Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Административно-правовое регулирование пожарной безопасности
1. Пожарная безопасность, как объект административно-правового регулирования 12-34
2. Понятие, содержание и виды организационно-правового обеспечения пожарной безопасности 35-62
3. Общая характеристика административного законодательства в сфере обеспечения пожарной безопасности 63-91
ГЛАВА 2. Правовые и организационные формы обеспечения пожарной безопасности органов внутренних дел
1. Государственная противопожарная служба МВД Российской Федерации как основной субъект обеспечения пожарной безопасности 92 -112
2. Организационно-правовые формы деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности адекватные потенциальной угрозе пожара .113 - 148
3. Организационно-правовые формы деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности адекватные реальной угрозе пожара 149-181
Заключение 182-189
Библиографический список источников 190 - 204
- Пожарная безопасность, как объект административно-правового регулирования
- Понятие, содержание и виды организационно-правового обеспечения пожарной безопасности
- Государственная противопожарная служба МВД Российской Федерации как основной субъект обеспечения пожарной безопасности
- Организационно-правовые формы деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности адекватные потенциальной угрозе пожара
Введение к работе
Ежегодно в Российской Федерации происходит более 245 тысяч пожаров, которые уносят жизни свыше 14 тысяч человек и приводят к травмированию более 14,5 тысяч человек1. При этом, пожары за год уничтожают в среднем 71,6 тысяч строений и более 6,9 тысяч единиц техники. Прямой материальный ущерб от пожаров составил в 1999 году более 1,7 млрд. рублей2, а в 2000 году по учетным данным ВНИИПО МВД Российской Федерации достиг 1,8 млрд. рублей. Общие потери от пожаров составили свыше 30 млрд. рублей3.
Очерченный уровень потерь от пожара, по нашему твердому убеждению, позволяет признать организационно-правовое обеспечение пожарной безопасности важнейшим государственно-публичным институтом, а его модернизацию в новых экономических условиях рассматривать в качестве одного из приоритетных направлений административно-правовой политики в сфере национальной безопасности России.
Организационно-правовое обеспечение пожарной безопасности призвано решать такие задачи, как установление административно-правовых требований пожарной безопасности, регламентирующих пожаробезопасное владение, пользование и распоряжение имуществом; предупреждение, выявление, пресечение и нейтрализация административных нарушений установленных требований пожарной безопасности; административно-правовая организация тушения пожаров и нейтрализация их последствий.
Перечисленные задачи по обеспечению пожарной безопасности реализуются в условиях различных форм собственности, а также органами власти и управления при помощи административно-правовых средств так или иначе за-
1 См.: Пожары и пожарная безопасность в 1999. Статистический сборник под общей редак
цией Серебренникова Е.А., Матюшина А.В. ч. 1. М.: ВНИИПО МВД России. 1999, с. 5.
2 См.: там же, с. 4.
3 См.: Обстановка с пожарами в Российской Федерации в 2000 году. Пожарная безопасность.
№1,2001,с.111-118.
з трагивающих право собственности и свободу экономической деятельности, гарантированные Конституцией Российской Федерации.
Только должностными лицами Государственной противопожарной службы (ГПС) МВД России в 1999 году привлечено за нарушение требований пожарной безопасности к административной ответственности в виде штрафа свыше 9,5 млн. человек, из них более 314 тысяч граждан1. Кроме того, органами (должностными лицами) ГПС МВД России ежегодно приостанавливается работа более 100 тысяч предприятий различных организационно-правовых форм и форм собственности2. Растет число случаев приостановления и аннулирования лицензий в области пожарной безопасности. Так, за период с 1995 года по 2000 год число приостановленных лицензий в области пожарной безопасности выросло в 1,7 раза, а число аннулированных лицензий в 1,2 раза3.
При этом, анализ административного законодательства в области пожарной безопасности позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время отсутствуют юридически точные критерии ограничения права собственности и свободы экономической деятельности в целях обеспечения пожарной безопасности.
