Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Системные качества контроля Европейского Союза 15
1.1. Сущность контроля 15
1.2. Системообразующие факторы контроля ЕС 25
Глава II. Структура системы контроля Европейского Союза 62
2.1. Административно-правовой контроль 62
2.2. Судебный контроль 86
2.3. Политико-правовой контроль 99
2.4. Социально-правовой контроль 146
Заключение 157
Список использованных
нормативно-правовых источников и литературы 161
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из наиболее значительных явлений прошлого века было зарождение и развитие интеграционных процессов в Западной Европе. В век всеохватывающей экономической глобализации общества проект региональной интеграции, результатом которого стало появление Европейского Союза, явился революционной новацией в международной жизни. В своем развитии европейская интефация прошла несколько этапов, где ее доминанты менялись от догматизма национальных приоритетов до формирования общеполитической идентичности. Разумное и систематическое сочетание гибкости с интефативным заделом в управлении сообществом, состоящим из высокоразвитых государств Западной Европы, позволило сформировать самобытный и динамично развивающийся феномен международной жизни.
Процессы европейской интефации детерминированы правом, которое, по мнению немецкого философа Р.Циппслиуса, является не только регулятором общественных отношений, но и средством социальной инженерии, способом эффективного управления обществом1. Существенным признаком процессов европейской интефации было и остается выявление и преодоление существующих дисбалансов, которыми призван заниматься контроль, аккумулирующий в своем арсенале как юридические, так и политические средства. Умение Европейского Союза пользоваться этим инструментом детерминирует многие годы социальную результативность его действий в соответствии с заданными целями.
Актуальность контроля находится вне национальных рамок, поскольку любое общество стремится к формированию желательного для него типа поведения и контролирует или карает нежелательные отклонения от него. Как и любое социальное явление, контроль представляет собой сложную систему, состоящую из множества элементов, которые взаимодействуют не только
1 Zippelius R. Gesellschaft und Recht Grandbegriffe der Rechts- und Staatssoziotogie-MOnchen: Beck, 1980.-S.68.
между собой, но и с внешней средой. Для изучения таких комплексных явлений необходим системный подход, который позволяет объединить философские, юридические и социальные знания об их сущности, понять не только причины их происхождения и закономерности развития, но и изучить возможности их адаптивной способности, выявить потенциалы влияния на окружающий мир.
Изучение конкретных организационно-правовых форм и методов осуществления контроля Европейского Союза имеет не только научное, но и практическое значение. Положительный опыт, накопленный Европейским Союзом в области контроля, может быть полезен для его рациональной организации в России. Особенно, в контексте исполнения Стратегии развития отношений между ЕС и Россией на перспективу 2000-2010 гг.2 Цели развития взаимоотношений между ними в ближайшем будущем и средства их достижения являются логическим продолжением общей внешнеполитической концепции России на европейском направлении. Поэтому реализация Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС, принятого в контексте указанной стратегии, способствует развитию интеграции в
соответствии с европейскими стандартами .
Международные соглашения с третьими странами, в том числе и с Россией, рассматриваются сообществом через призму поставленных в учредительных договорах целей и задач. Они закладывают основу регламентации поведения субъектов ЕС в отношениях с третьими странами посредством норм и принципов, гарантирующих соблюдение и выполнение международных договоров. Партнерство Европейского Союза и России в рамках принятой стратегии позволяет найти компромисс между взаимной заинтересованностью сторон в будущем Европы, но оно невозможно без взаимного выполнения обязательств. Сохраняя независимость российской правовой системы и законодательства, участники соглашения должны способствовать сближению и гармонизации российского законодательства с
2 Gemeinsame Strategic der Europaisctien Union vom 4. Juni 1999 fllr RuBland 1999/414/GASP//ABI,-1999.- L 157.-
S.I-10.
3 Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским Союзом от 24
июня 1994 годаЯДипломатическиЙ вестник. -1994.-Лй15Лб.-С,29-59.
законодательством Европейского Союза в областях наиболее активного сотрудничества, используя возможности правового контроля.
