Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Бюджет и бюджетный процесс как основной объект финансового контроля в Европейском союзе
1.1. Бюджет Европейского союза как объект финансового контроля в ЕС... 18
1.2. Правовые аспекты финансового контроля и роль Европейской счетной палаты в бюджетном процессе ЕС 34
Глава II. Правовые и организационные аспекты деятельности Европейской счетной палаты
2.1. Правовая основа, принципы деятельности Европейской счетной палаты и ее полномочия 53
2.2. Внутренняя организация и порядок работы Европейской счетной палаты 71
2.3 Основные функции и методы работы Европейской счетной палаты. Правовые аспекты внешнего и внутреннего аудита : 84
2.3.1 Виды и принципы проведения аудиторских проверок Европейской счетной палаты 98
2.4. Основные правовые проблемы финансового контроля ЕСП за использованием бюджета ЕС 107
Глава III. Правовое регулирование международного сотрудничества Европейской счетной палаты
3.1. Правовые аспекты сотрудничества Европейской счетной палаты с высшими органами финансового контроля (ВОФК) государсгв-членов ЕС 116
3.2. Членство Европейской счетной палаты в специализированных международных организациях 131
3.3. Правовые аспекты сотрудничества Счетной палаты Российской Федерации с ЕСП к-высшими органами финансового контроля государств-членов ЕС 138
Заключение 152
Список использованной литературы
- Правовые аспекты финансового контроля и роль Европейской счетной палаты в бюджетном процессе ЕС
- Внутренняя организация и порядок работы Европейской счетной палаты
- Основные функции и методы работы Европейской счетной палаты. Правовые аспекты внешнего и внутреннего аудита
- Членство Европейской счетной палаты в специализированных международных организациях
Введение к работе
Актуальность и значимость темы Значение финансового конгроля за бюджетными средствами в современном демократическом обществе постоянно возрастает Эффективный бюджетный контроль в Европейском союзе оказывает большое влияние на осуществление рационального расходования и использования собственных бюджетных средств ЕС, также на развитие интеграционных процессов в целом
Система финансового контроля необходима, прежде всего, в целях предотвращения нецелевого расходования бюджетных средств, мошенничества и коррупции Как в Европейском союзе, так и в Российской Федерации с подобными явлениями активизируется борьба, тем более что мошенничество и коррупция, в конечном счете, представляют собой серьезную угрозу правовому государству, демократии, социальной справедливости
В центре этой борьбы в государствах — членах ЕС и в Европейском союзе находится такой институт как Европейская счетная палата или палата аудиторов
Особенно настоятельно необходимым финансовый контроль стал в годы после принятия первого бюджета ЕС, когда возникла необходимость рационально и эффективно использовать его средства, а также предоставить государствам-членам европейских сообществ и их гражданам-налоюгтлательщикам достоверную информацию о том, как и на что эти средства расходуются
В то же время необходимо отметить, что нерешенность многих теоретических и практических вопросов развития и стимуаированпя надгосударственпого финансового контроля за средствами бюджета ЕС становится подчас опредетенным ограничителем экономического роста и социального прогресса Европейского союза в долгосрочной перспективе Сотрудничество Европейского союза и России, сопровождаемое участием, в том числе и финансовом, обеих сторон в ряде общих проектов (ТАСИС, Европейский учебный институт при МГИМО (У) МИД России) требует совместною финансового контроля за экономным расходованием бюджетных средств ЕС и РФ на подобные проекты
Все эти факторы в совокупности обуславливают актуальность исследования проблем правового регулирования уникального наднационального инструментария европейского финансового контроля и его основного института в лице Европейской счетной палаты Важность проблемы правоотношений в сфере финансового контроля и становления Европейской счетной палаты (далее также ЕСП) как относительно новою института Европейского союза заключается, прежде всего, в необходимости оценки эффективности всего правового механизма, который используется в целях регулирования сферы бюджетных отношений на территории Европейского союза
Актуальность и значимость исследования обусловлена и рядом других факторов
Во-первых, исследование правовых основ деятельное!и и статуса Европейской счетной палаты как наднационального института финансового контроля позволяет отразить роль финансового контроля в целом в современном европейском сообществе и влияние системы финансового контроля па развитие, и совершенствование бюджетного процесса в ЕС
Во-вторых, анализ предпосылок возникновения, принципов работы, функций, организации и методов деятельности Европейской счетной палаты и се сотрудничества с национальными органами финансового контроля государств ЕС и Счетной палатой Российской Федерации представляет большой научный и практический интерес, в том числе и в плане современного развития и перспектив совершенствования системы финансового контроля за бюджетными средствами в Российской Федерации
В-третьих, в связи с вступлением в силу I декабря 2009 г Лиссабонского доховора, в настоящей работе проведено подробное исследование функциональных изменении, организации и деятельности Европейской счетной палаты согласно Договору о реформе Проведен сравнительный анализ положений о ЕСП прежних учредительных договоров и нового Договора о функционировании ЕС (ДФЕС), показана преемственность, различия и нововведения в сфере деятельности ЕСП
Отображенные в диссертации европейские стандарты применения различных методов аудита на сегодняшний день становятся весьма актуальными и востребованными не только дтя органов фипаисового контроля зарубежных стран, по и в деятельности Счетной палаты Российской Федерации, которая пользуется авторитетом среди наиболее известных крупнейших институтов бюджетного контроля
