Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы стратегического управления в уголовно-исполнительной системе
1. Стратегическое управление в уголовно-исполнительной системе основные понятия и сущность 15
2. Этапы процесса стратегического управления в уголовно-исполнительной системе 36
Глава 2. Организация ресурсного обеспечения стратегического управления в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы
1. Понятие ресурсного обеспечения стратегического управления в уголовно-исполнительной системе 69
2. Кадры как ресурс стратегического управления в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы 92
Глава 3. Совершенствование организации и правового обеспечения стратегического управления в уголовно-исполнительной системе
1. Проблемы правового обеспечения стратегического управления в уголовно-исполнительной системе 117
2. Требования к лидеру-стратегу в уголовно-исполнительной системе 149
Заключение 170
Список использованной литературы 178
Приложения
- Стратегическое управление в уголовно-исполнительной системе основные понятия и сущность
- Этапы процесса стратегического управления в уголовно-исполнительной системе
- Понятие ресурсного обеспечения стратегического управления в уголовно-исполнительной системе
- Проблемы правового обеспечения стратегического управления в уголовно-исполнительной системе
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Центральной задачей руководства Минюста России и Федеральной службы исполнения наказаний, ведомственной науки является выбор и обоснование тех систем управления деятельностью органами и учреждениями, исполняющими наказания, которые соответствовали бы современным тенденциям. И это не случайно, поскольку управление призвано выявлять проблемные ситуации, определять содержание управленческого воздействия на них для придания устойчивости либо перевода системы из одного состояния в другое, позволяющее эффективно решать новые сложные задачи, возникающие в области организации исполнения наказаний. Этим объясняется эволюционное развитие органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, систем управления ими.
В настоящее время особую актуальность приобрели проблемы стратегического управления в уголовно-исполнительной системе, поскольку существенно изменились условия, в которых она функционирует.
Во-первых, руководство Федеральной службы исполнения наказаний делает акцент на переориентации исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы в центры социальной реабилитации и трудовой адаптации осужденных. В связи с этим возникает необходимость подготовки федерального закона о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации с позиций теории уголовно-исполнительного и гражданского права, государственного управления, с тем чтобы разграничить предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти, Федеральной службой исполнения наказаний, ее региональными органами, исправительными учреждениями и органами местного самоуправления в решении проблемы трудоиспользования осужденных с целью их трудовой адаптации и социальной реабилитации.
Во-вторых, Федеральная служба исполнения наказаний с 1 января 2005 г. приступила к исполнению такого вида наказания, альтернативного лишению свободы, как обязательные работы. С 2006 г. планируется ввести в действие арест. В связи с этим предъявляются новые требования к персоналу уголовно-исполнительной системы.
В настоящее время органы и учреждения, исполняющие наказания, испытывают недостаток в квалифицированных кадрах. В последние два года наметилась тенденция к сокращению численности обучаемых в образовательных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний. Остро встала проблема закрепления кадров в уголовно-исполнительной системе, что обусловлено прежде всего снижением престижа службы, низким финансированием.
В-третьих, в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания, содержится большое число ВИЧ-инфицированных, больных туберкулезом и другими социально значимыми заболеваниями осужденных, что не может не вызывать опасение руководства Федеральной службы исполнения наказаний и территориальных органов уголовно-исполнительной системы.
Необходимо отметить, что в настоящее время в уголовно-исполнительной системе содержится: лиц, имеющих относительно положительную направленность, - только 26 % от общего числа осужденных, склонных к различным формам деструктивного поведения - 54,07 %. По данным многолетнего анализа статистической информации, неуклонно увеличивается количество осужденных с повышенной агрессивностью и возбудимостью, с признаками психических отклонений. Более половины лиц отбывают наказание второй раз и более. По официальным данным, растет число преступлений в уголовно-исполнительной системе. Так, в 2005 г. по России зарегистрировано 414 преступлений, что на 68 % больше в сравнении с прошлым годом.
По нашему мнению, развивающаяся теория и опыт управления в подобных ситуациях, накопленный военными, правоохранительными и предпринимательскими структурами западных стран и нашим государством, Минюстом России и Федеральной службой исполнения наказаний, обусловили необходимость разработки стратегии управления уголовно-исполнительной системой, а также совершенствования методологии и технологии стратегического управления.
