Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика финансовых правоотношений в области кассового исполнения бюджетов 16
1. Кассовое исполнение бюджетов в России: исторический аспект 16
2. Понятие и правовые основы кассового исполнения бюджетов в Российской Федерации 37
3. Особенности финансовых правоотношений в области кассового исполнения бюджетов и их субъекты 66
Глава 2. Правовой статус субъектов правоотношений в области кассового исполнения бюджетов 91
1. Правовой статус Федерального казначейства и его территориальных органов в процессе кассового исполнения бюджетов 91
2. Права и обязанности финансовых (уполномоченных) органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в процессе кассового исполнения бюджетов 131
3. Правовой статус распорядителей и получателей бюджетных средств, администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета 153
4. Центральный банк Российской Федерации и кредитные организации как субъекты правоотношений в области кассового исполнения бюджетов 179
Заключение 199
Библиографический список использованных источников 204
- Кассовое исполнение бюджетов в России: исторический аспект
- Понятие и правовые основы кассового исполнения бюджетов в Российской Федерации
- Правовой статус Федерального казначейства и его территориальных органов в процессе кассового исполнения бюджетов
- Права и обязанности финансовых (уполномоченных) органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в процессе кассового исполнения бюджетов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Кассовое исполнение бюджетов является важнейшим этапом деятельности по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Качество организации данного процесса, обеспечиваемое нормативно-правовым регулированием, определяет такие показатели, как информированность о состоянии бюджетной системы государства, оперативность управления финансовыми потоками, целевое и эффективное использование бюджетных средств и, следовательно, оказывает влияние на все сферы финансовой деятельности государства.
Вплоть до 1992 года функции по кассовому исполнению государственного бюджета СССР, а затем и Российской Федерации исполняли учреждения Госбанка. Однако данная система в условиях перехода к рыночной экономике, демократических реформ оказалась неспособной обеспечить эффективное исполнение бюджета.
В порядке реформирования системы исполнения бюджета в 1992 году Указом Президента РФ № 1556 от 8 декабря 1992 года «О федеральном казначействе»1 в Российской Федерации намечено образование единой централизованной системы органов Федерального казначейства. 27 августа 1993 года постановлением Совета министров - Правительства РФ № 864 было утверждено Положение о федеральном казначействе РФ, которое определило правовой статус Федерального казначейства и его функции в процессе исполнения федерального бюджета. Принятием указанных правовых актов в Российской Федерации начат перевод бюджетов на кассовое исполнение через казначейские органы. С 2006 года все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации переведены на кассовое обслуживание исполнения в органах Федерального казначейства3. Принцип казначейского исполнения
'САППРФ. 1992. №24. Ст. 2101.
2 САПП РФ. 1993. № 35. Ст. 3320.
3 См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2006 г. «О бюджетной
политике в 2007 году» // Пенсия. 2006. № 6.
бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации был закреплен в Бюджетном кодексе РФ, принятом 17 июля 1998 года1, и действовал вплоть до 1 января 2008 года. Принятыми в течение 2007 года изменениями в Бюджетный кодекс РФ, вступившими в действие с 1 января 2008 года и предопределившими значительные преобразования в бюджетной сфере, термин «казначейское исполнение бюджетов» из бюджетного законодательства исключен.
Определив новые рубежи формирования бюджетного процесса и бюджетной политики, связанные, в том числе с принятием трехлетнего бюджета, данные изменения вызвали значительное количество вопросов, требующих теоретического осмысления и практического решения. Среди них -неубедительность исключения из бюджетного законодательства положений о казначейском исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; несовершенство и отсутствие системности в регулировании правового статуса субъектов финансовых правоотношений, участвующих в процессе кассового исполнения бюджетов; отсутствие четкого нормативного закрепления их роли в процессе исполнения бюджетов и положения относительно друг друга; несбалансированность их прав и обязанностей применительно к принципу самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований при исполнении собственных бюджетов.
Таким образом, развитие бюджетного законодательства в сфере исполнения бюджетов наряду с положительными результатами окончательно не разрешило имеющиеся правовые проблемы, не исключило наличие пробелов и противоречий, не обеспечило системного и последовательного правового регулирования.
Значимость кассового исполнения бюджетов в финансовой деятельности государства и муниципальных образований, необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования отношений в данной сфере и, в
1 СЗРФ. 1998. №31. Ст. 3823.
первую очередь, уточнения правового статуса их субъектов определяет актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Цели настоящей работы заключаются в исследовании состояния правового регулирования действующего порядка кассового исполнения бюджетов, выявлении особенностей правового статуса субъектов соответствующих правоотношений, разработке предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы в данной сфере.
