Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы государственного надзора за производством по делам об административных правонарушениях 11
1. Производство по делам об административных правонарушениях как объект государственного надзора 11
2. Субъекты государственного надзора за производством по делам об административных правонарушениях 35
3. Содержание государственного надзора в административном процессе по делам об административных правонарушениях 49
Глава П. Проблемы совершенствования государственного надзора за исполнением законодательства об административных правонарушениях 67
1. Основные направления развития государственного надзораза производством по делам об административных правонарушениях 67
2. Правовые средства совершенствования государственного надзора за исполнением законодательства об административных правонарушениях 86
3. Совершенствование правового статуса субъектов государственного надзора за производством по делам об админи стративных правонарушениях в целях защиты прав и свобод человека и гражданина 98
Заключение 127
Список нормативных правовых актов и литературы 133
- Производство по делам об административных правонарушениях как объект государственного надзора
- Содержание государственного надзора в административном процессе по делам об административных правонарушениях
- Основные направления развития государственного надзораза производством по делам об административных правонарушениях
- Совершенствование правового статуса субъектов государственного надзора за производством по делам об админи стративных правонарушениях в целях защиты прав и свобод человека и гражданина
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С введением в действие 1 июля 2002 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП), утратили силу более 140 законодательных актов, с помощью которых определялись виды, квалифицировались составы административных правонарушений и принимались постановления о привлечении виновных к административной ответственности. В связи с этим возникла проблема разработки и применения большого количества правовых актов, принимаемых органами административной юрисдикции, число которых значительно возросло. По состоянию на 1 января 2005 года ими было принято 70 правовых актов, в которых указан перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.
Все это вызвало потребность в активизации и совершенствовании форм и методов прокурорского надзора для обеспечения законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.
За период действия утратившего ныне силу КоАП РСФСР был накоплен значительный опыт прокурорского надзора за исполнением законодательства об административных правонарушениях, значимость которого не следует преуменьшать или игнорировать. Сегодня этот опыт должен быть в полной мере востребован практикой. Тем не менее, в действительности с начала радикальных российских реформ напротив наблюдаются активные попытки под видом реформы самой прокуратуры лишить ее общенадзорных функций. В результате этих ничем не оправданных действий надзорные функции прокуратуры были по существу ограничены одним лишь постоянно сокращавшимся государственным сектором, и только в феврале 1999 года в Федеральный Закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 года (далее - Закон о прокуратуре) были внесены изменения, в основном восста-
новившие полномочия прокуроров по надзору за исполнением административного законодательства.
Более того, социально-экономические реформы неизбежно потребовали от органов прокуратуры усиления ее роли в соблюдении законности за исполнением административного законодательства, неизмеримо возрос и приоритет правозащитных функций прокуратуры.
Вместе с тем, практика прокурорского надзора за исполнением законодательства об административных правонарушениях показывает, что деятельность прокуратуры в данной сфере во многом несовершенна, зачастую она не обеспечена эффективными правовыми и организационными механизмами обеспечения законности. Все более актуальными становятся динамичные проблемы уточнения основных направлений деятельности прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, накопление, изучение и практическое использование уже имеющегося и доставшегося в наследство от прошлого опыта работы прокуроров.
Меняется и сама правовая основа прокурорского надзора. Так, с внесением изменений в КоАП по значительному количеству административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг протоколы об административных правонарушениях составляют теперь должностные лица налоговых органов (главаНи 15 КоАП).
Следует отметить, что только часть 2 ст. 28.3 КоАП содержит (не считая иных органов и должностных лиц, указанных в данной статье) свыше 80 наименования должностных лиц различных органов, уже сегодня уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, что также усложняет осуществление полномочий прокурора по надзору за производством по делам об административных правонарушениях.