Аікппз правовых основ статуса и деятельности, стандартов, методик и руководств в области финансового контроля, применяемых Европейской счетной палатой, изучение опыта ее взаимоотношений с другими европейскими высшими органами финансового контроля могут быть использованы с учетом российских реалии в деятельности Счетной палаты РФ как высшего органа финансового контроля нашего государства
Практическая значимость заключается также в том, что ряд положений настоящего исследования может быть использован при совершенствовании правовых стандартов и методологии в области российского государственного финансового контроля
Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе при преподавании курса международною, европейского, финансового и бюджетного права Результаты исследования могут также найти свое применение в практической аудиторской работе, в том числе и в деятельности Счетной палаты Российской Федерации
Степень научнои разработанности темы Теоретической основой настоящего диссертационного исследования послужили труды российских и зарубежных ученых, изучающих различные аспекты институциональной структуры международных организаций, а также правовые акты, лежащие в основе создания такой структуры в условиях интеграционного процесса
При написании диссертации использованы работы видных российских авторов по общим вопросам права, а также труды специалистов по нраву ЕС
Методологической базой исследования послужили работы отечественных ученых, занимающихся общеправовыми вопросами, а также отдельными проблемами теории права, среди которых А X Абашидзе, С С Алексеев, М В Баглай, А Н Вылсгжанип, М А Исаев, Ю М Колосов, О Е Кутафин, Ю И Лейбо, Р 3 Лившиц, Е А Лукашева, Ю М Рыбаков, Л В Тихомиров, Г П Толстопятенко, В М Шумилов и другие ученые
В том, что касается российских ученых, занимающихся исследованиями в сфере общих и специальных вопросов европейского права (права ЕС), необходимо выделить следующих авторов Безбах В В , Бирюков М М , Дубовицкая Е А , Калиничсико П А , Капустин А Я , Кашкин С Ю , Малеев Ю Н, Наку А А , Пучинский В К , Смирнов Е С , Толстопятенко ГII, Топорнин БII, Ушакова Т Н , Четвериков А О , Шеленкова Н Б , Энтин Л М , Энтин М Л и другие
Следует особо отметить использование соискателем работ, в которых отражены общие принципы посгроеиия институциональной системы ЕС Это фундаментальные труды «Европейское право» под ред ЛМ Оитина и «Право Европейского Союза» под ред СЮ Кашкнна"
В том, что касается новейших отечественных работ, содержащих анализ и комментарии к Лиссабонскому договору, при подготовке настоящей диссертации было использовано вышедшее в 2008 г издание «Европейским Союз основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями» С Ю Кашкнпа и А О Четверикова Счедует также спецнапыю отмстить изданные в 2009 г профессором Л М г)итнпым учебное пособие «Право Европейского Союза Новый зтап эволюции 2009 - 2017 годы» и исследование профессора М М Бирюкова «Европейское право до и после Лиссабонскою доювора» В указанных работах особый интерес в контексте настоящей диссертации представити разделы, посвященные институциональным реформам Евросоюза на основе Лиссабонского договора
На момент завершения диссертации - это были единственные изданные в России труды юридического характера специально посвященные аиатизу Лиссабонского договора, в том числе институциональным реформам ЕС
В то же время необходимо подчеркнуть, что вопросы становления и совершенствования правовых основ финансового контроля бюджетных средств в ЕС до сих пор не получили должного освещения в работах как зарубеленых, так и отечественных специалистов Проблема европейского финансового контроля за бюджетом, его влияния на развитие интеграционных процессов ЕС, а также актуальные вопросы деятельности Европейской счетной палаты затрагиваются в основном в работах специалистов, исследования либо деятельность которых связана с институтами ЕС Наибольший интерес с учетом темы диссертации ОттшЛМ Рвропсискос право ЇМ )нтші -М НОРМА 2009
" Каткий С 10 ПріпоГвропснікпгоСоюіі ( Ю К.тімін -М ЮРЛСГЬ 2009 представляли работы и отчеты аудиторов ЕСП и национальных высших органов финансового контроля (ВОФК) і осударств-членов ЕС
Проведенное в диссертации исследование системы финансового контроля ЕС базируется на следующих зарубежных источниках
1 Нормативные правовые акты - основополагающие договоры ЕС, директивы в области финансового управления, специализированные нормативные акты ЕС - финансовые регламенты, а также уставные документы органов, входящих в систему финансового контроля ЕС, регламентирующие их деятельность
2 Специальные издания по вопросам осуществления аудита в ЬС или различным аспекіам деятельноеш высшего органа финансового контроля ЕС - Европейской счетной палаты таких авторов как Б Лаффан, Р Леви, ФВайт, Н Прайс, Д Окпффп, ДСкиадас, П Вильмотт, А Шах и другие
3 Работы, в которых освещаются вопросы бюджетного контроля и его места в системе бюджетного процесса ЕС Это труды специалистов в области бюджетного права ЕС, а также бывших и нынешних членов Еврокомиссии и Европарламента РАкрилл, РАльвес, Л Беи, Н Кайден, Д Страссер, В Молль Д Петерсон, С Поллит, Ф Хайпеманн, Б Квирк и др
4 Специальная литература но вопросам совершенствования финансового управления, борьбы с коррупцией и мошенничеством при управлении средствами бюджета ЕС таких авторов П Дайн, X Фер, X Франке, Ж Нунес Ферер, Б Квирк, М Мендрино, Д Румшотел, М Шаклстои, С Тейлор, К Ван деп Вннгсрт и другие Большинство работ зарубежных авторов вводится в научный оборот впервые
Подчеркнем, чю в грудах отечественных специалистов в области европейского права, финансового права или бюджетного контроля на сегодняшний день правовые аспекты европейского бюджетного контроля почти не освещаются
В том, что касается отображения положения дел с финансовым контролем в России, данные аспекты диссертации основываются па накошенном опыте и информации, а также трудах известных российских специалистов но правому регулированию финансового контроля в России, стандартизации, методологии и развития ВОФК, таких как С В Степашин Л С Агапцов, 3 М -Т Ахмсдова, В В Бурцев. Ю М Воронин, Е Ю Грачева, А Н Саунип, С О Шохин и др