Для достижения намеченных целей представляется необходимым решение следующих задач:
рассмотреть порядок кассового исполнения бюджетов в Российской Федерации в историческом развитии, выявить преемственность ключевых институтов;
определить понятие «кассовое исполнение бюджетов» и его тип, существующий в Российской Федерации, установить и охарактеризовать основные институты действующей в Российской Федерации системы исполнения бюджетов;
определить круг субъектов финансовых правоотношений, участвующих в кассовом исполнении бюджетов в Российской Федерации, обозначить структуру и особенности правоотношений в данной сфере;
проанализировать правовые нормы, устанавливающие права и обязанности значимых субъектов правоотношений в области кассового исполнения бюджетов, охарактеризовать права и обязанностей указанных субъектов, выявить недостатки правового регулирования их статуса;
рассмотреть правовое положение субъектов РФ, муниципальных образований в области кассового исполнения бюджетов на предмет его соответствия принципу самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований при исполнении собственных бюджетов;
сформулировать предложения по устранению недостатков правового статуса субъектов правоотношений в области кассового исполнения бюджетов.
Объектом диссертационного исследования являются финансовые правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере кассового исполнения бюджетов.
Предметом исследования выступают нормы бюджетного права, регулирующие порядок кассового исполнения бюджетов, права и обязанности участвующих в его осуществлении субъектов; нормы других отраслей права, оказывающих влияние на правоотношения в рассматриваемой сфере; исследования в области общей теории права, работы ученых и практиков по финансовому праву, иным отраслям права, решения Конституционного Суда РФ, судебная практика по вопросам, связанным с исполнением бюджетов.
Методологические основы исследования. В работе применялись следующие общенаучные методы исследования: диалектический, методы анализа и синтеза, исторический, системный, функциональный, дедукция, индукция. Из частнонаучных методов использованы: сравнительно-правовой, формально-юридический, логико-юридический, структурно-функциональный, методы доктринального и нормативного толкования.
Теоретические основы исследования. В работе использовались
результаты исследований в общей теории государства и права, финансового
права и других отраслевых правовых наук, в частности административного
права. Теоретическую базу исследования составили работы ученых: в области
общей теории государства и права - С.С. Алексеева, М.И. Байтина,
В.Л. Кулапова, Н.И. Матузова, А.В. Малько, О.Ю. Рыбакова, И.Н. Сенякина,
P.O. Халфиной; конституционного права — Е.И. Козловой, О.И. Кутафина; в
области административного права - А.П. Алехина, Ю.М. Козлова,
Н.М. Конина, В.М. Манохина; финансового права - А.З. Арсланбековой,
В.В. Бесчеревных, В.В. Бехер, И.В. Бит-Шабо, О.В. Врублевской,
М.А. Гурвича, С.С. Глезина, О.Н. Горбуновой, О.А. Дмитрика, М.В. Карасевой,
Ю.А. Крохиной, А.Н. Козырина, В.Ф. Маркелова, Е.В. Покачаловой,
Е.Н. Пастушенко, А.Г. Пауля, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского,
М.В. Романовского, И.В. Рукавишниковой, А.Д. Селюкова, М.М. Сперанского, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина, СО. Шохина, О.И. Юстус и других авторов.
Опорно-теоретической базой для исследования явились такие достижения финансово-правовой науки как определение понятия бюджетного процесса, стадии исполнения бюджетов, финансового правоотношения, его особенностей, финансово-правовой и бюджетно-правовой ответственности, казначейского исполнения бюджетов.
Научная новизна исследования обусловлена отсутствием в современной финансово-правовой науке выработанного определения кассового исполнения бюджетов, учитывающего произошедшие изменения в организации данной деятельности, а также научных исследований по правовым вопросам исполнения бюджетов с выделением данного института. Процесс кассового исполнения бюджетов рассматривается в работе через комплексное и масштабное исследование правового статуса участвующих в нем субъектов на всех уровнях бюджетной системы РФ; анализируются основные элементы и выявляются особенности финансовых правоотношений в данной сфере, а также особенности и недостатки правового статуса его субъектов.
Научная новизна находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Предлагается собственное определение кассового исполнения бюджетов как деятельности участников бюджетного процесса, обеспечивающей проведение и учет поступлений безналичных и наличных денежных средств на счетах органов Федерального казначейства по распределению средств бюджетов, их распределение между бюджетами, перечисление на счета бюджетов, возврат и зачет в предусмотренных законом случаях, а также проведение и учет в установленном законом порядке и в соответствии с установленными законом требованиями операций по расходованию денежных средств со счетов бюджетов.
