Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно - правовая организация механизма управления иммиграцией в РФ 14
1.1 Юридическая сущность и содержание управления иммиграционными процессами в Российской Федерации 14
1.1.1 Иммиграционные процессы как объект правового регулирования 14
1.1.2 Формы и методы управляющего воздействия в сфере иммиграции иностранных граждан в РФ 27
1.2 Анализ концепции миграционной политики и механизма ее реализации в России 44
1.3 Современное состояние и перспективы развития иммиграционного законодательства в России 59
1.4 Система органов управления иммиграционными процессами 76
Глава 2. Совершенствование организации административно - правового механизма управления иммиграционными процессами 103
2.1 Формирование правовых условий осуществления трудовой иммиграции иностранной рабочей силы 104
2.2 Легализация иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации через предоставление иммиграционного статуса 121
2.3 Информационное обеспечение управления иммиграционными процессами в РФ 137
2.4 Административная ответственность за нарушение иммиграционного законодательства Российской Федерации 152
Заключение 167
Библиографический список использованной литературы 171
Приложения
- Юридическая сущность и содержание управления иммиграционными процессами в Российской Федерации
- Анализ концепции миграционной политики и механизма ее реализации в России
- Формирование правовых условий осуществления трудовой иммиграции иностранной рабочей силы
- Легализация иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации через предоставление иммиграционного статуса
Введение к работе
Актуальность темы
В процессе формирования Российской Федерации как демократического, правового, открытого государства неоднократно подвергались переосмыслению и переоценке ориентиры внешней и внутренней политики в во-просах въезда-выезда, определения порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, установления режима использования иностранной рабочей силы на российском рынке труда. Однако в большинстве случаев нормативное регулирование внешней миграции осуществлялось стихийно, как реакция на отрицательные последствия, вызванные отсутствием надлежащего управляющего воздействия со стороны государства. Вопросы регулирования иммиграции, как составляющей внешней миграции, и в на-
- стоящее время продолжают оставаться для Российской Федерации актуаль-
ными. В силу своего характера иммиграция населения из одного государства
в другое постоянно сохраняет реальную опасность наступления неблагопри
ятных социально-экономических, криминогенных, санитарно-
эпидемиологических последствий. Между тем, объективная оценка всех
плюсов и минусов иммиграции позволяет сделать вывод, что это неизбежный
процесс, и, в ряде случаев, выгодный для принимающего государства. При
эффективном государственном регулировании за счет иммиграции многие
государства активно решают демографические и экономические проблемы.
Этот фактор может быть выгодно использован и Российской Федерацией. В
связи с этим, представляется, что внешняя миграция и, прежде всего, имми
грация, должны расцениваться с точки зрения ее законности и управляемо
сти.
Одной из актуальных проблем современной системы управления иммиграцией является объективная потребность в консолидации интересов
^ принимающего государства, его граждан и иммигрантов. Многообразие
подходов к выбору приоритетных направлений дальнейшего развития демо-
4 графической, экономической, социальной политики в Российской Федерации усложняет этот процесс.
Неконтролируемая миграция в России, как и в любой другой стране, представляет угрозу национальной безопасности. И только создание четких иммиграционных правил в системе законодательства РФ, а также выработка рационального и в то же время эффективного механизма управляющего воздействия федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в этой сфере общественных отношений позволит поставить иммиграционный процесс в рамки закона.
В то же самое время развитие демографических процессов и вхождение РФ в международный рынок труда обуславливает необходимость упрощения процедур по привлечению и использованию иностранной рабочей силы в России.
В современных условиях наблюдается явная потребность в усилении роли и степени участия государства в управлении иммиграционными потоками, в предотвращении неконтролируемой иммиграции, прежде всего, из государств бывшего СССР, и предупреждении последствий стихийной и незаконной иммиграции в Россию из стран ближнего и дальнего зарубежья. В связи с этим, представляется адекватным ситуации выбранное сегодня стратегическое направление, связанное с наведением порядка в иммиграционной сфере в аспекте урегулирования административно-правовыми средствами порядка въезда в Российскую Федерацию, пребывания в России и выезда из нее.
Президентом России, Правительством РФ, Министерством внутренних дел, Федеральной службой безопасности, а также рядом других министерств и ведомств, деятельность которых нацелена на поддержание внешней и внутренней безопасности Российской Федерации, уделяется особое внимание процессам иммиграции, затрагивающим наиболее важные сферы государственной и общественной жизни.