Основная гипотеза стратегического управления состоит в том, что оно базируется на рассмотрении организации исполнения наказаний в фокусе политических, социально-экономических, правовых и организационных аспектов, на осознании необходимости организации исполнения наказаний на приоритетных с позиции общества и государства направлениях и развития для этого способностей органов и учреждений, исполняющих наказания.
Способности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, рассматриваются в диалектической связи с такими философскими и управленческими категориями, как ресурсы, возможности, потенциал, стратегическая цель и деятельность. Они определяются как условия осуществления определенного рода (вида) организаторской деятельности, индивидуальные свойства органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, соответствующие тому классу задач, которые решаются и будут решаться ими в прогнозируемом будущем, как результат прогрессивных преобразований (реформ) в стране и уголовно-исполнительной системе.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования определяется существенными изменениями во всех областях жизнедеятельности государства, и в частности в уголовно-исполнительной системе, необходимостью ее развития на приоритетных с позиций общества и государства направлениях, что обусловливает необходимость организации стратегического управления в уголовно-исполнительной системе.
Степень научной разработанности темы. Стратегическое управление в уголовно-исполнительной системе рассматривается в диссертации как высокоэффективная система социального управления именно в тех условиях, в которых находится современная Россия. Ее появление, применение и развитие - результат эволюционного развития предшествующих систем управления, всегда адекватных реалиям оперативной обстановки и тем социально-экономическим, политическим, организационным и правовым условиям, которые участвуют в ее формировании. В связи с этим теория и практика управления в органах и учреждениях, исполняющих наказания, сформировавшиеся под воздействием научных работ видных ученых России, стали значительной и ценной базой настоящего диссертационного исследования. Большой вклад в развитие теории и практики управления правоохранительной деятельностью внесли научные труды Г.А. Аванесова, Ю.Е. Аврутина, А.А. Аксенова, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, В.М. Бурмистрова, В.З. Веселого, СЕ. Вицина, Г.Г. Зуйкова, А.П. Ипа-кяна, Б.Б. Казака, СМ. Крылова, М.П. Лебедева, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малко-ва, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова и других ученых, в которых рассматривались и проблемы стратегических по своей сущности управленческих решений, и проблемы их ресурсного обеспечения.
Под воздействием изменения обстановки в стране, появления сложных и новых задач в сфере исполнения уголовных наказаний сохранившихся организационных и ресурсных проблем формировались знания о стратегическом управлении. В их создании и практической апробации принимали участие Ю.Е. Авру-тин, Л.П. Дубровицкий, И.Н. Зубов, А.Ф. Майдыков, Г.М. Миньковский, Н.Д. Шелякин и другие ученые.
Следует указать одновременно на многогранность этой проблемы, обусловленную, во-первых, множественностью традиционных ресурсов и отнесением в последнее десятилетие к их числу права, информации и механизма управления, во-вторых, умением правильно распределять, использовать, воспроизводить ресурсы, извлекать из них максимальную выгоду. Ресурсы в единстве с правильным управлением ими и образуют тот потенциал, без которого стратегическое управление в любой сфере немыслимо. На это указывают И. Ансофф, О.С Виханский, М.И. Круглов, Р.А. Фатхутдинов и другие ученые в области стратегического управления, работы которых стали теоретической базой настоящего диссертационного исследования.
Стратегическое управление должно расширять и создавать новые реальные возможности, совокупность которых образует потенциал органов и учреждений, исполняющих наказания, необходимый для развития уголовно-исполнительной системы на приоритетном направлении, и быть способным эффективно и целенаправленно его использовать. И. Ансофф, О.С. Виханский, М.И. Круглов сделали вывод о необходимости отделения стратегических задач и ресурсов от оперативных, максимально правильного использования возможностей внешней среды для достижения организацией своих стратегических целей. Однако применительно к органам и учреждениям, исполняющим наказания, с позиций теории социального управления это системно не исследовалось.
Для определения сущности и роли различных потенциалов, их оптимального соотношения большое значение имеют положения теории социального управления, труды Г.А. Аванесова, В.Г. Афанасьева, В.Р. Веснина, СЕ. Вицина, А.П. Ипакяна, Б.Б. Казака, Л.В. Карташовой, А.Я. Ки-банова, Л.М. Колодкина, Т.В. Никоновой, С.А. Тропина и многих других ученых.