2. Исключение из Бюджетного кодекса РФ ст. 215, устанавливавшей
казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации, представляется
неубедительным. При отнесении существующей системы исполнения бюджета
к тому или иному типу (казначейскому, банковскому или смешанному)
необходимо учитывать, какой орган или учреждение выполняет функции
кассира по отношению к соответствующему бюджету, кто организует и
учитывает движение бюджетных средств. Такими кассирами являются органы
Федерального казначейства и органы исполнительной власти субъектов
Федерации и муниципальных образований, которые обобщенно можно
определить как казначейские органы. Участие Центрального банка РФ и
кредитных организаций в кассовом исполнении бюджетов обусловлено только
тем, что в современных условиях денежное обращение невозможно вне
банковской системы. Указанные субъекты осуществляют платежи со счетов
бюджетов без осуществления контроля платежа на основании поручений
казначейского органа. В связи с этим участие Центрального банка РФ и
кредитных организаций в кассовом исполнении бюджетов не служит
основанием для отнесения существующей в Российской Федерации системы
исполнения бюджетов к смешанному типу.
3. Понятие «казначейское исполнение бюджетов» можно рассматривать в
двух аспектах: широком и узком. В широком смысле данное понятие является
характеристикой типа исполнения бюджетов, отражающей участие в
бюджетном процессе на стадии исполнения в качестве «кассиров» бюджетов
специализированных казначейских органов. Казначейское исполнение
бюджетов в узком аспекте определяется диссертантом как способ кассового
исполнения бюджетов через специализированные исполнительные органы
государственной власти и (или) местного самоуправления, обеспечивающие
учет и целевое расходование бюджетных средств путем реализации
возложенных на них законодательством специальных полномочий по
кассовому обслуживанию счетов бюджетов, лицевых счетов распорядителей и
получателей бюджетных средств, администраторов доходов бюджетов, администраторов источников финансирования дефицита бюджета, других полномочий в ходе кассового исполнения бюджетов.
4. Предлагается классификация субъектов финансовых правоотношений в
области кассового исполнения бюджетов по двум признакам:
по характеру выполняемых функций: субъекты, выполняющие специальные функции в ходе кассового исполнения бюджетов, и субъекты, обеспечивающие реализацию специальных функций. Первую группу составляют: исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, организующие исполнение соответствующих бюджетов, а также осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов, главные распорядители (распорядители) и получатели бюджетных средств. Вторую группу образуют: Центральный банк РФ и его учреждения, уполномоченные кредитные организации, главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов и источников финансирования дефицита бюджета;
по содержанию имеющихся у них полномочий: субъекты, осуществляющие кассовые полномочия, и субъекты, осуществляющие распорядительные полномочия. В то же время данная классификация является условной, поскольку у субъекта, осуществляющего кассовые полномочия, как правило, имеются и распорядительные функции.
5. Правоотношения в области кассового исполнения бюджетов
представляют собой отношения, урегулированные нормами бюджетного права,
участники которых, выступая носителями юридических прав и обязанностей,
реализуют содержащиеся в этих нормах предписания по порядку кассового
исполнения бюджета как основного финансового плана государства,
государственного или муниципального образования. Правоотношения в
рассматриваемой сфере, обладая всеми пррізнаками финансовых и, в частности
бюджетных правоотношений, имеют свои отличительные особенности. Они
складываются по поводу применения установленных законом форм и порядка осуществления кассовых операций со средствами бюджетов при их поступлении и расходовании. Полномочия субъектов данных правоотношений всегда связаны с обеспечением совершения кассовых операций со средствами бюджетов. Положение субъектов, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджетов и выполняющих распорядительные функции, характеризуется отсутствием прямых отношений власти и подчинения. Для данной группы правоотношений характерно использование по отношению к ним договорно-правового способа правового регулирования, причем путем заключения как публично-, так и частноправовых договоров (банковского счета), то есть они могут изменяться не только на основе предписаний в правовых актах, но и соглашений. При этом правоотношения, связанные с заключением публично-правовых договоров, отличаются большой степенью диспозитивности, поскольку предоставляют их субъектам свободу выбора в определении условий, хотя и в рамках, определенных законом.