Особый интерес представляет опубликованная в 2006 году монография С В Оспашииа «Конституционный аудит», в которой ставится вопрос о необходимости возникновения в современном мире, и в России в частности, института конституционного аудита, который понимается как система внешнего, независимого контроія от имени общества за деятельностью государства по управлению национальными ресурсами страны3
В то же время, недостаточное внимание в российской науке к анализу зарубежного опыта, к разработанным европейским правовым стандартам и методам аудита, к опыту проведения контрольных ревизий высшими органами финансового контроля европейских стран, на наш взгляд, отрицательно сказываются на развитии и совершенствовании российского финансового контроля и, в определенной степени, тормозит усиление позиций и авторитета высшего органа финансового контроля России в лице Счетной палаты Российской Федерации в пашен стране н на мировой арене
Кроме того, в диссертации делается подробный анализ европейских стандартов аудита, руководств, методик проведения ревизий, который
1 Сіенаїпмн СП Коні їм гхцноннмП avuir СВ ( іеїишин -М ILivica, 2006 может использоваться российскими специалистами в области финансового контроля
Предмет исследования. Предметом настоящего исследования являются правовые основы становления, функционирования и развития системы финансового контроля за бюджетными средствами ЕС и деятельности важнейшего элемента данной системы - Европейской счетной палаты, сферы и объема ее полномочий, юридических методов аудиторских ревизии, а также их виды Анализируются также отличительные черты внутренней организационной структуры и современный статус LCII
Рассмаїриваюіся основополагающие нормативные документы -такие как учредительные договоры ЕС в повой редакции Лиссабонского договора и имеющие отношение к теме европейские директивы Исследуются также доклады и отчеты членов Европарламента и Европейской счетной палаты, международные и европейские стандарты аудита, в целом анализируется большой объем материалов по результатам проведения аудита бюджетных средств ЕС
Цель и задачи исследования Целью настоящей диссертации является исследование правовых основ организации европейского финансового контроля, деятельности Европейской ечсіной палаты, ее взаимоотношений с финансовыми контрольными учреждениями государств - членов Европейского Союза, роли и влияния заключении и отчетов Европейской счетной палаты, а также возможности использования европейского опыта в организации финансового контроля при осуществлении бюджетного процесса в Российской Федерации Это вносит вклад в изучение права Европейского союза благодаря предоставлению нового материала, в частности, в слабо изученной у нас области правового регулирования финансового контроля за средствами ЕС Теоретическая и методологическая база исследования
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы в области теории европейского права и процессов интеграции Европейского союза, исследования зарубежных специалистов в сфере бюджетного регулирования и финансового контроля в ЕС, а также научные концепции и теории зарубежных юристов и экономистов, содержащиеся в монографических изданиях, в специальных зарубежных юридических и экономических журналах, справочниках, а также в сети Интерне г
При проведении настоящего исследования применялись общие и частно-научные методы исследования Методологическую основу исследования составляют фундаментальные категории, понятия и принципы современной юридической науки, общепринятая методология научных исследовании В работе использовались системно-структурный, формально-юридический, логический, сравнительно-правовой, юридико-тсхнический, исторический и другие методы научного познания В целях обоснования авторских выводов и аргументов применялось формально-юридическое и доктриналыюе толкование правовых норм Европейского союза, регулирующих систему внешнего финансового контроля
Научная новизна исследования На настоящий момент в Российской Федерации отсутствуют публикации, специально посвященные Европейской счетной палате и правовым аспектам системы финансового контроля в ЕС Исключением является ищанная соискателем в 2009 г монография по теме исследования4
В вышеупомянутых трудах отечественных юристов, в основном в учебной литературе, ЕСП посвящены лишь небольшие разделы в павах об институциональной структуре ЕС
4 T ВТотокнова ( четкая пілата Рпх пеҐклогосоюгі етапе потмомочия и гцхишвыс аспекты ауінта фііншиїроваиия іпучио-ікхпсіорітиліісктіхн инновашюнін їх программ FC/ТБТіпокіюва М ИПРАНРАН 2000
Научная новизна диссертации определяется тем, что она представляет собой первое в отечественной правовой науке комплексное юридическое исследование диссертационного характера веси системы финансового коні роля ЕС и Европейской счетной палаты как ее главного органа
Новым также является исследование системы финансового контроля и статуса ЕСП с учетом положений Лиссабонского договора о реформах Европейского союза
В диссертации поставлена и решена научная и практическая задача, имеющая важное значение как для пауки международного и европейского нрава, ряда внутригосударственных отраслевых дисциплин (конституционное, административное, финансовое право), так и для достижения целен по созданию правового государства в Российской Федерации
Данное исследование построено на основе ряда новых, актуальных зарубежных и отечественных источников, что позволяет восполнить пробел в изучении проблематики европейского финансового контроля на примере уникального в своем роде негосударственного учреждения -Европейской счетной палаты, ее сотрудничества с национальными ВОФК и друпши инештутами ЕС, а также со Счетной палатой Российской Федерации
На защиту выносятся следующие основные положении, отражающие одновременно научную новизну диссертационного исследования.
