Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из важнейших направлений современной финансовой политики Российской Федерации является обеспечение надлежащего объема финансирования наиболее приоритетных задач государства, достижение которого должно осуществляться на всех уровнях бюджетной системы. При этом именно региональные бюджетные фонды являются гарантом своевременного, стабильного и полноценного финансирования социально значимых задач, поскольку, представляя собой важную составляющую бюджетов субъектов Российской Федерации, они обеспечивают возможность осуществления рационального использования денежных средств бюджетов, а также контроля за их оформлением на уровне субъектов Российской Федерации. Кроме того, образование региональных бюджетных фондов, как обособленной части регионального бюджета, способствует повышению эффективности бюджетных расходов государства – одной из приоритетных и декларируемых задач Российской Федерации.
О значимости использования региональных бюджетных фондов также свидетельствует и легально предусмотренная возможность создания нового вида фондов – резервных фондов субъектов Российской Федерации, основной задачей которых является обеспечение устойчивости региональных бюджетов. Инициатива оформления этого вида фондов была обусловлена необходимостью аккумулирования финансовых ресурсов централизованных фондов на региональном уровне, направляемых на обеспечение стабильности расходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации, особенно в период экономических спадов (кризисов).
Региональные бюджетные фонды имеют высокую экономическую и социальную значимость на современном этапе, их образование и использование во многом способствует решению важнейших государственных и общественных задач, таких как распределение средств для обеспечения надлежащего объема финансирования наиболее значимых направлений расходования средств между бюджетами; софинансирование развития важнейших социальных программ; поддержание достойного материального уровня жизни населения и отдельных его групп; выравнивание социально-экономического уровня развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, посредством оказания финансовой помощи отдельным регионам и муниципальным образованиям; осуществление финансирования ремонта, строительства и реконструкции дорог общего пользования. Данное обстоятельство также подтверждается и «реанимированием» ранее существовавших региональных дорожных фондов.
Вместе с тем, анализ отдельных аспектов формирования и использования региональных бюджетных фондов и правоприменительной практики, позволяет говорить о наличии ряда проблем в правовом регулировании вышеуказанных отношений и о необходимости совершенствования правовых предписаний, устанавливающих правовой режим региональных бюджетных фондов, в том числе при формировании новых.
Таким образом, все указанное подтверждает актуальность темы диссертационного исследования, которая обусловлена:
-
отсутствием комплексных исследований правового режима региональных бюджетных фондов и необходимостью развития института региональных бюджетных фондов в финансово-правовой науке;
-
необходимостью повышения эффективного, целевого использования денежных средств региональных бюджетных фондов;
-
коллизиями и пробелами в законодательстве, устанавливающем порядок формирования, распределения и использования средств региональных бюджетных фондов.
Степень научной разработанности темы исследования. В юридической литературе отсутствуют монографические работы, посвященные целостному, всестороннему изучению правового режима региональных бюджетных фондов. Предметом исследования существующих трудов, посвященных рассмотрению финансово-правовых фондов, как правило, являются внебюджетные и целевые бюджетные фонды. Основные положения о региональных бюджетных фондах, практически не освещены в специальной литературе.
Впервые проведено комплексное исследование правового режима региональных бюджетных фондов как института бюджетного права с точки зрения общей теории правовых режимов, структуры правового режима, правовых средств, его образующих, и механизма правового регулирования отношений, связанных с формированием и использованием региональных бюджетных фондов.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование вопросов, касающихся правового режима региональных бюджетных фондов, анализ судебной практики и выявление проблем применения законодательства, связанного с образованием и использованием региональных бюджетных фондов, а также выработка рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в указанной сфере.
Для достижения цели диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:
- исследовать региональные бюджетные фонды как финансово-правовую категорию;
- изучить классификацию региональных бюджетных фондов в составе бюджетной системы Российской Федерации;
- выявить особенности и определить правовой режим региональных бюджетных фондов как обособленной части бюджетных средств;
- уяснить место и роль региональных бюджетных фондов в системе бюджетного права;
- проанализировать историю возникновения и развития региональных бюджетных фондов в России и выявить закономерности, основные тенденции развития использования конструкции региональных бюджетных фондов в современной бюджетной системе;
- раскрыть особенности правового режима региональных резервных фондов;
- выделить основные признаки, характерные для правового режима фондов регионального выравнивания;
- исследовать особенности региональных фондов компенсаций;
- выявить специфические черты правового режима региональных дорожных фондов;
- разработать предложения по совершенствованию норм бюджетного законодательства, устанавливающих правовой режим региональных бюджетных фондов.