Все эти правовые новеллы в законодательстве об административных правонарушениях и увеличение количества субъектов отношений административной ответственности требуют адекватного совершенствования форм и
методов организации надзора по обеспечению законности, обеспечения надежной защиты прав и свобод человека и гражданина.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы совершенствования осуществления способов законности и дисциплины, обеспечения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц были предметом исследования многих ученых: Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко,. А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.Г. Вишнякова, И.Н. Галагана, В.Ю. Голуов-ского, Е.В. Додина, А.Г. Залужного, Б.П. Елисеева, А.П. Клюшниченко, А.Ф. Козлова, Л.М. Колодкина, Б.М. Лазарева, В.Д. Ломовского, В.А. Михайлова, С.Н. Назарова, Л.Л. Попова, В.И. Рохлина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студени-киной, А.П. Стуканова, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Уткина, B.C. Четверикова, А.А. Чувилева, Н.Ю. Хаманевой, А.В. Чурилова, М.С. Шалумова, А.П. Шер-гина, А.Ю. Якимова и др.
Вместе с тем, вопросы административно-правового регулирования отношений по осуществлению полномочий прокурора по надзору за производством по делам об административных правонарушениях пока не получили обстоятельной разработки. Кроме того, с момента введения в действие нового КоАП в него постоянно вносятся изменения, что в какой-то мере разрешает часть проблем, но при этом порождает и новые.
Все вышеизложенное обусловливает необходимость комплексного исследования и разрешения проблем, возникающих при осуществлении полномочий прокурора по надзору за производством по делам об административных правонарушениях.
В совокупности названные обстоятельства определяют актуальность избранной темы исследования.
Объектом диссертационного исследования является прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законодательства по делам об административных правонарушениях.
Предметом исследования является правовое регулирование, организация и текущая деятельность прокуратуры по осуществлению надзора за произ-
водством по делам об административных правонарушениях.
Цели и основные запачи исследования. Цель диссертации состоит в разработке предложений по совершенствованию государственного надзора за производством по делам об административных правонарушениях; организации и деятельности прокуратуры в сфере административной юрисдикции.
В число основных задач исследования входят:
исследование понятия, организации и содержания государственного надзора за производством по делам об административных правонарушениях;
анализ особенностей и правового положения основных субъектов государственного надзора за производством по делам об административных правонарушениях;
изучение содержания государственного надзора за производством по делам об административных правонарушениях;
исследование основных направлений совершенствования государственного надзора за производством по делам об административных правонарушениях;
анализ правовых средств совершенствования государственного надзора за производством по делам об административных правонарушениях;
поиск путей совершенствования правового статуса субъектов и объектов государственного надзора за производством по делам об административных правонарушениях.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляют современные достижения теории науки конституционного и административного права, теории права и государства, уголовного и гражданского права, государственного управления и управления социальными системами и др.
В процессе исследования диссертантом использовались исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, системный подход и сие-
темный анализ, иные научные методы познания. Теоретические выводы и практические рекомендации основываются на положениях Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договоров и иных нормативных и правовых актах.
Особое внимание уделялось автором правовым новеллам в связи с принятием Федеральных законов о внесении изменений и дополнений в КоАП и осуществлением правоприменительной практики.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одной из первых научных работ посвященных комплексному анализу правовых основ и практики осуществления государственного надзора за производством по делам об административных правонарушениях. В результате выявлены место и роль надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законодательства об административных правонарушениях. Проведено исследование действующего механизма административно-процессуальных норм, показаны пути и подходы по его совершенствованию. Проанализировано правовое содержание полномочий прокурора по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях, а также обобщена практика его применения с целью совершенствования защиты прав и свобод личности, охраняемых законом интересов общества и государства. Определены новые подходы и правовые средства, обеспечивающие защиту прав и свобод человека и гражданина при производстве по делам об административных правонарушениях с учетом последних изменений и дополнений, внесенных в КоАП.
Большое внимание уделено исследованию правовой природы деяния, квалифицируемого как административное правонарушение, целям и задачам законодательства об административных правонарушениях, а также характеристике правового статуса субъектов административной ответственности. Проанализировано соотношение административного производства и административной юрисдикции в процессе защиты прав и свобод личности, обще-
ства и государства. Рассмотрены проблемы становления административной юстиции как основы перспективного механизма реализации административной ответственности.
