Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы административных процедур в административном процессе 14
1.1. Понятие и виды правовых процедур, их сущность в управленческой деятельности 14
1.2. Административная процедура как составляющая административного процесса 30
1.3. Нормативно-правовое регулирование административных процедур на федеральном уровне 67
Глава 2. Проблемы совершенствования нормативно-правового регулирования административных процедур в Российской Федерации на региональном уровне 99
2.1. Законодательное регулирование административных процедур организации деятельности исполнительной власти 99
2.2. Особенности правового регулирования административных процедур лицензирования и регистрации 121
2.3. Административные процедуры как инструмент правового обеспечения социальных прав и свобод граждан 159
Заключение 178
Список использованных источников и литературы 183
Приложения 223
- Понятие и виды правовых процедур, их сущность в управленческой деятельности
- Административная процедура как составляющая административного процесса
- Законодательное регулирование административных процедур организации деятельности исполнительной власти
- Особенности правового регулирования административных процедур лицензирования и регистрации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе становится важной проблемой организационная основа административных процедур как составляющих деятельности исполнительной власти, влияющей на эффективность обеспечения государственного управления во всех сферах жизни гражданского общества. Одним из приоритетных направлений в административных процедурах является оказание гражданам различных государственных услуг в целях повышения их качества и доступности в системе административных регламентов.1
Правовое регулирование административных процедур имеет первостепенное значение как для российской юридической науки, так и законодательства, поскольку они призваны упорядочить управленческий потенциал, определяя механизм защиты прав, свобод и охраняемых интересов физических и юридических лиц в отношениях с органами исполнительной власти.
Российский опыт осуществления административно-властных функций в современный период позволяет говорить о том, что деятельность органов исполнительной власти по принятию управленческих решений недостаточно регламентирована законодательством. Отсутствуют четко разработанные федеральным и региональным законодательством административные процедуры.
Пробелы, имеющие место в правовом регулировании административной деятельности исполнительной власти, дают возможность должностному лицу действовать самостоятельно без ограничения чиновничьего усмотрения. Это не позволяет создать условия для эффективной правовой и политической системы путем развития демократических процедур, с целью защиты прав и свобод граждан, когда их интересы затрагивает принимаемое управленческое решение.
Наличие обозначенных пробелов предполагает в рамках российской науки административного права разработку необходимых подходов к определению административного процесса как деятельности исполнительных и судебных органов. Решение этой задачи требует разъяснения содержания таких категорий, как: "административный процесс"; "административное производство"; "административные процеду-
1 См.: Основные положения Федеральной целевой программы - «Административная реформа (2005-2010 годы)»
// РГ. - 2004. - 7 декабря.
2 См.: Послание Президента Российской Федерации B.B. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в
2005 году //РГ. - 2005.- 26 апреля.
5 ры"; "управленческий процесс"; "система административно-процессуального законодательства", требующих необходимого комплексного научного исследования.
Вместе с тем в российской научной литературе не уделялось должного внимания как административному процессу вообще, так и административным процедурам в частности, которые могли бы упорядочить управленческий потенциал деятельности органов исполнительной власти, обозначая условия и ориентиры для принятия управленческих решений на федеральном и региональном уровне.
Немаловажную роль в этом призвано сыграть изучение и апробация опыта зарубежных стран с развитой системой государственной власти, в которых достаточно эффективно действуют административные процедуры, определяемые наукой и законодательством.
Принятие в конце XX в. в России ряда нормативно-правовых актов 1 позволило сделать шаг на пути к кодификации административно-процессуального законодательства в целях совершенствования и систематизации норм, регламентирующих различные виды процедурной деятельности органов исполнительной и судебной власти. Поводом для кодификации явилось закрепление в статье 72 Конституции Российской Федерации 1993 г. положения о том, что основы административно-процессуальной деятельности находятся в совместном ведении, а также принятие в 2004 году законопроекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в 2001 г. в первом чтении проекта федерального закона «Об административных процедурах», базирующихся на новых правовых принципах и подходах. Несмотря на это, первый этап развития административно-процессуального законодательства Российской Федерации не решил соответствующих задач и правовых проблем, что потребовало разработки новых научных подходов.
Необходимость в упорядочивании деятельности исполнительной власти подтверждается и законодательством Российской Федерации, в котором четко не урегулированы различные административные процедуры, позволяющие обеспечить гарантии прав и свобод граждан и их объединений в сфере государственного управления. В этом и заключается потребность в совершенствовании правового регулирования административных процедур, определяющих порядок принятия
1 См.: Федеральный закон от 8 декабря 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;
ФЗ от 8 декабря 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных пред
принимателей»; ФЗ от 21 декабря 2001 г. № 114-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального
имущества»; Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и др.