Однако большая часть работ в области стратегического управления не учитывает специфику деятельности уголовно-исполнительной системы. Более того, исследования в основном касаются деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, а не органов и учреждений, исполняющих наказания. Неразработанность проблемы, необходимость нового подхода к организации исполнения наказаний и обеспечению законности и правопорядка в уголовно-исполнительной системе обусловливают актуальность и выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с организацией стратегического управления в уголовно-исполнительной системе.
Предметом исследования выступают теоретические, организационные и правовые основы стратегического управления как предпосылки и условия достижения стратегических целей в сфере исполнения уголовных наказаний.
Цель исследования заключается в разработке теоретических, правовых и организационных мер повышения эффективности стратегического управления в уголовно-исполнительной системе.
Для достижения указанной цели решены следующие задачи:
- сформулированы основные понятия, относящиеся к стратегическому управлению в уголовно-исполнительной системе, и раскрыта его сущность;
- раскрыто содержание этапов процесса стратегического управления в уголовно-исполнительной системе;
- раскрыты понятие и сущность ресурсного обеспечения стратегического управления в уголовно-исполнительной системе;
- выявлены организационные проблемы ресурсного обеспечения стратегического управления в уголовно-исполнительной системе;
- проанализированы проблемы формирования и развития ресурсов и потенциала стратегического управления в уголовно-исполнительной системе;
- выработаны предложения по созданию системы управления кадровым потенциалом как ресурсом стратегического управления в уголовно-исполнительной системе;
- раскрыты проблемы правового обеспечения стратегического управления деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы и предложены меры по его совершенствованию;
- сформулированы требования и особые умения лидера-стратега в уголовно-исполнительной системе.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют диалектические методы научного познания: системный анализ, комплексный и ситуационный подходы. С учетом сложности рассматриваемых проблем в работе использовались частные методы познания: анкетирование, наблюдение. Исследование базируется на принципах и положениях теории государства и t права, уголовного и уголовно-исполнительного права, теории социального и го сударственного управления, юридической психологии и педагогики. При исследовании проблемы реализован конкретно-исторический подход с учетом процессов, происходящих в уголовно-исполнительной системе.
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Феде ,gj рации, международные договоры Российской Федерации, нормативные пра вовые акты Минюста России, Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, нормативные правовые акты и другие документы Федеральной службы исполнения наказаний.
Научная новизна диссертационного исследования определяется не только его объектом и предметом, но и тем, что автор впервые осуществил комплексный анализ организационных и правовых основ стратегического управления в современных условиях, проблемы создания, наращивания и ; эффективного использования потенциала для достижения стратегических целей органами и учреждениями, исполняющими наказания, в частности:
- раскрыто содержание понятия стратегического управления применительно к уголовно-исполнительной системе как одного из условий развития уголовно-исполнительной системы в долгосрочной перспективе;
- предложены единые требования к нормативным правовым актам (концепциям) по направлениям деятельности уголовно-исполнительной системы;
- разработан алгоритм формирования стратегического потенциала, определены его понятие и эффективность использования;
- определен подход к формированию дерева стратегических целей и соответствующей ему стратегической пирамиды;
- разработана система требований и особых умений лидера-стратега в уголовно-исполнительной системе.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Характеристика основных понятий, относящихся к организации стратегического управления в уголовно-исполнительной системе.
Автором определены понятия: стратегия, стратегическое планирование, стратегическая цель, стратегическая позиция в уголовно-исполнительной системе, миссия, и на этой основе сформулировано определение стратегического управления в уголовно-исполнительной системе.
Под стратегическим управлением в уголовно-исполнительной системе следует понимать управление органами и учреждениями, исполняющими наказания, основанное на оптимальном использовании имеющихся ресурсов и потенциала, позволяющее системе гибко реагировать на изменения внутренней и внешней среды, ориентируясь на потребности системы, что позволяет ей функционировать в долгосрочной перспективе, достигая при этом своих целей и решая поставленные перед ней задачи.
2. Система правового обеспечения стратегического управления в уголовно-исполнительной системе.
Автор рассматривает право как одно из необходимых условий стратегического управления в уголовно-исполнительной системе.
Концептуальной основой совершенствования конкретных направлений деятельности уголовно-исполнительной системы на дальнюю перспективу, на наш взгляд, должна стать Концепция развития уголовно-исполнительной системы на долгосрочную перспективу, в которой необходимо изложить основные цели и задачи функционирования уголовно-исполнительной системы, отразить основные направления деятельности, механизм и этапы реализации, а также контроль за ее выполнением. На основе общей Концепции могут разрабатываться концепции (программы) по конкретным направлениям деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.
