Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические подходы к пониманию институционально-правового содержания государственной службы 11
1.1. Теоретико-методологические основы становления государственной службы как социально-правового института 11
1.2. Отечественный и зарубежный опыт институционализации государственной службы: историко-правовой анализ 33
1.3. Институт государственной службы: теоретико-правовая модель 70
Глава 2. Организационно-правовое и социальное обеспечение государственной службы Российской Федерации и пути его совершенствования 95
2.1. Организационно-правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации 95
2.2. Правовые основы формирования института социальной защиты государственной службы Российской Федерации 112
2.3. Совершенствование организационно-правового и социально-правового обеспечения государственной службы в Российской Федерации 162
Заключение 177
Библиографический список использованных источников и литературы
- Теоретико-методологические основы становления государственной службы как социально-правового института
- Отечественный и зарубежный опыт институционализации государственной службы: историко-правовой анализ
- Организационно-правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации
- Правовые основы формирования института социальной защиты государственной службы Российской Федерации
Введение к работе
Переход от административно-командных к демократическим методам управления обусловили необходимость создания в Российской Федерации организационно-правовых условий формирования эффективной, социально-ориентированной государственной службы.
Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации»1 определил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению полномочий государственных органов.
Это потребовало пересмотра ранее существовавших представлений о сущности, роли государственной службы, организационно-правовом и социальном обеспечении ее функционирования.
Современная концепция развития государственной службы Российской Федерации, отвечающая принципам демократического правового социального государства2 предполагает комплекс мер, направленных на выработку оптимальных критериев мотивации замещения государственных должностей и их систематизацию. При этом особая роль отводится субъектам Российской Федерации.
Все это свидетельствует о необходимости глубокого научного осмысления этой проблемы, что и определило тему настоящего диссертационного исследования.
Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.
2 Конституция Российской Федерации. М., 1993.
Степень научной разработанности проблемы. Основу теоретико-методологической базы исследования составили концептуальные положения, содержащиеся в трудах видных российских ученых дореволюционного периода: Н.А. Бердяева, СЮ. Витте, А.И. Елистратова, Н.И. Кареева, М.М. Сперанского, Б.Н. Чичерина и др., где исследовались историко-правовые формы организации государственной службы в России.
Важное значение для обоснования необходимости формирования эффективной системы подготовки специалистов в области государственного управления и реализации социальных функций государства сыграли труды П. Сорокина.
Существенный вклад в научную разработку теоретико-правовых основ государственной службы в Российской Федерации внесли современные исследователи: Г.В. Атаманчук, В.В. Баку-шев, Д.Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Вельский, А. Я. Берченко, В.Г. Вишняков, В.В. Воробьев, Н.И. Глазунова, Н.А. Емельянов, В.Н. Иванов, Н.М. Казанцев, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов и другие.
Огромная роль в разработке различных юридических аспектов формирования и функционирования государственной службы принадлежит ученым Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, работы которых легли в основу настоящего диссертационного исследования.
Вместе с тем еще многие юридические институты, придающие динамичность процессу формирования отечественной государственной службы, нуждаются в особо тщательной научной проработке и режиме правовой регуляции. Среди них первостепенное значение, исходя из предназначения «служить обществу, служить государству», имеет организационно-правовое и социальное обеспечение государственной службы.
Поэтому попытка проведения комплексного исследования обозначенной проблемы, несомненно, представляет большой научный и практический интерес.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе формирования и функционирования государственной службы.
Предметом диссертационного исследования — организационно-правовое и социальное обеспечение государственной службы.
Цель диссертационного исследования состоит в исследовании организационно-правового и социального обеспечения государственной службы и выявлении механизмов его совершенствования.
Основные задачи диссертационного исследования:
исследовать теоретико-методологические подходы к пониманию институционально-правового содержания государственной службы;
обобщить отечественный и зарубежный опыт институциона-лизации государственной службы;
провести институциональный анализ государственной службы в Российской Федерации и предложить теоретико-правовую модель ее организации;
проанализировать состояние организационно-правового обеспечения государственной службы в субъектах Российской Федерации ;
раскрыть правовые основы формирования института социальной зашиты государственной службы в субъектах Российской Федерации;
предложить механизмы совершенствования организационно-правового и социального обеспечения государственной службы в Российской Федерации, включая внесение изменений и дополнений
7 в действующее законодательство и разработку новых нормативно-правовых актов.