1 Появление в бюджете так называемых «собственных средств» является одним из критериев, на основе которых европейские сообщества и Союз харакіерпзуюгея как ленишчные, особые международные организации sin generis В то же время появление собственного бюджета ЕС повлекло необходимость финансового контроля за его рациональным испоіьзооаписм Это явилось главной причиной создания и развития Европейской счетной палаты (ЕСП), которая превратилась в настоящий момент в центральный наднациональный орган всей существующей системы финансово! о контроля Европейского союза Палата есть независимый институт финансового контроля Учитывая наднациональный характер ЕСП, правомерно утверждать, что ни одно другое интеграционное объединение в мире не имеет подобного органа финансового контроля Существование ЕСП - дополнительный аргумент в пользу укрепления федеративных черт ЕС
2 Учитывая наличие полномочий финансового и бюджетного характера у ряда основных институтов ЕС — Европейского парламента. Совета, Европейской комиссии, судебной функции в этой сфере Суда ЕС, правомерно утверждать, что система финансового контроля Евросоюза в широком смыас включает указанные институты плюс Европейскую счетную палату, также имеющую согласно учредительным договорам статус института FC Каждый из этих институтов имеет свой круг полномочий по контролю за расходованием общих бюджетных средств Союза
В то же время ЕСП наряду с такими специализированными организациями, как Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF), Европол, и Евроюст, вместе с национальными высшими органами финансового контроля4 (ВОФК) составляет систему финансового коитропя в боке узком смысле
3 Европейская счетная палата является единственным специальным институтом ЕС, основная функция которого состоит в контроле за исполнением общего бюджета
Друюе название - «нашюпа іьньіе аудиторские учреждения» Данное понятие вктючает и контрольные орланы су бы, шов фс іерацнн В то же время ЕСП является единственным институтом Союза, который вправе проверять деятельность всех других институтов и органов ЕС по использованию финансовых средств в рамках их бюджетов, что являлось в некоторые моменты причиной сложных, порой конфликтных взаимоотношений Палаты с другими институтами ЕС Жесткость позиций Палаты при проверках и бескомпромиссность ее выводов не раз являлись поводом для обвинения ЕСП со стороны Комиссии и Совета в «иекоммуинтариой» (т е неблагоприятной для сообществ) позиции
Эго является одной из причин того что, ЕСП до сих пор лишена важнейшего признака всех институтов ЕС, а именно в отличие от них она лишена полномочии принимать юридически обязательные для іреіьих лиц решения, что объективно ослабляет ее позиции и снижает эффективность работы но реализации результатов контроля за рациональным расходованием бюджетных средств
4 Применяя, конечно, с известной степенью условности к институциональной структуре ЕС традиционную «трехшейную» систему разделения властей на власть законодательную (Европарламснт и Совет), исполнительную (Комиссия) и судебную (Суд ЕС), обосновывается вывод о том, что ЕСП вместе с национальными ВОФК, выполняя контрольную функцию, формируют новую четвертую коитрочьную ветвь власти, чго является еще одной правовой особенностью Европейского союза
5 Европейская счетная палата пока нигде ни в учредительных договорах, ни в специальной литературе не характеризуется в качестве институционального звена создающегося в Евросоюзе Пространства свободы, безопасности и законности (далее Пространство или ПСБЗ) Между тем ЕСП является не только институтом ЕС, как это определяется учредительными договорами, и не только основным органом всей системы финансового контроля Евросоюза, как доказывается в настоящей работе, но и важным элементом ПСБЗ Следует это из того, что полномочия ЕСП с периода Амстердамского договора (1997) распространяются и па контроль за финансированием мероприятий в сфере Общей внешней политики и поттики безопасности (ОВПБ), а также Сотрудничества полиции и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО) Данное положение закрепляется также и в Лиссабонском договоре
Исследуя Пространство как цель и процесс, в его характеристики и определение наряду со многими специализированными организациями ЕС следует включать в качестве важного органа институциональной структуры ПСБЗ ІЇ Европейскую счетную палату
6 Общепризнанным в праве и практике является то, что деятельность счетных палат имеет копгрольпо-ревизионпый характер В то же время, как показывает настоящее исследование, деятельность Европейской счетной палаты одновременно по характеру является и правоохранитеїьіюй, поскольку ЕСП стоит на защите законности и правопорядка, борется в рамках своих полномочий с преступностью, в частности с коррупцией и мошенничеством Правоохранительная функция Палаты будет усилена, если реализуются имеющиеся в Евросоюзе планы по включению в ЕСП в качестве ее структурного подразделения OLAF Европейского бюро по борьбе с мошенничеством, поскольку Палата может в этот! связи получить полномочие налагать санкции на третьи лица
7 Контроль Европейской счетной палатой осуществляется по месту расположения других институтов Союза, в помещениях любого органа или организации, управляющих доходами или расходами от имени Союза, а также в государствах-членах, в том числе в помещениях любого физического или юридического лица, в пользу которого перечисляются средства из бюджета Контроль в государствах-членах производится во взаимодействии с национальными счетными палатами ЕСП вправе проводить проверки всех звеньев цепи действий и расходования средств, начиная с институтов Европейского союза до конечных получателей его содействия в любой точке мира, включая территорию России
8 При осуществлении своих контрольных полномочий Европейская счешая палата прибегает к различным видам аудита За последние время ЕСП все больше уделяет внимания вопросам повышения уровня эффективности использования бюджетных средств пс только путем выявления нарушений или отклонений в бюджетном процессе (финансовый аудит), но и посредством определения наилучшего способа управления денежными средствами ЕС (аудит эффективности) Т е идет поиск более эффективного и рационального способа достижения общественно-политических целей Евросоюза, при существующих бюджетных возможностях
Указанные тенденции совпадают с концепцией, выдвинутой руководством Счетной палаты Российской Федерации, условно названной «конституционным аудитом» Конституционный аудит характеризуется как необходимый инструментарий для анализа эффективности и пользы деятельности государства с точки зрения рационального управления и преумножения общественных богатств При этом предполаї ается, что счетные палаты, существующие в современном обществе, выступают в качестве одного из ключевых элементов согласования интересов общества, целей общественного развития с деятельностью органов власти
Все это открывает новые возможности для углубления сотрудничества Счетной палаты РФ и ЕСП в разработке положений аудита эффективности и его практического использования
9 При подготовке нового базового Соглашения о стратегическом партнерстве между РФ и ЕС следует предусмотреть раздел о сотрудничестве ЕСП и Счепюи палаты РФ в повседневной деятельности и в рамках кооперации правоохранительных органов сторон в борьбе с мошенничеством и коррупцией Конкретно предлагается внести положение о сотрудничестве СП России и ЕСП для решения задачи построения Общего пространства свободы, безопасности и правосудия, поставленной в одной из «дорожных карт» В то же время целесообразно заключить специальное межведомственное соглашение о сотрудничестве Счетной палаты РФ с ЕСП с целью создания правовой базы для проведения на постоянной основе совместных мероприятии по использованию финансовых средств ЕС в России
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена на кафедре европейского права Московского государственного института международных отношений (Университета), где было проведено ее обсуждение и рецензирование
Ряд аспектов темы диссертации были представлены в докладах на международных и российских конференциях
Правовые аспекты финансового контроля и роль Европейской счетной палаты в бюджетном процессе ЕС
В формировании общего бюджета принимают участие все институты ЕС. Каждый институт, за исключением ЕЦБ? составляет до 1 июля предполагаемую смету своих расходов на следующий финансовый год (ст.ЗН ДФЕСЛ В соответствии со ст. ЗШ ДФЕС ежегодный бюджет Союза утверждают Европарламент и Совет. Комиссия готовит проект общего бюджета и представляет его Парламенту и Совету. С целью обеспечить бюджетный процесс все эти три учреждения заключают обязательное соглашение: направленное ва перспективное планирование и усиление сотрудничества. Это межинституционалъное соглашение включает перспективную финансовую программу, которая устанавливает ежегодные верхние пределы по каждому разделу бюджета. Ежегодный бюджет должен соответствовать этим ограничениям .