Требования пожарной безопасности, составляющие нормативную основу организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, представляют собой массив административно-правовых норм пожарной безопасности, установленных Федеральным собранием Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые получают развитие (детализируются и конкретизируются) в несистематизированных разнородных социальных и технических нормах устанавливаемых: МВД России и иными федеральными органами исполнительной власти, Главным управлением государственной противопожар-
1 См.: Пожары и пожарная безопасность в 1999 году. Статистический сборник под редакцией
Серебренникова Е.А., Матюшина А.В. ч. II. М.: ВНИИПО МВД России. 1999, с. 54.
2 См.: там же, с. 55.
3 См.: там же, с. 72.
4 ной службы МВД России, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций. Очерченное состояние нормативно-правовой базы обеспечения пожарной безопасности сочетается с отсутствием единого механизма государственной предметно-функциональной систематизации, специализации и унификации государственных и негосударственных требований пожарной безопасности.
Соответственно, изложенные обстоятельства подрывают единство правового пространства в области пожарной безопасности и негативно сказываются на единообразии деятельности органов (должностных лиц) Государственной противопожарной службы МВД России, выполняющей функции основного субъекта организационно-правового обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации.
Кроме того, важно обратить внимание на то, что формы деятельности ГПС МВД России по организационно-правовому обеспечению пожарной безопасности сложившееся в новых экономических условиях (в частности: сертификация, лицензирование, административное правотворчество в области пожарной безопасности) подвергнуты административно-правовой процессуализа-ции наряду с традиционными для советского периода государственным пожарным надзором и организацией тушения пожара без взаимной согласованности, в разной степени и посредством разнородных по юридической природе норм законов, а также актов принятых Правительством Российской Федерации, МВД России, Главным управлением ГПС МВД России.
Такое положение привело к образованию сложных конструкций ведомственных норм, которые не позволяют юридически точно очертить рамки, раскрыть сущность и содержание предметно-функциональных форм административной деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности соотносимо с современной административно-правовой политикой в сфере национальной безопасности Российской Федерации.
Вместе с тем, соизмеримо с административно-правовой политикой в сфере национальной безопасности, обозначенной в Законе от 05.03.92 года № 2446-1 "О безопасности" (в ред. Закона РФ от 25.12.92 года № 4235-1, Указа Президента РФ от 24.12.93 года № 2288)1 и Указе Президента Российской Федерации от 10.01.2000 года № 24 "О Концепции национальной безопасности в России-ской Федерации" , представляется насущным установление в нормах права юридически точного соотношения системы обеспечения пожарной безопасности с системой обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и определение функций обеспечения пожарной безопасности Президента Российской Федерации, Совета безопасности Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законодательных и судебных органов, а также органов прокуратуры.
Опубликованные в 70 - 80-е годы работы по проблемам обеспечения пожарной безопасности Б.Е. Касымова, А.И. Микеева, В.Г. Татаряна и других авторов не разрешают очерченных выше проблем организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, обусловленных сложившимися в настоящее время экономическими, политическими и правовыми факторами. В работах ученых юристов (АХ Елагин, Б.П. Кондратов, В.М. Черенков), а также ведущих специалистов государственной противопожарной службы (Н.Н. Брушлин-ский, СП. Булавин, П.Л. Земченок, В.Т. Кишкурно, Е.А. Мешалкин, Е.А. Серебренников) опубликованных в постсоветский период по вопросам обеспечения пожарной безопасности освещаются отдельные вопросы систематизации законодательства в области пожарной безопасности, приводятся возможные критерии соотношения пожарной безопасности с национальной безопасностью Российской Федерации, определяются основные функции ГПС МВД России и пути укрепления пожарной безопасности. Вместе с тем, работы постсоветского периода в области пожарной безопасности ограничиваются рамками предупре-
1 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 679; Ведомости СНД и ВС РФ 1993. № 2. Ст. 77; Собрание актов Президента и Правительства РФ 1993. № 52. Ст. 5086. 2См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.