Теоретико-методологическую основу исследования составили основные идеи, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных авторов, посвященных исследованию различных аспектов правового обеспечения государственной службы.
Методологическую основу диссертационного исследования составили: системно-аналитический, программно-целевой, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, социологический и другие методы исследования общественных явлений, способствовавших решению поставленных в диссертации задач.
Источниковедческую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, иные нормативные акты по вопросам правового регулирования государственной службы.
Эмпирическую основу исследования составил анализ организационно-правового и социального обеспечения государственной службы в субъектах Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы состоит в комплексном исследовании организационно-правового и социального обеспечения государственной службы на текущем этапе ее реформирования, что позволило сформулировать ряд самостоятельных выводов и предложений.
1. В результате анализа теоретико-методологических основ государственной службы показано, что в юридической науке относительно сущности, роли, социальной значимости государственной службы сформировалось несколько подходов: социальный (рассматривается как социальный институт, представляющий собой исторически сложившуюся, устойчивую форму организации со-
8 вместной деятельности специально уполномоченных на то лиц) ; правовой (раскрывается через правовую природу данного института и деятельность посредством совокупности государственно-правовых установлений); публичный (трактуется как институт ведения публичных дел).
Аргументировано положение о том, что государственная служба наряду с другими функциями призвана обеспечивать устойчивую связь правового государства и гражданского общества, а ее деятельность должна быть направлена на защиту и обеспечение прав личности.
Раскрыты особенности основных моделей организации государственной службы в странах с различными правовыми системами с учетом институциональной и функциональной специфики
Предложена оптимальная применительно к российским условиям организационно-правовая модель государственной службы, которая сочетала бы в себе достоинства «веберовской модели рациональной бюрократии» и модели «прозрачной и отзьшчивои» государственной службы, где главные критерии эффективности — доверие, готовность к сотрудничеству и диалогу граждан с государственными структурами.
Обоснована точка зрения о необходимости смещения вектора государственно-служебных отношений от частно-правовых к публично-правовым путем нормативного закрепления организационно-правовой формулы — «гражданин - государство», а не «гражданин - государственный орган», благодаря чему правовой статус государственного служащего будет определяться издаваемым государством актом назначения на должность, а не заключаемым трудовым договором.
6. Актуализирован опыт ряда зарубежных государств, убеж
дающий в целесообразности для исполнения узкоспециализирован-
9 ных или не долгосрочных функций, введения института временных государственных служащих, в связи с чем предлагается нормативно закрепить их правовой статус путем внесения дополнений и изменений в действующее законодательство.
Проанализированы проблемы, обусловленные особенностями реализации гарантий государственных служащих, в том числе социальных, в ряде субъектов Российской Федерации.
Приведены доводы, со ссылкой на зарубежный опыт, о необходимости правового закрепления пожизненного назначения на государственные должности в сочетании с конкурсным порядком их замещения, предусматривающего в случае реорганизации или ликвидации государственного органа упразднение организационной структуры, а не государственных должностей, что позволит государственным служащим уходить в отставку с пожизненной пенсией, размер которой должен исчисляться в зависимости от группы замещаемой государственной должности, оснований прекращения статуса государственного служащего, а также выслуги лет на государственной службе.
9. В результате проведенного анализа организационно-
правового и социального обеспечения государственной службы
выдвинуто и аргументировано ряд других предложений, направ
ленных на его совершенствование, включая изменения и дополне
ния в действующее законодательство.
Практическая значимость исследования, прежде всего, заключается в возможности использования полученных результатов в научно-исследовательской работе, при разработке федерального законодательства и субъектов Российской Федерации, направленного на совершенствование социально-правового статуса государственной службы и повышение эффективности функционирова-
10 ния, преподавании учебных дисциплин и практической деятельности государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на методическом семинаре и заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, и нашли отражение в научных статьях и других публикациях автора.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы.