б. Обосновывается необходимость уточнения ст. 218 Бюджетного кодекса РФ, которая не относит к исполнению бюджетов по доходам деятельность по зачислению доходов на счета Федерального казначейства, распределению поступлений по уровням бюджетной системы и их учету. Предлагается при установлении границ правоотношений по исполнению бюджетов по доходам руководствоваться моментом, с которого права требования в отношении перечисляемых денежных средств переходят к государству (муниципальному образованию), то есть моментом их списания со счета плательщика. При прохождении данных денежных средств, начиная с корреспондентского счета банка плательщика, затем счетов Федерального казначейства по учету и распределению доходов бюджетной системы Российской Федерации и до зачисления их на единые счета бюджетов, субъект права собственности на них не меняется. И банки, и Федеральное казначейство, оперируя со средствами бюджетов, подлежащими зачислению на единые счета бюджетов, действуют в
интересах Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования, исполняя свои публично-правовые обязанности. Поступающие на счета Федерального казначейства денежные средства становятся доходом соответствующего бюджета не с момента распределения их Федеральным казначейством и зачисления на единый счет соответствующего бюджета, а с момента уплаты их плательщиком. Данные положения должны быть закреплены на законодательном уровне.
7. Обосновывается необходимость внесения изменений в ст. 219
Бюджетного кодекса РФ, включив в исполнение бюджетов по расходам
непосредственное осуществление кассовых выплат с единых счетов бюджетов,
поскольку это является неотъемлемой частью процесса исполнения бюджетов,
наполняющей данную деятельность реальным содержанием и достижением
конечной цели.
8. Доказывается, что императивное требование Бюджетного кодекса РФ об
осуществлении кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и
муниципальных образований органами Федерального казначейства является
обоснованным и соответствующим конституционным положениям. В данном
вопросе предлагается исходить из понимания принципа самостоятельности
субъектов РФ (муниципальных образований) при исполнении бюджетов как
устанавливающего их исключительные полномочия по распоряжению
средствами своих бюджетов и определению направлений их расходования.
Такое понимание вышеназванного принципа указывает на отсутствие необходимости в сохранении в действующем правовом регулировании норм, позволяющих при определенных условиях субъектам РФ самостоятельно осуществлять кассовое обслуживание собственных бюджетов, а также бюджетов входящих в его состав муниципальных образований (ч. 5 ст. 215.1. Бюджетного кодекса РФ). Кроме того, представляется возможным расширение полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований путем
наделения их функциями по открытию и обслуживанию лицевых счетов распорядителей, получателей бюджетных средств, администраторов источников финансирования дефицита бюджета данных уровней бюджетной системы Российской Федерации, санкционированию ими расходов этих бюджетов по правилам, устанавливаемым, в том числе правовым актом субъекта РФ (муниципального образования). Однако расширение полномочий Федерального казначейства в отношении указанных бюджетов должно происходить с одновременным введением мер и способов защиты прав и законных интересов субъектов РФ и муниципальных образований в данной сфере отношений.
9. Системообразующей функцией органов Федерального казначейства
является учет операций, осуществляемых в ходе кассового исполнения
бюджетов, который лежит в основе всех процедур, проходящих в рамках
данной деятельности. При этом все остальные полномочия Федерального
казначейства направлены на обеспечение данной функции и, так или иначе, с
ней связаны. Осуществление данного учета служит основой и средством
реализации контрольных функций органов Федерального казначейства.
Учетный характер функций Федерального казначейства в ходе кассового
исполнения бюджетов определяет такие особенности возникающих с его
участием правоотношений, как юридическое равенство субъектов, отсутствие
между ними отношений власти и подчинения, совместная подчиненность
требованиям закона, устанавливающим процедуры кассового исполнения
бюджетов.
10. Предлагается перенести норму, регулирующую полномочия
Федерального казначейства, из гл. 19 Бюджетного кодекса РФ «Полномочия
участников бюджетного процесса федерального уровня» в гл. 18 Бюджетного
кодекса РФ «Полномочия участников бюджетного процесса», где также
расположена норма, регламентирующая бюджетно-правовой статус
Центрального банка РФ. Таким образом будет подчеркнуто значение функции,
выполняемой Федеральным казначейством, для всех бюджетов и его особое правовое положение.
11. Финансовые (уполномоченные) органы субъектов РФ и
муниципальных образований занимают центральное место в системе органов,
участвующих в кассовом исполнении бюджета соответствующего уровня. Их
действия (бездействие) могут повлечь значительные юридические последствия
для других участников бюджетного процесса. В связи с этим в Бюджетном
кодексе РФ должны быть предусмотрены меры ответственности финансовых
(уполномоченных) органов за ненадлежащее исполнение функций по
кассовому обслуживанию главных распорядителей, распорядителей,
получателей бюджетных средств, главных администраторов, администраторов
источников финансирования дефицита бюджета.