ждения и тушения пожаров, не раскрывают в комплексе механизм, систему и формы обеспечение пожарной безопасности через призму обеспечения защищенности конституционных прав, свобод, гарантий и законных интересов личности, общества и государства от административно-правовых угроз пожара, не отражают проблем комплексной предметно-функциональной административно-правовой процессуализации деятельности ГПС МВД России по обеспечению пожарной безопасности применительно к различным формам собственности, условиям свободы экономической деятельности, сложившимся административно-правовым формам государственного и негосударственного социального управления в сфере национальной безопасности Российской Федерации.
В силу изложенных обстоятельств избранная диссертантом тема и полученные результаты исследования представляются актуальными.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения регулируемые требованиями пожарной безопасности, которые складываются по поводу реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства адекватно угрозе пожара.
Предмет исследования составляет юридическая природа пожарной безопасности, система, механизм и формы обеспечения пожарной безопасности под углом административной деятельности ГПС МВД России по обеспечению пожарной безопасности, как основного субъекта системы организационно-правового обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации.
Целью настоящего диссертационного исследования является разработка концепции организационно-правового обеспечения пожарной безопасности в сложившихся новых социально-экономических и административно-политических условиях.
В рамках очерченной цели ставились следующие конкретные задачи:
- исследование пожарной безопасности, как объекта административно-правового регулирования в сфере национальной безопасности Российской Федерации;
- изучение механизма организационно-правового обеспечения пожарной
безопасности;
-уяснение соотношения системы обеспечения пожарной безопасности с системой обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
-оценка состояния правовой основы обеспечения пожарной безопасности;
- исследование организационно-правовых форм деятельности государст
венной противопожарной службы МВД России по обеспечению пожарной
безопасности.
Для решения поставленных задач использовались: формально-юридический и сравнительно-правовой методы, метод системно-структурного анализа и формально-логический метод.
Научную основу исследования составили научные труды по общей теории права, административному праву, а также административной деятельности органов внутренних дел таких авторов, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, П.Т. Василенков, Н.В. Витрук, И.А. Галаган, Ф.А. Григорьев, М.И. Еропкин, И.М. Зайцев, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Н.И. Матузов, А.В. Малько, М.И. Пискотин, Б.В. Российский, Н.Г. Са-лищева, Ю.М. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, Л.В. Тихомирова, М.Ю. Тихомиров, А.Д. Черкасов, Е.В. Черных, Л.С. Явич, А.Ю. Якимов.
В процессе подготовки диссертации использовались труды ученых по проблемам административного принуждения в сфере безопасности: А.В. Ар-бузкина, И.И. Веремеенко, В.В. Власенкова, В.В. Власова, В.Р. Кисина, В.В. Колесникова, Б.П. Кондрашова, П.И. Кононова, В.П. Лозбякова, Ф.С. Разарено-ва, А.С. Телегина.
Непосредственное влияние на теоретическую основу исследования оказала научно-практическая помощь, суждения, выводы ученых и специалистов по проблемам пожарной безопасности: А.Г. Елагина, В.Т. Кишкурно, Е.А. Ме-шалкина, А.К. Микеева и некоторых других.
Определенное влияние на ход научной работы оказали современные научные подходы в понимании административно-правовой политики Российского государства Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, других ученых.
При подготовке диссертации автором произведен анализ действующего законодательства в области пожарной безопасности Российской Федерации, в том числе проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В порядке сравнительного правоведения изучались акты административного законодательства, регламентирующие обеспечение иных видов национальной безопасности Российской Федерации, законодательство в области пожарной безопасности Украины, а также некоторые нормативные правовые акты по пожарной безопасности советского периода.
Эмпирическую базу диссертации, составило исследование статистических данных по пожарной безопасности в России за период с 1994 года по 2000 год, нормативных административных актов принятых по вопросам пожарной безопасности администрацией Кировской области и администрацией г. Кирова, административных актов по обеспечению пожарной безопасности принятых Управлением ГПС УВД Кировской области, Отделом ГПС № 16 ГУГПС МВД Российской Федерации, а также исследование локальных нормативных актов и административных договоров по обеспечению пожарной безопасности Вятского машиностроительного предприятия "Авитек" Российского Авиационно-космического агентства и Кирово-Чепецкого химического комбината Министерства Российской Федерации по атомной энергии.
