Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Сущность государственного контроля в управлений... стр.10
I. В.И.Ленин о государственном контроле в управлении стр. 12
2. Место контроля в процессе /механизме/ государственного управления . стр 26
3. Контроль как метод обеспечения законности в государственном управлении. стр.37
ГЛАВА II. - Вид государственного контроля в управле нии : стр.42
I. Основы классификации государственного контроля в управлении .. стр.42
2* Контроль органов государственной власти га аппаратом государственного управле ния стр.51
3. Внешний государственный контроль ...стр.64
4. Внутриотраслевой государственный кон троль стр.95
ГЛАВА III. К вопросу о госумрстенном контроле в системе управления . стр.III
I. Система государственного управления в Кении и факторы, ее определяющие ...стр.111
2. Государственный контроль в системе управле ния стр.128
- В.И.Ленин о государственном контроле в управлении
- Место контроля в процессе /механизме/ государственного управления
- Основы классификации государственного контроля в управлении
- Система государственного управления в Кении и факторы, ее определяющие
Введение к работе
ХХУ-й съезд КПСС подвел итоги содержательной социально-экономической деятельности советского народа за девятую пятилетку и дал принципиальные установки дальнейшего поступательного развития социалистического общества. Высшей целью экономической стратегии Коммунистической партии Советского Союза является неуклонный подъем материального и культурного уровня жизни советского народа, для чего на данном этапе необходимо обеспечить динамичное и пропорциональное развитие общественного производства, повышение его эффективности, ускорение научно-технического прогресса, рост производительности труда, всемерное улучшение качества работы во всех звеньях народного хозяйства *'. Советский народ назвал десятую пятилетку пятилеткой эффективности и качества.
Грандиозные задачи, предусмотренные Основными направлениями развития народного хозяйства СССР на 1976-1980 годы - программным документом ХХУ-го съезда КПСС, требуют от рабочих, колхозников, интеллигенции , всего советского народа больших творческих усилий, вдохновенного созидательного труда 2Л Вместе с тем," решающим звеном становится организация, то есть дальнейшее совершенствование управления экономикой в самом широком смысле слова" 3'. В этом направлении намечено ускорить перестройку хозяйственного механизма, обеспечить серьезное совершенствование планирования, более умелое использование в управлении экономических стимулов и рычагов, совершенствование организационной структуры и методов управления.
I/ "Материалы ХХУ съезда КПСС, М., Политиздат, 1976, стр.40 / Там же, стр.237 3/ Там se, стр.58
ХХУ-й съезд КПСС обращает при этой серьезное внимание на необходимость усиления борьбы с теми негативными явлениями, которые втонт на пути аффективного решения поставленных социально-экономических задач. Имеется в виду, прежде всего, укрепление государственной дисциплины во всех экономических и организационных звеньях системы социалистического народного хозяйства, широкое развитие меі отраслевых связей, усиление сочетания отраслевого и территориального управления, решительное преодоление ведомственных и местнических тенденций, усиление концентрации как производства, так и управления. Вместе с тем, с достижением указанных задач связывается совершенствование законодательства, укрепление социалистического правопорядка. Как говорил Генеральный секретарь ЦК КПСС тов.Л.И.Брежнев, советские законы должны действенее обеспечивать решение задач повышения качества продукции, соблюдения режима экономии, эффективно противодействовать фактам обмана государства, приписок, хищения социалистической собственности, проявлениям местничества и т.д. *'.
Все это свидетельствует о том, что в период строительства коммунизма, равно как и на других этапах развития социалистического общества, чрезвычайно важное значение приобретает контроль* Роль его в государстве и обществе в этих условиях неуклонно возрастает. Он используется, наряду с другими средствами, в том числе и с воспитательными, в качестве рычага организующего воздействия на все стороны социально-экономического развития* Практика государственного строительства в СССР убедительно подтверждает гениальные предначертания В.И.Ленина о том, что до тех пор, пока не будет построен коммунизм, со стороны государства необходимо
I/ " Материалы ХХУ съезда КПСС", стр.82
осуществление строжайшего контроля за мерой труда и мерой потребления *', что важнейшей задачей пролетариата, взявшего власть в государстве в свои руки и начавшего строить социалистическое общество, является превращение учета и контроля в систему 2'.