В настоящее время можно констатировать, что положено начало созданию абсолютно новой системы административно-правового регулирования иммиграционных процессов, определены концептуальные положения, характеризующие политику государства в отношении процессов внешней миграции (иммиграции и эмиграции), осуществляется реформирование всей системы иммиграционного контроля. Однако, следует отметить, что правовая основа управленческой деятельности в этой сфере фактически сформирована только в 2002 году. Между тем, развитие правоприменительной практики уже сегодня свидетельствует о необходимости дальнейшего законодательного, институционального, финансового, информационного, научного и кадрового обеспечения управления иммиграционными процессами.
Проблемы совершенствования административно-правового механизма управления иммиграционными процессами в современных условиях определяются общей спецификой развития общества и государства, новой стратегией организации управления в сфере демографической и миграционной политики в целом.
В этих условиях сохраняется потребность в научном осмыслении новых управленческих решений в области регулирования процессов иммиграции и предотвращения ее нелегальной составляющей.
Научная новизна и практическая значимость исследования
Выявленная специфика и особенности объекта управляющего воздействия в качестве которого выступают общественные отношения, складывающиеся между уполномоченными органами государственной власти с одной стороны и иностранными гражданами (лицами без гражданства), а также принимающими их на территории РФ физическими и юридическими лицами, по поводу определения правового положения иностранных граждан в России, контроля за соблюдением иммигрантами правил въезда, пребывания в стране, порядка осуществления на территории России трудовой, предпринимательской и иных видов деятельности и порядка привлечения нарушителей иммиграционного законодательства к ответственности, позволяют размышлять о необходимости
обоснования научной категории «административно-правовой механизм упра ления иммиграционными процессами в Российской Федерации».
В настоящей работе автором предпринята попытка собственного научного анализа юридической сущности таких явлений как «иммиграционный процесс», «иммиграционный статус», «административно-правовой механизм управления иммиграционными процессами», «административно-правовая организация механизма управления иммиграционными процессами» на основе действующего законодательства через осмысление современных тенденций развития иммиграции в России и с учетом практики ее государственного регулирования.
В этом направлении автором диссертационного исследования анализируется группа общественных отношений иммиграционного характера, нуждающихся в специфическом управляющем воздействии со стороны государства, формы и методы такого воздействия, правовое поле, в рамках которого такие отношения складываются и развиваются, анализируется правоприменительная практика по использованию механизма правового регулирования иммиграции в РФ.
С учетом тенденций развития российского законодательства, автором сформулирован ряд базовых определений относительно регулирования иммиграции в РФ, а также проведено исследование эффективности функционирования системы органов управления в этой сфере общественных отношений.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что на основе анализа объекта исследования автором выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правового и организационно-кадрового обеспечения административно-правового механизма управления иммиграционными процессами.
Диссертант не претендует на полное освещение обозначенных проблем, но попытался осуществить комплексное их исследование с целью выработать конкретные предложения и рекомендации по их устранению, кото-
7 рые могут быть использованы при подготовке нормативных документов, а также в практической деятельности органов управления иммиграционными процессами.
Степень разработанности темы
Вопросы управления иммиграцией как особым процессом, непосредственно связанным с интересами не только иностранных граждан в стране въезда и пребывания, но и интересами принимающего государства и его граждан, еще в 90-х годах были освещены в научных работах авторов, которые рассматривали проблемы миграции в социологическом, экономико-правовом и международном аспектах. В диссертационном исследовании не оставлены без внимания различные вопросы в русле тематики исследования, получившие освещение в научных работах и публикациях Е. С. Красинца, Т. М. Регент, Н. Н. Тоцкого, Т. В. Шлычковой, О. Д. Воробьевой, Ж. А. Зайонч-ковской, В. А. Ионцева, Г. И. Климантовой, В. А. Номоконовой, А. Л. Ре-пецкои.
Отдельные вопросы административно-правового регулирования миграции в аспекте охраны государственной границы и обеспечения безопасности в стране были затронуты в диссертационных исследованиях В. Е. Сте-пенко, П. Б. Музыченко.
При рассмотрении теоретических основ управленческой деятельно
сти, в общем виде характеризующих юридическую сущность администра-
^ тивно-правового механизма управляющего воздействия, за основу принима-
лись позиции таких известных деятелей юридической науки, занимавшихся вопросами государственного управления, как С.С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В. Атманчук, Д. Н. Бахрах, С.Н. Братусь, И. А. Василенко, И. И. Вереме-енко, А. П. Лончаков, В.М. Манохин и других видных теоретиков права.
Предлагаемый в настоящем диссертационном исследовании подход к освещению наиболее актуальных проблем управления иммиграционными процессами основан на анализе нормативной базы, получившей развитие в период с 2002 года и продолжающей формироваться в настоящее время.