Европейским Союзом разработаны правовые и технические основы контроля, которые осуществляются специальными средствами. Институтами Евросоюза осуществляется регулярный контроль в отношении исполнения обязательств: ведется мониторинг, проводятся консультативные проверки. В рамках Стратегии развития отношений России с ЕС предусмотрен ряд контрольных мер, которые позволяют осуществлять наблюдение за положением дел в России, ее активности по осуществлению принятых обязательств, вести оценку действий и представлять отчеты Европейскому Совету о прогрессе в достижении целей.
Будущее России может и должно быть связано с ее способностью к интеграции, которая определяется состоянием правовой системы, политическими и экономическими реформами, развитием структурного диалога, выполнением принятых решений, которые, как показывает опыт Европейского Союза, становятся историческими в жизни государств и их граждан только после их претворения в жизнь.4
Исходя из вышеизложенного, выбранная тема исследования представляет как теоретический, так и практический интерес, является своевременной и актуальной.
Степень разработанности темы. Контроль за развитием правоотношений, формирующихся в ходе интеграции Западной Европы, является малоисследованной темой, как в зарубежной, так и в отечественной науке. Вместе с тем отдельные вопросы, относящиеся к проблематике исследования, нашли отражение в трудах целого ряда как отечественных, так и зарубежных исследователей.
4 Шаншиева Л.Н. Расширение ЕС на Восток; проблемы и перспективы/Л.Н.Шаншиева, Т.Г.Пархалина и др.//Европейский Союз на рубеже вековгПробл.-тем.сб./Под ред.Т.Г.Пархалиной и др.- М.: ИНИОН РАН, 2000.-С.223.
Проблемы правовой природы и развития процессов интеграции Европейских Сообществ и Европейского Союза были объектом исследования в работах В.Г.Барановского, Ю-М.Батурина, С.А.Беляева, А.Богданди, Ю.Борко, А.Блекмана, Х.П.Ипсена, А.Я.Капустина, С.Ю.Кашкина, А.В.Клемина, И.С.Крыловой, В.И.Кузнецова, В.И.Маргиева, Р.А.Мюллерсона, Т.Оппермана, А.Н.Талалаева, Г.П.Толстопятенко, Б.Н.Топорнина, Х.Г.Фишера, М.Хиршлера, Б.Циммермана, Е.А.Шибаевой, Л.М. Энтина, М.Л.Энтина, Ю.М.Юмашева и других.
Вопросы, относящиеся к проблематике контроля, включая аспекты
внутригосударственного и международно-правового регулирования отношений
(в общетеоретическом и отраслевом аспектах), нашли свое отражение в
исследованиях С.С.Алексеева, А.Хиль-Роблеса, Р.М.Валеева, В.М.Горшенева,
В.Н.Карташова, Ю.М.Колосова, И.И.Котлярова, Г.И.Курдюкова,
И.И.Лукашука, В.А.Мазова, Л.Х.Мингазова, В.Моравецкого, В.Д.Сорокина, П.Сандевуара, О.И.Тиунова, Г.МЛимербаева, Б.Р.Тузмухамедова, С.В.Черниченко, И.Б.Шахова и других.
Проблемы взаимосвязи контроля с организацией социально - правового управления в обществе являлись предметом исследования в трудах отечественных и зарубежных ученых - В.Г.Афанасьева, В.С.Барулина, К.Борхарда, А.Герлица, В.Кравитца, А.Найта, У.Фридмана, Ж.Эллюля и других.
Методологии изучения правовых явлений, в частности, системного подхода к пониманию их сущности посвящены труды отечественных и зарубежных ученых — Ю.Я.Баскина, Ж.Л.Бержеля, Р.Дворкина, Д.А.Керимова, Н.К.Кунца, НЛумана, И.И.Лукашука, В.С.Нерсесянца, Л.А.Петражицкого, В.Н. Садовского, Д.И. Фельдмана, Ю.Хабермаса, Р.Циппелиуса и других.
Цель, задачи и предмет исследования. Цель диссертации состоит в систематизации организационно-правовых форм контроля в праве Европейского Союза.
Предметом исследования являются связи и правоотношения, возникающие в ходе осуществления контрольной деятельности в различных сферах и на отдельных этапах развития интеграции Европейского Союза.
