Содержание к диссертации
Введение '. с. З
Глава I. Теоретические основы функционирования бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации с. 15
§ 1. Роль бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации в финансовой деятельности современного Российского государства с. 15
§ 2. Понятие бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации с. 40
§ 3. Правовое регулирование отношений, связанных с функционированием бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации с. 80
Глава II. Правовые основы формирования и использования средств бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации с. 101
§ 1. Порядок формирования доходов бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации с. 101
§ 2. Порядок использования средств бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации с. 126
Заключение с. 146
Библиографический список использованных источников с. 154
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Признание социальной значимости прав человека, обретение ими непосредственно юридического действия, придание правам человека качества объективного права явилось главным достижением XX в.1 В практике российского законотворчества впервые Конституция РФ 1993 г. провозгласила: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека - обязанность государства» (ст. 2) . Исходя из смысла данного принципа, права и свободы человека приобретают характер основополагающих, определяют значение, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления.
Перейти от торжественных деклараций прав человека к их реальному воплощению в жизнь - одна из фундаментальных и насущных задач современности. В особом внимании, повышении уровня правовой защиты нуждаются социально-экономические права на труд, отдых, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь и др., гарантированные Конституцией РФ.
Трансформация общественной системы в России в начале 90-х годов прошлого столетия создала для населения страны радикально новую ситуацию, характеризующуюся высокими экономическими и социальными рисками. Переход к рыночным отношениям предполагает саморегулирование экономики, отказ от прямого бюджетного финансирования различных сфер жизнедеятельности, развитие самостоятельности хозяйствующих субъектов, предпринимательства и конкуренции. В России этот процесс сопровождался падением производства, кризисом банковской системы, обесцениванием национальной валюты, оттоком инвестиций из страны, накоплением
огромного внешнего долга, массовой безработицей. В условиях финансовой нестабильности государство было вынуждено значительно сократить расходы на социальные нужды, что неизбежно повлекло небывалое падение жизненного уровня населения. Особо уязвимыми оказались те граждане, которые лишились заработка вследствие старости, болезни, инвалидности, потери работы, рождения ребенка и т.п. Несмотря на то, что в 2000-2004 гг. негативные тенденции в экономике России удалось изменить, положение малообеспеченных категорий граждан существенно не улучшилось. Количество граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума, в 2003 г. составило одну треть общей численности населения3. Результаты социологических исследований подтверждают приоритет социально-экономических прав в массовом сознании россиян (70-90% опрошенных ставят их на первое место)4.
Представленные показатели указывают на необходимость критического анализа финансовых механизмов социальной защиты населения. Пристального внимания заслуживает функционирование бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации, предназначенных для финансового обеспечения конституционных прав граждан в социальной сфере.
Со времени учреждения названных фондов, к числу которых относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, в науке финансового права проведены серьезные научные исследования их сущности, особенностей и места в системе целевых фондов и финансовой системе Российской Федерации. Признавая теоретическую и практическую значимость проведенных исследований, следует заметить, что они лишь ограничиваются констатацией связи между созданием государственных внебюджетных
социальных фондов Российской Федерации и развитием обязательного социального страхования.
Между тем образование Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования означало переход от доминировавшей патерналистской системы социального обеспечения, в рамках которой перераспределение общественного продукта в целях материальной поддержки нуждающихся осуществлялось исключительно государством, к социальному страхованию. Новый механизм социальной защиты населения предполагает партнерские отношения государства и каждого гражданина в решении социальных проблем, создание условий для более полного использования трудового, интеллектуального и предпринимательского потенциала работоспособных граждан, стимулирования их личной ответственности за самообеспечение.
Надлежащее финансовое обеспечение указанных приоритетов достигается посредством реализации финансово-правовых норм, регулирующих функционирование бюджетов государственных
внебюджетных социальных фондов Российской Федерации, призванных гарантировать конституционные права граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование и медицинскую помощь. Исследование правовых основ функционирования бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации в ракурсе формирования финансовой основы обязательного социального страхования пока оставалось за рамками научных изысканий юристов и потому является актуальным.
Изучение деятельности государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации иллюстрирует новые аспекты целого ряда финансово-правовых категорий. Финансовое право традиционно относится к отраслям публичного права. Исторически в российском праве «публичное» долгое время отождествлялось с «государственным». Сегодня, как отмечает Ю.А. Тихомиров, предстоит по-новому осмыслить понятие публичности, не сводя его к обеспечению лишь государственных интересов и понимая под
этим общие интересы людей как разного рода сообществ5. Под таким углом зрения в финансовом праве активно дискутируются проблемы определения публичных финансов, предмета и границ финансового права, интеграции в него частно-правовых методов регулирования. Исследование деятельности государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации открывает дополнительные аналитические возможности для комплексного анализа названных категорий.