На основе научного анализа автором предложена примерная структура таких документов.
3. Организационные основы ресурсного обеспечения стратегического управления в уголовно-исполнительной системе.
Организация ресурсного обеспечения стратегического управления в уголовно-исполнительной системе представляет собой управление ресурсами как процесс получения, создания, преобразования, распределения, обеспечения сбалансированности, гармоничного и эффективного использования экономических ресурсов на основе их соединения с организационными ресурсами и приведение тем самым органов и учреждений, исполняющих наказания, в состояние готовности для движения к стратегической цели.
Диалектическая взаимосвязь вновь созданных в процессе ресурсного обеспечения возможностей и стратегического управления проявляется через обобщающее понятие «потенциал».
Автор обосновывает, что стратегический потенциал уголовно-исполнительной системы представляет собой совокупность реально существующих на момент выбора стратегии, последовательно создаваемых и наращиваемых внутренних и внешних возможностей и способностей достижения органами и учреждениями, исполняющими наказания, стратегических целей в сфере исполнения уголовных наказаний.
По мнению диссертанта, стратегический потенциал уголовно-исполнительной системы составляют ее внутренние, внешние возможности, а также созданные в результате динамичного развития общества, государства. Их следует своевременно выявлять, создавать и реализовывать.
4. Модель функциональной кадровой стратегии Федеральной службы исполнения наказаний как важный стратегический ресурс рационализации управленческих решений в сфере исполнения уголовных наказаний.
Ее разработка позволит в логической последовательности разрешить совокупность взаимосвязанных проблем: конкретных компетенций, выделения необходимых ресурсов, совершенствования системы оплаты труда и льгот, оценки трудовой деятельности, процедур, правил подбора, расстанов ки, обучения, адаптации, продвижения по службе кадров, совершенствования организационной структуры управления кадровым потенциалом.
5. Комплекс требований к лидеру-стратегу как необходимое условие совершенствования организации стратегического управления в уголовно-исполнительной системе.
Сформулированные автором требования (личностные, деятельные, специфичные), а также особые умения лидера-стратега (организаторские, командные, педагогические) послужат основой для отбора из резерва наиболее соответствующих кандидатов на руководящие должности и определения направлений совершенствования их личных качеств и способностей.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обусловлены не только его методикой, но и эмпирической базой, включающей в себя обширный материал, собранный автором за время работы над диссертацией. Было проведено социологическое исследование, респондентами которого выступили руководители территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний (50 чел.), а также руководители и сотрудники исправительных учреждений (300 чел.). Автор изучил и обобщил опыт работы органов и учреждений, исполняющих наказания, Центрального федерального округа, проанализировал официальные статистические данные о деятельности уголовно-исполнительной системы за 2000-2005 годы, законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие ее деятельность, а также ряд концепций, разработанных в системе за последние 5 лет, по основным направлениям ее деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью, новизной полученных данных, которые дополняют и расширяют имеющееся в науке государственного и социального управления представление о стратегии управления в уголовно-исполнительной системе.
Теоретические положения диссертации могут послужить базой для дальнейшего изучения организационно-правовых аспектов стратегического управления в уголовно-исполнительной системе.
В результате исследования диссертантом предложен ряд новых понятий и научных категорий: стратегическое управление в уголовно-исполнительной системе, стратегическое планирование в уголовно-исполнительной системе, модель функциональной кадровой стратегии уголовно-исполнительной системы.
Практическая значимость исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы при разработке нормативных правовых актов, касающихся организации стратегического управления в уголовно-исполнительной системе, в учебном процессе образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний, а также практической деятельности сотрудников органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.
Диссертант рассмотрел организацию стратегического управления в уголовно-исполнительной системе как одно из основных условий повышения эффективности ее функционирования в долгосрочной перспективе.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях и семинарах, в том числе международного уровня («Криминологические и психолого-педагогические проблемы правового воспитания», Брянск, 2003; «Реформа уголовно-исполнительной системы России: состояние, проблемы, перспективы», Рязань, 2004). По теме диссертации подготовлен комплекс научно-практических предложений по совершенствованию организации и правового обеспечения стратегического управления в уголовно-исполнительной системе.
Результаты исследования используются в учебном процессе образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний и практической деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, о чем имеются акты внедрения.