Теоретико-методологические основы становления государственной службы как социально-правового института
Следует отметить, что в институциональном аспекте в отечественной науке сформировалось несколько подходов относительно понимания сущности, роли, социальной значимости государственной службы: социальный (рассматривается как социальный институт, представляющий собой исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности специально уполномоченных на то лиц); правовой (раскрывается через правовую природу данного института и деятельность посредством совокупности государственно-правовых установлений); публичный (трактуется как институт ведения публичных дел).
Государственная служба представляет собой особый государственно-правовой институт, устанавливающий и регулирующий отношения государства с чиновниками, профессией которых является деятельность по поручению и от имени государства по реализации его целей и функций. Отсюда следует, что государственная служба - это одновременно и институт, и деятельность, и система правил по вьшолнению частных функций государства, и персонал, способный качественно выполнять эти функции. Главная ее задача - обеспечивать функционирование государства, обслуживать государственные органы, служить государству и обществу в целях стабильности и устойчивости развития на основе законности и правопорядка.
Закономерно встает вопрос, чем вызваны изменения государственной службы в сторону социальной направленности, возрастание ее роли в решении социальных вопросов?
Как, известно с изменением государства меняется и социальное назначение государственной службы. Важно видеть в государственной службе существенный институт консолидации общества. На какой основе сегодня возможна такая консолидация? Ответ на этот вопрос содержится в Конституции Российской Федерации. Прочное государство и его институты должны, прежде всего, отстаивать не свои клановые интересы, а защищать права и интересы граждан (ст. 2 Конституции Российской Федерации), приоритетными из которых являются право на достойную жизнь, творческое долголетие, социальное здоровье, что обеспечивается качеством жизни людей. Социальное правовое государство призвано придавать человеку чувство уверенности, надежности в решении его социальных проблем и защите его личной безопасности. Ясно, что вопросы решаются через государственную службу, через чиновника. Общественно-политические движения, партии и другие институты гражданского общества добиваются решения этих задач, но частично, в то время как государство - во всеобщем масштабе. От эффективности их решения все в большей мере зависит прочность самого государства, его связь с гражданами, преодоление кризиса самой власти.
Как институт создаваемого правового государства, государственная служба превыше всего ставит закон, который должен учитывать совокупность интересов- всего народа, а не отдельных его групп. А это уже само по себе придает социальный характер государству и всем его органам. Сегодня в России формируется единая по своим организационным, нормативно-правовым, кадровым и информационным основам государственная служба не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации. Иначе говоря, государственную службу следует рассматривать как систему социальных связей и отношений, а не сумму служащих и учреждений. Следовательно, осуществление целей и функций государственной службы решающим образом связано с созданием органов управления, то есть формированием субъекта государственной службы.
Однако в действующем Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» дано весьма не полное определение государственной службы, поскольку не указаны цели, задачи, не обозначены формулы связи государственного аппарата с институтами гражданского общества, как тому обязывают нормы ст. 2 Конституции Российской Федерации.
Анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что институционально государственная служба зачастую продолжает рассматриваться как система отношений профессионально подготовленных лиц, занимающих различного рода государственные должности, где традиционного доминирует принцип: «орган служит органу, чиновник служит чиновнику». В этой связи представляется целесообразным дополнить определение государственной службы нормами, направленными на упрочение связей государственного аппарата с институтами гражданского общества, и закрепления их в качестве основополагающего принципа, определяющего содержание служебной деятельности государственных служащих независимо от служебного статуса.
Вместе с тем государственная служба имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту.
Во-первых, она представляет собой только свойственную ей сферу профессиональной деятельности. Всем своим содержанием, формами и методами эта деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов во всех ветвях власти: законодательной, исполнительной, судебной. При этом государственная служба обеспечивает такое ведение государственных дел повсеместно, которое на основе законности и правопорядка позволяет всем реализовывать цели социального государства - непрерывное повышение качества жизни своих граждан.1
Во-вторых, как связующее звено между государством и гражданином государственная служба призвана защищать социальные права и интересы граждан. Конституционное положение о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» выступает определяющим стержнем в деятельности государственных служащих, независимо от служебного статуса.