Объектом исследования выступает комплекс урегулированных правом общественных отношений, складывающихся в процессе образования и использования региональных бюджетных фондов, а также связанные с ними теоретические и практические вопросы.
Предметом исследования являются нормы права, регулирующие финансовые отношения по формированию и использованию региональных бюджетных фондов, а также практика применения этих норм и научные исследования финансового (бюджетного) права в этой области.
Методологическую основу диссертации составляют универсальные общенаучные методы, такие как, аналитический, синтетический, индуктивный, дедуктивный, аксеологический, исторический, метод системного анализа. Помимо общенаучных приемов в работе использовались и специально-юридические приемы познания. Так, сравнительно-правовой и формально-юридический методы использовались для изучения современного нормативно-правового регулирования отношений, связанных с региональными бюджетными фондами в Российской Федерации, с целью установления общих закономерностей развития регионального законодательства. При изучении современных тенденций формирования региональных бюджетных фондов применялся также историко-правовой метод. Кроме того, использование нормативно-ценностного метода позволило определить значение института региональных бюджетных фондов в бюджетной системе Российской Федерации.
Нормативную основу диссертационного исследования образует комплекс нормативных правовых актов: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Теоретическую базу исследования составили научные труды по общей теории государства и права и конституционного права С.С. Алексеева, Н.А. Богдановой, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, В.Б. Исакова, А.Н. Костюкова, В.М. Корельского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, И.В. Левакина, В.Н. Лопатина, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мелехина, Н.А. Михалевой, Л.А. Морозовой, В.Д. Перевалова, Ю.С. Решетова, О.С. Родионова, С.В. Степашина, С.М. Шахрая и др.
При работе над диссертационным исследованием использовались работы ученых, внесших существенный вклад в науку финансового, бюджетного, налогового права: О.В. Болтиновой, А.Б. Быля, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Н.А. Емельянова, С.В. Запольского, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, А.С. Ловинюкова, Е.В. Покачаловой, Н.А. Саттаровой, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Г.П. Толстопятенко, А.В. Турбанова, Н.И. Химичевой, А.А. Ялбулганова и др. Кроме того, автор опирался на труды исследователей в области правового регулирования межбюджетных отношений и бюджетного контроля О.Ю. Бубновой, А.А. Васильева, Т.А. Вершило, З.З. Дадурова, Д.А. Ефимова, М.Н. Кошлина, Х.В. Пешковой, Ю.В. Тютиной, Н.А. Шевелевой, С.О. Шохина и др.
В рассмотрении теоретических положений о правовом режиме региональных бюджетных фондов важную помощь оказали специальные исследования, касающиеся фондовой формы обособления публичных финансов, среди которых следует отметить работы экономического характера А.В. Абышевой, С.С. Артемьевой, О.А. Барашкова, Л.А. Ермака, Е.Б. Коровкиной, П.А. Левчаева, С.С. Жуковой, В.В. Карчевского, М.В. Чиненова и монографические исследования правовой направленности Л.Н. Древаль, А.В. Крутышева и А.А. Саттаровой. Однако пристальное внимание в этих работах было уделено институту внебюджетных фондов и правовому положению целевых бюджетных фондов, создаваемых на федеральном уровне. Рассмотрение правового регулирования отношений, связанных с формированием и использованием бюджетных фондов субъектов Российской Федерации, в современных работах отсутствует. Тема настоящего исследования не была ранее предметом отдельного научного анализа.
Эмпирическую основу диссертационного исследования образуют постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума и Президиума Верховного Суда РФ, определения Верховного Суда РФ, постановления арбитражных судов округов, постановления арбитражных судов и решения судов общей юрисдикции.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой первое в российской юридической науке монографическое исследование вопросов, раскрывающих правовые аспекты образования и использования региональных бюджетных фондов. Дано определение региональных бюджетных фондов как объекта правового регулирования, проведена их классификация в зависимости от целевого предназначения.
На основе исторического анализа правовых аспектов возникновения и становления региональных бюджетных фондов выявлены основные тенденции развития их формирования и использования.
Впервые рассмотрен механизм правового регулирования отношений по формированию и использованию региональных бюджетных фондов как совокупность правовых средств; выявлены пробелы и противоречия в нормативно-правовом регулировании, предложены пути их решения; сформулировано понятие правового режима региональных бюджетных фондов и изучены его особенности; доказано, что целевое предназначение фондов обуславливает применение специфических правовых средств при установлении их правового режима; сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию бюджетного законодательства, регулирующего правоотношения, связанные с формированием и использованием региональных бюджетных фондов.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы.