По материалам исследования разработаны и внедрены в деятельность уголовно-исполнительной системы научно-практические предложения, о чем имеются акты внедрения.
По результатам исследования автором подготовлены монография, лекция, аналитический обзор, научные статьи общим объемом 12,8 п. л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Стратегическое управление в уголовно-исполнительной системе основные понятия и сущность
Для своего развития общество требует всестороннего обеспечения, которое представляет собой систему мер, связанных с удовлетворением потребностей1. Потребность - это нужда или недостаток в чем-либо необходимом для поддержания жизнедеятельности организма, человеческой личности, социальной группы, общества в целом2.
Вопросы функционирования уголовно-исполнительной системы входят в предмет исследования различных наук. Впервые термин «уголовно-исполнительная система» был закреплен в ст. 5 Закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»: уголовно-исполнительная система включает в себя: 1) учреждения, исполняющие наказания; 2) территориальные органы управления уголовно-исполнительной системой; 3) центральный орган управления уголовно-исполнительной системой. В связи с созданием в 2001 г. федеральных округов в данную систему входят также органы управления УИС по федеральным округам. В 2004 г. согласно Указу Президента России от 9 марта 2004 г. была образована Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России), которая является центральным органом уголовно-исполнительной системы. ФСИН России осуществляет правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания1. Будучи центральным органом УИС, ФСИН России вырабатывает стратегические решения по ее развитию, обеспечивает контроль, обобщение и распространение положительного опыта, взаимодействие с другими правоохранительными органами, государственными и общественными структурами.
Из определения понятия видно, что эта система носит многоуровневый характер. Каждый из уровней играет определенную роль, которая обусловливается общими целями системы.
Основу УИС составляют учреждения, исполняющие наказания, к которым в широком смысле можно отнести все структурные подразделения государства, непосредственно реализующие установленные уголовным законодательством наказания2. Создание разветвленной сети исправительных учреждений обусловлено необходимостью дифференциации исполнения наказания, обеспечения безопасности, а также лечения различных категорий осужденных. В современных условиях, когда УИС лишена покрова секретности, количественные и качественные характеристики исправительных учреждений подробно освещаются в открытой печати.
Для уголовно-исполнительной системы во многом новыми являются органы управления УИС по федеральным округам. За относительно короткое время создана правовая база их деятельности, накоплен определенный опыт организаторской деятельности. Они призваны координировать работу органов и учреждений, исполняющих наказания, на уровне федеральных округов, оказывать им практическую и методическую помощь.
Самыми многочисленными органами управления УИС являются территориальные органы управления в субъектах Федерации, а также управления лесными исправительными учреждениями. Они не только выполняют решения вышестоящих органов управления, но и вырабатывают собственные с учетом складывающейся обстановки в учреждениях, исполняющих наказания.
Уголовно-исполнительная система является не только многоуровневой, но и многофункциональной, что также накладывает существенный отпечаток на организацию управления ею. В литературе данный вопрос раскрывается преимущественно в аспекте тех целей, задач и функций, которые реализует УИС. В уголовно-исполнительной теории и практике установилось положение о том, что цели УИС предопределяются целями наказания, которые закреплены в уголовном законодательстве. Что касается задач УИС, то основные из них связаны со средствами достижения целей наказания: обеспечение охраны, безопасности, режима, производственно-хозяйственной деятельности и трудового воспитания осужденных, воспитательного воздействия, профессиональное и общеобразовательное обучение осужденных.
В силу специфики исполнения наказания в виде лишения свободы УИС реализует также задачи, связанные с обеспечением жизнедеятельности осужденных, включая коммунально-бытовое, медицинское обеспечение1.
Несмотря на внешнюю изолированность, УИС выполняет целый комплекс мероприятий по взаимодействию с другими правоохранительными органами. Речь в данном случае идет о взаимодействии по выявлению преступлений, ранее совершенных осужденными, а также иными лицами. Значительна роль УИС и в борьбе с организованной преступностью, распространением наркотиков.
В условиях открытости УИС для общества возрастает роль взаимодействия со средствами массовой информации, международными организациями, общественными формированиями. В этих целях созданы центры общественных связей, пресс-службы.
Многоуровневость и многофункциональность УИС существенно влияют на организацию управления ею, предопределяют требования, которые предъявляются к руководителям разных звеньев.
Особую актуальность в настоящее время приобрели проблемы стратегического управления в УИС из-за существенных изменений условий, в которых она функционирует.