2 Российская юстиция. - 2004. - № 3. - С. 6-45.
властных управленческих решений при рассмотрении и разрешении конкретных административных дел. Решение этой задачи позволило бы российскому законодателю разработать достаточные меры для минимизации субъективного фактора как наиболее оптимального средства для повышения уровня квалификации государственных и муниципальных служащих в целях обеспечения эффективности деятельности исполнительной власти.
Указанные обстоятельства и предопределили выбор диссертантом темы исследования.
В целях совершенствования административно-процедурной деятельности в Российской Федерации, унификации ее необходимыми административно-правовыми нормами нами изучен региональный опыт правового регулирования. В процессе исследования обнаружено наличие неясностей и нерешенных проблем в правовом регулировании упорядочивания управленческого потенциала ' в различных сферах процедурной деятельности исполнительной власти. Это обстоятельство также свидетельствует в пользу актуальности работы, содержанием которой является анализ теоретических положений и законодательства "об административных процедурах" в качестве предпосылок для разработки путей к решению проблем совершенствования правового регулирования административных процедур в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. Изучению теоретических проблем административного процесса, посвятили свои работы такие авторы, как: Бахрах Д.Н., Демин А.А., Додин Е.В., Засторожная O.K., Кононов П.И., Лунев А.Е., Лория А.В., Масленников М.Я., Махина С.Н., Панова И.В., Салищева Н.Г., Сорокин В.Д., Шергин А.П., Чечот Д.М. и другие.
Однако в современной отечественной науке остается менее исследованной теоретическая основа административной процедуры в административном процессе. Имеющиеся по данной проблематике научные работы российских административи-стов не представляют собой комплексных исследований и разработки единых подходов к понятию административного процесса, состоящего из административных процедур как нормативной регламентации деятельности исполнительной власти.
1 "управленческий потенциал" - это гарантированные пределы возможности реализации исполнительной власти.
2 "законодательство об административных процедурах" включает в себя совокупность федеральных и региональных нор
мативно-правовых актов, закрепляющих основы и порядок осуществления административных процедур.
В российской юридической литературе не уделено должного внимания теоретическому исследованию различных видов административных процедур (например, рассмотрения обращений граждан, регистрации, лицензирования, поощрения, оказания социальных услуг, контроля, надзора и др.). В зарубежной юридической литературе в большинстве случаев административный процесс рассматривается как порядок принятия административных актов органами государственного управления, а процедура как порядок разрешения юридических дел и споров.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, гражданами, организациями, с другой стороны, при рассмотрении и разрешении конкретных административных дел.
Предметом исследования являются положения научных исследований в области административного права, теории права и теории управления, нормативных актов, закрепляющих основы правового регулирования административных процедур на федеральном и региональном уровне, а также практика деятельности исполнительных и судебных органов, связанная с осуществлением административных процедур.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе обобщенных материалов практики осуществления административных процедур, действующих в данной сфере федеральных и региональных нормативных актов, результатов анализа имеющихся эмпирических данных о состоянии административной практики в этой части определить роль и место административных процедур в системе административного процесса Российской Федерации и сформулировать научно обоснованные и практически применимые рекомендации для повышения эффективности управленческой деятельности органов исполнительной власти в административных процедурах.
Указанной целью исследования обусловлены постановка и решение следующих задач:
изучение научных подходов к пониманию основных признаков управленческой процедуры, а также проведение их комплексной оценки;
определение сущности и значения административного процесса в нормативной регламентации деятельности исполнительной и судебной власти;
исследование теоретической основы административной процедуры;
определение на основе теоретических положений юридической роли административной процедуры в административном процессе;
разработка понятия административной процедуры, определение ее сторон, стадий, а также обозначение материальной и процессуальной сущности;
анализ истории развития российского законодательства, регламентирующего административные процедуры;
анализ положений действующего законодательства, определяющего правовое регулирование административных процедур на федеральном уровне;
выявление проблем правового регулирования административных процедур на региональном уровне в целях совершенствования деятельности исполнительной власти;
анализ законодательства зарубежных стран, закрепляющего основы административных процедур для выбора оптимальных способов в решении проблем правового регулирования административных процедур в Российской Федерации.