Степень научной разработанности проблемы. Целевые государственные и муниципальные фонды, к числу которых относятся и внебюджетные фонды, получили активное развитие в России только в начале 90-х годов XX в. С этого времени в финансовой и финансово-правовой науке уделяется постоянное внимание исследованию правовых проблем, связанных с деятельностью целевых государственных и муниципальных фондов. Данные вопросы нашли отражения в работах Л.К. Вороновой, Е.Ю. Грачевой, О.Н. Горбуновой, А.З. Дадашева, Л.А. Дробозиной, Т.С. Ермаковой, Е.Г. Ефимовой, СВ. Запольского, М.В. Карасевой, A.M. Ковалевой, Ю.А. Крохиной, Н.А. Куфаковой, О.А. Ногиной, С.Г. Пепеляева, Е.В. Покачаловой, В.М. Родионовой, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, Д.Г. Черника и др.
Значимыми для разработки отдельных аспектов проблематики являются научные работы по финансовому праву Е.М. Ашмариной, Д.В. Винницкого, М.А. Гурвича, М.Ф. Ивлиевой, А.А. Нечай,
Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, А.И. Худякова, С.Д. Цыпкина, Н.А. Шевелевой и др.
Теоретической основой диссертации выступили труды по теории государства и права и конституционному праву. Среди них работы С.С. Алексеева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, Н.В. Варламовой, Е.А. Лукашевой,
Ж.Х. Македонской, Л.С. Мамута, А.В. Малько, Н.И. Матузова,
B.C. Нерсесянца, Д.Е. Петрова, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной и др.
Наиболее полное и многостороннее изучение деятельности государственных внебюджетных фондов предпринималось на уровне диссертационных исследований.
Так, в работах СВ. Бурдавицына , Т.Н. Шевченко , А.Г. Белоусовой раскрывается экономическое содержание государственных внебюджетных социальных фондов.
Исключительно ценными для понимания юридической природы государственных внебюджетных фондов . являются диссертации О.А. Ногиной 9, Л.Н. Древаль10, А.Д. Крутышева1 О.А. Ногина разграничила понятия «государственный внебюджетный социальный фонд как денежный фонд» и «государственный внебюджетный социальный фонд как орган управления денежными ресурсами, имеющими целевое назначение». Она указала особенности правового режима финансовых ресурсов фондов, представила характеристику
административно-правового и гражданско-правового статуса
государственных внебюджетных социальных фондов, а также изложила подробный анализ системы контроля за их деятельностью.
Работа Л.Н. Древаль была направлена на определение роли внебюджетных фондов в финансировании органов внутренних дел, рассмотрение государственных внебюджетных фондов как гарантии
конституционных прав российских граждан в социальной сфере, а также на определение роли контролирующих органов и органов внутренних дел в обеспечении поступлений в доходную часть бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Диссертация А.Д. Крутышева была посвящена вопросам формирования и использования целевых государственных и муниципальных фондов и нацелена на исследование путей совершенствования правового механизма их деятельности.
Важные аспекты функционирования государственных внебюджетных социальных фондов по финансированию выплаты пенсий, пособий, оказания медицинской помощи освещались с позиций права социального обеспечения в работах В.С.Андреева, К.С. Батыгина, В.М. Догадова, М.С. Ланцева, Е.Е. Мачульской, Р.В. Ройка, В.Г. Сулеймановой, М.Ю. Федоровой, В.Ш. Шайхатдинова и др., которые подчеркивали финансово-правовую основу указанной деятельности.
Вместе с тем особенности формирования и использования бюджетов Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, обусловленные связью с обязательным социальным страхованием, при всей их значимости изучены недостаточно полно. Комплексное исследование правовых основ функционирования бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации с позиций финансово-правовой науки и современной теории социального страхования предпринимается впервые.
Объект исследования - общественные отношения, связанные с функционированием бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации.
Предмет исследования - финансово-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с формированием и использованием бюджетов Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является комплексное исследование теоретических вопросов функционирования бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации, особенностей их формирования и использования как финансовой основы реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование и бесплатную медицинскую помощь, выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства в данной сфере и практики его применения.
Цель исследования и содержание проблемы предполагают необходимость решения следующих задач:
- выявление роли бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации в финансовой деятельности современного Российского государства;
- уточнение понятийно-категориального аппарата финансово-правовой науки, связанного с проблематикой диссертационной работы;
- рассмотрение родовых характеристик бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации и выявление их особенностей, обусловленных финансированием обязательного социального страхования;
- исследование специфики правового регулирования общественных отношений, связанных с формированием и использованием бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации;
- выявление и оценка тенденций правового регулирования функционирования бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации как финансовой основы обязательного социального страхования, а также обоснование предложений по совершенствованию законодательства;
- характеристика источников доходов бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации, их классификация по организационно-правовым признакам;
- исследование особенностей порядка использования средств бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Для достижения указанной цели и решения поставленных задач настоящее диссертационное исследование основывается на общенаучных методах: диалектическом методе познания, аналогии, логического, комплексного и системного анализа, а также на частнонаучных методах: сравнительно-правовом, формальнологическом, технико-юридическом, правового моделирования и др.
