Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административные правовые процедуры в системе публичного управления: основные понятия 18
1. Сущность и соотношение понятий «публичное управление», «административная процедура», «административный процесс» 18
2. Управленческая процедура: понятие и признаки 39
3. Позитивная административно-правовая процедура в сфере публичного управления: понятие и признаки 49
Глава 2. Предпосылки существования административных процедур, их значение, функции, виды и источники 64
1. Необходимость, предпосылки и причины существования административных процедур 64
2. Значение и функции административных процедур 71
3. Виды административных процедур 83
4. Правовые источники административных процедур 99
Глава 3. Место административных процедур в системе способов обеспечения режима законности. Эффективность и правовое качество административных процедур 116
1. Административные процедуры в системе способов обеспечения режима законности 116
2. Особенности административных процедур как способов обеспечения режима законности в публичном управлении 125
3. Эффективность административных процедур и административно-процедурных норм 134
4. Правовое качество норм права как условие эффективности административных процедур 157
Глава 4. Проблемы нормативного регулирования административных процедур 176
1. Общая концепция правового регулирования административных процедур 176
2, Отдельные аспекты нормативно-правового регулирования административных процедур 195
Заключен ие 225
Библиографический список использованных источников и специальной литературы 235
- Сущность и соотношение понятий «публичное управление», «административная процедура», «административный процесс»
- Необходимость, предпосылки и причины существования административных процедур
- Административные процедуры в системе способов обеспечения режима законности
- Общая концепция правового регулирования административных процедур
Введение к работе
Актуальность исследования. Настоящая работа посвящена исследованию позитивных административных правовых процедур - весьма важного и актуального вопроса, занимавшего внимание ученых-правоведов на протяжении более чем сорока лет. Актуальность теоретического исследования административных процедур обусловлена необходимостью:
теоретического анализа понятия позитивной административной процедуры, а также сущности, признаков и места административных процедур в системе соответствующей отрасли права;
критического анализа существующего правового регулирования позитивных административных процедур прежде всего с точки зрения его полноты, эффективности и соответствия современным общественным отношениям, которые эти процедуры призваны упорядочивать;
создания теоретической базы для новой нормативной основы административных процедур - рамочного закона «Об административных процедурах»;
учета широкой распространенности административных процедур и участия в них множества физических и юридических лиц;
Неюрисдикционные (позитивные) административные процедуры, их правовая регламентация (и главное, их правовое качество и доступность) имеют непосредственное влияние на осуществление гражданами и организациями своих прав и свобод. В многообразные отношения с государственными и муниципальными органами так или иначе вступают все граждане, поскольку административные процедуры весьма многообразны и широко распространены.
Степень научной разработанности темы, В настоящее время в науке административного права усилился интерес к проблемам административного процесса, административной юстиции, административной юрисдикции и по-
зитивных административных процедур. Последнее из указанных направлений оставляет широкий простор для научного поиска, и за последние несколько лет было опубликовано довольно много научных работ, в которых рассматривались вопросы административных процедур .
Как известно, интерес к административному процессу и его составляющей части, как его тогда понимали ученые, - «позитивным, неюрисдикци-онным» процедурам - возник в середине 60-х годов прошлого века в ходе дискуссии о природе, границах, составных частях административного процесса, его статусе в системе советского, а впоследствии и российского права. Исследования проводились с различных точек зрения и в различных аспектах (как в отраслевом, так и в теоретическом). Можно назвать немало работ, где рассматривались вопросы административного процесса, в том числе так или иначе затрагивались проблемы административных процедур. Однако споры во многом велись о том, следует ли вообще включать эту группу норм в систему отрасли административного права; некоторые исследователи вообще отрицали правовую природу данных предписаний. Было представлено множество точек зрения: от безусловного включения названной группы правовых норм в общую структуру процесса до отрицания их правовой природы и выведения из сферы правового регулирования.
Представляется, что возникшие разногласия имеют своей причиной проблемы теоретического характера. Все ученые единодушны в том, что юридический процесс - малоисследованная область, объем этого понятия еще не устоялся и постепенно расширяется.
1 См., в частности: Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами государственного управления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / И.М. Лазарев. -М., 2002. - 20 с; Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / [под ред. Н.Ю. Хаманевой]. - М. : Новая правовая культура, 2004. - 568 с; Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в РФ (регионально-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Р.С. Тихий. - Тюмень, 2005. - 26 с; Хазанов С.Д. Правовое регулирование административных процедур в российском законодательстве: состояние и перспективы / С.Д. Хазанов // Международный симпозиум: Верховенство закона в сфере публично-правовых отношений. Смежные юридические профессии. - Ташкент, 2005. - С. 86 - 102.