Методологическая, теоретическая и нормативная основа исследования. При подготовке диссертационного исследования использовался общенаучный диалектический метод познания, применялись и специальные правовые методы исследования: системно-структурный; исторический; логический; статистический; социологический (анкетирование, моделирование). Кроме того, при проведении исследования применялся метод сравнительно-правового анализа, в рамках которого с учетом зарубежного опыта обозначаются проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации на федеральном и региональном уровне.
Теоретическую основу исследования составляют труды российских ученых, специалистов в области теории права и управления: Алексеева С.С., Горшенева В.М., Егорушкова А.П., Лазарева Б.М., Леушина В.И., Литвак Б.Г., Пиголкина А.С., Протасова В.Н., Фатхутдинова Р.А., Шадрина И.П., Юкаевой B.C. и других.
В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения науки административного права, гражданско-процессуального и уголовно-процессуального права. Содержание и результаты диссертационного исследования основаны на трудах отечественных ученых, сделавших существенный вклад в разрешение теоретических проблем административного процесса: Демина А.А., Засторожной O.K., Кононова П.И., Махиной С.Н., Пановой И.В., Са-лищевой Н.Г., Сорокина В.Д. и других.
Проблемы административного процесса и административных процедур затрагивались в научных исследованиях российских ученых (Алехина А.П., Бахраха
9 Д.Н., Зеленцова А.Б., Капитонова С.А., Килясханова И.Ш., Козлова Ю.М., Коренева А.П., Лазарева И.М., Масленникова М.Я., Плесовских В.Д., Севрюгина В.Е., Стари-лова Ю.Н., Студенкина С.С., Тихомирова Ю.А., Хаманевой Н.Ю., Экштайна К., Юсупова В А., Якимова А.Ю., Ямпольской ЦА.). Отдельные научные работы российских авторов были посвящены вопросам административно-процессуального законодательства и взяты за основу исследования.
Важными источниками для исследования послужили научные труды зарубежных представителей теории права, управления и административного права, занимающихся проблемами административного процесса и административных процедур, среди которых следует отметить: Берени Ш., Веделя Ж., Вэйда В., Миня Х.Ч., Молана Т., Шварца Б. и иных.
Нормативную основу исследования составили нормы дореволюционного, советского и постсоветского периодов, федерального, регионального и международного законодательства, подзаконных актов, регулирующих порядок осуществления административных процедур, а также постановления и определения судебных органов.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили архивные материалы практики Лицензионной палаты Тюменской области за 2001-2004 гг., Главного управления Федеральной регистрационной службы по Тюменской области, Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому автономным округам.
В ходе подготовки диссертации проведен анкетный опрос более сорока физических и юридических лиц (заявителей), подающих документы в Лицензионную палату Тюменской области для получения соответствующих лицензий.
В диссертации использована статистическая информация полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе, органов исполнительной власти Свердловской области, Тюменской области, Ямало-Ненецкого автономного округа, а также других субъектов Федерации об осуществлении административных процедур на федеральном и региональном уровнях.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором впервые на монографическом уровне проведено комплексное исследование проблем нормативно-правового регулирования административных процедур, связанных с обеспечением социальных прав и свобод граждан, в том числе обобщен региональный опыт
10 правовой регламентации административных процедур в целях совершенствования федерального и регионального законодательства, определяющего порядок осуществления управленческой деятельности органов исполнительной власти.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Правовая процедура в управленческой деятельности органов исполнитель
ной власти становится нормативным ориентиром, определяющим порядок разреше
ния управленческой ситуации, в том числе конкретного юридического дела. С уче
том данного подхода:
административная процедура рассматривается как нормативная регламентация деятельности органов исполнительной власти, обеспечивающая порядок принятия властных управленческих решений должностными лицами, в том числе рассмотрения и разрешения конкретных административных дел;
административный процесс понимается как вид юрисдикционной деятельности исполнительных и судебных органов по рассмотрению административно-правовых споров, применению мер административного принуждения, разрешению дел об административных правонарушениях;
в соотношении с административным процессом административная процедура автором рассматривается как одна из его составляющей, порядок осуществления которой регламентируется административно-процессуальными нормами.
Исследование теоретической сущности административной процедуры как нормативной регламентации деятельности органов исполнительной власти, обеспечивающей защиту конституционных прав и свобод граждан, их объединений, а также изучение накопленного опыта решения социально значимых проблем позволили поставить вопрос о необходимости разработки административных процедур в сфере оказания социальных услуг (медицинская помощь; транспортные услуги, а также обеспечение граждан лекарственными средствами).