Особое значение, при этом, приобретает контроль в сфере государственного управления, являющегося ведущим видом социального управления при социализме, Это предопределяется тем, что государственное управление в СССР представляет собой подзаконную юридически-властную организующую деятельность подконтрольного Советам депутатов трудящихся аппарата управления, состоящую в пра.ктиче.скрх, исдолнении_см^тских__законов_в__П05ессе повседневного и непосред^ ственного руководства, хозяйственннМї^социально-культуршім и административно-политическим строительством. ' Государственное управ-ление в силу своей повседневности и непосредственности является важнейшим каналом, по которому проводится в жизнь политика КПСС. Именно поэтому государственный контроль здесь является атрибутом управленческой деятельности, одним из существенных средств обеспечения эффективности и качества управления всеми сторонами государственной и общественной жизни.
Изложенные положения предопределили исследовательский интерес к проблеме контроля в сфере советского государственного управления. Для представителя одной из африканских стран, получившей сравнительно недавно национальную независимость и ставшей на путь самостоятельного развития - Кении, этот интерес усиливается в связи с тем, что опыт первого в мире социалистического государства по
I/ См. В*И.Ленин. Высшая фаза коммунистического общества. Поли.собр.соч., т.33, стр.97
2/ См. В.Й.Ленин. Доклад об экономическом положении рабочих Петрограда и задачах рабочего класса на заседании рабочей секции Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов 4 /17/ декабря. Полн.собр.соч., т.35, стр.147
3/ См. Советское административное право, М., "Юридическая литература", 1973, стр.15
организации контроля в сфере управления объективно не может быть игнорирован при создании в таких странах новой национальной администрации. Кения, однако, пошла по капиталистическому пути развития. Тем не менеее, объективные закономерности общественного развития таковы, что интересы прогресса, демократии и национальной независимости диктуют необходимость серьезного усиления влияния со стороны государства на важнейшие аспекты внутренней социально-экономической жизни. Естественно, что практика социалистического управления содержит много позитивного, что может помочь , при условии использования соответствующих элементов этой практики применительно к специфическим национальным условиям освободившихся государств, реально поднять уровень социального, экономического и культурного развития своих народов. Представляется, что ярким свидетельством этого может служить организация управления на началах активной роли государства в Индии, Сирии, Ираке, Гвинее, Народной Республике Конго, Сомалийской Демократической Республике и ряде других молодых государств Азии и Африки.
Следует при этом учитывать также и то, что в Кении имеются силы, ориентирующиеся, как и во многих освободившихся от колониализма странах, на социалистический путь развития. Это означает, что в перспективе - близкой или отдаленной - социалистический опыт организации и осуществления контроля в сфере управления представляет несомненный интерес и для Кении.
Целью настоящего исследования является научное осмысление основных закономерностей осуществления и развития системы государственного контроля в социалистическом управлении, его демократических принципов, его подлинной народности, его служения интересам коммунистического строительства. Показать реальность и эффективность разнообразных организационных форм этого контроля, его явное
преимущество перед традиционными буржуазными институтами, фактически не способствующими реальному контролю со стороны парламентов и народа над деятельностью администрации - также одна из задач диссертации. Наконец, по замыслу автора, определенная дань отдается методу сравнительного изучения предмета диссертации. Соответственно на фоне предварительного анализа теоретических основ и практических вариантов их реализации применительно к контролю в советском государственном управлении, показывается фиктивность контроля над управлением в современной Кении.
При написании диссертации автор стремился изучить специальную политическую, историческую и юридическую советскую литературу по вопросам контроля в сфере государственного управления, партийные и государственные решения по этому вопросу. Центральное место при этом отводится указаниям В.И.Ленина о путях становления и развития социалистического контроля.