В науке долгое время господствовали представления о том, что собственно процессом можно именовать только судопроизводство. Однако усложнение общественных отношений потребовало регламентации порядка деятельности не только суда, но и других государственных органов и должностных лиц. Можно спорить о наименовании и месте таких процедурных правил, но нельзя не признать, что существуют они объективно, вызваны к существованию самой жизнью. Задача ученых - не отрицать их, а изучить их природу, осмыслить закономерности их возникновения и существования, обозначить перспективы их развития и определить их место во всей системе правового регулирования.
Не разрешенные однозначно теоретические разногласия отразились и на отраслевом подходе к пониманию роли и природы позитивных административных процедур. Нет необходимости повторять, насколько политизировано и идеологизировано административное право, как резко отражаются в нем все политические изменения.
В силу известных событий в истории Российской империи, РСФСР в составе СССР, Российской Федерации в ее теперешнем состоянии многие категории административного права и процесса оказались изменены, перевернуты, а поступательное развитие отрасли прервано. В огромной мере это коснулось административного процесса, именно из-за политической конъюнктуры первоначальный смысл категории исказился, наполнился иным содержанием. Отрицание возможности спора между советским государством и советским гражданином, полное забвение административной юстиции и породило, на наш взгляд, определенные теоретические и практические сложности в области административного процесса. Интуитивно чувствовалась аналогия и родство его с гражданским и уголовным процессами, однако невозможность использования понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство» привели к пониманию административного процесса как нормативно урегулированного порядка исполнительно-распорядительной деятель-
ности органов государственного управления1, внесудебного порядка примене-ния мер принуждения (в том числе административных взысканий) и т. д. Именно выхолащивание первоначального смысла категории административного процесса - судебного процесса разрешения спора о праве между гражданином и государственным органом - и привело, на наш взгляд, к неопределенности границ административного процесса, к его так называемой «узкой» и «широкой» трактовке соотношения и объема понятий «процесс», «производство» и «процедура», что позволяет некоторым исследователям констатировать, что понятие административного процесса в науке не сложилось3. Представляется, что большинство таких проблем носит характер «спора об универсалиях», и основная часть противоречий может быть снята, как только выстроится четкая система, где каждому элементу будет отведено свое место, а каждое явление правовой действительности получит объяснение. Тогда не придется что-то «включать», а что-то «исключать» из границ процесса, не придется придумывать изначально «хромающие» теории.
Напомним, что право как совокупность норм - явление объективное и развивается по определенным закономерностям. Задача ученых - выяснить, открыть эти закономерности, а не отрицать объективные явления, «подгоняя» их под свои теории. Административные процедуры - реально существующие процессуальные правовые нормы; они объединены в совокупность, которая может быть структурирована и систематизирована. И если в процессе этой структуризации обнаружатся пробелы, противоречия и нестыковки, это еще не повод отрицать правовой характер данной группы процедур. Место для них подготовлено всей системой отрасли административного права, без них отрасль не будет целостной и завершенной.
'Петров Г.И. Задачи кодификации советского административного права / Г.И, Петров // Советское государство и право. - 1958. - Нч 6. - С. 27.
2 Обсуждение проблем административного процесса// Советское государство и право. - 1963. - JSfe 1. -С. 130 ГШ.
J Сухарева Н.В. О состоянии административного процессуального законодательства в РФ / Н.В. Сухарева // Юрист.-2001.-№6.-С. 36.
Несмотря на повышение научного интереса к административному процессу, который нашел свое выражение в дискуссии, проходившей в науке административного права в 60-х годах прошлого века, крупные работы, имеющие самостоятельным предметом исследования так называемые позитивные административные процедуры, отсутствовали довольно долгое время. Можно назвать лишь одну коллективную монографию под редакцией Б.М. Лазарева «Управленческие процедуры» (1988 г.), которая отражает свое время: некоторые из исследованных в ней процедур уже ушли в историю, а многие реалии нашей современности не могли быть тогда учтены. Однако необходимо отметить практически исчерпывающую полноту проблематики данной научной работы, высокий теоретический уровень и большую научную значимость и новизну для того времени.
Начиная с 90-х годов XX века стали появляться научные работы, в которых ученые представляют современный взгляд на административные правовые процедуры, их роль и место в системе отрасли административного права1; было сформировано три подхода к понятию административного процесса. Однако можно утверждать, что в настоящее время фактически остались только два из них. Анализ их содержания будет приведен ниже.
Все изложенное выше позволяет прийти к выводу о необходимости переосмысления вопросов, касающихся административных процедур.