Предлагаемая вниманию диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование юридической природы пожарной безопасности, а также сущности проблем организационно-правового обеспечения пожарной безопасности личности, общества, государства в условиях сочетания государственного управления и социального самоуправления, многообразия форм собственности и свободы экономической деятельности.
9 В исследовании по новому рассматриваются изучавшиеся в науке:
понятие, содержание и соотношение технико-правовых категорий "пожар", "угроза пожара", "пожарная безопасность";
карательные и восстановительные санкции неправомерного поведения;
систематизация требований пожарной безопасности, нарушение которых создает угрозу возникновения пожара;
унификация и специализация правовых норм, регламентирующих обеспечение пожарной безопасности.
По нашему мнению, принципиально новым для административно-правовой науки является:
дифференцированное определение юридического содержания жизненно важных интересов личности, общества, государства;
ранжирование пожарной безопасности на личную, общественную, государственную;
выделение в качестве функций обеспечения пожарной безопасности: регламентации, содействия реализации, охраны и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства адекватных угрозе пожара;
комплексное определение организационно-правового обеспечения пожарной безопасности и подразделение его на государственное, муниципальное, локальное;
введение понятия и классификация административно-правовых угроз пожара;
-определение и разграничение административных полномочий ГПС МВД России по обеспечению пожарной безопасности, адекватных потенциальной и реальной административно-правовой угрозе пожара;
- выделение и разграничение предметно-функциональных форм обеспе
чения пожарной безопасности, адекватных потенциальной и реальной админи
стративно-правовой угрозе пожара.
На защиту автором выносятся следующие основные положения:
Понятие и соотношение личной, общественной и государственной пожарной безопасности.
Определение системы обеспечения пожарной безопасности России.
Понятие и соотношение локального, муниципального, государственного организационно-правового обеспечения пожарной безопасности.
4. Основные направления дифференцированной процессуализации ад
министративной деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности
адекватной потенциальной угрозе пожара.
Понятие и соотношение компенсационных и ретроспективных админи-стративно-юрисдикционных производств по обеспечению пожарной безопасности адекватных реальной угрозе пожара.
Предложения по систематизации, специализации и унификации технико-правовых норм пожарной безопасности.
Результаты исследования и выводы предложенные в диссертации могут быть использованы при подготовке федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принимаемых по вопросам пожарной безопасности, а также в рамках учебного курса "Административное право", специальных курсов "Административная ответственность", "Право безопасности".
Осуществление систематизации, специализации и унификации государственных, муниципальных и локальных требований пожарной безопасности в обозначенных направлениях позволяет модернизировать существующую правовую основу системы обеспечения пожарной безопасности сопоставимо с Конституцией Российской Федерации, действующим административным законодательством в сфере национальной безопасности и, как следствие, избежать коллизий административного правотворчества и конфликтов правоприменения в области пожарной безопасности.
Разработка и принятие Наставления по административной деятельности ГПС МВД России на основе результатов проведенного диссертационного исследования позволит юридически точно очертить и провести во взаимосвязи комплексную предметно-функциональную процессуализацию административной деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности адекватно потенциальным и реальным угрозам пожара, соотносимо с государственной административно-правовой политикой в сфере национальной безопасности Российской Федерации.
Пожарная безопасность, как объект административно-правового регулирования
Безопасность является понятием многогранным и может быть рассмотрена в различных аспектах.
В самом общем смысле безопасность - это "положение, при котором не угрожает опасность кому - чему - нибудь"1. При этом опасность - это "возможность, угроза чего-нибудь опасного", то есть "способного вызвать, причинить какой-нибудь вред, несчастье"2.
Другими словами безопасность вообще - это положение, при котором исключена возможность причинения какого-нибудь вреда, несчастья кому-чему-нибудь. Как социально-правовая категория, безопасность определена в Законе Российской Федерации от 05.03.92 года "О безопасности" (в редакции Закона Российской Федерации от 25.12.92 года № 4235-1; Указа Президента Российской Федерации от 24.12.93 года № 2288)3.
Согласно названному закону безопасность - это "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз"4.
Приведенная дефиниция безопасности раскрывается через такие элементы как "жизненно важные интересы", "основные объекты безопасности", "угроза безопасности".
