения в среднем по стране выглядело следующим образом: В целом же с 1993 по 1997 г. г. через муниципальные бюджеты финансировалось 64,9% расходов консолидированного бюджета на образование, 61,б% — на жилищно-коммунальное хозяйство,
57,8% и 50,6% соответственно на здравоохранение и социальную политику. Подобная статистика во многом дает ответ на вполне риторический вопрос: «Почему местные бюджеты в большинстве своем остаются дефицитными?». Правда, ответ на поставленный вопрос логически вытекает из результатов сравнительно-правового анализа институционализации местного самоуправления в демократических государствах, особенно с развитой рыночной экономикой, где именно на местные бюджеты ложится бремя финансирования основного набора жизненно важных потребностей. Поэтому они то и «представляют собой фундамент всей бюджетной пирамиды».
Для сравнения доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации двухтысячного года составила 23%, а расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов - 32%.3
Несмотря на то, что, по мнению многих авторитетных российских ученых, все важные изменения в распределении расходных полномочий между федеральным и субфедеральным уровнями государственного управления в основном пришлись на 1993 -1994 г.г., на наш взгляд, перераспределение расходных полномочий между субфедеральным и уровнем местного самоуправления продолжаются и по настоящее время. Нам видится, что сложность данного процесса обусловлена еще и тем, что целый ряд расходных полномочий находится в совместном ведении субъектов Российской Федерации и местного самоуправления и должны регулироваться в рамках передачи отдельных полномочий с государственного уровня на муниципальный. К сожалению, до сих пор этот вопрос остается законодательно не урегулированным, поскольку федеральный закон, который регламентировал бы процесс передачи отдельных государственных полномочий в российской муниципальной системе, пока отсутствует. Поэтому скорейшая его разработка и принятие во многом упорядочило бы и регулирование финансовых отношений, в том числе и на уровне местного самоуправления. К тому же вопрос не только о разграничении предметов ведения и полномочий в системе государственной власти, но и финансовом их обеспечении, в сложившихся условиях строительства Российской государственности по-прежнему остается одним из самых актуальных и также нуждается в скорейшем правовом урегулировании.