Основные положения, выносимые на защиту:
Вывод о том, что надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях - это часть общего надзора прокуратуры за исполнением законов, возложенного на прокуратуру Законом о Прокуратуре; надзор является специфической формой государственного контроля за соблюдением Конституции Российской Федерации и законов, обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение защиты законных интересов общества и государства
Вывод о том, что понятие и другие общие положения законодательства об административных правонарушениях должны иметь единообразное закрепление на уровне КоАП РФ, что требует внесения соответствующих изменений в другие законодательные акты, где также имеется аналогичные, но отличающиеся от норм КоАП дефиниции и положения. Верховенство КоАП. в сфере административной юрисдикции требует единообразия как в законодательстве, так и в правоприменительной практике.
Вывод о том, что наличие большого числа органов административной юрисдикции и их уполномоченных, а также коллизий норм КоАП и Конституции РФ создает существенные проблемы при осуществлении надзора за соблюдением законодательства об административных правонарушениях, требующие правового и организационного решения.
Авторское определение прокурорского надзора, согласно которому прокурорский надзор - это особая сфера деятельности прокуратуры, имеющая собственный предмет, задачи и отвечающие им полномочия прокуроров, определяемые конкретными объектами надзора, обеспеченные законодательством и соответствующими структурными подразделениями в системе прокуратуры.
Вывод о том, что выделение в Законе о прокуратуре надзора за со-
блюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры является наглядным подтверждением существенного усиления в современных условиях ее правозащитной роли, что в корне противоречит утверждениям о приоритете обвинительного начала в современном институте прокуратуры.
Предложение о расширении полномочий прокуроров вплоть до осуществление надзора за административными делами, находящимися в производстве суда, обусловленное пока еще недостаточной развитостью судебной системы и необходимостью укрепления гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, которая стоит во главе угла деятельности современной прокуратуры.
Вывод о том, что административно-процедурные аспекты комплексно проявляются в административном процессе на стадии реализации конкретных административных отношений в различных видах административных производств; административно-юрисдикционная деятельность предполагает наличие спора, в то время как административно-процедурная деятельность может проявляться в реализации разрешительных, регистрационных, поощрительных, стимулирующих, координационных и иных функций.
Теоретическая значимость исследования состоит в теоретическом осмыслении и определении роли и места государственного надзора в системе мер по исполнению законодательства об административных правонарушениях и защиты прав и свобод человека и гражданина. Теоретическая значимость исследования заключается также в разработке новых подходов к разрешению проблем осуществления функций прокурорского надзора по исполнению законодательства об административных правонарушениях и обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина при производстве дел об административных правонарушениях и в корректировке основных терминов и понятий в этой сфере отношений.
Практическая значимость исследования. Выводы и предложения, полученные в результате проведенного исследования, могут быть использованы
в практической деятельности прокуратуры по исполнению законодательства об административных правонарушениях. Кроме того, они могут найти применение в нормотворческой деятельности и правоприменительной практике субъектов административной юрисдикции. Материалы диссертации могут быть использованы в дальнейших исследованиях по данной проблеме и в учебном процессе при изучении проблематики государственного и прокурорского надзора.
Апробация результатов исследования. Выводы и положения диссертации докладывались соискателем на ряде научно-практических семинаров и конференций (Москва, 2003, 2005, Санкт-Петербург, 2004, 2006, Саратов 2005). Основные выводы исследования обсуждены и одобрены на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Кроме того, они получили отражение в семи публикациях автора на данную тему, а также прошли апробацию в собственной практической и научной деятельности диссертанта.
Структура диссертации определена целью и задачей проведенного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, перечня использованных правовых актов и списка научной литературы.
Производство по делам об административных правонарушениях как объект государственного надзора
Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП Российской Федерации или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ч.І, ст. 2.1 КоАП).
Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
К числу вопросов, затрудняющих квалификацию составов административных правонарушений в связи с выше указанным определением, следует отнести:
I) нечеткость изложения противоправного деяния;
2) нечеткость определения формы вины юридического лица;
3Отсутствие объектов административного правонарушения (они в основном перечислены в разделе II КоАП);
4) отсутствие признака общественной опасности деяния (что частично отражено в задачах законодательства);
5) отсутствие четкого отграничения административного правонарушения от уголовно наказуемого деяния и др.
Противоправность деяния является основным критерием административного проступка, оценкой наступивших последствий в результате совершенного деяния. Квалификация административного правонарушения осуществляется иногда независимо от последствий вредоносности деяния, например, нарушение правил дорожного движение пешеходом. Однако в случаях, предусмотренных Особенной частью КоАП, квалификация проступка возможна только при причинении имущественного ущерба, морального или физического вреда.
Противоправное же бездействие означает неисполнение или ненадлежащее исполнение физическим лицом субъективных обязанностей или полномочий должностным лицом. КоАП определены частноправовые и публично-правовые интересы, защита которых обеспечивается применением мер наказания к правонарушителям или мер поощрения за образцовое исполнение своих функциональных обязанностей.
Одной из проблем административной ответственности является квалификация форм вины. КоАП предусмотрены различные правовые критерии оценки виновности деяния применительно к правонарушению, совершенному физическим и юридическим лицом. В соответствии с КоАП юридическое лицо признается виновным в совершении административного проступка при установлении факта нарушения правил и норм, несоблюдение которых влечет за собой административную ответственность, если данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по исполнению предписаний, установленных специальными правилами или нормами.
Для квалификации вины в данном случае необходимо установить наряду с фактом неисполнения юридическим лицом указанных правил, норм (или их ненадлежащего исполнения), а также субъективные обстоятельства, что часто сопряжено с существенными материальными трудностями и иными ус ловиями соблюдения правила или нормы.
Для квалификации формы вины в деянии физического лица необходимо выявить элементы его психического отношения к факту совершенного правонарушения и установить наличие признаков умышленного деяния, совершенного по неосторожности, что также имеет свои сложности.
Применительно же к деянию юридического лица КоАП не устанавливает форм вины, наличие которой, в форме умысла и неосторожности, возможно выявить только в случае квалификации правонарушения физического лица. Было бы юридически корректно к юридическим лицам применять термин «ответственность по административному праву», по аналогии с дисциплинарной и материальной ответственности по административному праву.
Это обстоятельство следует учитывать с учетом того, что многие статьи Особенной части КоАП не конкретизируют субъект административного правонарушения, а именно санкция соответствующей статьи в этих случаях определяет административное наказание, не указывая конкретных видовых признаков субъекта как гражданина, должностное или юридическое лицо (ст. 6.8,6.12,14.21 и др.).
Применительно к налоговым правонарушениям при квалификации вины в деяниях юридического лица необходимо не только установить причинно-следственную связь правонарушения с действием (бездействием) соответствующего должностного лица или собственника, но и выявить наличие или отсутствие обстоятельств, исключающих вину (ст. 111 НК). Определенная форма связи вины юридического лица и его должностных лиц обусловлена также последующими процессуальными действиями, в частности установление в признаках противоправного действия или бездействия должностного лица обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность. В отличие от КоАП, перечень обстоятельств, смягчающих ответственность, в НК точно не определен, как правило, их наличие или отсутствие должно быть установлено судом .
Многие административные правонарушения сложно отграничить от
1 Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу РФ об АП. -М., 2004. С. 24 преступлений, например, ст. 20.1 КоАП (мелкое хулиганство) и ст. 213 УК РФ (хулиганство), ст. 7.27 КоАП (мелкое хищение) и ч. 1 ст. 158 УК РФ (кража) и др. Квалификация составов административных правонарушений и преступлений обусловлена степенью общественной опасности наступления последствий в результате деяний, например, причинением имущественного ущерба, морального или физического вреда.
Степень общественной опасности - важный признак административного правонарушения, отграничивающий его от преступления.