Многолетние финансовые рамочные планы разрабатываются и принимаются в соответствии со ст, 312 ДФЕС. Последние штаны были рассчитаны на шестилетние периоды: с 2000 г. по 2006 г. и с 2007 г. по 2013 г,69 По Лиссабонскому договору такой і план составляется на период сроком не менее пяти лет, Согласно ст. 313 ДФЕС финансовый год длится с 1 января до 3J декабря. Как следует из ст.314 ДФЕС, разработка и принятие бюджета проходит несколько этапов, На первом этапе, все институты ЕС, включая Европейскую счетную палату, подготавливают проекты сметы своего финансирования на следующий год, а также составляют свои оценочные замечания по ігроекту бюджета, в.соответствии с их компетенцией. Комиссия изучает эти замечания и издает «предварительный проект бюджета», который, отражает в себе основные приоритетные направления финансирования в следующем финансовом году. Затем Комиссия не позднее 1 сентября: года, который- предшествует году исполнения бюджета, передает предварительный- проект на рассмотрение Европейскому парламенту и Совету.
Второй этап бюджетного процесса состоит в принятии позиции по проекту бюджета Советом и: передаче ее Европарламенту не позднее 1 октября года, который предшествует году исполнения бюджета.
На третьем этапе проходит одобрение бюджета Парламентом. Парламент может принять решение о необходимости поправок, то есть об исправлении или изменении проекта бюджета. Подобные спорные моменты обсуждаются на согласительном комитете с участием представителей Комиссии, Парламента и Совета.
Отдельного внимания заслуживает процедура исполнения бюджета. Именно на этой стадии бюджетного процесса активную позицию занимает Европейская счетная палата и иные учреждения финансового регулирования, образуюпще систему финансового контроля ЕС,
Исполнение- бюджета в соответствии со ст. Л17 ДФЕС «обложено на Комиссию, которая несет ответственность за исполнение бюджета в пределах выделенных ассигнований. На практике львиная доля средств бюджета ЕС (приблизительно 76 %) расходуется путем тик называемого "коллективного управления1 , то есть с участием Комиссии и государств-членов. В этом процессе распоряжаются расходами помимо Комиссии и государства- члены .
Кроме того, в компетенцию Комиссии входит право регулировать денежную наличность в казначействе Союза в течение года и требовать у государств-членов досрочного внесения причитающихся с них сумм для покрытия временных кассовых разрывов. В то же время Комиссия не имеет права допустить превышения расходов над доходами в целом по итогу финансового года. Она обязана заранее предупредить Совет о возможной нехватке финансовых средств, а Совет обязан принять в этом случае соответствующее решение - либо о сокращении расходов j либо о возложении дополнительных расходов на страны ЕС, Практическое исполнение бюджета возложено на чиновников Комиссии, каждый из которых выполняет различные функции отдельно и независимо от других. Разрешение тта выделение средств, в рамках, установленных бюджетом и Финансовыми регламентами, выдается уполномочен на то чиновником. Осуществление платежей возложено на бухгалтера, который несет как дисциплинарную, так и финансовую ответственность за возможные нарушения при переводе средств,
Государе їв а-члены одинаково ответственны за исполнение финансовых нормативов ЕС Для этого они тесно сотрудничают с Комиссией и с Европейским бюро по борьбе с мошенничеством (далее OLAF, Бюро), которое проводит проверки потенциаиьных случаев мошенничества и стоит на страже законодательства ЕС71. OLAF было создано в 1999 г. решением Комиссии № 1999/352, но абсолютно от нее независимо. Главная задача Бюро — защита финансовых интересов Союза и предотвращение мошенничества при использовании денежных средств ЕС всеми институтами, а также координация финансового управления всех соответствующих учреждений, созданных в государствах-членах.
В целом исполнение бюджета проходит несколько стадий. Прежде чем дать разрешение на выделение финансовых ресурсов из бюджета, чиновник проверяет заявку на получение средств и сопутствующие документы.