Для более детального рассмотрения проблем правовой регламентации административных процедур автором предлагается их классификация по следующим основаниям: в зависимости от целевого и функционального назначения; по форме и методу государственного управления; по способу защиты прав заявителей; в зависимости от уровня правового регулирования.
4. Проведенное исследование дает основание рассматривать законодательное
регулирование административно-процедурной деятельности как предмет совмест
ного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На основе анализа действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Федерации определена система органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности на региональном уровне.
Выделены особенности лицензирования как разновидности разрешительной административной процедуры, носящей уведомительный характер. Предложено рассмотрение лицензирования в качестве самостоятельной правовой формы деятельности, состоящей из обязательных стадий (возбуждение административного дела; рассмотрение дела; принятие решения; исполнение решения) и факультативной стадии (контроль лицензирующих органов за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий).
Авторский подход к уведомительному характеру лицензионной деятельности предполагает наряду с мерами принудительного характера, такими как аннулирование, приостановление лицензии, введение и законодательное закрепление мер ответственности должностных лиц лицензирующих органов за необоснованное приостановление лицензирования отдельных видов деятельности.
В качестве основных путей совершенствования законодательства Российской Федерации, закрепляющего порядок осуществления административных процедур, предлагается:
установить в федеральных законах разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации по вопросам правового регулирования административных процедур;
закрепить порядок проведения правовой экспертизы документов, необходимых для получения лицензии, путем внесения изменений в статью 9 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. ФЗ от 02.07.2005 г.);
- определить процедурные действия при отказе в государственной регист
рации общественного объединения путем внесения изменений в статью 23
Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединени
ях» (в ред. ФЗ от 02.11.2004 г.).
9. Для реализации материальных правовых гарантий обеспечения социаль
ных прав и свобод граждан, при обобщении регионального опыта правового регу
лирования административных процедур предлагается в федеральных законах,
действующих в сфере социальной защиты, предусмотреть специальный раздел,
посвященный процедурному порядку предоставления социальных услуг, опреде
лить его стадии и последовательность.
10. Авторская концепция Административно-процессуального кодекса
Российской Федерации и проекта Закона Тюменской области «Об административ
ных процедурах в Тюменской области».
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованные в работе развивают и дополняют положения науки административного права, могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства в регламентации административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти.
Материалы диссертационного исследования представляют интерес для работы органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих административно-процедурную деятельность. Рассмотренные в работе вопросы и сформулированные выводы могут быть предложены для дополнения соответствующих разделов учебного спецкурса "Административно-процессуальное право" и использованы в процессе преподавания.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, касающиеся теоретических основ и особенностей правового регулирования административных процедур, применительно к российскому, региональному, а также зарубежному опыту, использовались в ходе преподавания курса "Административное право" в Тюменском государственном университете. Материалы, касающиеся вопросов осуществления регистрационной административной процедуры, применялись при подготовке нормативных и методических материалов, инструкций и информационных писем, работе с обращениями граждан и организаций в течение практической служебной деятельности автора диссертационного исследования в Главном управлении Федеральной регистрационной службы по Тюменской области, Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому автономным округам.
13 По тематике исследования автором опубликован ряд научных статей. Итоги исследования докладывались автором и были одобрены на Общероссийской научно-практической конференции «10 лет Конституции России в зеркале юридической науки и практики» 17-19 декабря 2003 г. (г. Москва), на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы юридической ответственности: история и современность» 8-9 апреля 2004 г. (г. Тюмень), на Всероссийской научно-практической конференции «Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: проблемы и перспективы» 24-25 июня 2004 г. (г. Тюмень), на Международной научно-практической конференции «Судебная власть в России: закон, теория и практика» 19-20 ноября 2004 г. (г. Тюмень).
Материалы исследования применялись в ходе выполнения научно-исследовательской работы, посвященной 10-летию законодательной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в 2004 г., подготовки научной работы на конкурс, посвященный проблемам совершенствования государственного устройства в Российской Федерации в 2005 г.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, шести параграфов, объединенных в 2 главы, заключения, списка использованной литературы, списка принятых сокращений и приложений.
Понятие и виды правовых процедур, их сущность в управленческой деятельности
Состояние современной административно-правовой теории дает нам возможность представить материальную правовую основу деятельности исполнительной власти, обеспечивающей управление различными сферами (например, обороной, безопасностью, внутренними делами, экономической и социальной защитой и др.)- При этом за пределами научного исследования остаются вопросы уяснения содержания процессуальной основы, не позволяющей установить ее отличие от материальной. х В современной юридической науке нет достаточно четких представлений об организационной составляющей деятельности исполнительной власти - "административных процедурах", имеющих материальную и процессуальную основу, что не позволяет обозначить пределы управленческого потенциала для выработки действий, способных привести к качественному результату при реализации управленческих решений, затрагивающих интересы различных граждан и организаций.
