Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие, юридическая природа и развитие института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 16
1.1. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как административно-правовой акт 16
1.2. Нормативно-правовые основы и организационные аспекты формирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 30
ГЛАВА 2. Теоретические и практические аспекты административно-правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 57
2.1. Механизм административно-правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 57
2.2. Организационно-процедурные аспекты государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 70
ГЛАВА 3. Повышение эффективности административно- правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 103
3.1. Категория «эффективность» в административно-правовом регулировании государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 103
3.2. Совершенствование административного законодательства в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 121
Заключение 148
Библиографический список
- Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как административно-правовой акт
- Нормативно-правовые основы и организационные аспекты формирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
- Организационно-процедурные аспекты государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
- Совершенствование административного законодательства в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним выступает как неотъемлемая часть механизма административно-правового регулирования общественных отношений. С переходом России к рыночной экономике значение этой важной государственной функции неизмеримо возросло. Её реализация позволяет обеспечить гражданам, как собственникам имущества, надежные гарантии их конституционных прав, юридическим лицам - условия для их успешной коммерческой деятельности, а обществу - стабильность политической и экономической системы. Рост значения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним предъявляет повышенные требования к государственным органам исполнительной власти, осуществляющих эту деятельность.
В послании Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию1 одной из актуальных и острых проблем, вызывающих озабоченность российских граждан, была названа проблема повышения эффективности государственного управления. Это в полной мере относится и к органам исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ко всему административно-правовому механизму, обеспечивающему реализацию данной государственной функции.
В этом контексте актуальность исследования обусловлена повышением требований к эффективности правового регулирования и деятельности федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В современных условиях необходима модернизация организационно-правовых основ государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которая позволит повысить уровень эффективности управленческой
' Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.11.2009 «Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации» // Российская гачета, № 214, 13.11.2009.
деятельности, а именно на это нацеливает проводимая в стране административная реформа. Возникает потребность в новых подходах к проблемам управления федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Административно-правовая наука призвана удовлетворять жизненные потребности и разработать меры, направленные на оптимизацию работы механизма административно-правового регулирования общественных отношений в целом, и административно-правового механизма государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в частности. Выполнение этой задачи возможно только при глубоком и комплексном научном анализе, как имеющейся нормативной базы, правовой доктрины, так и обобщения юридической практики функционирования органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Степень разработанности темы исследования. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним являлась и является, в той или иной степени, предметом исследования ученых, представляющих различные отрасли права. С гражданско-правовых позиций проблематика исследовалась в работах А. Р. Кирсанова, П. В. Крашенинникова, И. Н. Плотникова, И. А. Полянского, К. И. Скловского и других. Не обошли вниманием эту тему теоретики права (Г. А. Волчецкая, Я. В. Пойминова), специалисты по земельному праву (Д. С. Бондаренко, А. В. Акчурин, А. В. Дмитриев). Безусловно, каждый из них рассматривает проблемы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в аспекте тех отраслей права, специалистами которой они являются.
В диссертации А. Б. Карлина исследуется механизм государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним без разграничения его административно- и гражданско-правовых аспектов, а процедура государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним ассоциируется с механизмом её правового регулирования, которые как представляется, не являются тождественными понятиями. А. Р. Кирсанов впервые рассмотрел проблему механизма государственной регистрации прав на
недвижимое имущество н сделок с ним с позиции цивилистики и административного права, и проанализировав действующие на тот период региональное законодательство. Однако в настоящее время реализуются нормы федерального законодательства, так как региональные, в связи с принятием изменений в Федеральный закон №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» утратили силу. Региональное законодательство анализируется также в кандидатских диссертациях по административному праву И. В. Астаниной, Г. А. Волчецкон, В. В. Михольской, С. Б. Пашенько, посвященных непосредственно государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Характерным для этих диссертаций является и то, что исследуя государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним с позиций административного права, авторы либо уклоняются от анализа механизма административно-правового регулирования государственной регистрации (С. Б. Пашенько), либо подменяют его понятием процедуры регистрации (И. В. Астанина, Г. А. Волчецкая, В. В. Мнхольская). В диссертации А. Я. Яковлева государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним отождествляется с техническим учетом объектов недвижимости.