Для реализации поставленной цели и комплексного изучения обозначенного предмета исследования определены следующие задачи:
проанализировать мнение отечественной и зарубежной доктрины о сущности контроля и его особенностях во внутригосударственном и международном праве;
исследовать источники права Европейского Союза для изучения генезиса контроля;
выявить и изучить системообразующие факторы контроля в праве Европейского Союза;
исследовать связи и отношения, возникающие между субъектами контроля в праве ЕС, определить особенности их взаимодействия в каждой из сфер интеграции.
Научная новизна исследования определяется тем, что оно является первым опытом системного изучения контроля Европейского Союза, предпринятым в отечественной науке международного и европейского права. В работе рассмотрены различные аспекты правового регулирования отношений, возникающих в ходе контроля, которые ранее не были предметом научного исследования в отечественной юридической литературе. Системно методологически изучены вопросы становления и развития контроля, выявлены его качества, особенности организации и функционирования, исследованы связи и отношения в различных сферах интеграции. Исследование контроля проведено на основе системного анализа, который позволил получить целостное представление о контроле как правовом институте в европейском праве. В проведенном исследовании учтены и развиты положения отечественной международно - правовой концепции контроля.
Основные положения, выносимые на защиту:
Системность контроля в Европейском Союзе объективно обусловлена его политико-правовой природой. Образование Европейского Союза на базе международных организаций, дополненных политиками и формами сотрудничества государств-членов, определило необходимость интеграции его гетерогенных структур. Принципиальные различия в их правовой основе разграничили принципы правового регулирования, средства обеспечения и гарантии правопорядков в отдельных сферах интеграции, детерминировав системные качества контроля.
Правовую основу Европейского Союза образуют учредительные договоры и акты, принятые на их основе, которые являются основными системообразующими факторами контроля.6
Договоры определяют цели и задачи контроля, формируют его объективное содержание и субъектный состав. Акты вторичного права определяют направления и средства воздействия на отношения, благодаря чему субъекты контроля как источники активности и носители предметно-практической деятельности становятся участниками правоотношений. Поскольку контрольная деятельность имеет вторичный, производный характер и касается уже существующих отношений, особенности правового регулирования в рамках первой, второй и третьей опор ЕС определяют специфику контроля в различных сферах интеграции.
3. Вследствие указанных обстоятельств контроль в Европейском Союзе
обладает свойствами как международно-правового, так и
внутригосударственного контроля.
В рамках первой опоры ЕС контроль базируется на наднациональном праве Сообществ и как структурная часть исполнительно - распорядительной власти входит в систему европейского централизованного управления.
5 В данной работе мы будем использовать категориально- понятийный аппарат, принятый в доктрине европейского права, в рамках которого Европейские Сообщества- Европейское (экономическое) сообщество, Евратом и ЕОУС- принято называть первой опорой ЕС, область внешней политики и безопасности- второй опорой ЕС, сотрудничество полицейских и судебных органов в уголовно-правовой сфере - третьей опорой ЕС (прим. авт.-Б.М.).
* В системе источников права ЕС учредительные договоры образуют первичное право, а акты, издаваемые институтами и принимаемые на их основе- вторичное право (прим. авт.-Б.М.).
Контроль данной сферы строится на основе отношений субординации, характеризуется императивами регулирования отношений и юрисдикционнои защитой Суда ЕС. Судебный контроль обеспечивает целостность права Сообществ посредством единообразия в его толковании и применении, считая несовместимым нарушения права с принципом ответственности государств. Основными субъектами контроля данной сферы являются наднациональные органы, которые осуществляют контроль за применением права Сообществ всеми субъектами. Правовые рамки первой опоры определяют возможность подключения национальных механизмов контроля, что позволяет использовать потенциалы ресурсов государств-членов.
4. Контроль в рамках второй и третьей опор Европейского Союза, имея
международно- правовую основу, базируется на отношениях координации при
отсутствии централизованного надгосударственного аппарата принуждения.
Гарантией поддержания правопорядка являются международно-правовые
нормы и принципы, важнейший из которых - принцип pacta sunt servanda.
Особенности контроля в сфере общей внешней политики и политики
безопасности обусловлены дефицитом легитимности европейских структур
власти и отсутствием контроля со стороны Суда ЕС. Основными субъектами
контроля являются межправительственные структуры и государства- члены ЕС.