Руководство Федеральной службы исполнения наказаний делает акцент на переориентации исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы в центры социальной реабилитации и трудовой адаптации осужденных. Это обусловливает необходимость подготовки федерального закона о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации с позиций теории уголовно-исполнительного и гражданского права, государственного управления, с тем чтобы разграничить предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти, Федеральной службой исполнения наказаний, ее региональными органами, исправительными учреждениями и органами местного самоуправления в решении проблемы трудоиспользования осужденных с целью их трудовой адаптации и социальной реабилитации.
Этапы процесса стратегического управления в уголовно-исполнительной системе
Все компоненты механизма управления (необходимые кадры, материально-хозяйственные и финансовые ресурсы, системы информационного обеспечения, механизмы своевременного распознавания проблем и возможностей их решения, планирования и контроля, функциональная и организационная структуры, процедуры и правила) взаимосвязаны, поэтому изменение одного из них неизбежно обусловит внесение соответствующих изменений в остальные. Следовательно, организационный механизм сам должен быть предметом стратегического управления. В связи с этим необходимо отметить, что набор основных функций не может быть одинаковым для реализации различных стратегий. Кроме того, основные, управленческие и обеспечивающие виды деятельности приобретают новое своеобразное содержание, которое зависит от содержания действующей стратегии и целей ее реализации. Как не существует двух одинаковых стратегий, так не существует и двух одинаковых функциональных структур. Это положение относится и к организационной структуре стратегического управления. Конечно, это не означает, что под каждую стратегию нужно создавать новую организационную структуру, однако адаптация типовой обязательна1.
По мнению наших респондентов, процесс формирования стратегического решения включает в себя следующие этапы: - определение основной задачи (миссии), конечной и вытекающих из нее промежуточных целей стратегии (построение дерева целей) - 68,4 %; - среднесрочное и долгосрочное прогнозирование (свыше 3 лет) - 10,5 %; - построение долгосрочного плана на основе учета данных долгосрочного прогнозирования - 21,1 %; - разработка бюджета на весь период - 10,5 %; - определение тактической задачи и уточнение целей на текущий (ближайший) период - 10,5 %; - краткосрочное прогнозирование (от нескольких месяцев до 3 лет) - 9,1 %; - разработка набора возможных стратегических решений (стратегических альтернатив) - 10,5 %; - процесс выбора стратегической альтернативы из их набора- 10,5 %.
Ни один из респондентов не назвал в качестве этапа анализ показателей внешней и внутренней среды, что, на наш взгляд, свидетельствует об отсутствии у большинства руководителей специальных знаний в области стратегического управления. В результате этого стратегическое управление нередко строится на основе личного опыта, интуиции, без учета теории и реально сложившейся обстановки во внешней среде, что приводит в некоторых случаях к принятию неверных управленческих решений.
Первый этап - углубленное изучение высшим руководством состояния среды, целей и имеющихся стратегий. Поскольку внешняя и внутренняя среда УИС постоянно меняются, ее анализ осуществляется на всех этапах стратегического управления. На данном этапе решаются следующие основные задачи: - окончательное уяснение сущности определенных целей, выработанных стратегий, их корректности и соответствия друг другу, а также состоянию среды. При этом возможны корректировки в случае изменений в среде или обнаружения недостатков в ранее проведенном анализе целей и стратегий; - более широкое доведение смысла стратегий и целей до сотрудников организации, чтобы обеспечить в дальнейшем вовлечение в процесс реализации стратегий.
На наш взгляд, внешняя среда УИС включает в себя макроокружение и непосредственное окружение. Анализ макроокружения проводится на основе изучения влияния на органы и учреждения, исполняющие наказания, таких факторов, как состояние экономики, правовое регулирование и управление, политические процессы, природная среда и ресурсы, социальная и культурная составляющие общества, научно-технический и технологический уровень развития общества и т. п.1
По мнению В.И. Селивестрова и И.В. Шмарова, в уголовно-исполнительной среде стратегию действий правоохранительных органов определяют: социально-политическое и об экономическое состояние общества, господствующие в нем нравственные ценности и правовые представления, структура и динамика преступности в стране, соблюдение требований международных актов о правах человека и обращении с осужденными, деятельность международных организаций, развитие фундаментальных общественных наук. Можно в полной мере отнести перечень этих факторов и к другим сферам борьбы с преступностью, начиная от процесса создания и изменения уголовного законодательства (криминализация и декриминализация) и кончая различными формами предупреждения преступлений1.