Необходимо на уровне Бюджетного кодекса РФ определить понятие «лицевой счет», состав отражаемой на нем информации, взаимные права и обязанности участников санкционирования расходов бюджетов, ответственность задействованных в осуществлении данных процедур субъектов и, в частности органов, осуществляющих кассовое обслуживание, способы защиты прав и законных интересов главных распорядителей, распорядителей, получателей бюджетных средств, главных администраторов, администраторов доходов бюджета и главных администраторов, администраторов источников финансирования дефицита бюджета при осуществлении указанных процедур.
Меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства целесообразно систематизировать, расположив их в отдельной главе Бюджетного кодекса. Правовое регулирование по этому вопросу должно содержать классификацию, исчерпывающий перечень мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства и условия их применения, полномочия каждого из субъектов бюджетного процесса по применению мер принуждения, порядок производства по делу о нарушении бюджетного законодательства, порядок защиты прав и законных интересов участников
бюджетного процесса, а составы бюджетных правонарушений, влекущих применение мер принуждения, должны быть приведены в соответствие с принципами определенности, ясности, недвусмысленности правового регулирования и с действующей организацией бюджетного процесса.
Предлагается законодательно установить, что обязательство банков по исполнению поручений налогоплательщиков на перечисление налога (сбора) на счета Федерального казначейства, обеспеченное мерами ответственности, предусмотренными Налоговым кодексом РФ, возникает в момент предъявления налогоплательщиком в банк правильно оформленного поручения на перечисление средств при наличии достаточных средств на его расчетном счете, позволяющих произвести их списание, и заканчивается в момент предъявления банком в подразделение расчетной сети Банка России надлежащим образом оформленных расчетных документов на перечисление средств по платежному поручению налогоплательщика при наличии достаточных средств на корреспондентском счете банка. Все это время банк является участником налогового правоотношения. Однако в связи с тем, что с момента списания средств с расчетного счета налогоплательщика права требования в отношении данных средств переходят к государству (субъекту Федерации, муниципальному образованию) в лице уполномоченных органов, банк с этого же момента является участником и бюджетных правоотношений, то есть в определенный период отношение банка с государством одновременно носит и налоговый, и бюджетно-правовой характер.
В вопросе разграничения ответственности банков, предусмотренной ст. 133 Налогового кодекса РФ и ст. 304 Бюджетного кодекса РФ, предложено исходить из того, что до момента предъявления банком в подразделение расчетной сети Банка России расчетных документов для списания средств с его корреспондентского счета при наличии достаточных средств на нем банки должны нести ответственность в соответствии со ст. 133 Налогового кодекса РФ. За неисполнение поручений налогоплательщика на последующих стадиях
процесса перечисления вплоть до момента зачисления средств на счета Федерального казначейства отвечают подразделения Центрального банка РФ и банк получателя (это опять же учреждение Центрального банка РФ либо иная кредитная организация в предусмотренных законом случаях) в соответствии со ст. 304 Бюджетного кодекса РФ. При этом в формулировки ст. 304 Бюджетного кодекса РФ должны быть внесены соответствующие уточнения, учитывающие действующий порядок исполнения поручений плательщиков на перечисление платежей на счета Федерального казначейства. В отношении перечисления неналоговых доходов банки несут ответственность в соответствии со ст. 304 Бюджетного кодекса РФ, поскольку ст. 133 Налогового кодекса РФ данные перечисления не охватывает.
Теоретическая и практическая значимость результатов обусловлена возможностью использования выводов и предложений, приведенных в работе: в законотворческой и правоприменительной деятельности; при подготовке учебников, учебных пособий, иной учебно-методической литературы по курсам финансового и бюджетного права, а также при преподавании данных учебных дисциплин.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы, изложенные в диссертации, прошли апробацию в научных публикациях автора, докладах на международной и всероссийских научно-практических конференциях. Настоящая работа обсуждена и одобрена на кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников.
Кассовое исполнение бюджетов в России: исторический аспект
После более чем полувекового периода банковского исполнения бюджета в Российской Федерации осуществлен возврат к кассовому исполнению бюджетов через органы Федерального казначейства. Изучение практического опыта прошлого как ценного исторического фундамента является залогом успешного функционирования современной системы кассового исполнения бюджетов.