Внутренняя организация и порядок работы Европейской счетной палаты
Помимо постоянно возникавших в ЕС дискуссий в отношении объема полномочии Европейской счетной палаты в ходе ее становления регулярно обсуждался вопрос о правильном и рациональном способе формирования данного института. Ведь для объективного финансово]-о контроля общих бюджетшлх средств ЕС необходимо соблюдать интересы каждого государства-члена ЕС и гарантировать многонациональному Союзу право на объективность и полноправное национальное представительство в высшем органе финансового контроля. В целях соблюдения принципа многонационального представительства с момента образования ЕСП было принято решение о коллегиальной структуре Европейской счетной палаты.
В соответствии с Регламентом Европейской счетной палаты Коллегия Европейской счетной палаты (далее Коллегия) является главным руководящим органом ЕСП. На сегодняшний день, в Коллегию входят 27 членов и она возглавляется Председателем ЕСП, Результаты всех контрольных мероприятий ЕСП выносятся і нарассмотрение Коллегии, после чего членами Коллегии принимается общее согласованное решение1 .
В: 2001 г. Ниццский договор закрепил порядок: внутренней организации Коллегии ЕСП: с этого момента Палата должна вхлючать представителя каждого государства-члена ЕС115. Лиссабонский договор подтверждает этот принцип.
Коллегия является внутренним органом, принимающим основные реоюиия, Каждый член Коллегии ответственен за реализацию аудиторских проверок, обозначенных за ним в годовом плане работы ЕСП.
Общее количество сотрудников, обеспечивающих работу Коллегии ЕСП составляют около 750 человек (данные на2009 г.), Срок полномочий аудиторов - членов Коллегии составляет 6 лет, с возможностью продлен ил.
Члены Коллегии назначаются7 Советом после консультации с Европейским парламентом и- подбираются пз людей,. состоящих или состоявших на службе в аудиторских организациях либо имеющих специальную квалификацию и опыт контрольно-ревизионной работы. Сохранившаяся в ст. 286 ДФЕС довольно размытая формулировка «об особой квалификации кандидатов в члены Европейской счетной палаты» позволяет государствам-участникам на практике выдвигать в члены ЕСП непрофессиональных аудиторов - бывших политиков, юристов или чиновников гражданской службы ЕС.
Возможно, что для повышения престижа Палаты в политической жизни ЕС, присутствие в ЕЄГГ нескольких бывших крупных европейских политиков является большим; плюсом. Вместе с тем, подобная практика вызывает сомнение в возможности обеспечения высокого уровня профессиональной компетентности и квалификации некоторых подобных аудиторов Палаты.
Стоит отметить, что список членов Европейской счетной палаты утверждается Советом после консультации с Европейским парламентом. Такоіі список составляется в соответствии с предложениями от каждого государства члена (п. 2, ст. 286 ДФЕС).
Условия труда, в частности оклады, надбавки и пенсии Председателя и членов Коллегии ЕСП в соответствии с той же статьей тоже устанавливает Совет, По сравнению с [предыдущими учредительными договорами Лиссабонский договор внес изменение в порядок голосования в Совете по указанным вопросам вместо квалифицированно] о больпшнетьа единогласием.
С расширением числа государств-членов Евросоюза увеличивалось и количество аудиторов Палаты. Повторим, что в соответствии с принципом «одно государство - один аудитор», закрепленным в статье 2S5 ДФЕС, в 2009 г. Коллегия уже включает 27 членов (вместе с Председателем).
В зарубежной специальной литературе высказывается точка зрения, что с увеличением числа аудиторов, ЕСП теряет эффективность своей работы, и не работает достаточно продуктивно116. Согласно этой позиции ЕСП все больше выступает в качестве «сложной бюрократической машины».
Европарламент неоднократно ставил вопрос перед ЕСП, предлагая доказать эффективность ее работы, а также то, насколько рационально она использует деньги налогоплательщиков
Внутренняя организация ЕСП определяется Регламентом Европейской счетной палаты (далее-Регламент)113, До принятия Лиссабонского договора, Регламент ЕЄП утверждался Коллегией ECIL Пока, на конец 2009 г. действует Регламент, принятый Коллегией 8 ноября 2004 г. Согласно Лиссабонскому договору (ч.4 ст. 287 ДФЕС) регламент подлежит одобрению Совета.
Регламент является внутренним документом, на который Палата опирается в своей деятельности и который содержит свод правил и норм по внутренней организации, полномочиям ее сотрудников, а также нормы по работе Коллегии.
В соответствии с Регламентом, ЕСП предварительно составляет расписание заседаний сшей Коллегии на год. Внеплановые собрания Коллегии Палаты созываются только по решению Председателя ЕСП на основании обращения не менее двух аудиторов. Повестка каждое заседания Коллегии утверждается Председателем.
За исключением процедуры обсуждения внеплановых вопросов, пункты повестки заседания Коллегии подготавливаются надлежащим способом с обоснованием их внесения на рассмотрение.
Проект повестки заседания Коллегии, а также все необходимые для обсуждения документы направляются членам Коллегии не менее чем за пять дней до заседания. По истечении этого срока члены Коллегии обязаны проинформировать Председателя Европейской счетной палаты о своем согласии в отношении принятия документов к рассмотрению на Коллегии.
В случае если материалы не розданы в течение пяти рабочих дней, как записано в Регламенте, каждый член Коллегии имеет право запросить материалы по отдельному вопросу, и тем самым отсрочить заседание или потребовать принять решение Коллегии только после изучения данного вопроса.
Возглавляет Коллегию Председатель Евро] і ейской счетной палаты. В соответствии с Регламентом, в случае его отсутствия, Коллегию может возглавить аудитор, временно исполняющий его полномочия. В соответствии с Регламентом Европейская счетная палата принимает решения большинством голосов. Кворум Коллегии составляет не менее 2\3 ее членов. В случае, когда при принятии решения количество голосов «за» и «против» совпадают решающий голос принадлежит Председателю, Заседания Коллегии не являются публичными.