Диссертационное исследование Н. А. Корнилевской ограничено предметно государственной регистрацией прав на вновь создаваемые объекты недвижимости, а содержащееся в нем предложение- создать единую методику оценки стоимости недвижимого имущества по рыночной цене выходит за рамки административно-правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. При этом в работе необосновано смешиваются понятия «государственный кадастровый учет» и «государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
В работе М. С. Игнатовой регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним постулируется как межотраслевой институт. Обращаясь к исследованию механизма административно-правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, автор сводит его всего лишь к процедурам регистрации, в соответствии с
Административным регламентом.
Для всех вышуказанных работ свойственна постановка актуальных, для своего времени теоретических и практических вопросов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и поиск путей их решения. Однако, их авторы обходят стороной проблему эффективности административно-правового регулирования в этой сфере.
При исследовании данной проблемы соискатель опирался на разработку общих вопросов повышения эффективности административно-правового регулирования, данную в трудах Л. Л. Попова, И. И. Веремеенко, А. П. Шергина, И. Л. Петрухина, Г. П. Батурова, Т. Г. Морщакова и других авторов. Особо следует отметить работы Ю. А. Тихомирова, в которых эффективность административно-правового регулирования рассматривается в тесной связи с мониторингом административного права и оценкой работы административных органов. Эта тема находит продолжение в исследованиях Д. Б. Горохова, М. Е. Глазкова и ряда других авторов.
Однако в плане избранной соискателем темы, эффективность правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним еще не стала предметом специального исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и их административно-правовое регулирование.
Предмет исследования - теоретические и практические аспекты эффективности действия норм административного права, регулирующих деятельность органов исполнительной власти в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации.
Гипотеза исследования состоит в том, что теоретическое осмысление административно-правового механизма в сфере регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним через внесение научно обоснованных поправок в действующее законодательство, должно
положительно отразиться на эффективности его функционирования и реализации норм административного и административно-процессуального права.
Цель исследования заключается в комплексном анализе административно-правового механизма государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним для повышения эффективности его деятельности, на основе выдвинутых автором предложений по оптимизации норм права её регулирующих.
Для достижения указанной цели выдвигаются следующие задачи:
-
выявить специфику государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним как объекта административно-правового регулирования и одной из функций исполнительной власти;
-
исследовать нормативно-правовые основы и организационные аспекты формирования и функционирование системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
-
раскрыть сущность и элементный состав механизма административно-правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
-
проанализировать организационно-процедурные аспекты государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
-
теоретически обосновать качественные и количественные параметры оценки эффективности функционирования административно-правового механизма государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
-
внести предложения по совершенствованию административного законодательства в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Методологическая основа диссертации. В основе диссертационной работы лежит диалектический метод познания, позволивший изучить вопросы административно-правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в развитии в конкретно-исторических условиях и во взаимосвязи с другими явлениями. В работе использовались как
общенаучные методы исследования (анализ, синтез, системно-структурный и функциональный подходы и другие), так и специальные, применяемые в правоведении (исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический и иные методы научного познания).
Теоретическую основу работы составили труды видных отечественных представителей науки теории государства и права: С. С. Алексеева, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, Ю. А. Тихомирова, Р. О. Халфиной и др.
При написании диссертации автор использовал труды известных ученых в области науки управления, конституционного и административного права:
A. Б. Агапова, Ю. С. Адушкина, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило,
B. М. Безденежных, К. С. Вельского, И. И. Веремеенко, А. А. Демина,
A. С. Дугенца, М. И. Еропкина, А. Б. Зеленцова, И. Н. Зубова, Ю. М. Козлова,
Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д. М. Овсянко,
И. А. Полянского, Л. Л. Попова, Э. Н. Ренова, Б.В. Российского, А. А. Савостина,
Ю. Н. Старилова, Ю. В. Степаненко, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова,
Н. Ю. Хаманевой, А. Г. Чернявского, В. С. Четверикова, Д. М. Чечота,
B. Е. Чиркина, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова и др.
В диссертационной работе использованы как фундаментальные исследования, определяющие основы отечественной юридической науки, так и современные разработки, отражающие последние тенденции в развитии исследуемого объекта.