Объектом данного исследования являются урегулированные правом взаимоотношения между органами государственной власти и многочисленными неподчиненными субъектами: гражданами, организациями, не связанные с привлечением этих субъектов к ответственности, а связанные с реализа-
См., в частности: Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами государственного управления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / И.М. Лазарев. -M., 2002. - 20 с; Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в РФ (регионально-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Р.С. Тихий. - Тюмень, 2005. - 26 с; Хазанов С.Д. Правовое регулирование административных процедур в российском законодательстве: состояние и перспективы / С.Д. Хазанов // Международный симпозиум: Верховенство закона в сфере публично-правовых отношений. Смежные юридические профессии. ~ Ташкент, 2005. - С. 86 - 102.
цией прав и исполнением обязанностей граждан и организаций, а также совершением юридически значимых действий в отношении заявителей.
Предметом настоящего исследования является относительно обособленная группа правовых норм, регулирующих так называемые «позитивные» административные правовые процедуры, а также различные теоретические аспекты данного понятия: сущность, признаки, необходимость, предпосылки и причины существования, значение, функции, виды, источники административных процедур. Также в предмет исследования входят вопросы правового качества, эффективности законов об административных процедурах, проблемы их правового регулирования и направления совершенствования законодательства об административных процедурах.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, четырех глав и заключения. Введение посвящено рассмотрению актуальности темы исследования, а также его научной новизны и научно-практической значимости. В первой главе исследуются следующие вопросы; отраслевое (административно-правовое) понимание процедуры, соотношение объемов понятий «административная процедура» «управленческая процедура», «административное право», «административный процесс» и «публичное управление». Вторая глава посвящена анализу предпосылок и причин возникновения и существования административных процедур, их роли и места в системе административного права, функций и значения, видов административных процедур, их источников. В третьей главе административные процедуры рассматриваются с точки зрения обеспечения законности в публичном управлении. Также анализируются проблемы обеспечения правового качества и эффективности реализации административных процедур. Четвертая глава посвящена проблемам правового регулирования общей и особенной частей института административных процедур и основным направлениям совершенствования, а точнее, формирования законодательства об административных
процедурах. Кроме того, в данной главе проведен критический анализ законопроектов по вопросам административно-процедурного регулирования.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ нормативно-правового регулирования административных правовых процедур в России. Существующее состояние законодательства, регулирующего административные процедуры, не отвечает современным потребностям общества. Его можно характеризовать как огромный пробел в отрасли российского административного права, в то время как зарубежные законодатели давно уже заполнили его (США, Германия, Франция и другие государства), приняв соответствующие нормативные акты. Проблема упорядочения административных процедур неразрывно связана с достижением режима законности в сфере публичного управления, с совершенствованием государственного аппарата, системы его «внешних» и «внутренних» связей, а также с реализацией прав и свобод граждан и организаций.
Для достижения цели исследования в диссертации были поставлены следующие задачи:
сформулировать понятие позитивных административных правовых процедур в системе публичного управления, определить их место в системе административного права и их соотношение со смежными понятиями;
рассмотреть предпосылки, причины формирования административных правовых процедур и их необходимость;
проанализировать функции, виды, источники административных правовых процедур;
рассмотреть административные правовые процедуры в качестве способа обеспечения законности в системе публичного управления, отметить их особенности;
провести анализ проблем, связанных с эффективностью реализации административных правовых процедур и с обеспечением их правового качества;
определить основные направления совершенствования (а точнее, формирования) законодательства об административных процедурах.
В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения науки административного права и теории государства и права. Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах таких отечественных ученых-административистов, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административного процесса и административных процедур, как С.К. Абрамов, А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.М. Блинов, А.Т. Боннер, В.В. Борисов, Н.Н. Вопленко, Б.Н. Габричидзе, И.А. Галаган, А.А. Демин, В.Б. Дерновой, O.K. Застрожная, Г.А. Злобин, В.В. Игнатенко, М.В. Карасева, А.А. Кармолицкий, Д.А. Керимов, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, Б.П. Курашвили, Е.С. Кубанков, Б.М. Лазарев, И.М, Лазарев, М.П. Лебедев, В.М. Лесной, В.А. Лория, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, В.И. Никитинский, И.В. Панова, А.С. Пашков, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, Т.Н. Радько, Л.П. Рожкова, Н.Г. Салищева, И.С. Самощенко, С.А. Свиридов, В.Н. Скобелкин, О.В. Смирнов, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Строгович, С.С. Студеникин, Н.В. Сухарева, Р.С. Тихий, Ю.А. Тихомиров, Ф.Н. Фаткуллин, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, В.В. Цветков, Л.Д. Чулюкин, К. Экштайн.
Общетеоретической основой исследования являются работы таких ученых, как С.С. Алексеев, В.М. Горшенев, О.Э. Лейст, А.В. Малько, Н.И. Матузов, П.Е. Недбайло, В.Н. Протасов, В.А. Рязановский.