8 Цели и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования определяется его актуальностью и состоит в выявлении недостатков в правовом обеспечении иммиграционных процессов и выработке предложений по совершенствованию административно-правового механизма управления иммиграционными процессами в Российской Федерации на основе научно-обоснованных выводов, сделанных автором в работе. Сочетание принципов объективности, целесообразности и законности при поиске оптимального варианта управления позволяют автору надеяться, что некоторые из его предложений могут быть использованы как в процессе законотворчества, так и в практической деятельности органов, наделенных компетенцией в сфере реализации миграционной политики.
Для достижения поставленных целей диссертантом решались следующие задачи:
характеристика иммиграционных процессов как объекта правового регулирования;
определение юридической сущности и содержания механизма управления иммиграционными процессами в России, его административно-правовой организации;
систематизация и анализ нормативно - правовой базы, составляющей иммиграционное законодательство РФ, внесение конкретных предложений по ее совершенствованию;
исследование результатов функционирования системы органов исполнительной власти, осуществляющих управление иммиграционными процессами в Российской Федерации и их компетенции;
выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства РФ в части установления оснований для привлечения нарушителей иммиграционного законодательства к административной ответственности.
9 Объект исследования
Объектом настоящего диссертационного исследования выступают общественные отношения властно-организационного характера, возникающие в ходе осуществления управляющего воздействия на иммиграционные процессы в Российской Федерации.
Также исследованию подвергались отношения, касающиеся становления механизма реализации иммиграционной политики Российской Федера-ции и реформирования управляющих субъектов в сфере реализации иммиграционной политики. Однако они не отнесены автором к непосредственному объекту диссертационного исследования.
Предмет исследования
Предмет исследования составили теоретические и практические ас
пекты управляющего воздействия в области иммиграции в Российскую Фе
дерацию иностранных граждан и лиц без гражданства (административно-
' правовые формы и методы управляющего воздействия).
Методология и методика исследования
Анализ проблематики, указанной в теме диссертационного исследования, выявил необходимость применения в совокупности различных методов научного познания.
Решение поставленных диссертантом задач опосредовано использова
нием научно-правовых методов исследования: метода структурного систем-
# ного анализа, формально юридического, историко-правового, теоретико-
правового и сравнительно правового методов. При проведении исследования широко применялись и другие общенаучные методы: социологический, статистический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, моделирования.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили система философских знаний, формулирующих общие требования к научным теориям, определению сущности исследуемых явлений, достижения юриди-
10 ческой науки в области теории государства и права, механизма управления, механизма правового регулирования, административной ответственности.
Положения, выносимые на защиту
Осмысление теоретических вопросов и складывающейся правоприменительной практики системы органов, уполномоченных в сфере регулирования иммиграционных процессов, позволяет автору представить на защиту ряд выводов и предложений, направленных на совершенствование административно -правового механизма управления иммиграционными процессами в Российской Федерации:
С учетом особенности объекта управления и реально применимых по отношению к нему форм и методов управляющего воздействия диссертант делает вывод о том, что именно административно-правовой механизм управления иммиграционными процессами является наиболее эффективным направлением повышения управляемости иммиграционными процессами. В связи с этим автором предлагается возможная формулировка понятия «административно - правовой механизм управления иммиграционными процессами». Предлагается рассматривать его как комплексную систему административно-правовых средств воздействия на общественные отношения, возникающие в ходе реализации иммиграционного законодательства между субъектами государственного управления с одной стороны и участниками иммиграционного обмена - иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также приглашающими организациями с другой стороны с целью упорядочить такие отношения, извлечь из них полезный потенциал для удовлетворения интересов и потребностей Российской Федерации в иммиграционных ресурсах.
Системный анализ действующего законодательства в области иммиграции, позволит выявить недостатки в регулировании иммиграционных процессов. В качестве одной из форм упорядочения иммиграционного законодательства предлагается создание сводного закона «Об иммиграции в Рос-
сийскую Федерацию», предметом регулирования которого будет выступать иммиграционный процесс и его стадии.
В качестве направления повышения эффективности управления в сфере реализации иммиграционной политики и иммиграционного законодательства с учетом последних изменений в организации системы федеральных органов исполнительной власти целесообразно провести работу над созданием замкнутой системы органов, осуществляющих деятельность по управлению иммиграционными процессами. Центральное место в этой системе отводится Министерству внутренних дел РФ и Федеральной миграционной службе РФ. В рамках этой системы организационная структура ФМС РФ должна быть выстроена в соответствии с реальной необходимостью реализации управленческих функций. В этом аспекте целесообразно перевести в систему ФМС РФ часть Паспортно визовой службы, а именно Отдел виз и регистрации. А в структуре каждого Подразделения по делам миграции в субъекте РФ создать Иммиграционную инспекцию.