Признаком административного правонарушения является противоправность - общественно опасное деяние посягает на охраняемые законодательством публично-правовые интересы, права и свободы граждан.
Квалификация состава преступления и административного правонарушения предполагает наличие в составе правонарушения субъективных и объективных элементов, позволяющих установить наличие признаков противоправного деяния или их отсутствие. В последнем случае производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению (ст. 24.5 КоАП).
В состав административного правонарушения входят:
- объект правонарушения - общественные отношения, на которые посягает деяние (виды приведены в гл. 5 - 21 КоАП);
- объективная сторона правонарушения - это вид противоправного деяния (действия или бездействия), наносящего вред или ущерб правам и интересам физических и юридических лиц, охраняемым КоАП;
Содержание государственного надзора в административном процессе по делам об административных правонарушениях
Административный процесс - это урегулированный законом порядок, последовательность действий, совершаемых уполномоченным должностным лицом в целях разрешении индивидуальных административных дел, а также для разрешения управленческих конфликтов и споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственных учреждений, органов местного самоуправления. Объектом надзора являются управленческие отношения, возникающие между государственно-властным субъектом права и соответствующими органами и гражданами в процессе рассмотрения индиви дуальных дел, в том числе и при производстве по делам об административных правонарушениях.
Государственный надзор направлен на реализацию правомерного применения норм материального административного права и имеет своей конечной целью повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, государственных учреждений использующих в правоприменительной деятельности меры административного принуждения. Данная функция, осуществляемая в процессуальной форме, реализуется, как правило, уполномоченными субъектами органов исполнительной власти, государственных учреждений и администрациями органов местного самоуправления (далее - органы административной юрисдикции). Именно процессуальные нормы обеспечивают возможность прокурору при осуществлении своих полномочий по надзору за административным производством выявить и своевременно устранить нарушения прав и свобод личности, охраняемых законом интересов общества и государства.
Применение норм административного права обеспечивается процессуальными нормами только тогда, когда решается конфликтная ситуация и применяются меры государственного принуждения и, в первую очередь, при исполнении законодательства об административных правонарушениях. Поэтому административный процесс представляет собой урегулированный законом порядок разрешения конфликтных индивидуальных дел в сфере деятельности органов административной юрисдикции в процессе производства по делам об административных правонарушениях в целях обеспечения законности и правопорядка в целом.
Согласно статье 24.6 КоАП субъектами надзора в данном случае является прокуратура и суды. Соотношение их компетенции в общем виде установлено следующим образом: «Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при прозо изводстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда».
С юридической точки зрения административный процесс обеспечивает правовую реализацию материальных норм административного права и возможность обжалования неправомерных решений и действий органов и должностных лиц1. Прокурор, осуществляя полномочия по надзору за производством по делам об административных правонарушениях, получая информацию о нарушениях исполнения законодательства об административных правонарушениях, проверяет факты нарушения и выносит протест в порядке и форме, определенных законом.
В этом понимании административный процесс предназначен для обеспечения применения материальных норм в сфере деятельности органов административной юрисдикции в целях повышения эффективности государственного управления и удовлетворения законных интересов граждан, т.е. интересов, не запрещенных законом (ст. 34 Конституции Российской Федерации).
Административно-процессуальные нормы имеют двойное предназначение (цель). С одной стороны, эти нормы реализуют правоприменительные - функции, так как обеспечивают реализацию материальных норм, а с другой -играют роль правоохранительную, так как регламентируют порядок реализации этих норм, закрепленных процессуально, и обеспечивают право на жалобу физического или юридического лица. Прокурор, получая жалобу, проверяет факты и в определенной правовой форме реагирует на нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Кроме этого, административно-правовые отношения часто воспринимаются как процессуальные, отодвигая материальные нормы на второй план. Порядок рассмотрения административных дел включает определенные га рантии законности (правовые, экономические, политические и др.), обеспечивая при этом практическую реализацию права граждан на защиту.