Проблемы контроля в государственном управлении привлекают большое внимание советских ученых - представителей различных отраслей научных знаний; особенно интенсивно эти вопросы исследуются правовой, в частности - административно-правовой наукой. Тем не менее, до сих пор указанные вопросы исследовались, как правило, применительно к общим проблемам обеспечения социалистической законности в государственном управлении. Часто контроль рассматривался как широкая система, в ранках которой необходимо было вычленять его организационные формы, специально предназначенные для сферы государственного управления. Ряд работ был посвящен отдельным видам такого контроля /например, общему надзору прокуратуры, судебному контролю/. Между тем, как правило, оставались без специального внимания проблемы контроля, осуществляемого непосредственно в процессе самой исполнительно-распорядительной деятельности с ис-
пользованием тег возможностей, которыми'располагает аппарата государственного управления. Так, практически отсутствуют работы, посвященные, например, правительственному, министерскому контролю, а также контролю, осуществляемому госкомитетами и ведомствами, исполкомами местных Советов депутатов трудящихся. Эти виды государственного контроля, специфические для сферы советского государственного управления, в основном кратко характеризовались в учебной литературе по советскому административному праву , либо в работах, освещающих в целом административно-правовой статус тех или иных органов государственного управления. И только в последнее время появилась работа, специально посвященная государственному контролю в сфере управления *'. Но и в ней эта проблема трактуется: с известными ограничениями.
Таким образом, ознакомление с советской правовой литературой по теме настоящей диссертации позволяет сделать вывод, что еще не все проблемы государственного контроля в управлении исследованы достаточно полно; имеется еще и достаточное количество дискуссионных вопросов.
В силу этого в диссертации предпринимается попытка исследовать государственный контроль в сфере управления в качестве системы,, построенной на основании определенных критерией, что позволяет выделить не только чиото внхтр^енние^ контрольные средства самого механизма государственного управления, но и чрезвычайно серьезные в СССР внешние средства этого плана /например, контроль со стороны представительных органов государственной власти/.
В диссертации использованы работы советских авторов, некото-
I/ См. М.С.Студеникина. Государственный контроль в сфере управления. М., "Юридическая литература", 1974.
рых иностранных ученых, а также нормативный материал СССР и Кении. При проведении настоящего исследования автор исходил из того, что конструктивный подход к предмету диссертации возможен лишь со стороны советских исследователей. Было бы крайне нескромным с его стороны стремиться к формулированию рекомендаций и предложений в адрес действующего советского нормативного материала, а тем более практики контрольной деятельности. В силу этого, завершая свою исследовательскую работу, во многом в субъективном смысле имеющую большое познавательно-воспитательное значение, автор выражает уверенность в том, что приобретенные при этом теоретические знания, несомненно, помогут ему в практическом проведении в жизнь демократических основ контроля над управлением в своей развивающейся стране /если таковая возможность будет представлена/, и выражает глубочайшую благодарность советским коллегам за труд по приобщению его к большой науке.
В.И.Ленин о государственном контроле в управлении
В более чем ста трудах /книгах, статьях, выступлениях и пр./ В.И.Ленин уделил огромное внимание проблемам организации подлинно демократического контроля во всех сферах жизни общества, строящего социализм. Еще задолго до Великой Октябрьской социалистической революции он, исходя из задач и конечных целей социалистического преобразования России, изложил свои взгляды на контроль, которые стали программой для коммунистов. Как отмечается в работах советских историков," проблема контроля - это составная часть учения В.Й.Ленина о государстве, его функциях, закономерностях и тенденциях развития" Идеи В.И.Левина о контроле при социализме, о его принципах нашли свое практическое воплощение в деятельности КПСС и Советского правительства, именно поэтому они представляют неослабный интерес не только для СССР и других стран социалистического содружества, но и для всех народов, борющихся за свою самостоятельность или уже достигших ее в многолетней тяжелой борьбе.
В дореволюционный период В.И.Ленин в самой общей форме высказал идею необходимости установления рабочего контроля над предприятиями . Он при этом исходил из того, что без установления контроля самих трудящихся над производством "нельзя будет победить капитализма" 2 , и построить социалистическое государство. Рабочий контроль, по мысли В.И.Ленина, должен явиться одной из тех сил , которые будут способствовать быстрейшему переходу к социализму.