В-третьих, государственная служба, как общественное явление, представляет собой нечто большее, чем деятельность государственных служащих и органов управления. Это и своеобразная форма отражения общественных связей и отношений, показатель степени гуманности, человечности, существующих в обществе порядков. Сама государственная служба является особого рода социальной организацией, в которой как в капле воды отражается та социальная атмосфера, которая сложилась в обществе на данном этапе.
Отечественный и зарубежный опыт институционализации государственной службы: историко-правовой анализ
Изучение исторической практики организации и функционирования государственной службы, выявление ее основных тенденций и противоречий, осмысление позитивных и негативных сторон представляет научный и практический интерес для строительства современной государственной службы в выборе оптимальной модели формирования и деятельности ее персонала с учетом сегодняшних условий и требований использовать его рациональные элементы в качестве одного из источников создания эффективной государственной службы реформируемой России. «... история -это большая река, которая испокон веков впитывает в себя, содержит в себе, перемалывает и усваивает все, что привносится жившими и живущими поколениями. В ней каждое поколение получает определенное наследство от предшественников, пользуется им, обогащает или разбазаривает его и передает потомкам. Очевидно также, что каждое поколение действовало в складывавшихся в его время обстоятельствами в рамках имевшейся в его распоряжении социальной информации, из чего-то исходило, чем-то руководствовалось и к чему-то стремилось. Отсюда необходимость уважения к предкам, даже тогда, когда мы пересматриваем их взгляды и ценности, переделываем совершенное ими. Любое поколение, которое не знает, не понимает и не ценит своей истории, не может формировать в своей среде отношения достоинства и чести»1.
Выделение слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе и профессионально занимающихся вопросами правления, явилось результатом образования российского централизованного государства. Россия исторически относится к числу тех стран, для которых наличие сильного государства являлось главным условием выживания народа, территориальной целостности, поступательного экономического и культурного развития .
В этом смысле российское государство всегда было носителем социальности общества, его укрепления, сохранения стабильности, а не распада, как это иногда стало модным трактовать в некоторых источниках.
Законодательно появление чиновничества как особой группы населения и его правовое положение было оформлено в первой четверти XVIII века в известной петровской «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных»(1722 г.), о чем подробно будет сказано ниже.
Одним из внешних факторов можно считать влияние западноевропейской управленческой мысли и практики. П.Н. Милюков утверждал в свое время, что к концу XVII века западноевропеиское влияние сделалось в России господствующим, вытеснив византийское.1
Не случайно Петр I начал с того, что разрушил приказную систему управления, заменив ее коллегиями, ввел обязательную гражданскую и военную службу для дворян, расширил возможности привлечения на службу представителей других сословий.
Новые условия (начала XVIII в.) требовали проведения реформы местного самоуправления. В 1708 г. были созданы новые административно-территориальные единицы - 8 губерний: Московская, Ингерманская (с 1710 г. Санкт-Петербургская), Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская, Сибирская. В 1713 г. вместо упраздненной Смоленской была образована Рижская, в 1714 г. - Нижегородская и Астраханская губернии. Губернии в свою очередь состояли из административного центра - губернского города и приписанных к нему городов. Каждый город в губернии имел свой район — уезд.
В 1719-1720 гг. была проведена вторая областная реформа. Существовавшие к тому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций (затем на 50) . Провинции стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, а провинции -в губернии.
Губерниями управляли назначенные царем губернаторы, в губерниях, находившихся на военном положении - генерал-губернаторы. Все лица местного самоуправления теперь руководствовались общегосударственными законами и распоряжениями.
Идея рационального государства и, связанные с нею представления о профессионализме, знаниях в управлении, конечно, были известны и до Петра I, но ту энергию и упорство, с которыми он ломал патриархальную Россию, выводя ее на передовые рубежи в Европе и мире, переоценить трудно.