История данной системы берет свое начало еще в Древней Руси, где существовала должность Казначея - должностного лица княжеской или боярской администрации, хранителя княжеских прибытков, казны. Образование и развитие Российского централизованного государства, обретшего полную независимость в 1480 году от монголо-татарского ига и значительно расширившего свои границы в результате последовательного и настойчивого подчинения Москве прежних удельных княжеств и феодальных республик, сказалось на росте великокняжеской казны, придания ей новых черт и функций. В Духовной грамоте князя Ивана III, написанной около 1504 года, упоминается хранитель казны, по мнению Е.Н. Ардабацкого и А.Ф. Ищенко, первый Российский Казначей1. Кроме Московского Кремля, великокняжеская казна была рассредоточена по центральным российским городам: в Твери, Новгороде, Вологде, на Белоозере, где ее хранителями были великокняжеские дворецкие и казначеи. Как указывают Е.Н. Ардабацкий и А.Ф. Ищенко, великокняжеская казна конца XV - начала XVI века была децентрализованным хранилищем и формировавшимся государственно-финансовым органом".
В конце XV века увеличение территории Московского государства, выросшего в Российское государство, повлекло увеличение государственных доходов. Как следствие, стала расширяться и оформляться как государственное учреждение казна, со своим пока небольшим, штатом дворцового ведомства, возросла значимость должности Казначея. В Боярской Думе, куда Казначей входил по традиции, он имел большой вес, являясь хранителем не только великокняжеской казны, но и архива. Именно при Казначее сложилось первое государственное учреждение русского средневековья — государева казна (впоследствии Казенный двор). Казначей, являясь главой важнейшего ведомства Государей Московских и всея Руси, ведал сбором и хранением всех государевых доходов. К Казначею в казну стекались различные пошлины, оброки, другие государственные доходы.
В 1512 году был образован Казенный приказ (двор). Первоначально ведомство Казначея характеризовалось неразвитостью форм и функциональных обязанностей, помимо его основных функций, он выполнял и некоторые другие общегосударственные дела, например, посольские, что является характерным для зарождающего государственного аппарата. С течением времени значение Казначея, его ведомства возрастает. Так, по Судебнику XVI века Казначей выступает третьим в перечне особо доверенных и приближенных к царю лиц. Расширяется понятие государственной казны, она уже рассматривается не только как казнохранилище, но означает и всю совокупность государственных доходов.
В XVII веке в России была введена приказная система управления, действовала целая система финансовых приказов, осуществлявших сбор налогов и управление государственным имуществом. Сохранился и Казенный приказ, однако, с введением указанной системы управления, его функции были урезаны и ограничены функцией личной казны царя. В тот же период был образован Счетный приказ, обладавший контрольно-ревизионными функциями.
Деятельность Счетного приказа впервые в финансовой истории Российского государства позволила довольно точно определять бюджет государства.
Реформами Петра I, которые затронули все сферы государственного устройства, в том числе финансовую область, введена коллегиальная система управления государством. Для заведования всеми доходами государства была создана Камер-коллегия, руководившая сбором податей, пошлин и недоимок, натуральными повинностями, приходом денег и бюджетным планированием поступлений. В коллегию поступали после «ревизии» итоговые документы с мест со сведениями о числе податных ревизских душ - с крестьян, мещан, цеховых ремесленников, купцов. Коллегия заведовала винными подрядами и соляными промыслами, наблюдала за ценами на хлеб и снабжением населения хлебом в случае голода. Была также создана Штатс-контор-коллегия или Штатс-контора, функцией которой являлась организация государственных расходов. Ей же, как центральной кассе, вменялось в обязанность управление кассами на местах, выделение по указанию Сената определенных сумм государственным учреждениям и должностным лицам. Функцию наблюдения и контроля за работой финансовых органов, а также расходованием государственных средств осуществляла Ревизион-коллегия.
Понятие и правовые основы кассового исполнения бюджетов в Российской Федерации
Термин «кассовое исполнение бюджетов» неразрывно связан с понятием «исполнение бюджета», которое определяет его основное содержание и значение. В свою очередь, понимание последнего невозможно без определения такого понятия как «бюджетный процесс», неотъемлемой частью которого является деятельность по исполнению бюджетов.
В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ с изм. и доп. на 6 декабря 2007 года1 (далее - БК РФ, Бюджетный кодекс) бюджетный процесс -это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
В науке финансового права на понятие «бюджетный процесс» существует несколько точек зрения, которые значительно отличаются от приведенного определения. Так, М.А. Гурвич и болгарский профессор А.С. Ангелов не относят к бюджетному процессу стадию исполнения бюджета, считая, что он охватывает только стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджета". Полагая данную позицию необоснованной, следует привести высказывание Н.И. Химичевой: «Продолжением бюджетного процесса, после утверждения бюджета, является его исполнение, то есть реализация ранее намеченных планов...Объединение в понятии бюджетного процесса не только стадий формирования, но и исполнения бюджета подчеркивает неразрывную связь планирования и реализации намеченных планов, говорит о необходимости осуществления всех этих стадий при строгом соблюдении законности, в установленных законодательством правовых формах»1. Именно отношения по исполнению бюджета наполняют реальным содержанием бюджетную деятельность и являются основой для формирования последующих бюджетов.