Для третьей опоры Европейского Союза характерно развитие ассоциированных форм контроля, которые формируются в результате взаимодействия европейских и национальных органов. Вместе с тем, деятельность координаторов взаимодействия, в частности, Европола и Евроюста постоянно находится в центре контроля государств- членов, что свидетельствует об их стремлении сохранить суверенные прерогативы власти в уголовно-правовой политике.
5. В Европейском Союзе создана сложная многосубъектная система
контроля, которая опирается на тесное взаимодействие и поддержку как
политических, так и демократических структур сообщества. Управляющим
блоком контроля являются институты Евросоюза, которые осуществляют
управление в интересах всего сообщества и обеспечивает эффективное функционирование его политико-правовой системы. Субъектами контроля являются также государства- члены, юридические и физические лица, юридическая «вовлеченность» которых формирует иерархическое строение контроля и автономность уровней его организации. Это способствует процессу передачи информации с одного уровня на другой, повышая эффективность контроля.
Взаимный политический контроль европейских и национальных структур власти гармонизирует совместимость их властвования и устраняет дисбалансы в отношениях, необходимо соединяя федеративные и национально -суверенные интересы в единую европейскую политику.
Передача функций контроля в руки общественности приводит к качественным изменениям самого правового регулирования, а участие демократических структур ЕС в контрольной деятельности повышает уровень доверия к власти и ее легитимность.
6. Одной из целей Европейского Союза является сохранение достижений Сообществ (asguis communautaire), что соответствует преемственности политики, в том числе, в области контроля. Наиболее полно это отражено в проекте Конституции Европейского Союза, который был принят Конвентом в июле 2003 года. Авторы проекта Конституции не только не отказались от существующих форм и методов контроля, но и конституировали их с учетом изменений в правовом положении Европейского Союза. Хотя новацией проекта Конституции стало наделение Европейского Союза собственной правосубъектностью и распределение компетенций между европейским и национальным уровнями власти, принципы регулирования отношений были сохранены, что детерминировало преемственность в развитии действующих контрольных механизмов.
Источники исследования. При проведении настоящего исследования были детально проанализированы положения учредительных договоров
Европейского Союза- Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали 1951 года, Договор об учреждении Европейского Экономического Сообщества 1957 года, Договор об учреждении Европейского Сообщества по атомной энергии 1957 года, Единый Европейский Акт 1986 года, Договор о Европейском Союзе 1992 года, Амстердамский договор 1999 года, Ниццский договор 2001 года, Проект Конституции Европейского Союза, принятый Конвентом в июле 2003 года.
В ходе исследования были изучены акты вторичного права- регламенты, директивы, решения, рамочные решения и другие, предметно относящиеся к теме диссертационного исследования. В частности, были подвергнуты анализу регламенты №1073/1999 и 1074/1999, посвященные правовому регулированию отношений при организации контроля в бюджетно-финансовой сфере ЕС, регламент №2185/1996, осуществляющий регулирование отношений при организации внешних расследований и сотрудничестве служб государств-членов и органов ЕС, регламент №1612/68, регулирующий трудовые отношения в сфере общего рынка. Исследованы свойства директивы №2001/46, определяющей правовые рамки организации контроля в сфере здравоохранения и решения №468/1999, регламентирующего условия и правила реализации делегированных Советом полномочий Комиссии и ряд других.
Диссертантом была изучена обширная прецедентная практика Суда, посвященная различным аспектам применения права и мер ответственности государств-членов за его нарушения. Исследованы решения Суда по искам наднациональных органов, государств-членов, физических лиц. Проанализирован ряд решений Суда ЕС в контексте применения статей 226, 227, 228 Договора об учреждении Европейского Сообщества (далее ДЕС).
Для анализа практики применения и изучения тенденций развития контроля в Европейском Сообществе были детально изучены отчеты Комиссии о контроле за применением права за 1996, 1997, 1999 гг., а также отчеты Парламента с оценкой деятельности Комиссии. Исследованы отчеты о контрольной деятельности Европейской службы по борьбе с мошенничеством
(OLAF) за 1999, 2000 и 2001гг., проанализирован отчет о деятельности Омбудсмана за 2001 год и ряд других документов органов ЕС.