Потребность в светском просвещении значительно опередила школу. Киевская Богословная Академия долгое время оставалась единственным центром образования, свободные науки и знания приобретались частным путем, посредством чтения или выучки у мастеров - специалистов в России и за рубежом. Петр I вывел систему приобретения знаний на уровень государственной задачи. Показателен и тот фактор, что в третьем поколении Романовы на престоле были образованы. Так, в последние дни царствования Федора Алексеевича был составлен первый проект высшего учебного заведения для подготовки государственных служащих. В нем говорилось, что царь подобно Соломону вознамерился устроить «храмы чином академии и в оных... семена мудрости, то есть науки гражданские и духовные поставить». Отмечалось, что лица, окончившие курс свободных наук, «могут быть милостиво пожалованы в приличные чины их разуму» и получат за мудрость свою особенное щедрое царское милосердие. Людей, не учившихся свободным наукам, велено было не допускать к государственным чинам. В академию же допускались люди всех сословий и чинов.1 Но проект не был реализован из-за сопротивления консервативных сил, которые в образовании видели начало разрушения традиций, патриархальных устоев на Руси.
Организационно-правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации
Формирование отечественной модели государственной службы требует совершенствования организационно-правового и социального обеспечения.
Современная государственная служба характеризуется тем, что ее структура еще не сложилась и имеет ряд форм, уровней и элементов, которые постепенно должны трансформироваться или исчезнуть совсем. Все это указывает на целесообразность структурного обновления государственных органов, как важного условия оптимизации деятельности с учетом значимости и специфики. Непосредственно в конкретных государственных органах структура государственной службы обусловливается тремя основными факторами: функциями государственного органа, численностью политических руководителей, приоритетами нормотворче-ской или организационной деятельности. Определяющее влияние на процесс структурирования оказывают, конечно, функции государственного органа.
Структурная перестройка государственного аппарата, которая призвана создать оптимальные организационные структуры, вызвать к жизни новые функциональные качества и особенности государственных органов, в свою очередь потребует более чет- кого и продуманного регулирования правового статуса государственного органа, государственной должности и государственного служащего и т. д., поскольку, как показьюает сравнительно-правовой анализ, к примеру, статус должностных лиц формируется нормами права, содержащимися в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, законах субъектов Федерации, подзаконных нормативных правовых актах, индивидуальных актах о назначении граждан на должности, которые как источники права имеют разную юридическую силу, вследствие чего создается различное правовое положение должностных лиц. В качестве характерной особенности российской практики правового регулирования правовых статусов следует отметить и то, что они в основном формируются руководителями министерств и ведомств, руководителями аппаратов ветвей власти путем определения круга должностей и принятия по ним инструкций, которые должны содержать перечень конкретных обязанностей по должности в зависимости от функциональных обязанностей данной должности и предмета ведения соответствующего государственного органа.
Требует разъяснения в нормативном порядке не только порядок ведения Реестра государственных должностей в Российской Федерации, который в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» не определен, внесения в него изменений и дополнений, но и порядок учреждения и утверждения государственных должностей с учетом реестров в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов Российской Федерации; порядок формирования структуры и штатов государственных органов на основе реестров государственных должностей государственных служащих и т. д. В этой связи следует подвергнуть сомнению правомерность наделения Федеральным законом Президента Российской Федерации правом утверждения Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации (п. 3 ст. 1), поскольку в нем даются наименования государственных должностей государственных органов всех трех ветвей власти.
В отношении правового статуса государственного служащего следует подчеркнуть, что он должен определяться не государственным органом, в аппарате которого он замещает- государственную должность, а непосредственно государством. В этой связи необходимо ввести новые и усилить действующие гарантии стабильности его правового положения, совершенствовать юридическую ответственность государственных служащих на базе обновляемого российского законодательства, повышать уровень их правовой и социальной защищенности.
В условиях России, где влияние государства на все области общественной жизни традиционно сильно, необходимо не просто сохранить, но и заметно усилить имеющиеся публично-правовые начала. По крайней мере до надежной стабилизации экономики и завершения реформирования политической системы страны следует если не полностью исключить, то кардинально ограничить частно-правовую составляющую, касающуюся государственной службы.1 Прежде всего, это касается Грудового договора. Как известно, именно он пока является той основой, на которой согласно ч. 6 ст. 21 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» строятся отношения между государственным органом, в штатном расписании которого предусмотрена соответствующая должность государственной службы, и гражданином, поступающим на эту службу. Поэтому нужно закрепить, что государственно-служебные правоотношения возникают не между гражданином и государственным органом, а между гражданином и государством. Только в этом случае государственный служащий будет получать свой статус путем издания государством акта назначения на должность, а не путем заключения трудового договора.