Идея рабочего контроля была как бы предвосхищением более поздней и более глубокой его мысли о том, что содержание советской демократии составляет действительно равноправное и действительно всеобщее участие всей массы населения во всех государственных делах. . Как представляется, именно в этом плане можно понять слова В Й.Ленина: "для уничтожения государства необходимо превращение функций государственной служоы в такие простые операции контроля и учета, которые доступны, подсильны громадному большинству населения, а затем и всему населению поголовно" . Во всяком случае, совершенно очевидно, что ленинский тезис о систематическом привлечении граждан к "несению своей доли тягот по управлению государ - 14 ством" х/, выражает наиболее существенные стороны новой социалистической демократии, в системе которой значительное место отводится контролю. Столь же нетрудно понять, что в этом смысле принцип участия трудящихся в управлении социалистическим государством, реализуемый практически в самых широких и разнообразных организационных формах и вариантах , органически связан с не менее важным для управления вообще, для социалистического государственного управления в особенности, принципом законности.
После победы в России февральской буржуазно-демократической революции В.И.Ленин внимательно следит за развитием событий. Им была разработана программа действий партии большевиков. Главной задачей была определена необходимость дальнейшего развития революции - переход от буржуазно-демократической революции к революции социалистической. Такому переходу способствовало усиление пролетарской организованности и развитие революционных организаций /Советов рабочих депутатов и др./. На Советы рабочих депутатов возлагалась задача установления рабочего контроля за производством и потреблением. В.И.Ленин при этом исходил из того, что установление рабочего контроля явится переходной ступенью от капитализма к социализму. Слон старой государственной машины также мог происходить успешно при эффективном действии рабочего контроля.
Установление рабочего контроля явилось необходимым потому, что данное мероприятие было как бы первым шагом на пути установления диктатуры пролетариата. Эта необходимость вытекала из всего объективного хода развития капитализма в России, а экономическая возможность установления рабочего контроля вытекала из наличия крупных банков, трестов и синдикатов .
Пролетариат России глубоко сознавал необходимость установления своего контроля над производством и потреблением. Призыв партии о введении рабочего контроля был широко подхвачен массами и во многих местах стихийно был установлен контроль со стороны рабочего класса над предприятиями.
Контроль над производством и потреблением стал осуществляться фабрично-заводскими комитетами. В.й.Ленин писал, что "... объективные условия; невиданность этого краха всей культуры,- вот что вынуждает переход к контролю над производством и распределением, за банками , фабриками и пр.
Иначе неизбежна гибель десятков миллионов людей, без всякого преувеличения" Рабочий контроль возник уже в первые дни февральской революции 1917 г. в Петрограде. Инициаторами выступили большевики. Затем рабочий контроль возник в Москве. Учитывая опыт Петрограда и Москвы, рабочий контроль стал осуществляться в других промышленных центрах России: Центрально-промышленном районе, Урале, Донбассе и т.д.
В.И.Ленин в своих работах, написанных в период с февраля по октябрь 1917 г., всесторонне обосновал необходимость создания рабочего контроля. Партия большевиков взяла на вооружение ленинское учение о рабочем контроле и зафиксировала его в своей резолюции на Апрельской конференции. Это решение имело большое практическое значение, оно развивало творческую инициативу народа, его револю - 16 ционную самодеятельность.
Важное значение для развития и укрепления рабочего контроля имела Первая Петроградская конференция фабрично-заводских комитетов, проходившая с 30 мая по 3 июня /12-16 июня по н.с/ 1917 года. Инициатором ее созыва был В.Й.Ленин, который не только принимал активное участие в работе конференции, но и провел большую работу по подготовке ее созыва. 31 мая на ней выступил с большой речью В.Й.Ленин. В этой речи им была намечена содержательная революционная программа развития рабочего контроля. В.й. Ленин указывал:" Чтобы контроль над промышленностью действительно осуществлялся, он должен быть рабочим контролем, чтобы во все ответственные учреждения входило большинство рабочих и чтобы администрация отдавала отчет в своих действиях перед всеми наиболее авторитетными рабочими организациями.