О.Н. Горбунова выделяет в качестве самостоятельной стадии бюджетного процесса деятельность по составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета. По ее мнению «... именно отчет об исполнении бюджета обеспечивает обратную связь в бюджетной деятельности государства и делает эту деятельность прозрачной»". Аналогичной точки зрения придерживается Е.В. Покачалова, указывая в качестве заключительной (пятой) стадии бюджетного процесса деятельность по утверждению отчетности об исполнении бюджета, состоящей из трех этапов: составления и внешней проверки бюджетной отчетности, ее рассмотрения и утверждения3. Другую позицию по данному вопросу занимает Л.А. Давыдова, согласно которой составление и утверждение отчета об исполнении бюджета является этапом стадии исполнения бюджета, но не самостоятельной стадией4.
Позиция Л.А. Давыдовой вполне понятна, поскольку отчетность об исполнении бюджета связана и вытекает из деятельности по исполнению бюджета, совпадает также субъектный состав, участвующий при составлении бюджетной отчетности и исполнении бюджета. Однако, субъектный состав деятельности по внешней проверке, представлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов уже другой - в него включаются органы финансового контроля, органы представительной власти. Также иными являются цели деятельности: на стадии исполнения бюджета это реализация намеченных планов по обеспечению поступления предусмотренных в законе о бюджете доходов и совершению запланированных по бюджету расходов, а при составлении, внешней проверке, представлении и утверждении бюджетной отчетности — осуществление последующего контроля, в том числе публичного, а также цели планирования и прогнозирования. Кроме того, в соответствии со ст. 242 БК РФ, исполнение бюджета текущего финансового года завершается 31 декабря, а подготовка и утверждение годовых отчетов об исполнении бюджета начинается после окончания и закрытия финансового года. На основании изложенного, представляется убедительным выделение деятельности по составлению, внешней проверке, представлению и утверждению отчетов об исполнении бюджета в самостоятельную стадию бюджетного процесса.
Необходимо отметить, что в действовавшем до 1 января 2008 года законодательном определении бюджетного процесса законодателем не выделялись в качестве самостоятельных видов деятельности осуществление бюджетного учета, а также составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Разделение деятельности по исполнению бюджетов и бюджетному учету, усматривающееся из буквального содержания действующего в настоящее время определения бюджетного процесса, вызывает возражения. Так, бюджетный учет осуществляется на стадии исполнения бюджета, и является неотъемлемым от нее видом деятельности. В связи с этим деятельность по осуществлению бюджетного учета и исполнению бюджетов соотносятся как часть и целое.
Правовой статус Федерального казначейства и его территориальных органов в процессе кассового исполнения бюджетов
Определение правового статуса любого субъекта права позволяет охарактеризовать все стороны его деятельности, получить представление о его месте и роли в разнообразных правоотношениях и в целом в общественной и государственной жизни. Как указывает Н.И. Матузов, это собирательная, аккумулированная категория. В понятии правового статуса отражаются все основные стороны юридического бытия индивида1.
Правовой статус является одним из базовых понятий в праве. В теории государства и права применительно к личности под правовым статусом понимается совокупность прав, свобод, обязанностей и законных интересов субъекта, признаваемых и гарантируемых государством2. Наука административного права определяет правовой статус как совокупность прав и обязанностей субъекта административного права, его полномочия3.
Различают общий, специальный и индивидуальный статус. При этом общий правовой статус отражает правовое положение субъекта в целом в обществе и государстве. Специальный — относит его к какой-либо определенной группе или категории субъектов. Индивидуальный правовой статус характеризует конкретику определенного лица.
Субъект финансового права обладает специальным правовым статусом, который, опираясь на вышеуказанные положения, можно определить как совокупность его прав и обязанностей, установленных финансово-правовыми нормами. Данное определение носит обобщенный характер, поскольку в структуре правового статуса присутствуют и такие понятия, как правосубъектность, законные интересы, ответственность, правовые принципы и другие , однако они связаны с правами и обязанностями и могут быть раскрыты посредством их характеристики. Необходимо отметить, что финансово-правовой статус будет специальным относительно общего правового положения субъекта. В финансовом праве он будет общим финансово-правовым, поскольку в рамках отрасли возможно различение правовых статусов аналогичным образом.