В рамках исследований контрольной деятельности в сферах общей внешней политики и политики безопасности (далее ОВГТБ) подробно рассмотрен ряд правовых актов, регулирующих отношения при осуществлении контроля в данной сфере, изучены программные документы Европейского Союза по ОВПБ, где обозначены приоритеты и ориентиры его развития на будущее,
В работе проанализирован ряд правовых актов, регулирующих отношения в рамках сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере; изучены положения Конвенции о Европоле, регламентирующие деятельность контрольных инстанций; исследованы отчеты Парламента о демократическом контроле в отношении деятельности Европола и многие другие.
В сравнительно- правовом аспекте были проанализированы положения ряда законодательных актов государств-членов по организации доступа к информации, законодательные инициативы Комиссии в области политики транспарентности (открытости, гласности).
В процессе работы над диссертацией использовался ряд библиографических и справочных изданий, материалы сайтов Europa- server, электронные публикации Института международного права им, Макса Планка (Германия) и Университета г. Мангейм (Германия).
В рамках проведенных исследований диссертантом были изучены труды отечественных и зарубежных исследователей- правоведов, философов права и социологов, которые посвящены проблемам, составляющим предмет изучения.
Методологическая основа. В основу исследования положен, прежде всего, системный подход, позволивший рассматривать объект исследования как сложную систему.
Использование метода структурно - функционального анализа позволило детально изучить сложную динамическую целостность системы контроля
Европейского Союза, выявить составные части этой системы и их специфические особенности, провести анализ связей и отношений между отдельными ее элементами, изучить функции и роль каждого из них.
В настоящем исследовании использован также исторический метод, позволивший исследовать эволюцию развития контроля в различных сферах интеграции.
При исследовании эмпирического материала были использованы также метод логического анализа и синтеза, метод сравнительного анализа, методы формализации и моделирования, позволившие рационально систематизировать собранный эмпирический материал.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности применения ее результатов в научно-исследовательской, правоприменительной, педагогической деятельности. Выводы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке учебных и учебно-методических пособий по праву Европейского Союза.
Материал настоящей работы может быть использован также для выработки конкретных направлений сотрудничества в интеграционной сфере в рамках Содружества Независимых Государств, делового партнерства ЕС и России, в практическом применении исследованных методов контроля.
Апробация результатов исследования. Ряд основных положений диссертационного исследования использовался в опубликованных научных работах:
Байтеева М.В. Контрольные полномочия Суда Европейского Союза/М.В .Байтеева, Н.АЛбузарова, В.К.Филиппов и др.//Вестник ТИСБИ: Сб.науч.тр,- Казань, 2003.-№1.-С.69-77.
Байтеева М.В. Контрольные полномочия органов Европейского экономического сообщества/М.В.Байтеева., А.В.Клемин, Ш.Ш.Ягудин др .//Теоретико-методологическое обеспечение социально-экономического,
правового и политического развития Республики Татарстан: Сб. науч. тр.-Казань.-2004.-Том XX.- С.239-244.
Байтеева М.В. Регулирование контрольной деятельности в актах вторичного права Европейского Союза/М.В.Байтеева., А.В.Клемин, Ш.Ш.Ягудин и др.//Теоретико-методологическое обеспечение социально-экономического, правового и политического развития Республики Татарстан: Сб. науч. тр.-Казань.-2004.-Том XX.- С.244-247.
Байтеева М.В. Социальный контроль Европейского Союза/М.В. Байтеева, Ж.Н.Бородина, А.А.Рябов и др.//Вестник ТИСБИ; Сб.науч.тр.- Казань, 2004,-№1.-С.77-81.
Байтеева М.В. Политике — правовой контроль в сфере ОВГТБ Европейского Союза/М.В.Байтеева, А.И.Бодрягин, Ю.С.Никишина и др.//Вестник ТИСБИ: Сб.науч.тр.- Казань, 2004.-№2.-С.96-111.
Структура работы обусловлена целями и задачами настоящего исследования и состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных нормативно-правовых источников и литературы.