Добивайтесь, товарищи рабочие, действительного контроля, а не фиктивного, и все резолюции и предложения такого фиктивного бумажного контроля самым решительным образом отметайте" .
Место контроля в процессе /механизме/ государственного управления
Проблема государственного контроля имеет не только большое научное, но и практическое значение, поскольку способствует более глубокому исследованию системы государственного управления в ее функционировании и эффективности осуществления управляющего воздействия на все важнейшие стороны государственной и общественной жизни в условиях социализма.
В литературе по теории государства и права и советскому административному праву высказаны различные мнения относительно понятия государственного контроля и его роли в управлении. Одни авторы рассматривают государственный контроль как Форму управленческой деятельности t другие - как метод социалистического управления 2 . Наиболее распространено в юридической литературе понимание контроля в качестве Формы /или метода/ обеспечения социалистической законности 3 . Единообразная трактовка, таким образом, отсутствует,
В последние годы в связи с функциональным анализом управленческой деятельности контроль стал рассматриваться и как функция государственного управления .
Как правильно подчеркивает М.С.Студеникина, "различие в определении контроля коренится в отсутствии единства мнений адми-нистративистов по вопросу о механизме управленческой деятельности, об определении элементов, составляющих этот механизм" 2 Представляется также, что указанное различие происходит от того, что при определении понятия государственного контроля не учитывается должным образом многозначность его реального содержания, в результате чего на первый план выдвигается, как правило, лишь одно какое-либо его значение.
Между тем, нет оснований для того, чтобы искусственно противопоставлять по существу разнообразные проявления контроля в сфере государственного управления, как и в сфере социального управления вообще, в которых выражается его единая суть. С этих позиций, как представляется, контроль можно и должно рассматривать в качестве совокугаоети_ следующих органически взаимосвязанных, единых проявлений его содержания применительно к управлению, а именно:
а/ контроль есть неотъемлемая со_ствная част:ь /элемент/ процесса государственного управления;
б/ контроль есть одна из функций государственного управления;
в/ контроль есть один из методов обеспечения социалистической законности во всей системе государственного управления.
Поскольку в этих трех вариантах выражаются различные стороны содержания государственного контроля в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, являющиеся важнейшими его характеристиками, целесообразно специальное к ним внимание I. Контроль как элемент процесса государственного управления. Сущность государственного управления характеризуется целым рядом элементов, под которыми обычно понимаются составные части какого-либо сложного целого . Применительно к государственному контролю следует сказать, что он является составной частью /элементом/ государственного управления. И в юридической литературе специально подчеркивается, что контроль является "необходимым элементом руководства любого государственного и общественного органа" 2 . Однако, правильнее было бы сказать, что контроль, являясь элементом управления вообще,в то же время есть необходимый элемент государственного управления 3 , а не только руководства, содержание которого шире содержания государственного управления /например, партийное руководство, государственное руководство колхозами и т.п./. Невозможно представить себе процесс управления, в том числе государственного, без организации проверки исполнения управленческих решений, без контроля за фактическим положением дел и т.д.
При этом необходимо иметь в виду, что любой вид управления /в том числе государственного/ непременно включает в себя осущест - зо вление контроля за деятельностью определенных групп людей, за осуществление тех или иных процессов и Т.ДІ, который по существу дает данные, необходимые для оценки результативности самого управления. Вот почему эффективность управления в значительной степени зависит от того, как организован контроль в его системе. Это и является свидетельством того, что государственный контроль есть такой элемент /составная часть/ государственного управления, без которого невозможно практически осуществлять активную организующую деятельность органов управления; он непосредственно предопределен и социальным назначением государственного управления /руководство поведением людей/.
Под элементом государственного управления нельзя понимать управленческую функцию, хотя названия элементов и функций могут и совпадать. Следует обратить внимание, что некоторые авторы смешивают эти понятия. В частности, В.Г.Афанасьев под содержанием управления понимает его функции % Но понятия "элемент" и "функция" различаются своим назначением. Если элемент - составная часть процесса управления, то под управленческой функцией понимается одно из его главных направлений, конкретный вид деятельности органов государственного управления, само управление есть осуществление комплекса управленческих функций.