Учитывая, что в первую очередь, решение задач управляющего воздействия осуществляется через механизм правового регулирования, существует объективная необходимость его дальнейшего совершенствования. В первую очередь речь идет о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, направленных на повышение прозрачности и определенности процедуры привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы.
5. Теоретическое и практическое значение установления различных административно-правовых режимов в отношении иностранных граждан непосредственно связано с проблемой выработки механизма легализации иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, рассматриваемой в настоящее время в качестве перспективной меры регулирования иммиграционных процессов. В качестве составляющей части административно-правового режима (или его разновидности) можно выделить иммиграционный режим как «совокупность нормативно установленных правил отно-
12 сительно определения порядка въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Россию, оформления их законного порядка пребывания на территории РФ и выезда из нее».
Легализация иностранного гражданина в стране пребывания связана с предоставлением ему иммиграционного статуса. Определение иммиграционного статуса имеет непосредственное отношение к вопросу обеспечения административно - правового механизма управления иммиграционными процессами. Предлагается рассматривать «иммиграционный статус» как «совокупность прав и обязанностей иностранного гражданина или лица без гражданства на территории государства пребывания, предоставленных иммигранту на основе действующего в государстве въезда (пребывания) внутреннего законодательства, уполномоченными органами исполнительной власти».
Необходимым условием адекватного сиі>ации управления иммиграционными процессами в Российской Федерации является наличие четко регламентированного порядка формирование и использование информационных ресурсов, отражающих и обеспечивающих деятельность всех органов, уполномоченных в этой области общественных отношений. Наряду с нормативно-правовым обеспечением информационной деятельности, внимание должно уделяться организации учета и использования имеющихся ресурсов. Перечень видов информационных ресурсов, контроль и координация деятельности по формированию и использованию которых осуществляется на межведомственной основе, а также ответственное і ь федеральных органов исполнительной власти за развитие этих видов информационных ресурсов независимо от ведомственной подчиненности необходимо определить на федеральном уровне соответствующим Постановлением Правительства.
Наличие законодательно-определенного перечня правонарушений в области миграционных правоотношений, является основой административно-правовой организации механизма борьбы с нелегальной миграцией. Между тем не все противоправные действия, связанные с нарушением режима въезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ в на-
13 стоящее время охвачены диспозициями статей главы 18 Кодекса об административных правонарушениях, предусматривающих административную ответственность в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации. В связи с этим требуется внести ряд дополнений в ст. 18.10, 18.11 ч.1 Кодекса об административных правонарушениях.
Структурное построение исследования
Структурно диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих 8 параграфов, последовательно раскрывающих общие теоретические положения научного исследования, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Апробация
Основные результаты исследования прошли апробацию в ходе работы научно-практических конференций различного уровня:
Научно-практической конференции аспирантов и соискателей ДВЮИ ХГТУ «Организационно-правовые средства охраны общественного порядка и безопасности» - Хабаровск, ХГТУ - 200 і;
Научно-практической конференции молодых ученых ДВЮИ «Дальний Восток России на рубеже тысячелетий: политико-правовые проблемы» 14-19 января 2002 года - Хабаровск, ХГТУ - 2002;
Межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина современной России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона», Владивосток, ВГУЭС, Институт права, 2001;
Региональной научно-технической конференции «Динамика пространственной структуры экономической системы РФ» 3-4 декабря 2002 года ИЭУ ДВО РАН. - Хабаровск. - 2002. и др.
Юридическая сущность и содержание управления иммиграционными процессами в Российской Федерации
Термин «миграция» происходит от латинского «migratio» - перехожу, переселяюсь. Поэтому СИ. Ожегов определяет миграцию как перемещение, переселение, например населения, внутри страны или из одной страны в другую.1
За сравнительно небольшой исторический период, в который миграционные процессы населения изучались и рассматривались как самостоятельное научное направление, возникло большое количество научных подходов, что в каждом случае абсолютно оправдано и справедливо. Основываясь на анализе зарубежной и отечественной литературы, наиболее полная классификация была разработана В.А. Ионцевым.1 Она включает в себя 17 различных подходов к изучению миграции населения,2 и каждый из которых отразил сложную природу миграции и многофакторную ее зависимость от всего комплекса условий, существующих в окружающей человека среде. В связи с этим миграция населения может быть обозначена как наиболее многоплановый и многосторонний социальный процесс.