В качестве жизненно важных интересов Закон "О безопасности" признает "совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможность прогрессивного развития личности, общества и государства"1.
К основным объектам безопасности, согласно части 3 статьи 1 Закона Российской Федерации "О безопасности" относятся: "личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность".
Угрозой безопасности законодатель считает "совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересом личности, общества и государства"2.
Логико-позитивный анализ приведенных законодательных дефиниций, по нашему мнению, не позволяет в полной мере раскрыть юридическое содержание безопасности.
Представляется, что с позиции юридической науки, названные дефиниции применимы лишь для того, чтобы очертить "социально-правовой контур" безопасности. Тогда как описание юридической природы этого явления, по нашему твердому убеждению, требует применения в качестве инструментария специальных правовых категорий.
Так, на наш взгляд, жизненно важные интересы личности, общества и государства в правовом аспекте - это опосредованные и охраняемые правом интересы личности, общества и государства, реализация которых позволяет личности, обществу и государству существовать и прогрессивно развиваться.
В юридической литературе имеет место разграничение правоохраняемых интересов личности на конституционные права, свободы и основные законные интересы3. К основным законным интересам, относят те интересы, блага и ценности, в отношении которых нет прямого указания Конституции о праве лица на их защиту в конкретных ситуациях, но которые подлежат защите со стороны государства1.
Мы разделяем приведенную позицию и считаем, что жизненно важными интересами личности следует признать личные конституционные права и свободы в сочетании с законными интересами личности.
Жизненно важными интересами общества, по нашему мнению, являются: конституционные права, свободы и законные интересы членов общества, конституционные гарантии местного самоуправления и законные интересы общества.
Представляется, что реализация конституционных прав, свобод и законных интересов личности, а также обеспечение конституционных гарантий местного самоуправления, иных законных интересов общества является правом и одновременно обязанностью государства, которые позволяют ему, как представителю общества, надежно существовать и прогрессивно развиваться. Следовательно, жизненно важные интересы государства соизмеримы с жизненно важными интересами общества и личности как общее, целое, единичное.
Жизненно важные интересы государства, по нашему мнению, составляют: конституционные права, свободы и законные интересы человека и гражданина, конституционные гарантии местного самоуправления и законные интересы общества, конституционный строй, суверенитет, территориальная целостность и законные интересы государства.
Предложенные дефиниции позволяют, на наш взгляд, очертить правовые рамки жизненно важных интересов личности, общества, государства и сформулировать общеправовое понятие безопасности как состояние защищенности конституционных прав, свобод и законных интересов личности, конституционных гарантий местного самоуправления и законных интересов общества, конституционных и законных интересов государства от различного рода угроз.
Как отмечалось ранее, угроза безопасности, с позиции законодателя, означает "совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства".
В соответствии с названным законом угрозы безопасности можно подразделить на внутренние (внешние), потенциальные и реальные угрозы.
В юридической литературе угрозу определяют как "выражение определенного вида опасности, характеризующее возможность нанесения объектам общественной безопасности ущерба"1.
По нашему мнению, "опасность" и "угроза" являются различными социально-правовыми категориями, требующими дифференцированного понимания.
Понятие, содержание и виды организационно-правового обеспечения пожарной безопасности
Исследование юридического содержания пожарной безопасности проведенное в предыдущем разделе будет не полным, если не отграничить понятие "пожарная безопасность" от понятия "обеспечение пожарной безопасности".
Термин "обеспечить" в общем смысле означает: " 1. Предоставить достаточные материальные средства к жизни. 2. Снабдить чем-нибудь в нужном количестве. 3. Сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым. 4. Оградить, охранить"1.
В юридической литературе можно выделить узкий и широкий подход в понимании обеспечения. Так, по мнению Н.В. Витрука обеспечение подразумевает гарантирование в реализации прав и свобод, связанного, как правило, с инициативой носителя права"2.
Обеспечение, с точки зрения автора, связано с правоприменением и не совпадает с охранительной стадией процесса реализации права, при этом "охрана прав охватывает меры профилактики, применяемые до нарушения права, а их защита - остальные правовые меры, применяемые после правонарушения"3.