Все это позволяет сделать вывод о том, что становление современного российского института административной процедуры нуждается в научном обосновании понятия, юридической процедуры, способной упорядочить управленческую деятельность исполнительной власти в системе взаимоотношений между гражданами и организациями. Из этого следует, что процедура как вид юридической деятельности может отражать функции исполнительной власти, приобретая новое качество в нормативной регламентации управленческой деятельности.
Сегодня в российской юридической теории не разработаны положения, определяющие понятие, признаки, стадии административной процедуры в юридической деятельности. Наличие проблемы связано с отсутствием необходимых подходов к вопросу о понятии процедуры.
Рассматривая общее понятие процедуры, отметим, что оно приводится в различных словарях. Так, например, в словаре русского языка понятие "процедура", обозначается как установленная, принятая последовательность действий для осуществления и оформления какого-либо дела. В современном толковом русском словаре общее понятие процедуры переводится с французского (procedure) и латинского слова (procedo) и означает официальный порядок действий, выполнения и обсужде-ния чего-либо. Иностранное понятие процедуры характеризует ее с юридической стороны в судебном процессуальном рассмотрении и обсуждении какого-либо дела.
При этом понятие процедура имеет древнейшее происхождение и выражается как социальный регулятор поведения людей при реализации различных социальных норм, отсюда социальный характер процедуры. 4 Общепризнанным становится мнение о том, что наличие процедурных механизмов характерно для социально значимого нормативного регулирования. 5 Поэтому процедурный механизм выступает как основной элемент в нормативном регулировании общественных отношений.
Обращаясь к общей теории права, отметим, что она характеризует нам процедуру как нормативное правило, воплощаемое в юридическом регулировании общественных отношений, что порождает необходимость в выделении традиционных процессуальных отраслей (гражданско-процессуального, уголовно-процессуального права и др.). Так, в России с начала 70-х гг. XX в. вводится понятие процедура, которое было исследовано в различных научных источниках, посвященных правовой процедуре. В начале 90-х гг. выходят в свет различные учебные пособия, посвященные исследованию процедуры как разновидности правовой и процессуальной формы деятельности. Важная особенность этого исторического периода развития основ российской теории процедуры заключается в исследовании разновидностей процедуры, служащих для реализации какой-либо процессуальной деятельности. Так, в российской юридической литературе конца XX в. был разработан подход к понятию правовой процедуры, выступающей в качестве нормативно установленного порядка осуществления юридической деятельности, обеспечивающего реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, охраняемого от нарушения правовыми санкциями. Обращая внимание на зарубежную теорию по вопросу о понятии процедуры, следует заметить, что здесь исследователями данное понятие было разработано раньше, о чем свидетельствует история. Так, например, во второй половине XIX в. француз Ж. Пеше и немец К. фон Гербер, разделили мнение об управлении - процедурно регламентированном правовыми предписаниями, определяющими его после-довательность (эта последовательность - управленческая процедура). В XX в. ученым удается разработать новый подход к понятию процедуры, имеющей процессуальный характер. Так, в английской литературе процедурой был назван порядок совершения процессуальных действий, направленных на принятие нормативного акта и решения Королевской властью.
Еще раньше законодательство некоторых государств закрепило процедуру как форму юридической деятельности. Так, например, в законодательстве стран Древнего Востока (Индии и Китая), начиная с VII в., процедура обозначалась как форма контрольной деятельности, осуществляемой должностными лицами за хозяйством и торговлей. 4 Аналогичную формулу процедуры закрепило законодательство Древнего Рима в V-VI вв. Так, например, в Кодексе Юстиниана от 16 ноября 534 г. содержался XII раздел, который определял процедуру принятия и подписания постановлений в Сенате.
Административная процедура как составляющая административного процесса
Исследование теоретической сущности административной процедуры привело различных российских и зарубежных ученых к постановке методологической проблемы о соотношении понятий "административная процедура" и "административный процесс".
Для объяснения существующих теоретических положений по вопросу о соотношении понятий "административная процедура" и "административный процесс", выскажем следующую авторскую позицию. В самом совершенном виде административная процедура представляет собой нормативную регламентацию деятельности исполнительной власти, обеспечивающую реализацию норм материального права при осуществлении государственного управления. Административный процесс выступает в качестве особой формы административной процедуры, связанной с реализацией норм процессуального права, обеспечивающих разрешение публично-правового спора, а также применение мер административной ответственности.