В Федеральной миграционной программе, утвержденной постановлением Правительства РФ от 03.08.1996 года миграция была обозначена как совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменениями места жительства. При этом была предложена классификация этого явления по причинам его порождающим (добровольная и вынужденная), по типу перемещения (внешняя и внут-ренняя), по виду (возвратная и безвозвратная).
Несколько позже в Федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы миграция населения была обозначена как «перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства».
В настоящее время в целях решения важных задач разработки методологии миграционной политики в основу было положено следующее определение миграции: «миграция населения подразумевает любое территориальное перемещение населения, которое связано с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью изменения постоянного места жительства или временного пребывания на другой территории для определенных целей, независимо от того, под воздействием каких факторов она происходит»1.
Особенности в направлениях и методах регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации условно определяются характером миграционных потоков. В настоящее время имеется несколько оснований для классификации миграционных процессов.
Так, по типу перемещения выделяют внутреннюю и внешнюю миграцию. Внутренняя миграция представляет собой перемещение людей в пределах территории Российской Федерации с целью постоянного или временного изменения места жительства. Внешняя миграция - перемещение людей из Российской Федерации в другие государства (эмиграция) и из других государств в Российскую Федерацию (иммиграция) с целью изменения постоянного и временного проживания.
По временным критериям миграция может характеризоваться как возвратная и безвозвратная.
В зависимости от факторов влияющих на мотивацию к перемещению принято отличать добровольную и вынужденную миграцию. Наиболее тяжелой как для личности, так и для общества является вынужденная миграция. Она может иметь различные характеристики, может быть внешней (перемещение в поисках убежища, в том числе беженцами) и внутренняя (осуществляется вынужденными переселенцами).
В качестве разновидности добровольной миграции имеет место выделение экономической и, прежде всего, трудовой миграции, которая, в свою очередь, может также быть внешней и внутренней. Трудовая миграция представляет собой добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.
Данная работа связана с исследованием вопроса административно-правового механизма управления процессом иммиграции иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию, то есть перемещением иностранных граждан (лиц без гражданства) через государственную границу Российской Федерации с определенными целями.
В качестве целей въезда в Российскую Федерацию можно выделить: 1. служебные цели: выполнение служебных функций в составе дипломатического корпуса, реализация межгосударственных (межправительственных) соглашений по вопросам научно-технического сотрудничества, обмена опытом и т.п. 2. частные цели: туризм, деловые или гуманитарные цели, образовательная деятельность, здравоохранение, временная трудовая деятельность за границей, транзит, приобретение разрешения на временное или постоянное проживание в РФ (в последующем - гражданство РФ).
В зависимости от мотивации иммиграции складываются различные связи, определяющие специфику взаимоотношений иммигранта с уполномоченным в этих вопросах органом государственной власти государства въезда иммигранта (принимающего государства).
Таким образом, иммиграция как разновидность более объемного процесса - миграции предполагает въезд иностранных граждан или лиц без гражданства и из других государств в Российскую Федерацию по различным мотивам и с различными целями. В связи с эти постоянно сохраняется напряженная ситуация в вопросах определения легального статуса иммигранта, особенно, если он приезжает в Россию в безвизовом порядке.
В аспекте диссертационного исследования иммиграция представляє! непосредственный интерес как объект правового регулирования. При этом, следует оговориться, что если в целом иммиграция населения чаще рассматривается как социальный объект, социальное явление, в рамках диссертационного исследования будет проанализирован юридический аспект процесса иммиграции, непосредственно связанный с правовыми установлениями правил въезда в Российскую Федерацию, порядка пребывания в РФ, осуществления на ее территории иностранными гражданами определенных видов деятельности и т.п.. Соответственно, объектом исследования будут выступать общественные отношения властно-организационного характера, сопровождающие процесс иммиграции иностранных граждан в Российскую Федерацию.
Следует обратить внимание, что в 90-х годах проблема государственного регулирования миграции населения была затронута к.ю.н. Н.Н. Тоцким. На основе анализа Федеральных миграционных программ 1996, 1997 годов он попытался дать свое определение миграции, ее составляющих - эмиграции и иммиграции, а также объединил участников миграционного процесса в различные группы.
Анализ концепции миграционной политики и механизма ее реализации в России
В очередном послании Федеральному Собранию Президент РФ повторил то, о чем говорил 3 года назад: «Наиболее серьезными угрозами для страны является демографический упадок, экономическая слабость России и неэффективность государства». Между тем, выводы которые были сделаны из этого ориентировали политику на ужесточение механизма управления и введения ограничительных мер по отношению к въезжающим иммигрантам. Сегодня эта политика признана стратегической ошибкой. И, как указал в Послании Президент РФ государству сейчас «нужны не запреты и препоны, а нужна эффективная иммиграционная политика, выгодная для страны и удобная для людей»2.