Данное высказывание подтверждают результаты опроса сотрудников УИС, проведенного в 2004-2005 гг. на ВАК Академии ФСИН России. Респонденты (начальники СИЗО и тюрем; начальники организационных управлений; помощники начальников УФСИН России по соблюдению прав человека; сотрудники, стоящие на выдвижение в резерв на должность начальников территориальных органов УИС) выделили следующие факторы, обусловливающие проблемы в деятельности УИС: - уровень развития экономики; приоритетные направления развития; рыночный сектор: его фактическое и провозглашаемое место; - государственная кадровая политика; ее реализация в УИС; влияние рынка на уровень профессионализма кадров УИС; - социальная политика государства; ее содержание и направленность преобразований; - нравственные устои, идеи и идеалы, господствующие в обществе; - уровень и тенденции криминализации населения; структура и динамика преступности; колебания численности и состава осужденных; - множественность идей реформирования УИС; трудности их воплощения.
Понятие ресурсного обеспечения стратегического управления в уголовно-исполнительной системе
В теоретических источниках и документах термин «потенциал» применяется наряду с термином «ресурсы», причем как во взаимоисключающем, так и в одинаковом понимании, а в отдельных случаях, при попытке развести эти понятия, ресурсы показывают как источники потенциала.
Ресурсы (от фр. resources - вспомогательное средство), денежные средства, ценности, запасы, возможности, источники средств, доводов (например, природные, экономические ресурсы)1. Это понятие ресурсов одинаково во всех справочниках. В теоретических источниках нет цельного и развернутого содержания этого термина. Однако в них дается перечень природных, материальных, финансовых и трудовых ресурсов, которые многие объединяют в группу экономических2 и информационные, технологические, организационные, объединяемые в группу организованных по признаку участия их в преобразовании экономических ресурсов3.
Наличие ресурсов в зависимости от их объемов и качества открывает определенные возможности для системы, поэтому можно утверждать об общей ресурсной возможности и о возможности каждого ресурса в зависимости от его объема и качества. Однако возможность как философская категория, выражающая основные ступени развития предметов и явлений, может быть реализована или нет, превращена в действительность или нет2.
В этой диалектической связи возможности и действительности проявляется сущность ресурсов как способность людей их преобразовывать, придавать необходимые человеку свойства и качества, превращать в более ценный ресурс того же или иного названия, того же или иного функционального назначения. Например, деньги и труд людей по их воле могут превратиться в здание, сооружение, в то же время деньги и труд по обучению превращают обычного человека в профессионала. Именно для преобразования экономических ресурсов создаются и используются людьми организационные ресурсы. Представители экономической теории показывают, например, роль технологий в более полном, полезном и эффективном использовании естественных природных ресурсов. Организационные ресурсы тоже находятся в эволюционном развитии под воздействием научно-технического прогресса.
Развитие, преобразование, использование, приспособление ресурсов кем-то и для чего-то В.И. Даль рассматривает как действия и состояния, получаемые в процессе разных нововведений на основе движения от первоначального образа к примерному образу или образцу3.
В справочной литературе термин «обеспечение» не приводится, не раскрывается его содержание и в теоретических источниках, которые мы изучили. Однако если исходить из трактовки смежных понятий, например, «обеспечение иска, кредита, исполнения обязательства, то ресурсы выступают га- рантом того, что что-то будет сделано, какое-то решение будет исполнено, какой-то результат будет достигнут»1. Следовательно, ресурсы хотя бы в минимальном количестве и требуемом качестве должны быть предоставлены, созданы, быть в наличии. Без них, на наш взгляд, невозможно достичь результата.
С учетом изложенного под обеспечением ресурсами (или ресурсным обеспечением) молено понимать процесс получения (и) или создания ресурсов, требуемых для достижения человеком или организацией какой-либо цели.