-
Региональный бюджетный фонд представляет собой обособленный внутри бюджета субъекта Российской Федерации фонд денежных средств, создаваемый на основе нормативных актов субъектов Российской Федерации и расходуемый на финансирование установленных расходных обязательств бюджета, средства которого находятся в распоряжении соответствующего субъекта Российской Федерации либо уполномоченного органа, прямо указанного субъектом Российской Федерации.
-
Предлагается авторская классификация региональных бюджетных фондов. На основании целевого предназначения они могут быть разделены на фонды регионального выравнивания (муниципальных районов и поселений); фонды софинансирования; фонды компенсаций; дорожные фонды; резервные фонды, в составе которых могут быть выделены два вида: резервные фонды органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и резервные фонды субъектов Российской Федерации.
-
Исходя из анализа исторического опыта использования фондовой формы обособления денежных средств в составе бюджета, выявлено, что активное использование региональных бюджетных фондов начинается только с образованием бюджетной системы Российской Федерации. Доказано, что на современном этапе существуют две встречные тенденции использования конструкции бюджетных фондов в целом и региональных фондов как элемента системы бюджетных фондов в Российской Федерации в частности: с одной стороны, наблюдается частичный отказ от использования фондовой формы обособления средств, с другой стороны, для финансирования приоритетных направлений расходования бюджетных средств создаются новые виды бюджетных фондов.
-
Выявлено, что контроль над процессом формирования и использования региональных бюджетных фондов, производится только в рамках осуществления государственного финансового контроля за собиранием, распределением и использованием бюджетных средств субъекта Российской Федерации.
В целях устранения проблем в деятельности органов бюджетного контроля на уровне регионов предлагается внести следующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ:
1) изложить пп. 9 п. 1 статьи 9 в следующей редакции: «9) контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации; а также за порядком предоставления межбюджетных трансфертов и установлением критериев определения размера выделяемых средств»;
2) дополнить пп. 9 п. 1 статьи 9 следующими положениями:
- оценка уровня социально-экономического развития муниципальных образований при выделении межбюджетных трансфертов;
- контроль за полнотой и правильностью поступления средств, аккумулируемых в бюджете субъекта Российской Федерации с целевым назначением.
-
Установлено, что правовой режим региональных бюджетных фондов следует рассматривать как закрепленное правовыми нормами и обеспеченное совокупностью юридических средств положение обособленной части бюджетных средств субъектов Российской Федерации, направленных на установление своевременного и оптимального процесса собирания, распределения и использования денежных средств, обособленных с определенным целевым назначением и обеспечивающих бесперебойное финансирование приоритетных задач субъектов Российской Федерации.
-
Аргументировано, что правовой режим региональных бюджетных фондов включает в себя два уровня правовых средств: базовый и вторичный.
Базовый уровень правовых средств образуют правовые предписания, устанавливающие основные правила о сущности и формировании региональных бюджетных фондов, а также порядке собирания, распределения и использования средств из рассматриваемых фондов.
Ко вторичному уровню могут быть отнесены все иные правовые средства (юридические факты, правоотношения, правоприменительные акты, акты реализации прав и обязанностей и другие), закрепленные в предписаниях нормативных актов. Конкретный набор правовых средств рассматриваемого уровня определяется, в первую очередь, целевой направленностью и назначением отдельных видов фондов.
-
Особенности механизма правового регулирования отношений, связанных с формированием и использованием резервных фондов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проявляются в следующем:
- основанием для выделения средств из фонда является наличие нескольких правообразующих юридических фактов;
- в отдельных случаях основанием расходования средств фонда может являться договор гражданско-правового характера;
- правилами Бюджетного кодекса РФ закреплены лишь общие правила о целевом предназначении фондов и порядке распределения и использования средств фондов, установление методик определения размера выделяемых сумм, а также порядок их распределения и выделения происходит на уровне подзаконных нормативно-правовых актов регионального законодательства. Соответственно, единый порядок выделения средств из фондов действующим законодательством не предусматривается. В актах субъектов Российской Федерации правила четко закрепляющие процессуальные аспекты порядка выделения средств в основном не содержатся.