Поэтому при организации управления иммиграционными процессами перед органами государственной власти поставлена главная цель - обеспечение условий для решения трудных задач таких, как выполнение Российской Федерацией международных обязательств; реализация прав человека и защита национальных интересов государства; выработка механизма привлечения и использования иностранной рабочей силы адекватного потребностям экономики Российского государства;
решение демографической проблемы не только за счет рождаемости в самом государстве, но и посредством предоставления возможности иностранным гражданам и лицам без гражданства (в первую очередь гражданам бывших союзных республик, и сопредельных государств, не имеющих к России территориальных притязаний) получить в упрощенном порядке вид на жительство либо стать законопослушными гражданами Российской Федерации.
Таким образом, сегодня новая иммиграционная политика1 Российского государства должна стать практическим выводом из выбранного Правительством РФ прогноза относительно дальнейшего демографического, экономического, политического развития страны с учетом перспектив вхождения в международный рынок труда, и выходом на безвизовый режим со странами Евросоюза. В этом направлении следует вырабатывать собственные механизмы, адаптировать опыт зарубежных стран по основным вопросам, которые требуется решать в текущем порядке и на перспективу.
В последние десятилетия политика западных стран все больше характеризуется ориентацией на использование комплексного подхода к решению вопросов внешней миграции. Особое внимание уделяется координации деятельности уполномоченных в сфере миграции населения органов по обеспечению соблюдения иностранными гражданами иммиграционного законодательства. Отдельные направления иммиграционной политики взаимосвязаны и вытекают одно из другого. Иммиграционный контроль и прием мигрантов увязываются с обеспечением их обустройства, адаптацией или интеграцией и поддержанием нормальных межэтнических отношений в обществе, а также с принятием мер по ограничению и предупреждению потоков нежелательных мигрантов.
В начале нынешнего тысячелетия в свете явной угрозы международного терроризма приоритетное значение стало придаваться иммиграционному контролю, усилению фильтрации принимаемых мигрантов с учетом требований национальной безопасности и ужесточению борьбы с нелегальной иммиграцией.
Вместе с тем иммиграционная политика активно выполняет и свои экономические функции, связанные с ресурсным обеспечением производства. Иммиграционное законодательство развитых стран благоприятствует въезду высокообразованных специалистов, а также некоторых групп квалифицированных рабочих, пользующихся повышенным спросом, отдавая все большее предпочтение их временной работе перед постоянным жительством. При этом оно оставляет ниши и для временных, в том числе сезонных, неквалифицированных работников. Поощряется приток коммерческих иммигрантов, обладающих капиталом и ориентированных на предпринимательство и инвестирование.
В настоящее время практически во всех странах основные принципы иммиграционного законодательства сводятся к закреплению следующих наиболее предпочтительных для развития государства положений.
Обеспечение притока сравнительно дешевой рабочей силы, а также притока квалифицированных кадров, способных содержать не только себя, но и содействовать развитию экономики, науки .
Население многих европейских государств является прямыми потомками мигрантов, привнесших на территорию страны проживания новую культуру, язык, традиции и обычаи. Однако при определении соответствующего направления иммиграционной политики органами государственной власти в обязательном порядке должна учитываться демографическая ситуация в регионе и особенности его развития. Например, анализ развития российско-китайских взаимоотношений в приграничной зоне Дальнего Востока свидетельствует о миграционном напоре иностранных граждан из Азиатско-Тихоокеанского региона. Это вызывает обоснованные опасения потери Россией влияния в этом регионе, возможности нарушения здесь геополитического равновесия. Поэтому, вполне естественно, что в отношении государств имеющих территориальные или иные притязания в отношении Российской Федерации в большинстве случаев должна проводится сдерживающая иммиграционная политика.
Привлечение капиталов из-за границы и создание новых рабочих мест, особенно в экономически депрессивных районах.
Для решения этих задач внутригосударственным законодательством устанавливаются особые экономические условия, благоприятный инвестиционных климат, а в качестве инвестиционных вложений могут выступать не только финансовые средства, но и трудовые ресурсы. Активно в этом направлении используется деятельность совместных предприятий.
Защита внутригосударственного рынка груда от конкуренции с иностранными работниками, охотно соглашающимися на менее обеспеченные условия труда и дешевую оплату.