Методологическую базу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания (так называемый метод диалектического материализма), а также связанные с ним специальные методы, активно приме-
12 няемые в юридической науке: анализ и синтез, исторический, формальнологический, сравнительно-правовой, структурно-системный, статистический и другие методы.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней предпринята попытка представить институт административных правовых процедур в качестве составной части отрасли административного права, В работе особо подчеркивается то обстоятельство, что, на наш взгляд, административная процедура не является составляющей формирующейся отрасли административного процесса, а представляет собой правовое образование (институт, подотрасль) общего административного права, обладающее известной самостоятельностью и объединяющее процессуальные по своему характеру нормы.
Кроме того, в работе позитивные административные правовые процедуры рассмотрены в качестве способа обеспечения законности в публичном управлении. Также уделяется внимание относительно новым в юридической науке вопросам правового качества и эффективности административных процедур.
С учетом всего изложенного выше сформулированы предложения по совершенствованию законодательства об административных процедурах.
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что с позиции названного подхода определены признаки, виды, сущность, место и роль административных правовых процедур в системе отрасли административного права, исследованы новые аспекты административных процедур (например, их правовое качество, эффективность их реализации), сам институт административных процедур рассмотрен с новой точки зрения - как способ обеспечения законности в публичном управлении.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированы предложения по совершенствованию законодательства об административных процедурах, высказаны критические замечания к предложенным законопроектам, проанализировано зарубежное законодательство по вопросам ад-
министративных процедур. Автором высказаны соображения о возможности, желательности и потенциальной эффективности частичного перенесения зарубежного опыта в исследуемом вопросе на российскую почву.
С учетом выводов, сформулированных как в теории права, так и в науке административного права, по вопросам юридического процесса, административного процесса, административных процедур, на защиту выносятся следующие положения, имеющие элементы научной новизны:
1. Административный судебный процесс разрешения спора о публич
ном праве, юрисдикционные административные правовые процедуры и урегу
лированная правом административно-процедурная деятельность компетент
ных (несудебных) органов, не связанная с применением мер принуждения (по
зитивные административные правовые процедуры в сфере публичного управ
ления), - три различные по своему характеру группы процессуальных норм
административного права. При этом статусом отрасли права может обладать
только правосудие по административным делам - собственно административ
ный процесс, а административные процедуры (как позитивные, так и юрис
дикционные) необходимо считать частью общего административного права.
2. Управленческие процедуры - термин теории государственного
управления, обозначающий многообразную по содержанию фактическую дея
тельность специальных субъектов в сфере позитивного публичного управле
ния, которая может протекать как в правовой (административные процедуры),
так и в неправовой форме.
3. Позитивная административная процедура в сфере публичного управ
ления - это нормативно урегулированная, ориентированная на достижение
конкретного результата документируемая деятельность различных субъектов
(по крайней мере один из которых является государственным, муниципаль
ным органом или должностным лицом). Эта деятельность состоит из последо
вательно сменяющих друг друга актов поведения (этапов, стадий процедуры),
в ее ходе реализуется компетенция указанных субъектов, применяются нормы
различных отраслей права и принимаются различные правовые акты управления (как промежуточные, так и окончательные); по содержанию данная деятельность не связана ни с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве, ни с применением мер административного принуждения.
Классификация административных процедур должна быть проведена по такому основанию, чтобы можно было видеть процессуальные отличия между ними. Соответственно, административные процедуры в целом можно подразделить на позитивные и юрисдикционные. Позитивные процедуры подразделяются на внутренние, участники которых находятся в отношениях власти - подчинения, и внешние, участники которых в отношениях прямого подчинения не состоят, а также на вертикальные (право требования принадлежит заявителю) и горизонтальные (право требования принадлежит уполномоченному органу). Как в ходе, так и результате административной процедуры принимаются правовые акты управления, которые могут быть промежуточными (которыми дело не разрешается по существу) и окончательными (которыми дело разрешается по существу). Промежуточные акты могут препятствовать (либо не препятствовать) дальнейшему движению дела, а окончательные акты могут быть правообременительными (лишать права, налагать обязанность) и правонаделительными (предоставлять право, освобождать от обязанности).
Административные правовые процедуры как способ обеспечения законности характеризуются следующими признаками:
административные процедуры являются принадлежностью общего административного права и призваны обеспечивать проведение в жизнь как административно-правовых, так и норм многих других отраслей права (реализацию прав и исполнение обязанностей);
административные процедуры, с одной стороны, ограничивают негативное, произвольное, ничем не обусловленное усмотрение и представляют собой гарантию публичных прав граждан и организаций;
с другой стороны, они, будучи формализованными правилами поведения, являются правовым ограничением и препятствуют недобросовестному пользованию своими правами;
административные процедуры представляют собой нормы права, формализующие процессуальные права и обязанности, недобросовестное использование или ненадлежащее исполнение которых может повлечь ответственность. Однако ответственность может быть установлена только за правонарушение, и, следовательно, нормативное закрепление процедурных правил - первое условие введения ответственности за их нарушение.