Субъекты кассового исполнения бюджетов являются участниками бюджетных правоотношений, возникающих и реализующихся в данной области финансовой деятельности государства. Следуя тому же принципу классификации правовых статусов, можно сделать вывод о том, что они обладают как общим бюджетно-правовым статусом, так и специальным как участники правоотношений по кассовому исполнению бюджетов.
С 1992 года, времени возрождения института казначейских органов в современной России, правовой статус Федерального казначейства (далее — ФК или органы ФК) претерпел значительные изменения. Вплоть до 1 января 2005 года ФК представляло собой структурное подразделение Министерства финансов РФ и подчинялось ему. Нормативные акты, регламентировавшие права и обязанности Казначейства того времени, закрепляли, главным образом, его функции по исполнению федерального бюджета.
В специальной литературе периода становления казначейской системы исполнения бюджетов широко обсуждался вопрос о необходимости преобразования статуса ФК. Одни авторы считали необходимым выделение его в самостоятельный орган исполнительной власти. Другие специалисты считали, что Казначейство должно представлять собой федеральное министерство расходов РФ, подчиненное непосредственно Председателю
Правительства РФ, или независимый институт, подконтрольный Правительству РФ и Президенту РФ, руководствующийся исключительно законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год, иными законодательными актами, регламентирующими бюджетный процесс в Российской Федерации (нечто схожее со статусом Центрального банка РФ)1. Указанные точки зрения отражали назревшую необходимость в большей самостоятельности органов Казначейства и усилении их роли в бюджетной деятельности государства.
Изменение общеправового статуса органов ФК в этом направлении произошло с принятием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» с изм. и доп. на 12 мая 2008года". С 1 января 2005 года ФК было образовано как новый орган исполнительной власти в статусе федеральной службы, которому были переданы правоприменительные функции Министерства финансов РФ по обеспечению исполнения федерального бюджета. Данный статус ФК сохранен и в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724 (с изм. и доп. на 30 мая 2008 года) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»
Права и обязанности финансовых (уполномоченных) органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в процессе кассового исполнения бюджетов
Правовой статус финансовых и других уполномоченных в рассматриваемой сфере органов субъектов РФ и муниципальных образований обусловлен закрепленными в статьях 8 и 9 Бюджетного кодекса полномочиями субъектов Федерации и муниципальных образований по формированию и исполнению собственных бюджетов. Ст. 151 Бюджетного кодекса РФ, утратившая свое действие с 1 января 2008 года, прямо предусматривала, что субъекты РФ в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта РФ, а муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством Российской Федерации.
Бюджетный кодекс в ныне действующей редакции ограничивается указанием на то, что особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, устанавливаются Бюджетным кодексом и принятыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований соответственно, а также в установленных ими случаях иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и муниципальными правовыми актами местных администраций (ст. 152 БК РФ в редакции, вступившей в действие с 1 января 2008 года).
Конституционно-правовую основу создания и функционирования органов государственной власти субъектов Федерации составляет статья 11 Конституции РФ, в соответствии с которой государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Правовой статус органов местного самоуправления базируется на положениях ст. 12 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление в Российской Федерации самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. В ст.ст. 26.13., 26.22. этого же Закона предусмотрено, что органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно организуют и осуществляют исполнение бюджета субъекта РФ в соответствии с общими принципами, установленными Бюджетным кодексом РФ. При этом оговорено, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ осуществляется в порядке и на условиях, установленных Бюджетным кодексом РФ.
В отношении муниципальных образований аналогичные положения закреплены в ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» и ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Органы местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования формируют и исполняют местные бюджеты. Исполнение местного бюджета является прерогативой местной администрации - исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, иных органов, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Как правило, финансовые и иные уполномоченные в рассматриваемой сфере органы входят в структуру местной администрации.
Основы взаимодействия органов местного самоуправления с налоговыми органами и органами ФК закреплены в ст. 14 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления», действующей до 1 января 2009 года. Однако, формулировки, содержащиеся в указанной статье, на сегодняшний момент не актуальны. В частности, в положении, в соответствии с которым органы местного самоуправления вправе заключать соглашения с территориальными органами ФК об обслуживании исполнения местных бюджетов, не конкретизировано, что понимается под таким обслуживанием. Между тем, кассовое обслуживание исполнения бюджетов органами ФК установлено Бюджетным кодексом как императивное требование, а не как право органов местного самоуправления. В ст. 65 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», посвященной исполнению местного бюджета, и вступающей в действие с 1 января 2009 года, правовое регулирование приведено в соответствие с Бюджетным кодексом РФ.
Понятие финансовых органов приведено в ст. 6 Бюджетного кодекса. На уровне субъектов Федерации это органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ, на уровне муниципальных образований - органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов.