Нормативную основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.97 № 122-ФЗ, а также иные нормативно-правовые акты по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом диссертационного исследования, а также сделан анализ статистических данных по государственной регистрации недвижимого имущества по Дальневосточному федеральному округу и в целом
по Российской Федерации (по статистическим отчетам и аналитическим справкам Управлений Федеральной регистрационной службы).
Научная новизна работы заключается в том, что впервые в отечественном административном праве сущность и элементный состав административно-правового механизма регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним раскрываются через призму эффективности его функционирования, что позволило обосновать необходимость внедрения новых методов оценки деятельности органов государственной регистрации и предложить конкретные рекомендации по совершенствованию административного законодательства.
Новизна диссертации определяется также тем, что в ней на основе новых концептуальных подходов:
выявлена специфика государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок как административно-правового акта;
раскрыто содержание понятия «государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним» как результата управленческой деятельности (правоустанавливающий акт) и как самой управленческой деятельности (процесса);
определено содержание административно-правового механизма государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, конкретизированы элементы его структуры;
исследованы структурные и системные аспекты организации функционирования федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
уточнены этапы развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
проведена классификация работы подразделений территориального органа регистрации по направлению деятельности государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, на основе показателей активности
деятельности подразделений, количества зарегистрированных прав, интенсивности деятельности регистраторов и показателей качества работы;
обоснована необходимость применения категории «эффективность механизма административно-правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и выявлены пути повышения этой эффективности;
сформулирован новый метод оценки деятельности подразделений территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Наиболее существенные положения и выводы, выносимые на защиту, которые являются новыми или содержат элементы научной новизны:
-
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним представляет собой сложное правовое явление, которое выступает в единстве двух взаимосвязанных сторон: как урегулированная нормами права управленческая деятельность (процесс) субъектов административного права, направленная на реализацию регистрационной функции государства, путем признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество и как административно-правовой акт, имеющий правоустанавливающий характер.
-
Права на недвижимое имущество и сделок с ним нуждаются в усиленной юридической защите, осуществляемой либо от имени государства уполномоченными на то частными структурами (биржевые маклеры, частные нотариусы и т.д.), либо непосредственно государством через его компетентные органы. В настоящее время, когда регистрационной функцией наделены специализированные органы исполнительной власти, её реализация имеет ярко выраженный административно-правовой характер.
-
Механизм административно-правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним есть взятая в единстве совокупность правовых средств, реализующихся в определенной последовательности, включающая: нормы права; правоотношения, возникающие
между регистрирующим органом и заявителями; правоприменительные акты, регулирующие указанные правоотношения; правовую оценку деятельности органов регистрации; соответствующую правовую реакцию (положительного или отрицательного характера) на эту деятельность со стороны органов управления, с целью достижения желаемых результатов в регулировании соответствующих общественных отношений.
В совокупность средств, включаемых в понятие механизм правового регулирования, входит оценка деятельности органов государственной регистрации и регистраторов прав, как важный инструмент достижения поставленных целей и определения эффективности работы этого механизма.
-
Эффективность механизма административно-правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним определяется соотношением поставленной цели (предполагаемых результатов) с достигнутыми результатами. В понятие «эффективность» входят такие показатели как целеполагание, полезность, результативность и экономичность (затратность). Важна обратная связь, то есть реакция органов управления на сложившуюся ситуацию. Эти положения в полной мере применимы к механизму административно-правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в целом, и к работе отдельных органов государственной регистрации и конкретных регистраторов, в частности.
-
В качестве основных критериев оценки работы органа государственной регистрации по направлению деятельности государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним должны рассматриваться следующие показатели: активность работы подразделений, количество зарегистрированных прав, интенсивность и качество работы регистраторов. Такие критерии позволяют оптимальным образом оценить эффективность их работы.
-
На основе анализа исполнения государственной функции федеральным органом исполнительной власти автором предложены пути совершенствования административного законодательства в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Обоснована необходимость внесения изменений в ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним», принятия Постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменения в Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» в части внесения дополнения в Положение о ней по осуществлению полномочий по проведению оценки рейтинга результатов деятельности территориальных органов Росреестра.
Этот рейтинг должен лежать в основе принятия решения об использовании методов административно-правового регулирования деятельности для повышения эффективности работы территориальных органов регистрации.