По окончании заседания членам Коллегии вручается протокол заседания, который принимается на следующем заседании Коллегии.
По результатам каждой аудиторской проверки член Коллегии, возглавлявший проведенное мероприятие и являющийся ответственным докладчиком, представляет на обсуждение Коллегии отчет по проведенному контрольному мероприятию. До обсуждения отчета по результатам проверки на заседании Коллегии отчет подготавливается соответствующей группой инспекторов. После подготовки отчета, Коллегия обсуждает проверку и выводы по результатам проведенного аудита, включенные в отчет, и решает вопрос о принятии дальнейших мер.
Коллегия ЕСП утверждает окончательную редакцию текста ежегодных отчетов ЕСП н Декларации подтверждения правомерности использования средств ЕС, которая публикуется в Официальном журнале в соответствии со ст. 287 ДФЕС.
Отчеты, исследования и Декларация подтверждения правомерности использования средств ЕС выпускаются в 27 экземплярах для всех государств-участников ЕС на 23 языках11?. Все 27 экземпляров визируются Председателем,
Основные функции и методы работы Европейской счетной палаты. Правовые аспекты внешнего и внутреннего аудита
Функции первой группы основываются на активной роли Европейской счетной палаты при реализации ее полномочий. Как фактор, обеспечивающий рациональное функционирование бюджетной системы ЕС, контрольная деятельность ЕСП включает в себя использование правовых средств воздействия на бюджетные отношения через следующие функции: выявление нарушений в бюджете ЕС; анализ причин нарушений; изменение деятельности объекта контроля посредством устранения причин нарушений; предотвращение подобных, нарушений в будущем; соблюдение норм и требований законодательных актов, в частности, директив в области использования средств бюджета ЕС.
Выявление нарушений включает установление фактов неправомерного использования средств бюджета ЕС, нерационального формирования доходной и расходной части бю;гжета ЕС? а также иных ошибочных и неправомерных действий в сфере финансовой деятельности институтов ЕС По содержанию, функции разделены следующим образом: функция анализа причин нарушений предполагает исследование фактов, их обусловивших, установление персональной ответственности служащих за допущение нарушений. функция коррекции заключается в разработке предложений по устранению выявленных нарушений в процессе исполнения бюджета EG, а также в процессе финансовой деятельности соответствующих организаций.
Важно еще раз подчеркнугь, что контрольная деятельность Европейской счетной палаты является в тоже время и правоохранительной. Как средство обеспечения законности;, правоохранительная функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в нарушениях. Кроме того, эта функция связана с привлечением соответствующих виновных лир к административной или иной ответственности, а также с применением к ним мер правового воздействия в виде санкций. Однако, не имея судебных полномочий, Европейская счетная палата самостоятельно привлекать к ответственности должностных лиц, неправомочна. Она только может этому способствовать ,
Как уже было сказано, Европейская счетная палата организовывает и осуществляет аудит независимо от других институтов ЕС или национальных органов власти. Она обладает правом принимать решение в вопросах выбора объектов проверки, метода ее проведения и времени пред став ления своего исследования и публикации полученных данных.
В основу определения тематики проверок Европейская счетная палата берет анализ рисков, регулярно проводимый в тех или иных проверяемых объектах, учитывает самые распространенные проблемы, недоработки, отклонения к ошибки в финансовой отчетности, а также результаты щэедьщущих аудиторских проверок. Приоритетные задачи определяются исходя из результатов анализа рисков, возникающих при ведении хозяйственно-финансовой деятельности объекта проверки, а также в соответствии с необходимостью исследования тех или иных бюджетных процессов. При окончательном определении тематики проверок Палатой могут учитываться: и другие факторы, как, например, особые поручения Европейского парламента, Совета и др.
ЕСП обладает правом доступа к любой информации, необходимой для реализации ее задач. Например так называемые проверки на местах могут проводиться Европейской счетпой палатой непосредственно на объектах проверки. В институтах ЕС подобные проверки проводятся при обязательном условии присутствия служащих либо администрации, которая распоряжается бюджетными средствами ЕС.
Европейская счетная палата обязала составить свой ежегодный рабочий план н соответствии с общей концепцией ее работы Эта концепция определяет стратегию работы Палаты, а ежегодный план работы содержит отдельные конкретные мероприятия, которые должны быть проведены за период соответствующего календарного года.
ЕСП осуществляет аудит в соответствии с программой контрольного мероприятия132. При проведении тематических аудиторских проверок Европейская счетная палата начинает с предварительной оценки результативности проведения соответствующего аудита. На данной стадии аудиторы собирают и анализируют данные Европейской комиссии, государств — членов ЕС и органов власти государств — получателей бюджетных средств, для составления общего представления об использовании указанных средств, Аудиторы детально оценивают возможные риски и обозначают потенциальные источники для сбора сведений. Данная информация позволяет им разграничить основной обьект проверки от более специфических объектов, а также определить метод и объемы проверки. Задача такой подготовки — точное определение предмета аудита и вопросов, которые необходимо при этом решить. По результатам каждой такой проведенной проверки аудиторы- подготавливают меморандум о программе проведения контрольного мероприятия, который определяет рамки аудиторской проверки, цели и методы аудита, а также самый действенный и эффективный способ, которым их можно достичь. Меморандум, в частности, содержит данные по аудиторскому составу, а также необходимые рабочие материалы (например» в каких странах должны быть проведены проверки и какие данные при этом собраны). Меморандум дополняется программой контрольного мероприятия, которая детально излагает порядок проведення проверка
В большинстве случаев проверка проводится аудиторской группой. Аудиторы собирают данные в соответствен с программой проверки. В ходе проверки исследуется система денежных операций на всех ад министр am вных уровнях проверяемого объекта. В качестве рационального способа составления, полноценного вы но да о системе денежных операций часто используется метод статистического анализа. Для получения специальных данных при проведенії}! проверок Европейская счетная палата может приглашать экспертов, работающих в разных областях науки,
Членство Европейской счетной палаты в специализированных международных организациях
Основными международными организациями, в рамках которых Европейская счетная палата осуществляет многостороннее международное сотрудничество являются: ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ и Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ),
Полноценное сотрудничество в рамках ИНТОСАИ Палата начала в октябре 2004 г. на XVHI Конгрессе ИНТОСАИ в Будапеште, в ходе которого ЕСП получила полноправное членство в этой международной организации. Это было знаменательное событие, так как до этого момента у подобных наднациональных институтов как ЕСП получить в ИНТОСАИ полноправное членство было невозможно.