В целях определения роли и значения административной процедуры в административном процессе при их соотношении проведем анализ теоретических положений, раскрывающих понятие, сущность административной процедуры.
Исследование вопроса о понятии административных процедур в современной российской науке было связано с необходимостью нормативной регламентации порядка осуществления процессуальных действий должностными лицами органов исполнительной власти. Так, например, И.В. Панова приходит к заключению о возможной процессуализации деятельности исполнительной власти для обеспечения эффективности. В последующем и другие исследователи видят основное назначение правовой регламентации различных способов деятельности исполнительной власти в обеспечении эффективной защиты прав, свобод и охраняемых интересов физических и юридических лиц.
Это позволяет прийти к единому заключению о том, что в своей совокупности административные процедуры как нормативная регламентация порядка осуществления деятельности исполнительной власти при реализации норм материального права образуют административный процесс. Административная процедура в административном процессе регламентируется специальными правовыми нормами и определяет порядок разрешения конкретных административных дел. 2 К данному выводу приходят и зарубежные исследователи теории административного права, которые признают, что административная процедура является нормативной регламентацией, определяющей последовательность административного процесса.
Приведенные выше позиции являются предпосылками для обозначения проблемы соотношения административных процедур с административным процессом, не позволяющей четко объяснить их сущность и значение в сфере деятельности исполнительной власти при взаимодействии с гражданами и организациями. Наличие методологической проблемы связано с отсутствием в современной российской науке разработанных единых подходов к понятию административной процедуры, позволяющих определить место и роль административной процедуры в административном процессе.
Анализ теоретических положений по вопросу о понятии административной процедуры дает возможность сделать вывод о том, что различными российскими исследователями административная процедура представлялась как форма административного процесса, в этом и проявлялось их соотношение. Об этом свидетельствует теория административных процедур, история которой начинается с 40-х гг. XX в. Данный период для теории административных процедур был характерен тем, что здесь появляются авторские представления об административной процедуре как форме и содержании административного процесса. Это явилось началом для развития теории административных процедур (управленческих процедур), выступающих в качестве процессуальных форм административной деятельности.
Одним из последователей этой теории является С.А. Голунский, который утверждает, что деятельность административных органов может обеспечиваться на основе процедурных правил, а их процессуальная форма определяет порядок разрешения споров о правонарушениях. 2 Данное мнение разделяет профессор И.И. Евтихеев, который в своей докторской диссертации - «Виды и формы административной деятельности» - ставит задачу перед наукой административного права в определении понятия и особенностей советского административного процесса, которым называет "общий порядок деятельности органов управления, регламентированный процедурными правилами". Для признания отмеченных подходов и их применения необходимо было научное истолкование таких понятий, как "форма" и "содержание", которые не были разработаны в отраслевой теории. Общая теория права только лишь в 70-80-х гг. обозначает эти понятия. 3 Свое мнение по данному вопросу предложил Д.А. Керимов, который считает, что содержание - это система правовых норм, а форма - есть внутренняя структура процесса. 4 По мнению других исследователей, например, С.С. Алексеева, структура - это внутреннее строение, элементы, их расположение и целостность.
На наш взгляд, не следует соглашаться с мнением о том, что административная процедура является формой и содержанием административного процесса, поскольку процедура выступает как нормативная регламентация правовой деятельности, призванной выражать управление. В данном случае речь идет об административно-процессуальной форме, выражающей содержание административного процесса.
Законодательное регулирование административных процедур организации деятельности исполнительной власти
Современная система норм законодательства в Российской Федерации, закрепляющая порядок осуществления административных процедур на региональном уровне, характеризуется наличием пробелов и коллизий, в результате которых в теории и на практике возникает целый комплекс проблем, связанных с нормативной регламентацией организации деятельности исполнительной власти.
Вместе с тем анализ положений российских и зарубежных научных источников свидетельствует о том, что недостаточно разработанной и менее исследованной сегодня остается проблема региональных административных процедур. Так, одним из ключевых вопросов, возникающих в процессе исследования изучаемой проблемы, становится вопрос о необходимости систематизации материальных и процессуальных норм, закрепляющих законодательные основы организации административных процедур как нормативной регламентации деятельности исполнительной власти на региональном уровне.