Основы классификации государственного контроля в управлении
Социалистическая законность в советском государственном управлении обеспечивается посредством следующих форм: партийного контроля; государственного контроля; судебного контроля; прокурорского надзора; контрольных функций арбитража; общественного контроля .
Как мы видим, в этом перечне называется и государственнный контроль, которому, не умаляя значения других способов обеспечения законности в государственном управлении, принадлежит важное место, поскольку он "осуществляется по всем направлениям советского государственного управления, всеми его органами, повседневно, в ходе исполнения поставленных перед ними и подчиненными им объектами /лицами/ задач ".
Этот контроль, как справедливо отмечает В.В.Мальков, называется государственным потому, что он осуществляется от имени государства и с использованием соответствующих юридически-властных /государственных/ полномочий".
Государственному контролю в системе обеспечения социалисти ческой законности в советском управлении принадлежит одно из глав ных мест. Осуществляется же он различными органами и разными сред ствами. В связи с этим необходимо рассмотреть основы его классифи кации и охарактеризовать различные его виды. Следует заметить, что государственный контроль в управлении - это реализация контрольных полномочий всеми государственными органами, наделенными правом осуществлять контроль за соблюдением законности в сфере государст венного управления. Так, контроль со стороны судебных, арбитраж ных органов и прокурорский надзор также занимают важное место в ) системе контроля в государственном управлении. Эти виды контроля также являются государственным, поскольку названные органы являются государственными. Однако эти способы обеспечения законности обладают целым рядом специфических обязанностей, в связи с чем они представляют предмет специального исследования . Следователь но , речь будет идти о государственном контроле в узком смысле слова , т.е. осуществляемом силами аппарата государственного управ ления.
Прежде чем перейти к вопросу об основах классификации государственного контроля в управлении, необходимо остановиться на следующем. Хотя выше и было указано, что понимается под государственным контролем, однако следует заметить, что ни в теории государства и права, ни в науке административного права нет не только единого понятия государственного контроля, но и единого подхода к вопросу о способах обеспечения социалистической законности в советском государстве вообще, в советском государственном управлении, в частности. Так, некоторые авторы считают, что "важнейшим требованием социалистической законности является осуществление неослабного государственного надзора, партийного и общественного надзора за точным и неуклонным исполнением законов" .
Совершенно очевидно, и это вытекает из дальнейшего изложения данного вопроса в цитируемой работе, данное положение в полной мере относится и к сфере государственного управления. Тем не менее, в приведенном перечне не называется государственный контроль. Конечно, можно предположить, что в данном случае надзор и контроль понимаются как совпадающие по своему содержанию категории. Однако между ними имеется определенные различия. Государственный контроль является самостоятельным и важным способом обеспечения социалистической законности. Он отличается от государственного надзора, у него имеются свои, только ему присущие специфические особенности. Зто дает возможность различать контроль и надзор в механизме обеспечения социалистической законности в советском государственном управлении.2 Отсутствие единства в отношении понятия государственного контроля особенно проявляется при классификации госудаственного контроля в управлении. Так, при классификации контроля по органам, его осуществляющим, А.Е.Лунев называет государственный, внутриведомственный и общественны! контроль. Государственный контроль, по его мнению, осуществляют Верховные и местные Советы депутатов трудящихся, органы народного контроля, финансовые органы и т.д.; внутриведомственный контроль - органы государственного управления . Очевидно, что такое деление контроля по органам на государственный и внутриведомственный является искусственным, так как органы, которые осуществляют государственный контроль, и отраслевые органы, которые, по мнению А.Е.Лунева, осуществляют внутриведомственный контроль, являются государственными органами Четкий критерий разграничения, следовательно, отсутствует. Внутриведомственный контроль является по сути лишь частью /видом/ государственного контроля.
Интересно обратить внимание еще на одну крайность. В монографии "Социалистическая законность в советском государственном управлении" отмечалось, что государственный контроль осуществлял ся только существовавшим в то время /40-е годы/ Министерством государственного контроля» и не назывались другие его виды
Впоследствие в результате развития административно-правовой мысли в СССР данная концепция не была поддержана, и, как уже отмечалось, было признано, что государственный контроль осуществляется всеми государственными органами в пределах их компетенции.