Общим объектом административного процесса являются общественные отношения, регулируемые различными отраслями права - административным, гражданским, трудовым, жилищным, финансовым, муниципальным и другими, кроме уголовного. Это дает возможность представить административный процесс как совокупность различных видов административных производств по реализации правомерных действий и отношений, возникающих при осуществлении индивидуальных административных дел независимо от того, к какой отрасли права относятся регулируемые правом общественные отношения. В этом отношении административно-процессуальные нормы, по справедливому утверждению многих ученых, могут быть выделены в отдельную отрасль права.
Основные направления развития государственного надзораза производством по делам об административных правонарушениях
Особое значение в дальнейшем развитии полномочий по надзору прокурора за производством по делам об административных правонарушениях является выявление и осмысление таких терминов как «проблема», «цель», «задачи» и «функции».
Проблема - это различие (мера, степень) между действительным состоянием осуществления функций (видов деятельности) государства (органа исполнительной власти) и желаемым состоянием или нормативно требуемым. Проблема может измеряться количественными и качественными критериями в виде желаемого результата, что объединяет ее с целями и задачами. Однако по иерархии (соподчинеиности) результатов проблема стоит первой, второй является цель, так как формулируется при выявлении и осмыслении проблемы. Третьей по иерархии являются задачи. Орган государственного управления, решая поставленные задачи, стремится к достижению цели.
Очень важно уметь выявить и осмыслить наиболее актуальную проблему, так как ни один орган управления не в состоянии разрешить сразу все возникающие в процессе его функционирования проблемы ввиду ограниченности времени, финансовых, материально-технических, кадровых ресурсов1.
Актуальность проблемы в сфере прокурорского надзора - это практическая возможность или допустимая степень вероятности разрешения наиболее приоритетной проблемы, при наличии имеющихся ресурсов (кадровых, финансовых, временных, информационных и др.). Выявление и осмысление проблемы обуславливает цель осуществления прокурорского надзора и характер постановки задач для ее достижения, а также наделение прокуратуры соответствующими полномочиями для решения поставленных задач и достижения или приближения к сформулированной цели надзора. В действительности же полномочия прокурора по надзору за законностью нередко ассоциируются с полномочиями по осуществлению функций уголовного преследования, т.е. государственного обвинителя, а не с функциями, например, гаранта защиты прав человека и гражданина по индивидуальным административным делам. Правовой статус прокурора нуждается поэтому в уточнении и укреплении.
В общей теории социального управления общепринятым является положение о том, что любой процесс организации деятельности, в том числе правовое регулирование действий по надзору прокуратуры, начинается с момента поступления информации и проверки фактов нарушения законности. Одновременно формулируются цели и ставятся задачи по достижению результата надзора и устранению совместно с полномочными органами причин нарушения законности и обеспечения надежной защиты прав и свобод человека и гражданина. Именно люди, работающие в органах прокуратуры, олицетворяют волю государства, выявляют и осмысливают проблемы, формулируют цели, определяют содержание основных видов управленческой деятельности (функций), осуществляют выбор методов управления, организационных структур, подбор кадров и т. п.
При реализации полномочий прокурорского надзора все эти вопросы организации деятельности (функций) прокуратуры имеют первостепенное значение. Правовая регламентация соответствующей деятельности в процессе производства по делам об административных правонарушениях должна ориентироваться, прежде всего, на совершенствование этого вида административно-правовых отношений.
Поступающие в органы прокуратуры сообщения о нарушениях законности требуют нормативно закрепленного способа оперативного реагирования прокурора в выявлении фактов нарушения законности и принятие опе ративных правовых средств по ее восстановлению, а в необходимых случаях - принятия мер для привлечения виновных к юридической ответственности.
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет различные функции. Объектом данного диссертационного исследования является осуществление функции надзора за исполнением законодательства об административных правонарушениях, за правильностью принятия правовых актов в соответствии с этим законодательством и за соблюдением норм правоприменительной деятельности уполномоченными должностными лицам.