Эффективность закона об административных процедурах - соотношение между исходным состоянием административных процедурных отношений, результирующим состоянием и целью, поставленной законодателем, -обеспечением публичных прав и свобод граждан и организаций, которое достигается при помощи правовых средств - соответствующего закона, проявляется в различных степенях, исчисляется с учетом издержек функционирования процедурной правовой нормы и окончательно определяется на практике. В целом закон «Об административных процедурах» можно будет признать эффективным, если ситуация в области обеспечения публичных прав физических и юридических лиц хоть в какой-то степени (даже минимальной) улучшится. Данное определение сформулировано с учетом того, что юридическую эффективность нормы права необходимо понимать как соотношение между исходным состоянием регулируемых отношений, результирующим состоянием и целью, поставленной законодателем, которое достигается при помощи правовых средств, проявляется в различных степенях, исчисляется с учетом издержек функционирования правовой нормы и окончательно определяется на практике применения нормы права.
Правовое качество административно-процедурных норм — совокупность его правовых свойств (свойств правовой легальности и технико-юридических свойств) с особенностями, обусловленными спецификой отрасли
16 административного права. С точки зрения инструментального подхода правовое качество административно-процедурных норм следует понимать как качество правовых средств - их способность положительно воздействовать на достижение различных общественных целей и нормальное функционирование социальных институтов. Также административные процедуры с точки зрения их места в механизме правового регулирования и инструментального подхода могут рассматриваться как условие эффективности других норм - материально-правовых норм различных отраслей.
8. В разрабатываемом законе «Об административных процедурах» обязательно должны присутствовать нормы права, регулирующие правила доказывания и распределение бремени доказывания, а также правовые презумпции. Они могут быть сформулированы следующим образом:
«Лицо, инициирующее процедуру, обязано доказать те обстоятельства, которые указаны в законе в качестве необходимых для этой категории дел. В специальных законах могут быть указаны обстоятельства, подлежащие доказыванию, а также могут быть установлены обязательные требования к форме, содержанию и необходимым реквизитам доказательств. Обо всех остальных обстоятельствах по делу лицо вправе дать объяснения, которые признаются достоверными до тех пор, пока они не опровергнуты в установленном законом порядке. Орган (должностное лицо), рассматривающий дело, вправе проверить объяснения заинтересованных лиц. В законах и подзаконных актах может быть установлена обязанность соответствующего органа (должностного лица) проверить эти объяснения. Если у обратившегося лица отсутствуют необходимые доказательства, оно вправе ходатайствовать перед органом, рассматривающим дело, о том, чтобы истребовать эти доказательства. Если необходимые доказательства не могут быть получены, орган (должностное лицо), рассматривающий дело, разъясняет лицу его право обратиться в суд с заявлением об установлении факта, имеющего юридическое значение».
Также необходимо законодательно закрепить презумпцию законности документов и презумпцию добросовестности всех участников административной процедуры.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и муниципального права Воронежского государственного университета. Основное содержание диссертационного исследования было представлено на научно-практических конференциях юридического факультета Воронежского государственного университета. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры административного и муниципального права ГОУ ВПО ВГУ. По теме диссертации автором опубликовано шесть научных статей.
Сущность и соотношение понятий «публичное управление», «административная процедура», «административный процесс»
В этом параграфе речь пойдет не только о соотношении вынесенных в заглавие понятий, но и некоторых других, поскольку административно-правовое регулирование весьма разносторонне и имеет точки соприкосновения со многими сферами общественной деятельности. Эти области человеческого взаимодействия могут быть урегулированы как административно-правовыми нормами, так и нормами других отраслей права, а могут быть вообще неурегулированными.
Прежде всего, нужно определить, как взаимосвязаны административные правовые процедуры в сфере публичного управления с самим понятием публичного управления. Сразу нужно оговориться, что публичное управление включает позитивную (правоприменительную) и негативную (правоохранительную) деятельность (эти виды выделены в зависимости от характера административной деятельности). В сфере наших интересов находится процессуально-правовая регламентация, связанная с первым из перечисленных видов управления.
Понятие публичного управления является относительно новым для отечественной юридической науки. Традиционно принято вести речь о государственном управлении. Этот вопрос всегда привлекал внимание ученых, государственному управлению во всех его аспектах - не только в правовом, но и философском, психологическом, содержательном - посвящены многочисленные фундаментальные научные исследования . Однако в последнее время получил распространение именно термин «публичное управление», под которым необходимо понимать не только управление, в котором принимают участие органы государственной власти, но и муниципальные органы, органы местного самоуправления (по аналогии с этим сформулировано понятие «публичной службы», объединяющее государственную и муниципальную службу). На наш взгляд, этот подход вполне целесообразен, так как с содержательной точки зрения данные два вида управления мало чем отличаются: они функционируют по единым законам и подчиняются единым принципам. Все, что выработано наукой в процессе анализа понятия «государственное управление», применимо к понятию публичного управления.