ИНТОСАИ является международной специализированной организацией, объединяющей высшие органы финансового контроля стран -участниц Организации объединенных наций. Основана в 1953 г. Ее членами являются.более 180 национальньк ВОФК1?, Как международно-признанный лцдер в области аудита государственного сектора, ИНТОСАИ издает международные руководства но финансовому управлению, разрабатывает соответствующую методологию, проводит тренинги и способствует обмену опытом и информацией между ее участниками. Рабочими языками ИНТОСАИ являются арабский, английский, французский, немецкий и испанский, С во to деятельность ИНТОСАИ осуществляет в соответствии со Статутами ИНТОСАИ, которые были приняты на XIV конгрессе ИНТОСАИ в Вашингтоне к октябре 1992 года. В структуру ИНТОСАИ входят Управляющий совет ИНТОСАИ (18 MJJCHOU), Генеральный секретарь, Директор по стратегическому планированию, Инициатива развития ИНТОСАИ {1DI - INTOSA1 Development Initiative) и Международный журнал по государственному аудиту1И, В составе ИНТОСАИ действуют четыре крупных комитета: л о профессиональным стандартам, по повышению потенциала, по обмену опытом и Финансово-административный комитет. Указанные комитеты поделены на подкомитеты, рабочие группы и временные/специальные рабочие группы. На сегодняшний день общее количество структурных организаций ИНТОСАИ достигло 25 Европейская счетная палата участвует только в некоторых структурных іруппах ИНТОСАИ, четко определяя для себя приоритеты своего международного сотрудничества.
Прежде всего, ЕСП активно сотрудничает с ВОФК в рамках Комитета ИНТОСАИ по профессиональным стандартам. Цель данного Комитета направлена на создание сильных и независимых ВОФК, Комитет занят, в частности, разработкой эффективных профессиональных стандартов.
Участвуя в деятельности Комитета ИНТОСАИ по профессиональным стандартам, Европейская счетная палата состоит в следующих подкомитетах: по разработке руководств по финансовому аудиту, по аудиту соответствия. по аудиту эффективности и в специальной рабочей группе по контролю качества аудита.
На сегодняшний день, в качестве члена Комитета ИНТОСАИ по профессиональным стандартам, ЕСП ведет проект по подготовке Руководства ИНТОСАИ по аудиту эффективности (на основе международного стандарта аудита JSSAI 3000) и возглавляет специальную подгруппу, которая объединяет ВОФК Норвегии, Швеции и Саудовской Аравии, ЕСП также сотрудничает с другими ВОФК в рамках Комитета ИНТОСАИ іто повышению потенциала ВОФК, который в соответствии со Стратегическим планом ИНТОСАИ на 2005 - 2010 гг. создан для того, чтобы посредством обучения и технической поддержки укрепить потенциал и профессиональные возможности ВОФК. В настоящее время Комитет состоит из Организационного бюро и трех подкомитетов; но содействию работе по повышению потенциала членов ИНТОСАИ, по развитию консультативных услуг и по содействию внедрению передовых методов работы н обеспечению качества посредством добровольных независимых функциональных обзоров. Возглавляет Комитет ВОФК Марокко, Европейская счетная палата — член двух подкомитетов Комитета ИНТОСАИ по повышению потенциала - по содействию повышения потенциала членов ИНТОСАИ и по содействию внедрения передовых методов. работы и обеспечению качества аудита посредством добровольных независимых функциональных обзоров.
Одна, из целей ИНТОСАИ - обмен опытом. Для се достижения образован Комитет по обмену опытом, самый большой по численности. Включает одиннадцать рабочих групп, а именно; по государственному долгу. по аудиту информационных технологий, по контролю за охраной окружающей среды, по приватизации, экономическому регулированию и государствешго частному партнерству, по оценке программ, по борьбе с международным отмыванием денег и коррупцией, по аудиту помощи при катастрофах (возглавляет ЕСП), по ключевым национальным индикаторам. (возглавляет Счетная палата Российской Федерации), по результативности ВОФК, по стратегии связи ИНТОСАИ, а также временная рабочая группа по финансовому кризису193.
Из-за многочисленности участников данного Комитета, Управляющим советом ИНТОСАИ было принято решение о введении позиции Ответственного по связям (англ. Liaison officer), обязанности которого выполняет Счетная палата Российской Федерации. Ответственный по связям координирует деятельность всех рабочих групп Комитета. Таким образом, ЕСЇЇ, как. Председатель Рабочей-группы ИНТОСАИ по борьбе с международным отмыванием денег и коррупцией представляет отчеты-и планы своих мероприятий С четной палате Российской Федерации; Рабочая группа ИНТОСАИ по аудиту помощи при катастрофах, в которой Европейская счетная палата является преяседательствующдм ВОФК, была сформирована по инициативе ИНТОСАИ после стихийных бедствий, связанных с наводнениями в Юго-Восточной Азии в декабре 2004г. Цель Рабочей группы — формирование общей позиции, объединяющей ВОФК стран доноров и стран получателей, и объединение их усилий а также техническая экспертиза осуществления международного государственного аудита.