В.И. Даль дает определение понятия «готовый» применительно к человеку, «изготовившемуся, собравшемуся совсем, приспособившемуся к чему-либо; могущему и желающему что-то исполнить», приобретшему, перешедшему в состояние готовности для этого2. Несомненно, готовность как состояние или свойство готового шире, чем ресурсная готовность, так как включает в себя и психологический аспект. Однако данные понятия, по нашему мнению, расширяют понятие «обеспечение», создают образ завершенности, полной готовности к исполнению желаемого. В этом плане уже можно говорить не только о готовности (наличии) всех видов ресурсов, но и об их сбалансированности, гармонизации. Мы согласны с К. Адамецки, который считает, что цель может быть достигнута при наличии условий: денег, зданий, сооружений, станков, материалов, людей, времени, которые должны быть в соответствии, то есть в гармонии между собой, и обеспечении согласованного, гармоничного (на ос-нове предварительно разработанного плана) их использования . В крупном плане это уже соединение материально-экономических и организационных ресурсов в единое целое, это уже процесс проектирования той организации, которая обеспечит достижение целей.
Проблемы правового обеспечения стратегического управления в уголовно-исполнительной системе
Важной задачей теории стратегического управления является исследование правовых аспектов, поиск новых юридических мер совершенствования управленческой деятельности. Однако актуальность правовой тематики в современных условиях значительно шире, что определяется прежде всего кардинальными изменениями социально-экономических и политических условий в России. Большие возможности рыночных отношений в повышении эффективности жизнедеятельности человека, общества и государства должны подкрепляться посредством государственного правового регулирования социально-экономических процессов. Правовое регулирование является специфической формой государственного управления обществом, а само право представляет собой специфическую систему, ориентированную на регулирование, упорядочение, организацию, обновление общественных отношений1. Естественно, что и право должно обновляться, совершенствоваться.
В юридической литературе право обоснованно рассматривается как фактор и источник обеспечения любой деятельности, а под правовым обеспечением деятельности органов и учреждений, исполняющих наказание, обычно понимают их права и обязанности, определенные законом. Правовое обеспечение, как элемент любой правоохранительной стратегии, включает в себя все правовое регулирование, основное назначение которого - содействовать созданию необходимых условий для нормального функционирования УИС.
Правовой основой управленческой деятельности персонала УИС являются их права и обязанности (полномочия), определенные законодательством и соответствующие Конституции Российской Федерации.
Кроме того, представляется целесообразным активное участие органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, в совершенствовании, создании нового законодательства, соответствующего стратегии общества и государства в уголовно-исполнительной политике.
На наш взгляд, формирование уголовно-исполнительной политики, совершенствование уголовно-исполнительного законодательства, стратегических направлений функционирования УИС должно основываться: а) на предвидении будущих изменений в жизни общества, которые потребуют изменения правовой надстройки; б) определении направлений и темпов изменений в уголовном и уго ловно-исполнительном законодательстве; в) оценке социальной эффективности принятия новых законов.
Эти направления тесно взаимосвязаны. Процесс развития права, по мнению диссертанта, должен быть организован таким образом, чтобы нормы права не только соответствовали определенному уровню общественного развития, но и отражали перспективы развития общества и государства. Иными словами, стратегии развития общества должна соответствовать стратегия развития права, которым должна соответствовать стратегия развития УИС. При этом, на наш взгляд, желательно, чтобы право развивалось опережающими темпами. В этом случае оно действительно будет мощным инструментом государственного регулирования и управления процессами социально-экономического развития.
Одной из приоритетных задач ФСИН России является обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и в следственных изоляторах, обеспечение безопасности содержащихся в них осужденных, лиц, содержащихся под стражей, а также работников уголовно-исполнительной системы, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений и следственных изоляторов. Законность, правопорядок, безопасность обеспечивают не только сами исправительные учреждения, поэтому важно установить цели, задачи, методы, формы и пределы осуществления этой деятельности. На наш взгляд, решение данной задачи возможно при условии устранения коллизий между различными отраслями права.
Для этого следует привести федеральные законодательные и подзаконные акты, регламентирующие деятельность УИС, в соответствие с современными условиями и перспективами. Необходимость четкой правовой регламентации специальной деятельности УИС, по нашему мнению, вызывается следующими обстоятельствами: - неполная правовая регламентация их внутриорганизационной деятельности, особенно в связи с созданием Федеральной службы исполнения наказаний; - необходимость правовой защищенности как сотрудников, так и осужденных; - сложность и специфичность решаемых задач, как оперативных, так и стратегических; - специфичный характер деятельности УИС, ее подразделений и отдельных сотрудников; - специфика объекта воздействия и др. Считаем целесообразным принять комплексный законодательный акт и отразить в нем деятельность всех правоохранительных органов и ведомств по организации исполнения уголовных наказаний, а роль каждого определить его функциональными обязанностями.