7. Введение в действие ведомственной системы оценки эффективности деятельности территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по направлению деятельности государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, оформленной нормативным правовым актом, позволит улучшить показатели этой деятельности и качество проведения работ. Обоснована необходимость принятия «Положения о рейтинговой оценке деятельности территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по направлению деятельности государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним», проект которого разработан в диссертации.
Теоретическая ценность данной работы заключается в том, что её выводы и положения вносят определенный вклад в развитие науки административного права, в части осмысления категории «эффективность» в приложении к конкретной административной деятельности органа исполнительной власти. Они могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности юридических вузов и научно-исследовательских институтов.
Практическая ценность полученных результатов исследования определяется глубиной и качеством проведенной научной работы, а также актуальностью поднятых в диссертации проблем, ориентированных на развитие административного законодательства Российской Федерации.
Выводы, предложения, рекомендации, содержащиеся в диссертации, позволяют совершенствовать российское законодательство, регулирующее организационные основы деятельности органов исполнительной власти, повысить
эффективность государственного управления и правоприменительной деятельности в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Основные положения диссертации могут быть реализованы в учебном процессе по дисциплине «Административное право», в разработке спецкурса для студентов старших курсов юридических специальностей, а также в программе специальных курсов подготовки и повышения квалификации государственных регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения докладывались на межрегиональных, региональных научных и практических конференциях: 2-ом международном симпозиуме «Культурно-экономическое сотрудничество стран Северо-Восточной Азии» (ДВГУПС, Хабаровск, 2006), международной научно-практической конференции «Научные исследования и их практическое применение. Современное состояние и пути развития '2008» (НИИПКИМФ Украины, Одесса, 5 по 17 октября 2008); межвузовской конференции кафедры Административного и финансового права РУДН «Актуальные вопросы административного, финансового и информационного права в России и за рубежом» (РУДН, Москва, 25 апреля 2010).
Рекомендации, предложенные диссертантом, апробированы в практической деятельности органов государственной власти Дальневосточного Федерального округа.
Метод рейтинговой оценки, разработанный автором, апробирован и принят к внедрению подразделениями Федеральной регистрационной службы:
главным управлением Федеральной регистрационной службы по Магаданской области и Чукотскому автономному округу (подтверждено актом №09-08/6046 от 19.07.2006);
главным управлением Федеральной регистрационной службы по Камчатской области и Корякскому автономному округу (подтверждено актом №06-19 от 30.06.2006).
Структура диссертационного исследования. Настоящая работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, в которых изложены материалы и методы исследования, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как административно-правовой акт
Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о государственной регистрации) дает следующее определение государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: «Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним — юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации»5.
Большинство авторов рассматривают данную дефиницию в качестве базовой в исследовании теоретических проблем и при решении практических задач, возникающих в процессе реализации этого нормативно-правового акта6, и лишь немногие вносят в определение государственной регистрации коррективы, не меняя его сущностное содержание.
На период принятия Закона о государственной регистрации такое определение соответствовало существующему уровню правовой науки и практики. В то же время мы согласны с отдельными авторами, которые считают, что данное определение не лишено недостатков
В частности, справедливо отмечается, что определение государственной регистрации основано на таком понятии как «юридический акт», которое не имеет однозначной смысловой! трактовки8. Как следствие этого, в определении не отражена специфика государственной регистрации как административного акта. Более того, в самом определении государственной» регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним дана прямая отсылка к ГК РФ. В тоже время из определения прямо и однозначно не вытекает, имеет ли акт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним правоподтверждающий или только правоустанавливающий характер.
Разработка административно-правового понимания государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним предполагает административно-правовую трактовку этого акта. В конечном итоге, в самой дефинитивной норме должна быть определенность, с тем, чтобы на её основе выработать рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Слово «aktus», означает буквально, в переводе с латинского языка, «действие», и в русском языке в общем смысле употребляется, в основном, как: 1) единичное действие, отдельное проявление какой-нибудь деятельности; 2) документ, который удостоверяет какой-нибудь факт. В первом смысле слова, акт это, прежде всего, действие, хотя и одиночного характера: Во втором - акцент делается на единичность такого действия, что свидетельствует больше о статичности, чем о динамичности, возникающих при этом отношений. Если в первом смысле, слово акт, является более общеупотребимым словом, то во втором - более специализированным, правовым термином9. Поэтому, прежде всего, рассмотрим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в узко правовом смысле этого слова.