Механизмом реализации этого принципа является введение процедуры трудовой сертификации рабочих мест, на которые могут претендовать исключительно работники, имеющие гражданство в этом государстве. Помимо того вводиться запрет для приема на работу в отношении лиц, не имеющих специального разрешения на осуществление трудовой деятельности на территории государства, где соискатель ищет работу1.
Решение гуманитарных задач посредством миграционной политики напрямую связано с восстановлением семей и оказанием помощи по репатриации, с предоставлением постоянного и временного убежища лицам, подвергающимся преследованиям политического, религиозного характера, либо лишенным возможности проживания в родной стране в силу ведения военных действий или природных катастроф.
Поддержание демографического баланса населения. В настоящее время существует система выделения иммиграционных квот на определенные территории, ограничивающая въезд представителей тех или иных стран и регионов. Так, в частности, в Российской Федерации действует ряд нормативных актов, определяющих статус отдельных территорий РФ с регламентированным посещением их иностранными гражданами2
Формирование правовых условий осуществления трудовой иммиграции иностранной рабочей силы
Расширение масштабов иммиграционного притока неразрывно сопровождается комплексом сложных проблем. К острейшим из них относится незаконная трудовая иммиграция и занятость иностранных граждан. Проблемы административно-правового регулирования процессов трудовой иммиграции иностранных граждан в России, как никогда стали актуальными в настоящее время.
Использование труда иностранных работников в национальной экономике - необходимый элемент формирования собственного рынка труда.
Практически ни одна из развитых и развивающихся стран не отказывалась от привлечения иностранной рабочей силы, считая, что без этого невозможно добиться серьезных экономических успехов, стать активным участником международного обмена рабочей силой. В разных странах Европы иностранные рабочие составляют, чуть ли не большинство во многих отраслях народного хозяйства. Но на Западе существует четкое законодательство в отношении иностранных граждан и работает целая система регулирования их притока.
Реформирование экономики России открыло качественно новый этап в развитии внешней трудовой миграции. Сегодня в страну привлекаются трудовые ресурсы практически из всех стран мира. Однако степень и формы участия иностранной рабочей силы в процессе интеграции в мировую экономику должны быть экономически оправданным и целесообразным, а, следовательно, отражать объективную реальность и потребность всех сфер государственного и общественного развития.
Пока в России не было четкой стратегии в области трудовой иммиграции большая часть иностранных граждан, приезжающих в страну с целью трудоустройства оказалась вне закона. В результате вырос теневой рынок рабочей силы.
Незаконное пребывание иммигрантов в стране прямо связано с их незаконной занятостью. Практически все формы «нелегальности» сводятся, в конечном счете, к незаконной трудовой деятельности. В основном «нелегалы» сосредоточены в тех сферах, которые, с одной стороны, не требуют от них легализации их статуса, а с другой - предоставляют широкие возможности для быстрого достижения материального благополучия, так как позволяют уйти от уплаты налогов.
Нелегальная занятость охватывает как неформальную занятость граждан бывшего СССР и дальнего зарубежья в рамках официального рынка труда, так и нелегальную их занятость в теневой экономике, а также деятельность в сфере криминального бизнеса (проституция, торговля оружием и людьми, распространение наркотиков, порнография и т.п.).
Принятая в России постановка вопроса о последствиях нелегальной миграции негласно подразумевает, что имеются в виду в основном негативные последствия. В качестве экономических последствий можно отметить расширение теневой экономики, развивающейся вне налогового и другого экономического законодательства, изъятие из финансового оборота значительной доли денежных средств или, наоборот, наплыв «грязных» денег, обострение ситуации на рынках труда и вытеснение российских фирм и работников, криминализация бизнеса. В числе социальных последствий нелегальной миграции - ухудшение криминальной обстановки, усиление социальной напряженности и враждебности, обострение межнациональных отношений, формирование противоборствующих групп в сфере предпринимательства и т.п.
Все это объясняется отсутствием до недавнего времени адекватного ситуации механизма регулирования, а в частности, эффективных санкций к нарушителям миграционного законодательства, норм, устанавливающих правовое положение иностранных граждан в России и регулирующих порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации.
Поскольку весь масштаб последствий нелегальной трудовой иммиграции не может быть оценен однозначно ввиду отсутствия в настоящее время объективной информации, возможность полной ее ликвидации достаточно сомнительна. В этих условиях возникает необходимость научно-обоснованного дифференцированного подхода к разработке политики и мер, направленных на регулирование трудовой иммиграции в целом и нелегального трудоустройства в частности.
В связи с этим, особую актуальность приобретает вопрос о необходимости выработки единой системы противодействия нелегальной трудовой иммиграции иностранных граждан в Российской Федерации.