Представляется, что различия во ВЗГЛЯДАХ определялись отсутствием единой научной основы классификации государственного контроля в управлении.
В связи с этим, для практических и научных дедей необходима единая классификация государственного контроля в управлении, использующая , тем не менее, различные внутренние критерии. Необходимо также учитывать, что научная классификация государственного контроля позволит выявить специфические признаки того или иного вида контроля, особенности взаимодействия различных его видов.
В науке советского административного права пока единой основы классификации государственного контроля в управлении нет; различные авторы используют разные основы /критерии/ для такой классификации. В качестве примера можно привести некоторые точки зрения. Так, довольно широко используется подразделение государственного контроля / и это, как представляется, не может вызывать какого-либо возражения/ на внешний /надведомственный/, осуществляемый различными государственными органами в отношении подконтрольных органов, и внутренний /внутриведомственный/ , проводимый внутри ведомства /отрасли/ собственными словами. Одни авторы в качестве основы для такой классификации называют "форму" осуществления контроля в управлении , т.е. это деление ставится в зависимость от того, проводится ли контроль собственными силами или же он осуществляется силами других государственных органов, не входящих в систему подконтрольного объекта. Другие авторы полагают, что основой рассматриваемой классификации служит зависимость той или иной системы контроля от соотношения централизации и децентрализации в конкретных отраслях управления, от организационных форм руководства и управления 2 . Третьи ученые считают, что в качестве основы для такой классификации можно считать организационную взаимосвязь контролирующего субъекта и подконтрольного объекта . Однако, в данном случае нет принци - 47 пиального отличия от второй точки зрения.
Представляется, однако, что ни один из приведенных взглядов / а они в какой-то степени совпадают/ не учитывает того полоіения, что названные конкретные критерии классификации ногут быть в равной степени отнесены к любым / а не только к управленческим/ контролирующим субъектам и подконтрольным объектам, в том числе и к находящимся в рамках одной системы /ведомства, отрасли/ так как они фактически выражают соотношение вышестоящего и нижестоящего органов. С другой стороны, что не менее важно, эти критерии не объясняют по существу подразделение контроля на внешний и внутренний.
Система государственного управления в Кении и факторы, ее определяющие
В исследовательском емысле определенный интерес представляет рассмотрение особенностей организации государственного контроля в системе управления, складывающейся в освободившихся странах, в частности, в бывших колониальных владениях Африки К числу африканских независимых стран, возникших в результате слона колониальной системы, относится и Кения При исследовании вопросов государственного контроля в системе управления Кении, как и вообще вопросов государственного управления, необходимо, конечно» учитывать, что Кения сравнительно недавно приобрела независимость и что на институты государственного управления во многом еще продолжают оказывать влияние бывшие колониальные институты. Между тем, завоевание государственной самостоятельности народами Африки выражает лишь завершение первого этапа национально-освободительной борьбы, ибо политическая независимость есть предпосылка независимости фактической Поэтому многое зависит от того, в какой мере молодые государства направляют свои усилия на обеспечение ускоренного социально-экономического развития, которое в состоянии гарантировать подлинное высвобождение народов из сферы экономической зависимости от империализма Нужны, следовательно,коренные сдвиги во внутренней жизни этих государств.
При этом необходимо учитывать, что, как отмечалось в Программе Коммунистической партии Советского Союза, для процессов, протекающих в бывших колониях, характерно следующее: "Новыми методами и в новых формах империалисты стремятся сохранить колониальную эксплуатацию народов Империалисты используют все средства / колониальные войны, военные блоки, заговоры, террор, подрывную деятельность, экономическое давление, подкуп/, чтобы держать под своей властью освободившиеся страны, сделать завоеванную ими независимость формальной или лишить их независимости" .