В юридической литературе принято отождествлять понятия «правовой» и «юридический». Мы рассматриваем акт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним как правовой акт (отождествляя его тем самым с «юридическим актом», как это сказано в Законе о государственной регистрации). Правовой акт, как и любой документ, представляет собой, документально письменно или еще каким-либо образом фиксированную информацию. Однако он имеет соответствующие устойчивые признаки, отличающие его от любого другого документа или письменного источника (исторического документа, архивного документа и т.п.): 1) письменный документ, обладающий информацией и изложенный в надлежащей форме; 2) официальный акт, т.е. изданный от имени органа власти; 3)акт, изданный в пределах компетенции, управомоченого на его принятия субъекта, и таким образом реализующего его «возможности» и «полномочия»10; 4) акт, обладающий строго целевой ориентацией, выражающий в концентрированной форме общественные интересы; 5) общеобязательный акт, т.е. он официально признается государством, а его исполнение обязательно для исполнения физическими и юридическими лицами, которым он адресован; его игнорирование, нарушение или воспрепятствование реализации является нарушением законности
Нормативно-правовые основы и организационные аспекты формирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
В связи, с образованием в декабре 1922 года Союза ССР стали приниматься законодательные акты СССР, распространявшие свою деятельность на все союзные республики и имевшие статус союзно-республиканских законов. Одним из первых таких законов стало Постановление ЦИК и ЄНК СССР от 14 мая 1926 года «Об основных принципах организации государственного нотариата». Указанное постановление действовало до 1973 года, когда был принят Закон СССР «О государственном нотариате» (19 июля 1973 года)4С. Теперь регулирование многих вопросов нотариальной деятельности было отнесено к совместной союзно-республиканской компетенции.
После Закона СССР от 19 июля 1973 года в РСФСР был принят 2 августа 1974 года соответствующий Закон «О государственном нотариате», который в основном воспроизводил текст союзного закона и действовал с 1 ноября 1974 года до 11 февраля 1993 года - принятия Основ законодательства Российской Федерации о нотариате без каких-либо существенных изменений.
Если Законы СССР и РСФСР носили главный, принципиально устанавливающий характер, то положения РСФСР о нотариате конкретно развивали идеи и принципы, установленные в союзно-республиканских законах. Они более оперативно отражали те процессы, которые происходили в советском обществе.
Для нас же принципиально важно, что в подведомственном плане они закрепляли нотариат в системе органов юстиции, что подчеркивает преемственность дореволюционного нотариата с советским.
Анализируя нотариат применительно к нашему исследованию отметим, что советская власть первым же своим декретом «О земле» уничтожила частную собственность на землю. ГК РСФСР 1922 г. отменил различие вещей на: движимые и недвижимые. Однако ни земля, ни здания как предметы правового регулирования никуда не исчезли. Первый в истории страны ГК вводит новый институт - право застройки. Суть его сводится к праву застройщика не только построить и длительно эксплуатировать здания (каменные - 49 лет, деревянные — 20) на отведенной ему государством земле, но и распоряжаться этим правом (дарить, завещать, менять и т.д.)47. Однако согласно ГК все эти сделки должны были оформляться нотариально. Таким образом, оставляя за застройщиком возможность, распоряжаться правом пользования, законодатель, т.е. государство, сохраняло контроль за такими сделками путем их государственной регистрации в нотариате.
Президиум Верховного Совета СССР 26 августа 1948 год принял указ «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов». Это новшество нашло отражение в гражданском праве, в котором к личной собственности (частная отменена) были отнесены жилые дома, отвечавшие определенным техническим требованиям (не свыше 60 м полезной площади). Право застройки было ликвидировано, но, как и прежде сделки с личными жилыми домами оформлялись нотариально.
Таким образом, такую правовую категорию как «недвижимое имущество» можно даже отменить, что и произошло в советское время, но нельзя ликвидировать физические свойства вещей, которые относятся к этому имуществу. Отсюда и в советское время сохраняется объективная необходимость в выделении этих вещей в отдельные правовые категории («право застройки», «индивидуальный жилой дом»), в их усиленной правовой защите, государственной регистрации прав на них соответствующими государственными органами (нотариат).