Б.П. Кондрашов под обеспечением понимает "проведение государственной политики в сфере общественной безопасности, направленной на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов безопасности, осуществление мер и средств нормативно-правового, организационного, правоохранительного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства"4.
По смыслу статей 35, 46 Конституции Российской Федерации, разграничивающих социально-правовые категории охраны, защиты прав и свобод при- веденные позиции представляются убедительными, но не позволяют в полной мере раскрыть юридическое содержание понятия "обеспечение пожарной безопасности".
Во-первых, на наш взгляд, обеспечение пожарной безопасности не ограничивается мерами направленными на реализацию прав и свобод причинно связанных с инициативой носителя права. Меры обеспечения пожарной безопасности могут быть причинно связанными как с инициативой субъектов обеспечения пожарной безопасности, так и направленными на регламентацию, охрану и защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства.
Во-вторых, правовые меры обеспечения пожарной безопасности обусловлены не только нарушениями требований пожарной безопасности, но также связаны с саморазвивающимся пожаром и его последствиями.
В-третьих, обеспечение пожарной безопасности выражается не только в форме правоприменения, но и в форме административного правотворчества, направленного на установление технико-правовых и правовых норм (требований) пожарной безопасности.
Изложенные обстоятельства насущно требуют комплексного исследования юридической природы обеспечения пожарной безопасности.
Раскрытое в предыдущем разделе правовое содержание пожарной безопасности, по нашему мнению, позволяет считать, что объектом обеспечения пожарной безопасности является защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства от потенциальных и реальных угроз пожара. При этом состояние защищенности жизненно важных интересов представляется социально-правовым критерием позволяющим беспрепятственно удовлетворять указанные интересы личности, обществу и государству. Поэтому создание и поддержание необходимого уровня защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства адекватного потенциальной и реальной угрозе пожара, обоснованно признать целью обеспечения пожарной безопасности. Названная цель, на наш взгляд, достигается путем устранения факторов и условий составляющих угрозу пожара, которые создают препятствия удовлетворению жизненно важных интересов.
Следовательно устранение факторов и условий угроз, препятствующих удовлетворению жизненно важных интересов личности, общества и государства, можно признать основной функцией обеспечения пожарной безопасности.
По смыслу статьи 4 Закона Российской Федерации "О безопасности" обеспечение безопасности достигается системой мер экономического, политического, организационного и иного характера.
В качестве мер по созданию и поддержанию необходимого уровня защищенности жизненно важных интересов упомянутая статья Закона Российской Федерации "О безопасности" называет систему правовых мер регулирующих отношения в сфере безопасности, организацию органов обеспечения безопасности, механизм контроля и надзора за их деятельностью.
При этом законодатель признает, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности составляют систему безопасности Российской Федерации1.
Аналогичный подход прослеживается в сфере пожарной безопасности. Так, Федеральным Законом "О пожарной безопасности" вводиться понятие системы обеспечения пожарной безопасности Российской Федерации .
Государственная противопожарная служба МВД Российской Федерации как основной субъект обеспечения пожарной безопасности
Проведенное в предыдущей главе исследование административно-правового регулирования личной, общественной и государственной пожарной безопасности, позволяет акцентировать внимание на государственном организационно-правовом обеспечении пожарной безопасности, которое, по сути, "пронизывает" содержание муниципального и локального обеспечения пожарной безопасности.
Государственное организационно-правовое обеспечение пожарной безопасности в Российской Федерации осуществляется главным образом усилиями Главного управления Государственной противопожарной службы МВД Российской Федерации, возглавляющего систему ГПС и исполняющего функции органа федерального надзора России в области пожарной безопасности1, а также функции Центрального органа систем сертификации и лицензирования в области пожарной безопасности .
Государственная противопожарная служба учреждается Министерством внутренних дел России. Она является основным видом пожарной охраны и осуществляет свою деятельность наряду с ведомственной пожарной охраной, добровольной пожарной охраной, объединениями пожарной охраны, предусмотренными в статье 4 ФЗ от 18 ноября 1994 года «О пожарной безопасности», а также наряду с муниципальной пожарной службой, создаваемой в соответствии с НПБ 202-96 "Муниципальная пожарная служба. Общие требования".