В Законе о прокуратуре установлено, что прокуроры осуществляют полномочия по надзору по делам об административных правонарушениях за ислючением дел, находящихся в производстве суда. Это усложняет осуществление надзора и обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина. Протест прокурора в порядке надзора не изменяет решение, а лишь обращает внимание суда (судьи) на точное исполнение закона, так как убеждения суда во многом зависит не только от оценки доказательств по делу, но и от понимания духа и буквы закона. На наш взгляд, необходимо закрепить в полномочиях прокурора осуществление надзора за административными делами, находящимися в производстве суда, что укрепит гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина.
Иногда иерархию целей называют «деревом целей»; это возможно при одном условии, - цели рассматриваются в статике (неподвижности). Однако в реальной действительности приоритеты целей постоянно меняются, под во-действием многих факторов внутренней и внешней среды. Поэтому на практике, в реальном режиме времени полномочия прокурора по надзору за административным производством должны быть адекватны и условиям внутренней и внешней среды. Важно уяснить, что метод упорядочения целей имеет не просто теоретическое значение в плане анализа осуществления полномочий прокурора в процессе административного производства, но и практическое значение, поскольку этот метод связан с наличием ограниченных ресурсов (времени, сил и средств). Упорядочение целей в процессе осуществления полномочий прокурорского надзора за административным производством содействует выбору наиболее приоритетной, реально достижимой цели, гарантирующей защиту прав и свобод личности. Этим методом прокуроры пользуются как "ориентиром" при установлении очередности достижения целей, ее корректировки в процессе надзора, распределения имеющихся ресурсов для достижения целей.
Именно в этом заключается суть целевого подхода, применяемого в организации деятельности прокурора при осуществлении им полномочий по надзору за административным производством. Обеспечение органического единства сформулированных целей и проведение организационной деятельности по их достижению повышает надежность защиты прав и свобод гражданина, законных интересов общества и государства.
Совершенствование правового статуса субъектов государственного надзора за производством по делам об админи стративных правонарушениях в целях защиты прав и свобод человека и гражданина
Прокуратура в России, в соответствии с Законом о прокуратуре является особой системой государственных органов, целью деятельности которых, наряду с другими является защита прав и свобод человека и гражданина. Хотя данный Закон предоставляет прокуратуре определенные гарантии ее независимости (ст. 5), а также полномочия по защите прав граждан (ст. 6), тем не менее, законодатель рассматривает именно судебные органы как основное средство эффективной правовой защиты, для чего и предоставляет прокурорам право обращения в суд в защиту интересов граждан \
Важным является то, что право на обращение в суд возникает у каждого гражданина (ст. 46 Конституции Российской Федерации), считающего, что его права и свободы нарушены. Иными словами, одного лишь субъективного мнения заявителя о нарушении его прав и свобод достаточно для начала рассмотрения дела по существу. Однако это вступает в правовую коллизию с общим принципом гражданского судопроизводства, установленным ст. 3 ГПК РФ, "заинтересованное лицо... вправе обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов". Статья подразумевает, что факт нарушения (оспаривания) прав у заявителя должен носить объективный, а не субъективный характер. Со статьей 3 ГПК РФ корреспондирует ст. 134 ГПК РФ, которая, применительно к исковому производству, устанавливает обязанность суда отказать в приеме искового заявления (т.е. фактически в рассмотрении дела), если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя1. При этом суд не приступает к рассмотрению дела и не выслушивает заявителя и других лиц, не исследует доказательства.
Другая ситуация возникает при рассмотрении жалобы прокурором в связи с нарушением прав и свобод человека и гражданина в процессе производства по делам об административных правонарушениях. Как было отмечено, при осуществлении прокурором своих полномочий, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, самостоятельным предметом надзора, в том числе за производством по делам об административных правонарушениях. При этом органы прокуратуры, как специальные государственные органы надзора за законностью, не подменяют иные государственные органы и их должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность юридических лиц.
При осуществлении возложенных на него полномочий прокурор: рассматривает и проверяет.заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 Закона о прокуратуре.
При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина носит характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.
В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.