Сущность контроля
Понятие системы органически связано с понятиями элемента, связи, отношения, структуры. Но, прежде всего, любая система- это целостность, внутреннее единство объекта, его отдифференцированность от окружающей среды. Целостность является основным системным качеством и как внутренняя обусловленность объекта определяет его специфику и уникальность, сближаясь в этом смысле с понятием «сущность».7
Сущность контроля как социального действия и правового явления неразрывно взаимосвязана с процессами, происходящими в обществе. На какой бы стадии не оказалось общество, его жизнь и развитие никогда не осуществляются без определенного сознательно управляющего начала. Социальное управление, контроль и право не только тесно взаимосвязаны, но и необходимо детерминируют друг друга. С одной стороны, право является основой организованной управленческой деятельности, устанавливая стабильный режим ее многофункциональной практики . С другой стороны, право как аспект социальной структуры пронизывает все социальные отношения с целью контроля над обществом, блокирует конфликтность и напряженность в нём.
Многочисленные социальные функции права сводятся в современной западной литературе именно к функции социального контроля, интегративной и компромиссной по своему содержанию9. Право «конструирует» поведение субъектов по определенным образцам, которым необходимо следовать для достижения поставленных целей.10 Поэтому любое общество стремится к формированию желательного для него типа поведения и контролирует или карает нежелательные отклонения. Общность и нетождественность рассматриваемых явлений определяет необходимость системного подхода к изучению их сущности, который, по мнению Д.А. Керимова, позволяет выявить и изучить их системные качества и взаимную структурно - функциональную обусловленность . Отечественная и зарубежная доктрина оценивает контроль как явление неоднозначно. Многообразие представленных точек зрения позволяет акцентировать внимание на основных характеристиках внутригосударственного и международного контроля, которые, в целом, детерминированы различными проявлениями феномена власти. Внутригосударственный или национальный контроль является одной из конкретных форм проявления и осуществления власти. В общей теории государства и права под контролем понимаются политические гарантии законности, позволяющие проверять исполнение постановлений центральной власти. Так С.С.Алексеев считает, что национальный контроль является специальной юридической гарантией, особым, закрепленным в юридических нормах, правовым средством. С помощью контроля, по его мнению, обеспечивается своевременное и точное установление фактов нарушений, гарантируется законность и предупреждение этих нарушений12.
Национальные контрольные органы являются структурной частью исполнительной власти и, входя в систему органов государственного управления, призваны охранять закон. Механизм внутригосударственного контроля является первичным звеном в системе контроля в отношении выполнения международных обязательств и его осуществление служит важнейшим фактором взаимодействия с международным контролем в осуществлении международно-правовых норм13.
Системообразующие факторы контроля ЕС
Учредительные договоры Европейского Сообщества и Евросоюза. Фактор- есть движущая сила, причина какого-либо процесса, обусловливающая его или определяющая его характер42. Для понимания поведения систем, прежде всего целенаправленного, необходимо выявить причины возникновения и особенности реализации в них процессов управления - форм передачи информации, способов воздействия одних частей системы на другие, их координации и управления.43
Как уже отмечалось, основой объединения и координации деятельности всего комплекса компонентов в системе контроля является единство целей и задач учредительных договоров. Кграя роль направляющего начала в организации и функционировании системы контроля Евросоюза, договоры выступают основными системообразующими факторами контроля, обусловливают сложность и иерархичность его строения. На различных этапах развития ЕС уровни организации контроля неоднократно менялась в зависимости от юридических возможностей субъектов. Так анализ учредительных договоров позволяет сделать вывод о постоянном эволюционном развитии контроля в праве Европейского Союза.
Первые учредительные договоры - Договор об учреждении европейского объединения угля и стали (далее Договор о ЕОУС) и Договор об учреждении европейского объединения атомной энергии (далее Договор о Евратоме)45, решая узкий круг задач, заложили правовую основу контроля, определив субъектный состав и задачи контроля. Носителями контрольных полномочий по Договорам о ЕОУС и Евратоме стали основные институты Европейских Сообществ- Высший руководящий орган, Совет, Ассамблея, и Суд.
Центральное место в системе институтов ЕОУС занял Высший руководящий орган, преемником которого стала позже Комиссия, призванный обеспечить достижение целей Сообщества по созданию общего рынка угля и стали. Выполняя свою особую роль, Высший руководящий орган стал воплощением идеи наднационального сотрудничества и руководства сообществом. Основной задачей контроля Высшего руководящего органа была оценка соответствия фактического положения на рынке угля и стали запланированным позициям договора. Для этих целей Высший руководящий орган получил право контролировать финансовые соглашения и операции, которые были необходимы для выполнения закрепленных в договоре задач. Реализация данного права обеспечивалась выполнением обязанности подконтрольных субъектов, в лице государств-членов и находящихся на их территории предприятий, регулярно предоставлять необходимую информацию по его запросам.