7. Предлагается внести в статью 81 Бюджетного кодекса РФ следующие изменения:
- переименовать «резервные фонды исполнительных органов государственной власти» на «чрезвычайные фонды исполнительных органов государственной власти», поскольку исходя из анализа современной нормативной базы, регулирующей отношения, связанные с формированием и использованием исследуемого вида фондов, они не выполняют роль финансового резерва, что противоречит не только зарубежной практике расходования средств резервных фондов, но и сущности рассматриваемого фонда как такового;
- определить целевое предназначение средств фондов как «финансирование расходов, связанных с мероприятиями по ликвидации последствий стихийных бедствий и чрезвычайных происшествий, а также иных обстоятельств, характеризующихся признаками непредвиденности»;
- включить в текст статьи пункт 8, предусматривающий возможность направления средств фонда, не использованных в текущем финансовом году, на увеличение размера регионального резервного фонда в очередном финансовом году (аналогичное правило необходимо внести в ст. 81.1 относительно резервных фондов субъектов Российской Федерации);
- закрепить, что получателями средств из резервных фондов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть любые субъекты: как публичные образования, так и юридические или физические лица. Ограничение круга лиц, имеющих право на получение средств, противоречит принципу адресности выделения бюджетных средств: поскольку основным предназначением расходования средств резервных фондов является их целевое назначение, правом на возмещение расходов должен обладать любой субъект, пострадавший от происшествий чрезвычайного характера.
-
Выявлено, что особенностью механизма правового регулирования отношений, связанных с региональными фондами компенсаций, является характерный только для этого вида фондов правоустанавливающий юридический факт: реализация субъектом Российской Федерации своего бюджетного полномочия – права на передачу осуществления отдельных региональных полномочий на муниципальный уровень, которая опосредуется принятием специального акта. При этом передача денежных средств на возмещение расходов, произведенных муниципальными образованиями в процессе осуществления полномочий субъектов Российской Федерации должна производиться на основании норм, принятых до утверждения проекта бюджета субъекта Российской Федерации на соответствующий период. Данное положение целесообразно закрепить в пп. 2 п. 2 ст. 140 Бюджетного кодекса РФ.
-
Региональный дорожный фонд представляет собой фонд денежных средств, образуемый в составе бюджета субъекта Российской Федерации за счет доходов целевого назначения, а также в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений, и предназначенный для исполнения бюджетных и иных расходных обязательств, связанных с текущими и капитальными расходами в сфере дорожной деятельности.
Для обеспечения полноценной деятельности воссоздаваемых региональных дорожных фондов необходимо принятие нового ФЗ «О дорожных фондах в Российской Федерации», который будет регламентировать общие правовые и организационные положения о формировании, распределении и использовании средств, аккумулированных в дорожных фондах, создаваемых в региональных бюджетах. Указанный акт должен, в частности, предусматривать: понятие дорожного фонда и назначение аккумулируемых в нем средств; источники формирования фондов; порядок образования и использования средств фонда; порядок управления средствами фонда; правила разграничения дорог, дорожная деятельность в отношении которых осуществляется за счет бюджетов различных уровней; органы, в компетенцию которых будет входить проведение финансового контроля над расходованием и использованием средств фонда; возможность передачи средств и основные положения о порядке передачи средств фонда вышестоящего бюджета в нижестоящий для проведения мероприятий по дорожной деятельности в отношении региональных и муниципальных дорог общего пользования; основные положения о контроле за целевым использованием средств, переданных в нижестоящие бюджеты; обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать правила, разграничивающие перечни дорог, дорожные работы в отношении которых должны производиться за счет средств субъектов Российской Федерации, а также утверждать порядок распределения и передачи средств из регионального дорожного фонда в муниципальные бюджеты.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выносимые на защиту положения развивают и углубляют имеющиеся научные знания об образовании и использовании региональных бюджетных фондов. На основе проведенного анализа нормативно-правовой базы, регулирующей отношения, связанные с формированием и использованием региональных бюджетных фондов, даны рекомендации по совершенствованию отечественного законодательства.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов для студентов высших учебных заведений по финансовому и бюджетному праву.
Апробация результатов исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре финансового права ЧОУ ВПО «Институт экономики, управления и права» (г. Казань). Результаты исследования нашли свое отражение в научных публикациях, в докладах на научно-практических конференциях.
Отдельные результаты исследования были апробированы при проведении практических занятий по курсам «Финансовое право» и «Налоговое право» в филиале федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Казанский (Приволжский) федеральный университет» (г. Набережные Челны).
Предложения и рекомендации автора по совершенствованию механизма образования и использования региональных бюджетных фондов апробированы в нормотворческой деятельности муниципального образования «Тукаевский район» Республика Татарстан.
Структура диссертации обусловлена сформулированными целями и поставленными задачами исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие семь параграфов, заключение и библиографию.