Однако в юридической литературе всемерно развивается позиция о договорном характере государственно-служебного правоотношения, а значит, делается акцент на частно-правовую природу государственной службы. Так, А.В. Оболонский утверждает, что контрактный механизм взаимоотношений служащего и государственного органа позволит придать таким отношениям большую для обеих сторон определенность посредством четкой фиксации их прав и обязанностей, условий вознаграждения и привилегий, при необходимости - специальных требований и ограничений, обусловленных характером службы, а также других элементов их правоотношений. При этом контракты должны заключаться на достаточно большой срок (скажем, на 5 лет), подлежать автоматическому продлению и расторгаться лишь по четко обусловленным в них основаниям, предусмотренным трудовым законодательством.1 Но автор не принимает в расчет то обстоятельство, что поле для договорных отношений даже в современном положении отечественной государственной службы фактически отсутствует, так как государственно-служебные отношения отличает чрезвычайно высокая степень регламентации непосредственно нормами права. Так, права и основные обязанности государственного служащего закреплены соответственно в ст. 9 и 10 Федерального закона «Об основах государственной службы Россииской Федерации». Их необходимая конкретизация с учетом компетенции государственного органа и специфики конкретного подразделения в его аппарате вполне может быть достигнута в должностной инструкции государственного служащего. Как известно, согласно письму Министерства труда Российской Федерации от 13 марта 1996 г., утверждены рекомендации по разработке должностных инструкций. Полагаем, что в данном нормативном документе, в частности, должны содержаться основные функции, которые выполняет государственный служащий, и конкретные обязанности, закрепленные за ним, а также должностные полномочия, содержащие основные права, которыми государственный служащий может пользоваться при выполнении возложенных на него обязанностей. То же самое можно сказать об условиях вознаграждения и ограничениях, которые соответственно закрепляются нормативно. Какая-либо их конкретизация в контрактах едва ли уместна и целесообразна, а в отношении ограничений даже сомнительна с точки зрения принципа законности, так как любое ограничение, исходя из смысла ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, может быть предусмотрено только федеральным законом: именно он и реализуется на практике. Перечень ограничений, связанных с государственной службой, закреплен в ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Он является исчерпывающим и, следовательно, не может быть расширен в контракте. Таким образом, говорить о каких-либо контрактах на государственной службе в том виде, в каком их предлагают в литературе, едва ли уместно.
Правовые основы формирования института социальной защиты государственной службы Российской Федерации
Огромное значение в выполнении социальных функций общества имеет фактор социальной защищенности самих государственных служащих.
Социальная защита государственных служащих субъектов Российской Федерации представляет собой систему мер социального характера, направленных на обеспечение исполнения ими должностных обязанностей, охрану их здоровья, создание им достаточного уровня материальной обеспеченности. В нее входит деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации по охране труда государственных служащих, охране их здоровья, обеспечению их жильем, материальному обеспечению государственных служащих и членов их семей в период отпуска, при временной нетрудоспособности, уходе на пенсию, потере кормильца и т.д.
Социальная защита государственных служащих должна включать в себя комплекс мер, направленных, во-первых, на компенсацию ограничений, объективно обусловленных характером деятельности; во-вторых, на реализацию социальных ожиданий служащего, которые легли в основу его профессионального выбора; в-третьих, на нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности конкретного лица.
Деятельность по социальной защите государственных служащих включает в себя нормотворчество в данной сфере, необходимое финансирование расходов, а также непосредственную работу по предоставлению государственным служащим и их семьям денежных выплат, услуг, льгот, натуральных видов обеспечения.
В качестве нормативной основы социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации выступают нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, локальные правовые акты. Источниками, финансирования являются федеральный бюджет, федеральные внебюджетные фонды, бюджеты субъектов РФ, региональные внебюджетные фонды. Субъекты, предоставляющие обеспечение, - это органы и учреждения социальной защиты населения, здравоохранения, жилищно-коммунального обслуживания, администрация государственных органов субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и др.