Ведомственная пожарная охрана учреждается федеральными органами исполнительной власти, а также предприятиями.
В соответствии с действующим законодательством ведомственная пожарная охрана подразделяется на ведомственную пожарную охрану уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, центральную инспекцию противопожарной безопасности Федерального агентства правительственной связи и информации, противопожарные подразделение федеральной Службы внешней разведки Российской Федерации, противопожарную службу Министерства обороны Российской Федерации, инспекцию противопожарной охраны Федеральной службы безопасности.
Кроме того, ведомственный контроль за обеспечением пожарной безопасности осуществляется Федеральным горным и промышленным надзором, Федеральной службой лесного хозяйства России1, органами воздушного, мор-ского, речного транспорта . Надзор за соблюдением требований пожарной безопасности на железнодорожном транспорте осуществляется должностными лицами органов внутренних дел на транспорте МВД России3.
"Контроль за обеспечением пожарной безопасности дипломатических и консульских учреждений, а также представительств Российской Федерации за рубежом осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации"4. Порядок организации, задачи, функции, компетенция и условия осуществления деятельности органов управления и подразделений ведомственной пожарной охраны определяется соответствующими положениями, согласованными с Государственной противопожарной службой.
Добровольная пожарная охрана согласно статьи 13 ФЗ "О пожарной безопасности" представляет собой форму участия граждан в организации предупреждения пожаров и их тушении в населенных пунктах и на предприятии.
Порядок регистрации добровольных пожарных и создания добровольных пожарных подразделений , добровольной пожарной охраны устанавливается Государственной противопожарной службой.
Объединение пожарной охраны - это общественные объединения, союзы, ассоциации, фонды создаваемые в целях решения задач по обеспечению пожарной безопасности, защиты прав и законных прав и законных интересов личного состава пожарной охраны, в порядке статьи 14 ФЗ "О пожарной безопасности" и в соответствии с действующим законодательством.
Среди объединений пожарной охраны можно назвать, к примеру, Всероссийское добровольное пожарное общество, Фонды пожарной безопасности.
Муниципальная пожарная служба создается органами местного самоуправления в случае если выполнен установленный норматив численности личного состава Государственной противопожарной службы (1 единица на 650 человек населения муниципального образования1).
Муниципальная пожарная служба организуется в виде добровольной или ведомственной пожарной охраны и входит в состав гарнизона Государственной противопожарной службы МВД России2.
Общими задачами пожарной охраны независимо от ее вида являются: организация предупреждения пожаров, тушение пожаров3.
К действиям по предупреждению, ликвидации социально-политических конфликтов и массовых беспорядков пожарная охрана не привлекается4. Задачами Государственной противопожарной службы согласно Положению о Государственной противопожарной службе МВД Российской Федерации1 являются : - организация разработки и осуществления государственных мер , нормативного регулирования в области пожарной безопасности; - организация и осуществление Государственного пожарного надзора в Российской Федерации; - организация и осуществление тушения пожаров; - профессиональная подготовка кадров для ГПС.
К числу задач ГПС, к сожалению не отнесена такая задача, как "обеспечение нейтрализации вредных последствий от пожаров", которая решается ГПС МВД России на практике в форме осуществления проверки по факту происшедшего пожара, разработки и проведения комплекса контрольно-надзорных мероприятий адекватных вредным последствиям, принесенным пожаром.
Перечисленные задачи, возложенные на противопожарную службу, реализуются через систему государственной противопожарной службы МВД России.
Организационно-правовые формы деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности адекватные потенциальной угрозе пожара
В административно-правовой литературе категорию "форма" неразрывно связывают с управленческой деятельностью.
Так, М.И. Пискотин под формой управленческой деятельности, понимает "ее практическое выражение в конкретных действиях органов и других субъектов управления" .