Вот почему развитие национального суверенитета государств, освободившихся от колониальной зависимости, должно проявляться прежде всего в интенсификации социально-экономических и политических процессов, в строительстве национального государственного аппарата "Каковы главные направления перемен во многих освободившихся странах за последние годы ,- говорил Л.И.Брежнев на Ш съезде КПСС - Это - перенесение центра тяжести в развитии промышленности на государственный сектор, ликвидация феодального землевладения, национализация иностранных предприятий, направленная на установление эффективного суверенитета молодых государств над своими природными ресурсами, формирование собственных кадров"
Большинство освободившихся стран "с нарастающей энергией отстаивают в противоборстве с империализмом свои политические и экономические права, стремясь закрепить свою независимость, поднять уровень социального, экономического и культурного развития своих народов".
Вместе с тем, есть и такие страны, которые пошли дальше по пути капиталистического развития. Это свидетельствует о том, что характер и глубина преобразований в молодых государствах / а одним из таких государств является Кения/ зависят от многих исторических и социально-экономических факторов, в частности, от соотношения сил, принимающих участие в борьбе за независимость. Решающее значение при этом имеет социальная природа сил,стоящих у власти в бывших колониях. Если после провозглашения независимости у власти оказались про империалистические круги национальной буржуазии, то перемены в области управления сводятся по существу лишь к созданию некоторых новых центральных органов, свойственных обычно всем суверенным государствам, а также к замене / в ряде случаев - частичной/ колониальных чиновников бывших метрополий национальными кадрами. Для политических лидеров стран, сохраняющих капиталистическую ориентацию , такой административный аппарат является удобным орудием для утверждения и поддержания своей личной власти.
Подобная характеристика полностью применима к Кении, где лидеры национально-освободительного движения, приведшие страну к независимости , постепенно отступают от своих идеалов и переходят на позиции укрепления нового класса - национальной буржуазии. Естественно, что для достижения таких целей лидеры используют проверенные веками в практике колонизаторов формы государственного управления. Иными словами, " в целом государственный аппа - 114 рат молодых государств, находящихся под сильным влиянием бывших метрополий, строится на тех же принципах, что и в любом буржуазной государстве, а в некоторых государствах практически мало чем отличается от аппарата колониального управления".
Кения подучила политическую самостоятельность и была провозглашена независимой республикой 12 декабря 1964 г Ее основной задачей являлось преодоление последствий тяжелого колониального прошлого»
При исследовании различных административноправовых вопросов государственной системы Кении, в том числе вопросов государственного контроля в управлении, необходимо прежде всего учитывать характер экономической основы государства. Справедливо утверждение, что во всех независимых странах Африки, какой бы конкретный путь социально-экономического развития они не избрали, складывается экономическая функция государства, подчиненная общей задаче достижения экономической самостоятельности 2Л Экономическое развитие, создание материальной базы независимости является абсолютным условием ее реальности» Исходными предпосылками достижения экономической независимости являются установление и обеспечение суверенитета над всеми ресурсами страны, в том числе природными богатствами, свобода определения форм и путей социально-экономического развития, устранение вмешательства других государств Следовательно, развитие национальной экономики и ограничение, а затем и полная ликвидация всех каналов империалистической эксплуатации — два важнейших условия подлинной независимости.
Экономическую основу Кении составляет частная собственность на землю, орудия и средства производства. Сельское хозяйство составляет основу экономики страны, причем находится в сильной зависимости от иностранного капитала, главным образом английского. Для аграрных отношений характерен относительно высокий уровень развития частной собственности на землю. Общинное землевладение сохранилось лишь у мелких пленен. В то же время, крупные специализированные капиталистические фермы, которые принадлежат в основном англичанам, дают 80% продукции на экспорт и 75% сырья для местной промышленности Аграрный вопрос был и остается наиболее острой проблемой Кении. Если по приходу к власти правительство страны обещало постепенно осуществить аграрную реформу путем выкупа значительной части плодородных земель и продажи их в рассрочку безземельным крестьянам, то после принятия новой аграрной программы, одобренной парламентом в мае 1965 г., оно /правительство/ по существу отказалось от этой программы. Правительство Кении стремится к созданию в сельском хозяйстве "класса молодых африканских фермеров", т.е. кулачества, которому выдается из государственных фондов значительная часть ссуд.