Традиционно понятие управления имеет множество определений, а точнее, при определении данного понятия каждый из исследователей подчеркивает наиболее важный, по его мнению, аспект, оставляя в тени (либо вообще вне определения) менее значимые для него признаки. Для правоведов традиционно наиболее значимым представляется признак «целенаправленного властного воздействия субъекта управления на объект управления» (например, Ю.М. Козлов, Г.В. Атаманчук, Б.М. Лазарев). Однако, например, Б.П. Кура-швили считает, что такой подход однобок, и необходимо «выработать полито-логическое определение» государственного управления , а также добавить в него философские, социальные, технологические и другие характеристики.
На наш взгляд, наиболее удачными всегда являлись простые определения, и определение, предложенное в XIX немецким исследователем Отто Майером до сих пор не потеряло своей актуальности. «Государственное управление - государственная деятельность, не связанная ни с правосудием,
ни с законотворчеством» . Удивителен тот факт, что похожим образом закон «Об административной процедуре» США (страны с принципиально иной системой права) определяет понятие «agency» (практически аналогичное по содержанию российскому термину «орган исполнительной власти») - это «государственный орган, не являющийся ... ни законодательным, ни судебным органом». Более того, как отмечает С.Д. Хазанов, абстрактного понятия ни органа исполнительной власти, ни системы органов исполнительной власти не было дано и Конституционным Судом РФ в Постановлении от 27 января 1999 года №. 2-П по делу «О толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» . В указанном постановлении определение системы органов исполнительной власти дано путем перечисления: Правительство РФ, министерства и другие федеральные органы исполнительной власти .
Такое определение позволяет уйти от описания содержания управленческой деятельности путем простого перечисления и получить представление прежде всего об огромном многообразии управленческой деятельности; однако оно оставляет в стороне такие признаки государственного управления, как целенаправленность, потенциальная результативность, планомерность и т. д. Однако поскольку вопросы публичного управления как таковые не являются непосредственным предметом данного исследования, в его цели не входит подробный анализ всех аспектов публичного управления.
Необходимость, предпосылки и причины существования административных процедур
В предыдущих параграфах уже обосновывалась необходимость существования и соответствующего нормативного закрепления административных правовых процедур, а также упоминались отдельные предпосылки и причины их возникновения и существования.
Как неоднократно отмечалось в литературе, по общему правилу, исторически раньше формировалось правило поведения как таковое (материально-правовая норма), а порядок его реализации возник в качестве нормативно закрепленного правила позднее. По мнению Ю.А. Тихомирова, «производность процессуальных норм очевидна» . Появление процессуальных правил было вызвано к жизни необходимостью реализации материального права, именно оно лежит в основе процесса и обосновывает целесообразность его существования. Впрочем, как справедливо отмечает O.K. Застрожная, нельзя отождествлять материальное право с базисом права процессуального: надстроечное явление не может иметь в качестве базиса другое надстроечное явление; процесс имеет самостоятельный базис - реальные процессуальные отношения, складывающиеся по поводу реализации норм материального права и объективно существующие2. Однако это утверждение скорее характеризует не соотношение материального и процессуального права, а соотношение нормы права и реально существующего общественного отношения.
Материальное право как закрепленная в законе совокупность норм возникла ранее, чем совокупность норм процессуального права. Однако это не значит, что реализация материального права не протекала во времени - просто процессуальные общественные отношения еще не были правоотношениями, то есть порядок реализации материального права еще не получил нормативного закрепления.
Порядок формирования и закрепления в законе нормы права, по общему правилу, объективен: сначала возникает необходимость правового регулирования явления, затем практика показывает возможные пути его осуществления, и затем наиболее приемлемый вариант закрепляется в правовой норме. Однако в сфере публичного управления из этого правила часто возможны исключения: регламентация может «опережать» общественные отношения, предшествовать их возникновению и направлять их развитие в нужное русло. Так, например, до принятия налогового закона отношение по уплате налога не возникнет, да и просто не может возникнуть1. На наш взгляд, административные процедуры требуют именно такого регулирования, так как, пока не появятся нормативно закрепленные права и обязанности субъектов административного процедурного отношения, процедура не будет выполнять своего основного назначения - реализации материального права. В этом проявляется один из важнейших аспектов правового воздействия на общественные отношения - путем правового регулирования формируются социально полезные и вытесняются вредные для общества отношения.