А.П. Коренев рассматривает форму деятельности в причинно-следственной связи с сущностью действия. По мнению ученого, "действия находят внешнее выражение в определенных формах деятельности. Следовательно, под формой понимается объективированное выражение сущности действий субъектов"2.
М.И. Еропкин определяет форму управленческой деятельности как "организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления, совершаемых в целях практического осуществления поставленных перед ним задач"3.
И наконец, Ю.М. Козлов отождествляет форму управления с формой реализации исполнительной власти и определяет как "внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия ".
Мы поддерживаем приведенную позицию Ю.М. Козлова, связывающего форму деятельности субъектов исполнительной власти с правовыми последствиями, и считаем убедительным мнение А.П. Коренева, признающего формой исполнительно-распорядительной деятельности объектированное выражение сущности действия субъекта.
По нашему убеждению, сущность (юридическое содержание) действий по обеспечению пожарной безопасности составляет административное полномочие, реализуемое субъектом обеспечения пожарной безопасности адекватно административно-правой угрозе пожара. Следовательно, можно дать следующее определение организационно-правовой формы деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности.
Организационно-правовая форма деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности - это внешнее объектированное проявление в действительности реализации административных полномочий по обеспечению пожарной безопасности органов (должностных лиц) Государственной противопожарной службы адекватных потенциальной и реальной административно-правовой угрозе пожара.
Административные полномочия по обеспечению пожарной безопасности, на наш взгляд, находят свое выражение в действиях органов (должностных лиц) ГПС по реализации функций организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, которые влекут для объектов обеспечения пожарной безопасности юридические последствия, либо выражаются в действиях по реализации функций обеспечения пожарной безопасности, которые не влекут юридических последствий. Следовательно, в зависимости от юридической природы последствий, связанных с действиями органов (должностных лиц) ГПС по обеспечению пожарной безопасности, можно выделить правовые и неправовые формы организационно-правового обеспечения пожарной безопасности.
В административно-правовой науке среди правовых форм деятельности исполнительной власти, в том числе в сфере безопасности, ученые юристы (Д.И. Бахрах1, А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов2, А.А. Абдурах-манов3) выделяют: принятие административных актов (решений), заключение административных договоров, совершение иных юридически значимых действий.
Перечисленные правовые формы применительно к деятельности ГПС, на наш взгляд, представляют собой: принятие органами (должностными лицами) ГПС административных актов (решений) по вопросам (делам) организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, заключение договоров органами (должностными лицами) ГПС по вопросам (делам) организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, совершение органами (должностными лицами) ГПС иных юридически значимых действий по организационно-правовому обеспечению пожарной безопасности.
Различия в юридической природе актов органов (должностных лиц) ГПС по разрешению вопросов (дел) организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, а также особенности процессуальных правил, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения таких вопросов (дел) позволяют, по нашему мнению, среди правовых форм деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности выделить административные производства по обеспечению пожарной безопасности и административно-правовые действия по обеспечению пожарной безопасности.
Административное производство по обеспечению пожарной безопасности, по нашему убеждению - это детально регламентированная правом система последовательно совершаемых действий органов (должностных лиц) ГПС деятельность по разрешению отдельных категорий вопросов (дел) организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, влекущих точно очерченные юридические последствия.
Административно-правовые действия по обеспечению пожарной безопасности - это иные, совершаемые адекватно административно-правовой угрозе пожара юридически значимые действия органов (должностных лиц) ГПС по реализации функций обеспечения пожарной безопасности, которые фрагментарно регламентированы правом и влекут точно неочерченные юридические последствия.
Неправовые формы обеспечения пожарной безопасности представляют собой организационно-технические и материально-технические действия, совершаемые органами (должностными лицами) ГПС по реализации функций обеспечения пожарной безопасности, которые не влекут юридических последствий.
В зависимости от вида административно-правовой угрозы пожара соотносимо с функциями обеспечения пожарной безопасности правовые и неправовые формы деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности, по нашему мнению, можно разделить на две группы. Первую группу составляют формы организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, адекватные потенциальной административно-правовой угрозе пожара, а вторую группу составляют формы организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, адекватные реальной административно-правовой угрозе пожара.