Как справедливо отмечает Ю.В. Кивич, анализ положений федерального и регионального законодательства, а также ведомственных нормативных актов, регулирующих различные общественные отношения, позволяет сделать вывод об отсутствии всесторонней правовой основы, закрепляющей порядок совершения процедурных действий по принятию властных управленческих решений. В результате этого для российского законодателя становится первостепенной задачей не только систематизация законодательства, но и принятие необходимых правовых норм в целях оптимизации функций исполнительной власти как способа их проявления при осуществлении компетенции в различных административных процедурах.
Между тем в своей сущности функции исполнительной власти, выражающие организацию деятельности, могут заключаться лишь в выявлении того, насколько реальное поведение должностных лиц соответствует регламентирующим его правовым нормам. Благодаря этому увеличение вероятности нормативно предполагаемого поведения, сопровождаемого коррекцией определенных управленческих ситуаций, выступит основным направлением для повышения результативности работы должностных лиц органов исполнительной власти, организация которой связана с защитой гарантированных прав и свобод граждан, а также их объединений.
В связи с этим одним из путей в решении обозначенных теоретических и практических проблем станет совершенствование законодательных положений, закрепляющих организацию деятельности исполнительной власти в таких административных процедурах, как рассмотрение обращений граждан и поощрение. Именно процедура рассмотрения обращений служит основным способом обеспечения прав физических и юридических лиц, а поощрения выступает как правовая форма одобрения и поддержания особо полезного правомерного поведения публичной властью.
Исследование административной процедуры, связанной с рассмотрением обращений, предложений, заявлений и жалоб граждан, позволяет определить ее основную роль в обеспечении гарантий реализации прав граждан, их объединений при осуществлении исполнительной власти на региональном уровне.
В современных условиях развития гражданского общества институт обращений является главной формой контроля населения за деятельностью регионального государственного аппарата, повышает ответственность должностных лиц перед гражданами. 3 Эффективность осуществления данного общественного контроля во многом зависит от наличия четкой нормативной регламентации деятельности исполнительной власти, определяющей условия и ориентиры для реализации управленческого потенциала как способа правового обеспечения.
В Российской Федерации на региональном уровне процедура рассмотрения обращений, заявлений, жалоб граждан в органах исполнительной власти регламентируется различными нормативными актами (приказами, инструкциями). Специфика этих нормативных актов зависит от наличия правового статуса органа исполнительной власти, к которым обращается с просьбой отдельное физическое лицо для реализации провозглашенных прав граждан на личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам. 1 Это порождает возникновение правовых проблем. В целях разработки предложений, необходимых для решения проблем правовой регламентации деятельности исполнительной власти по работе с обращениями граждан, проведем сравнительный анализ нормативных актов, определяющих законодательное регулирование административной процедуры на региональном уровне.
Законодательное регулирование административной процедуры рассмотрения обращений, заявлений, жалоб граждан, организаций определяется в положениях нормативных актов 50 % субъектов Российской Федерации. Так, например, в законодательстве ряда субъектов РФ были приняты нормы, закрепляющие основы организации деятельности органов исполнительной власти по работе с обращениями граждан и организаций. В числе действующих нормативных актов следует назвать, например: Закон Республики Карелия от 15 июля 1999 г. № 360-ЗРК «Об обращениях граждан»; Закон Республики Адыгея от 7 июля 2003 г. № 155 «Об обращениях граждан»; Закон Республики Татарстан от 12 мая 2003 г. № 16-ЗРТ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Татарстан»; Закон Курской области от 21 октября 2002 г. № 43 ЗКО «Об обращениях граждан»; Закон Приморского края от 5 июля 2000 г. № 97-КЗ «Об обращениях граждан»; Закон Ненецкого автономного округа от 19 апреля 1999 г. № 175-03 «Об обращениях граждан»; Закон Омской области от 11 июня 1996 г. № 58-03 «Об обращениях граждан» и др.
Реализация процедуры рассмотрения обращений граждан и их объединений осуществляется на основе предусмотренных законодательством форм (обращений, предложений, заявлений, жалоб) участия граждан в охране их прав и интересов.
Особенности правового регулирования административных процедур лицензирования и регистрации
Основными материальными правовыми гарантиями прав и свобод граждан, организаций в сфере государственного управления выступают административные процедуры лицензирования и регистрации. Лицензирование является инструментом государственного регулирования экономической политики и влияет на обеспечение экономических прав граждан и организаций. Регистрация способствует закреплению правового статуса физических и юридических лиц, что позволяет определить объем их прав и обязанностей в сфере государственного управления.