Логика развития всякой процедуры такова, что сначала процессуальные правила появляются в областях более конфликтного взаимодействия интересов, «исторически первыми законодательно выделились административ-но-деликтные процедуры» , а затем демократические тенденции развития со циума и государства требуют введения определенных гарантий и в относительно менее конфликтных областях общественной жизни.
Никто не будет отрицать, что в случае привлечения лица к ответственности или разрешения спора о праве имеет место конфликт интересов. Именно по этой причине все «традиционные» судебные процессы (гражданский, уголовный) имеют длительную историю существования и весьма подробное регулирование. Все стадии оформляются отдельными процессуальными актами, к их реквизитам предъявляются жесткие требования; традиционные судебные процессы содержат «реликтовые» нормы, совершенно не обусловленные функционально - например, при входе судей все присутствующие встают, судьи заседают в мантиях и т.д. Производство по делам об административных правонарушениях, также будучи «конфликтным», урегулировано детально (ему посвящен целый раздел в КоАП РФ) - ведь речь идет о применении принуждения, возможности наступления неблагоприятных последствий для лица, вовлеченного в процесс, затрагиваются важные личные права граждан.
Административные процедуры, на первый взгляд, объектом конфликтного взаимодействия не являются и потому в столь подробной регламентации не нуждаются. Однако впечатление это обманчиво, и складывается оно по причине отсутствия в нашей стране глубоких демократических традиций, вследствие долговременного пренебрежения правами личности, неуважения достоинства граждан. Предпосылки формирования и нормативного закрепления административных процедур отражены Конституцией РФ.
Административные процедуры в системе способов обеспечения режима законности
Прежде чем говорить о способах обеспечения режима законности и места среди них административных правовых процедур, необходимо обратиться к самому понятию законности. Оно анализируется учеными с нескольких точек зрения, которые в итоге можно свести к следующим:
1.Понимание законности как неуклонного, строгого и точного исполнения, соблюдения и применения законов и подзаконных актов всеми государственными и муниципальными органами и должностными лицами, а также всеми физическими и юридическими лицами (данное определение изложено здесь с поправкой на время опубликования цитируемых работ).
2. Понимание законности как принципа деятельности всех государственных и муниципальных органов (в том числе и органов государственного управления). Здесь же следует отметить, что законность понимается в качестве основополагающего принципа большинства отраслей российского права -гражданско-процессуального, уголовного, уголовно-процессуального, іраж-данского и т. д. А.Е. Лунев в 1948 году констатировал, что под законностью ученые того времени понимали следующее: - законы, действующие в государстве (позитивное право); - принцип деятельности государства; - законодательный процесс . (При этом сам автор настаивал на понимании законности только как принципа государственной деятельности ).
3. Понимание законности как определенного правового режима такого порядка отношений в обществе, при котором точно соблюдаются и исполняются законы.
4. В советское время предлагалось также понимать законность как метод руководства обществом4, еще раньше - как метод осуществления диктатуры пролетариата. В современных условиях, на наш взгляд, не имеет смысла подробно анализировать содержание этой точки зрения.
Представляется, что все изложенные выше подходы имеют право на существование, а второй - даже соответствующую нормативную основу.
Однако при исследовании законности с первой точки зрения выделяются принципы законности, что при втором подходе невозможно, так как сама законность понимается как принцип. Здесь мы не будем подробно останавливаться на анализе принципов законности, так как это не входит в предмет настоящего исследования. Отметим только то, что практически все ученые, которые так или иначе касались исследования вопросов законности, уделяли внимание основному вопросу этой темы - как обеспечить проведение закона в жизнь, как достичь такого состояния в обществе, при котором произойдет максимальное приближение состояния общественных отношений к идеальной модели, созданной в законе. То, что и помогает приблизить «должное к сущему» - право к реальной жизни, - исследователи именовали по-разному - гарантиями законности, методами (способами) достижения (обеспечения) законности и т. д. Авторы монографии «Социалистическая законность в советском государственном управлении» настаивают на разграничении этих понятий, однако не везде проводят это разграничение последовательно. Так, исследователи выделяют в отдельную классификационную группу методы обеспечения законности - надзор и контроль1. На наш взгляд, этот перечень методов можно дополнить традиционными методами воздействия на человеческую психику - убеждением и принуждением,
Так, В.В. Тарасов (1888 г.) дополнил данный перечень методов (он именовал их мерами достижения законности) следующими методами воздействия: - увещание; - угроза; - поощрение; - ответственность .
Из них два относятся к формам убеждения, два - к формам принуждения, представляют собой их детализацию.