Теоретическая и эмпирическая база исследования. Теоретическую основу диссертации составили труды российских ученых по общей теории государства и права, конституционному, финансовому праву, праву социального обеспечения и экономике, публикации в периодической печати, затрагивающие отдельные аспекты исследуемой проблемы, статистические данные. Положения и выводы диссертации основываются на изучении норм международного права, Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, подзаконных актов, материалах правоприменительной практики.
Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается в выявлении особенностей функционирования бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации как финансовой основы обязательного социального страхования.
Положения, выносимые на защиту:
1. Основой научного осмысления и правового регулирования функционирования бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации должно служить понимание их природы как финансового механизма реализации социально-экономических прав граждан, стимулирующего личную ответственность за самообеспечение, способствующего нейтрализации противоречий интересов и поддержанию социального мира в обществе. Бюджеты государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации являются неотъемлемым компонентом финансовой системы России, который призван обеспечивать социальную направленность финансовой деятельности современного Российского государства.
2. В диссертационном исследовании терминологически оформлена категория «бюджеты государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации», для характеристики которой используется признанный в финансовом праве подход к пониманию бюджетов в экономическом, материальном и правовом аспектах.
3. Автором сформулировано определение бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации как экономической категории. С этой точки зрения они представляют собой общественные отношения, связанные с перераспределением национального дохода в целях компенсации утраченного заработка, иного трудового дохода, социально значимых расходов в случае наступления старости, инвалидности, потери кормильца, временной нетрудоспособности, трудового увечья или профессионального заболевания, в связи с материнством, необходимостью получения медицинской помощи лицам, с учетом трудового вклада или страхового стажа которых формируются страховые денежные фонды, а также для социального обеспечения иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
4. Сохраняя преемственность положений о целевых государственных внебюджетных фондах, разработанных финансовой и финансово-правовой наукой, автор дополняет характеристику бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации указанием на их страховую природу, о чем свидетельствует нацеленность данных бюджетов на страхование социальных рисков и особый порядок формирования за счет страховых взносов страхователей и застрахованных лиц. В связи с этим в материальном аспекте бюджеты государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации рассматриваются диссертантом
как публичные централизованные страховые денежные фонды, находящиеся в федеральной собственности Российской Федерации, обособленные от бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей, на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи, управление которыми осуществляется специально образованными государственными учреждениями, наделенными властными полномочиями в сфере обязательного социального страхования.
5. В работе обосновывается определение бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации в правовом аспекте как финансовых планов образования, распределения и использования публичных централизованных страховых. денежных фондов, предназначенных для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей, на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи, утверждаемых в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете.
6. Правовое регулирование отношений, связанных с функционированием бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации, требует комплексного подхода как в рамках законодательства об обязательном социальном страховании, так и в рамках финансового законодательства. Для согласования указанных отраслей законодательства предлагается принять федеральный закон «О финансовых основах бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации», поскольку существующее в настоящее время регулирование данной группы отношений Бюджетным кодексом РФ носит непоследовательный характер, порождает пробелы и коллизии в праве.
7. В диссертации выявлены особенности формирования доходов бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации преимущественно за счет собственных закрепленных доходов, а также путем аккумуляции платежей особого рода - страховых взносов, что обусловлено необходимостью развития социального страхования как важнейшего механизма защиты прав граждан.
8. На основе анализа сложившейся практики сбалансирования бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов методом выделения финансовой помощи автором предлагается использовать более широкое понимание финансовой помощи, а именно: как денежные средства, перечисляемые из бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации в бюджеты нижестоящего уровня, а также между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и бюджетами государственных внебюджетных социальных фондов в целях их итоговой сбалансированности в порядке и сроки, установленные законодательством.
9. Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации характеризуются как централизованные расходы федерального уровня, которые: а) обеспечивают выполнение социальной функции Российского государства; б) предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование и медицинскую помощь; в) формируются в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации, обусловленными полномочиями федеральных органов государственной власти в сфере социальной защиты населения, исполнение которых предусматривается федеральным законом за счет средств бюджетов Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические выводы, сформулированные в настоящей диссертационной работе, могут быть востребованы в дальнейших исследованиях как частных вопросов функционирования бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации, так и общих проблем финансового права, касающихся формирования и использования публичных денежных фондов и финансово-правового механизма обеспечения конституционных прав российских граждан.
Материалы и результаты исследования могут быть применены для разработки учебных курсов «Финансовое право», «Бюджетное право», «Финансово-правовое регулирование организации обязательного социального страхования».
Положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в законотворческой деятельности для совершенствования правового регулирования отношений, связанных с функционированием бюджетов Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, устранения выявленных пробелов и противоречий законодательства, а также в правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Ряд положений исследования отражен в научных публикациях. Результаты исследования использованы на научно-практических семинарах и конференциях, в учебном процессе на семинарских занятиях по финансовому и налоговому праву, при чтении курса лекций по дисциплине «Налоговое право» для студентов ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
Структура исследования обусловлена предметом, целью и задачами, методикой исследования и состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.