По Договорам о ЕОУС и Евратома контроль за применением права, кроме Комиссии, осуществляли: Ассамблея, преемником которой стал позже Парламент, состоящая из представителей народов государств-членов;
Совет, представленный правительствами государств-членов;
Суд, призванный обеспечить соблюдение юридически обязательных актов сообществ.47
Уже первые учредительные договоры наделили Суды ЕОУС и Евратома полномочиями осуществлять контроль за соблюдением права всеми субъектами, в том числе при толковании и применении договоров и правил, установленных с целью их выполнения.48 Следует отметить, что фактически речь шла о соблюдении права договоров ЕОУС и Евратома, которые являлись классическими международными договорами. Как справедливо подчеркивала Е.А. Шибаева, ядро предмета регулирования международных организаций составляют типично международные отношения.49 Однако в сфере деятельности Евратома была предусмотрена система, которая, содержала в себе элементы надгосударственного монополизированного управления экономикой в области атомной энергии50. Так, государства-члены обязывались передавать всю необходимую информацию о ядерном сырье Комиссии, которая наблюдала за его использованием51. Комиссия осуществляла также санитарный контроль, имеющий целью обеспечить выполнение предписаний и норм по охране здоровья52. В случае нарушения положений договора или других обязательных предписаний, Комиссия обладала полномочиями применять санкции.53
Административно-правовой контроль
Системный подход к исследованию правовых явлений необходимо предполагает не только выяснение качеств системности, но и структурно-функциональных зависимостей самих этих явлений.194 Такая зависимость формируется в результате взаимодействия между составляющими систему объектами, что определяет необходимость изучения структуры, под которой понимают особый, присущий каждой системе способ связи, возникающий закономерно в процессе ее функционирования и развития195.
Как уже отмечалось, источником взаимодействия в праве является правовое регулирование, поэтому контроль постоянно сопровождает процесс управления единым коммунитарным пространством, в котором основным предметом регулирования и управления являются экономические отношения. Хотя наряду с ними в рамках сообщества складываются и существуют иные отношения, все они имеют выраженный управленческий аспект регулирования, что позволяет объединить их в единую группу объектов административного контроля.
Перечень объектов административно-правового контроля логически вытекает, в частности, из положений ст.З, 4 ДЕС, где обозначены основные направления общей политики Европейского Сообщества - отмена таможенных и количественных ограничений, торговая политика, внутренний рынок, сотрудничество с третьими странами, сельское хозяйство, транспорт, экология, промышленность, трансевропейские сети, здравоохранение, образование, культура, защита прав потребителей, энергетика, туризм, занятость, антимонопольная, налоговая, социальная, региональная, визовая, иммиграционная политика и ряд других. Следует отметить, что эффективность влияния права на экономическую жизнь ограничивается своеобразием самой этой сферы. М.Вебер считал, что универсальное господство обобществленного рынка нуждается, с одной стороны, в «рациональном функционировании права», а с другой, способствует монополизации и регламентированию всякой «легитимной» принудительной власти . Рационализации права на данном уровне соответствует господство бюрократии, поэтому развитие и поддержание отношений на должном уровне осуществляется через активное, целенаправленное функционирование управленческой системы.1 7 Ее воздействие на отношения выступает как сознательный, целеустремленный процесс и реализуется в соответствии с предметно- пространственной компетенцией исполнительно распорядительных органов Европейского Сообщества, основным из которых является Комиссия .
Любая исполнительная власть в процессе своей реализации предполагает, прежде всего, организацию исполнения законов, поэтому Комиссия, являясь "хранителем" Договоров, отслеживает процесс применения права. Как явствует из ежегодных докладов Комиссии, право Европейского Сообщества нарушается очень часто, а выявленные правонарушения имеют определенную дифференциацию, принимая следующие формы: затягивание процесса реализации вторичных актов; прямое или косвенное нарушение законодательства; нарушение принципов и приоритетов права; неполное применение права; недостатки в управлении и правовом регулировании отдельных государств-членов199.