Несмотря на это, отсутствие необходимой научной основы лицензирования и регистрации как административных процедур, а также наличие пробелов в законодательстве, порождает возникновение комплекса серьезных теоретических и практических проблем, связанных с защитой прав и свобод граждан, их объединений в отношениях с должностными лицами органов исполнительной власти.
Лицензирование как административная процедура является правовой формой деятельности, имеющей уведомительный характер и занимающей ведущее место в системе разрешительных процедур, связанных с реализацией прав граж-дан на осуществление предпринимательства. Посредством лицензирования государство осуществляет регулирование экономической деятельности путем совершения разрешительных действий, на основе которых физические и юридические лица приобретают статус участников экономической деятельности. Лицензирование как разрешительная процедура обеспечивает удостоверение права на осуществление определенных видов деятельности, а также предоставляет возможность государству контролировать деятельность хозяйствующих субъектов.
Важная особенность лицензирования заключается в том, что данная процедура влияет на обеспечение конституционных прав и свобод граждан, что позволяет нам выделить следующие основания классификации лицензирования: 1) лицензирование, связанное с обеспечением прав граждан на экономическую деятельность (например, торговая деятельность, изготовление продукции, оказание транспортных услуг и т.д.); 2) лицензирование, связанное с обеспечением прав граждан на получение социальных льгот (медицинская помощь, социальное обслуживание и т.д.); 3) лицензирование, связанное с обеспечением деятельности, создающей повышенную опасность для окружающих (использование атомной энергии, сильнодействующих ядов, производство и оборот огнестрельного оружия и т.д.); 4) лицензирование, связанное с обеспечением прав граждан на информацию (применение технических средств; передача различных видов информации; защита и использование информации и т.д.). !
При рассмотрении особенностей правового регулирования следует отметить, что система нормативных актов по лицензированию примерно в 60-ти % субъектов Федерации на протяжении длительного времени отсутствовала. Это явилось предпосылкой проблем правового регулирования процедуры на региональном уровне.
В целом правовое регулирование лицензирования на региональном уровне осуществлялось с начала 90-х гг. Примером служит Постановление Совета Министров РСФСР от 27 мая 1993 г. № 492, которым органы исполнительной власти, краев, областей, автономных образований, городов федерального значения были наделены полномочиями по лицензированию отдельных видов деятельности.2
Необходимость в нормативной регламентации лицензирования на региональном уровне была связана с развитием экономических отношений, расширением малого предпринимательства в более чем в 45 % субъектов Федерации.
В настоящее время лицензионная процедура на уровне регионального законодательства практически не регламентируется, а определяется отдельными положениями подзаконных актов, которые применяются в некоторых субъектах РФ (например, в Республике Бурятия, Республике Адыгея, Алтайском крае, Московской области и др.). Правовое регулирование лицензионной процедуры в субъектах РФ осуществляется на основе федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов РФ.
Основным источником правового регулирования лицензионной деятельности в субъектах РФ является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Закон закрепляет: основы реализации процедуры лицензирования; определяет общие понятия (лицензии, лицензирования, лицензионных требований и др.), принципы осуществления лицензирования; порядок принятия решения о предоставлении лицензии, приостановлении ее действия и др. Закон регулирует общественные отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.
Для нормативной регламентации лицензионной деятельности исполнительной власти субъектов Федерации названный закон имеет важнейшее значение, поскольку им определяется единый перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию на всей территории Российской Федерации. 2 В соответствии с законом лицензированию подлежат 103 вида деятельности, например: 1) производство авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения; 2) производство оружия и основных частей огнестрельного оружия; 3) медицинская деятельность; 4) перевозки пассажиров автомобильным транспортом (оборудованным для перевозок более восьми человек); 5) космическая деятельность; 6) заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов и т.д.
Нормами зарубежного законодательства (например, США) предусмотрен порядок лицензирования 1240 видов деятельности. Так, Закон США «Об административной процедуре» 1946 г. закрепил процедуру лицензирования следующих видов деятельности: телерадиовещание, медицина, оружие и промышленность.
В системе источников правового регулирования лицензионной деятельности субъектов Российской Федерации важное место принадлежит постановлениям Правительства Российской Федерации. Принимая постановления по каждому виду деятельности, подлежащему лицензированию, Правительство РФ устанавливает виды деятельности для лицензирования, осуществляемого органами исполнительной власти субъектов РФ в целях обеспечения единства экономического пространства.
Похожие диссертации на Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации : Регионально-правовой аспект