Основными сферами социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации являются: охрана труда, возмещение вреда, причиненного здоровью государственного служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей; медицинское и жилищно-бытовое обслуживание; пенсионное обеспечение; единовременные выплаты.
Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации устанавливает условия и порядок возмещения вреда, причиненного здоровью государственного служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей. Регулирование возникающих при этом отношений осуществляется нормами Части второй Гражданского кодекса Российской Федерации, Трудового кодекса Российской Федерации, Правил возмещения вреда, причиненного работникам в связи с исполнением ими трудовых обязанностей, а также законов о государственной службе субъектов Российской Федерации.
Государственные органы субъектов Российской Федерации несут материальную ответственность за причинение вреда здоровью государственных служащих при наступлении ряда условий. Первым условием является наличие имущественного и морального вреда. Второе условие - это противоправность действия, причинившего вред здоровью государственного служащего. Третье условие - причинная связь между противоправным действием и причинением вреда. Четвертое условие заключается в том, что, если вред государственному служащему причинен источником повышенной опасности, принадлежащим государственному органу, то он отвечает независимо от его вины. Если же вред причинен не источником повышенной опасности, то государственный орган несет ответственность только при наличии вины с его стороны. Трудовое увечье считается наступившим по вине государственного органа, если оно произошло вследствие необеспечения им здоровых и безопасных условий труда. Наконец, последним условием является причинение вреда при исполнении государственным служащим должностных обязанностей.
Согласно ст. 2 Правил, работодатель несет материальную ответственность за вред, причиненный здоровью работника трудовым увечьем, происшедшим, как на территории работодателя, так и за ее пределами, а также, во время следования к месту работы или с работы на транспорте, предоставленном работодателем. Эти случаи, связанные с исполнением государственным служащим должностных обязанностей, совпадают с перечнем, содержащимся в Положении о расследовании и учете несчастных случаев на производстве, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г.1 Возмещение вреда заключается: в выплате потерпевшему государственному служащему денежных сумм в размере денежного содержания (или его части), в зависимости от степени утраты профессиональной трудоспособности, вследствие данного трудового увечья; в компенсации дополнительных расходов; в выплате в установленных случаях единовременного пособия; в возмещении морального вреда.
Степень утраты государственным служащим профессиональной трудоспособности определяется бюро медико-социальной экспертизы. При этом, бюро руководствуется Положением о порядке установления врачебно-трудовыми экспертными комиссиями степени утраты профессиональной трудоспособности в процентах работникам, получившим увечье, профессиональное заболевание или иное повреждение здоровья, связанные с исполнением ими своих трудовых обязанностей. Положение утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г.
Размер возмещения определяется в процентах к денежному содержанию государственного служащего, в соответствии со степенью утраты им профессиональной трудоспособности. Так, при утрате профессиональной трудоспособности на 40% должно быть возмещено 4 0% денежного содержания.
В дополнительные расходы входят расходы на дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, уход за потерпевшим, санаторно-курортное лечение и др. Размер единовременного пособия определяется в соответствии со степенью утраты государственным служащим профессиональной трудоспособности, исходя из установленного на день выплаты минимального размера оплаты труда за пять лет.
Государственный орган обязан возместить потерпевшему государственному служащему моральный вред, то есть физические и нравственные страдания. Моральный вред возмещается в денежной или иной материальной форме, независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда.
В случае смерти государственного служащего, вследствие трудового увечья, возмещение вреда производится нетрудоспособным членам его семьи, состоявшим на его иждивении. При этом, вред определяется в размере среднемесячного заработка умершего государственного служащего за вычетом доли, приходящейся на него самого и трудоспособных граждан, состоявших на его иждивении и не имеющих права на возмещение вреда.
Заявление государственного служащего или членов его семьи должно быть рассмотрено руководителем государственного органа субъекта Российской Федерации в десятидневный срок. В приказе (распоряжении) по результатам рассмотрения заявления указываются лица, которым устанавливается возмещение вреда, размеры возмещения и сроки выплаты.
В случае несогласия государственного служащего или членов его семьи с решением руководителя государственного органа, либо нерассмотрением заявления в установленный срок спор рассматривается судом.