Таким образом, еще в конце XIX века ученые относительно подробно исследовали различные формы управленческого воздействия на человеческую психику и их роль в процессе обеспечения режима законности. Что же касается разделения способов обеспечения законности и гарантий законности, то, хотя сами авторы и настаивают на их разграничении и даже выделяют отдельные главы для их исследования, они проводят указанное разграничение весьма непоследовательно. Во-первых, нигде не дается абстрактного определения гарантиям законности и способам обеспечения законности, а их содержание определяется путем перечисления
Общая концепция правового регулирования административных процедур
В предыдущих разделах административные процедуры были рассмотрены с различных точек зрения, однако преимущественно с позиции теории права. Неоднократно говорилось о необходимости комплексного регулирования различных видов административных процедур в едином законодательном акте, о многочисленных достоинствах такого подхода и о внутреннем единстве института административных процедур, позволяющем осуществить регулирование именно такого рода, а также о недостатках существующего нормативного материала в данной области, основными из которых являются раздробленность и неполнота.
Однако в случае принятия этого нового закона также может возникнуть немало проблем. Во-первых, это будет первый для России опыт комплексного нормативного регулирования административных процедур, и следовательно, без использования зарубежного опыта не обойтись. Однако мало воспринять этот зарубежный опыт, необходимо сделать это в разумных пределах. Закон должен «вписаться» в существующую канву правового регулирования, поскольку в России уже существует полноценная и самостоятельная система права. Любой заимствованный закон будет в ней чужеродным элементом, если заимствовать его автоматически, без соотнесения с уже существующим нормативным материалом. К сожалению, некоторые положения в предложенных законопроектах представляют собой именно такое автоматическое перенесение чужого законодательного опыта на российскую почву. И если одни из этих положений являются абсолютно новыми для российского права (то есть прежде соответствующие отношения не регулировались никак), то другие вступают в противоречие с основными институтами ведущих отраслей, правильность которых подтверждена наукой и практикой и до этих пор не вызывала сомнений.
Во-вторых, необходимо определить общее направление правового регулирования административных процедур; нужно понять, что лучше положить в основу всей системы административно-процедурных отношений - субъективное право или юридическую обязанность соответствующего субъекта - и по каким причинам, Этот момент является принципиальным, поскольку он должен быть определен однозначно и непротиворечиво, должен иметь характер правового принципа и должен так или иначе последовательно проявляться во всех нормах соответствующего закона и прежде всего в методе правового регулирования - дозволении, обязывании или запрете. Можно назвать это концепцией правового регулирования административных процедур. Она может иметь в основе общее дозволение либо общее позитивное обязывание. Наиболее важными в ней являются следующие характеристики: -используемый метод правового регулирования, а если используется несколько методов, то преимущественно используемый из них; -используемые презумпции и фикции; -сформулированные на их основе принципы правового регулирования соответствующего институтан; -распределение бремени доказывания между участниками соответствующего правоотношения.
В результате комбинирования этих составляющих могут быть образованы различные модели административной процедуры, и в каждой из них будет заложена определенная направленность правового регулирования, в соответствии с которой будет сформирована особенная часть соответствующего закона - конкретные права и обязанности субъектов на отдельных стадиях процедуры. Формулирование всех составляющих концепции правового регулирования административных процедур - весьма непростая задача; малейший перекос в балансе взаимных прав и обязанностей может иметь серьезные правовые последствия.
В традиционных отраслях процессуального права (гражданско-процессуальном и уголовно-процессуальном) выработка этих положений заняла годы, и можно сказать, что она не завершена до сих пор. Большинство дискуссионных вопросов в судебной практике возникают не там, где закон конкретен, а там, где необходимо абстрагироваться от конкретики, правильно применить общие нормы - принципы и презумпции, а также распределить бремя доказывания.
Так, например, в гражданском процессуальном праве закреплены принципы непрерывности, устности, гласности, национального языка судопроизводства, а также принцип состязательности и равноправия сторон. Аналогичный принцип закреплен и в уголовно-процессуальном праве, однако любой практик знает, насколько велика разница в их содержании. Если состязательности истца и ответчика еще можно добиться, то защита и обвинение в уголовном деле никогда не были реально равноправны и едва ли станут таковыми в обозримом будущем. Также в уголовном процессе действуют принципы гласности, устности, публичности и ряд других принципов. В гражданском процессуальном праве помимо указанных выше закреплен принцип диспози-тивности (которому соответствует метод дозволения), однако, на наш взгляд, он не является всеобъемлющим. В основном диспозитивность касается материально-правовых правомочий лиц, участвующих в деле, то есть права распоряжаться предметом иска. Так, стороны свободны в том, чтобы заявлять (или не заявлять) исковые требования, увеличить или уменьшить их размер, признать иск, отказаться от иска, заключить мировое соглашение, обжаловать (или не обжаловать) решение суда, исполнять (или не исполнять) его принудительно.
Похожие диссертации на Административные процедуры в системе публичного управления