В этих условиях наибольший эффект в борьбе с нелегальной занятостью иммигрантов могут принести не карательные меры, а, например, расширение легальных возможностей иммиграции. Есть основания считать, что, получив возможность приобрести легальный статус и временное трудоустройство в России, большинство иммигрантов предпочтут пойти по этому пути. В этой связи необходимо отметить, что проблема нелегальной трудовой иммиграции должна рассматриваться на общем фоне привлечения иностранной рабочей силы в Россию.
Легализация иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации через предоставление иммиграционного статуса
В рамках решения вопроса об упорядочении иммиграции в Российскую Федерацию в настоящее время важно определить реальный статус каждого из лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, оказавшихся сейчас «де - факто» на территории России. А депортировать из нее необходимо только тех, кто не желает соблюдать российское законодательство, являет собой угрозу для страны не стремясь адаптироваться к ее условиям. Для остальных иммигрантов, даже если пока они находятся вне правовых рамок, но являются потенциально полезными для государства, должен быть создан правовой механизм, позволяющий легализоваться,1 т.е. получить иностранному гражданину определенный правовой статус иммигранта на любой стадии пребывания на территории РФ, если это не противоречит интересам безопасности Российской Федерации и ее граждан.
Каждый иностранный гражданин и лицо без гражданства вправе в соответствии с действующим законодательством определить свой правовой статус при неукоснительном выполнении внутреннего законодательства страны пребывания (приложение 6).
Институт правового статуса позволяет создать строгую систему правил, которые реализуются в конкретном правоотношении и способствуют повышению эффективности реализации механизма управляющего воздействия.
Основной формой установления особенности правового статуса иностранных граждан является федеральное законодательство, а основной сферой, где правовой статус определяется, является сфера отношений иностранного гражданина с исполнительной властью. Наибольшее число особенностей правового статуса закреплено административно-правовыми нормами, содержащимися в Федеральных законах. В толковом словаре русского языка статус определяется как совокупность прав и обязанностей определенного субъекта права относительно раз-ных объектов, система норм регулирующих его правовое положение. Определение правового статуса осуществляется в рамках правового режима.
В словаре административного права3 правовой режим определен как «нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуаций, которые обязательно должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (ситуации)». В отличие от правового статуса, который определяет правовое положение субъекта отношений, институт правового режима дает характеристику, прежде всего предметам отношений . Именно по этому правовые режимы , устанавливаемые в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства нельзя отождествлять с совокупностью прав и обязанностей, поскольку он представляет собой не что иное, как установленный и контролируемый государством порядок приобретения и реализации иностранными гражданами и лицами без гражданства определенных прав и обязанностей, т.е. определяет их административно-правовой статус.
Соответственно, нормативно установленные правила относительно определения порядка въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Россию, оформления их законного порядка пребывания на территории РФ и выезда из нее образуют административно-правовой режим въезда в РФ, пребывания данной категории лиц в Российской Федерации, либо выезда из нее.
Институт правового режима в праве является межотраслевым и применяется к самым различным сферам правового регулирования и объектам правовых отношений. Наибольшее применение институт правового режима нашел в административном праве. Большое внимание этому институту уделил в своих работах Д.Н. Бахрах. Он определил административно-правовой режим как «определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически не равные позиции». По сути, речь здесь идет о режиме административного метода регулирования применительно к отрасли права, идеологами которой считается, что административно-правовые отношения строятся на неравенстве прав государственных органов власти и других субъектов, которые обязаны исполнять предписания исполнительных органов власти, действующих от имени государства. Это правовой режим в самой системе права.1
Но когда этот институт применен к конкретной области отношений, то главным становятся императивное установление определенного поведения всех субъектов в этой предметной области. Применительно к отношениям, возникающим в сфере процесса иммиграции из одного государства в другое, в качестве специальных правовых режимов могут быть рассмотрены: режим государственной границы; режим въезда в Российскую Федерацию; режим пребывания в стране;режим функционирования органов государственной власти, осуществляющих иммиграционный контроль.
Административно-правовые режимы оказывают непосредственное воздействие на объем и характер административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. В связи с этим важно четко разграничивать установленные в настоящее время в Российском законодательстве правовые режимы и определять целесообразность их предоставления и реальную возможность использования того или иного режима, с целью дальнейшего определения объема право- и дееспособное ти иностранных граждан, пребывающих в России. Знание существующих правовых режимов, оснований и последствий их приобретения является важным направлением в системе мер профилактики правонарушений и формировании правомерного, законопослушного поведения иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации.