В современных экономических условиях в России появилось немало проблем, связанных с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Главной стала проблема поиска эффективного механизма управления правовым регулированием общественных отношений, в связи с осуществлением государственной функции no-государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним48.
Переход России с 1990-х годов к капитализации рынка потребовал приведения законодательства в соответствие с новой экономической политикой. Конституция Российской Федерации (1993 г.) провозгласила многообразие форм собственности, на первое место, поставив частную собственность49. Развитие законодательства современной России, в том числе о приватизации государственного и муниципального имущества, создало предпосылки для появления в стране собственников недвижимого имущества50. В собственности частных лиц оказались жилые дома, квартиры, дачи, но и земельные и лесные участки, водные объекты, а также сооружения, предназначенные для предпринимательской деятельности.
Приватизация государственной собственности обусловила в конце XX века возвращение в законодательство термина «недвижимое имущество» и введение института государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ним. В 1994 года ГК РФ установил необходимость государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 131 ГК РФ)51. Это в свою очередь, предопределило принятие в 1997 г. Федеральных законов от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества
Организационно-процедурные аспекты государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
Государственное управление характеризуется как деятельность, органов власти, направленная на выполнение комплекса управленческих функций: оценка состояния объекта, организация, общее руководство, оперативное распорядительство, регулирование, учет, контроль, планирование и прогнозирование. В процессе осуществления общих функций решаются наиболее общие задачи, которые возникают в ходе управления государственными органами. К общим функциям, реализуемым в процессе государственного управления государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, можно отнести информационную функцию, прогнозирование, организацию (как формирование звеньев системы управления и как формирование представления о необходимом состоянии объекта управления), планирование, руководство, координацию, контроль, финансирование и учет.
Об эффективности использования административных отношений в ходе реализации регистрационного процесса можно судить только тогда, когда: имеется четкая государственная политика в решении той или иной проблемы, обозначающая систему общественно-значимых ориентиров, взглядов и выраженная в форме определенных целей, принципов, задач и направлений развития и желаемого состояния объекта в процессе управления; выработан механизм реализации государственной политики и имеется законодательное, институциональное, финансовое, информационное, научное и кадровое обеспечение.
Механизм административно-правового регулирования в государстве — система управленческой деятельности, осуществляемая в соответствии с нормативно-правовыми актами, при выполнении задач органов исполнительной власти90.
Механизм административно-правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним охватывает наиболее важные, с точки зрения государства, общественные отношения и контролирует их, обеспечивая эффективность действия правовых норм.. Здесь, проявляется профессионализм административных органов, в т.ч. регистраторов прав их умение учитывать, реальные возможности и предвидеть наступающие последствия.
Режим законности91 требует соблюдения и исполнения правовых норм всеми точно и беспрекословно, в случае их нарушения виновные привлекаются к юридической ответственности.
Под административно-правовым механизмом регулирования общественных отношений понимается предусмотренная действующим законодательством совокупность правовых средств, при помощи которых, орган исполнительной власти осуществляет правовое воздействие на общественные отношения в желаемом для него направлении.
Заметим, что в общетеоретическом плане механизм правового регулирования, это совокупность средств, при помощи которых достигается социально значимый результат цели. Мы полагаем, что, несмотря на сходство понятий «средство» и «метод», в смысловом плане они, не тождественны. Понятие «средство» включают в себя средства-установления и средства-деяния. В понятии «метод» акцент делается на активной роли субъекта в реализации цели, хотя и предполагается, что его действия имеют заданный алгоритм (норма). Иначе говоря, это способы управляющего воздействия со стороны управомоченного государством органа исполнительной власти на соответствующие общественные отношения.
Административно-правовые формы деятельности органа исполнительной власти, уполномоченного государством на исполнение государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, представляют собой совокупность. регистрационных действий; и: правовых; актов, (постановлений; распоряжений, приказов; регламентов, инструкций, положений; правил и т.п.);. которые-служат для? осуществления; реализации целей, задач;, функций и;, полномочий;, принадлежащих: ему в соответствии; с; законодательством , Метод управления- является способом управляющего воздействия; со стороны органа исполнительной власти, уполномоченного государством: на исполнение государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (регистратора прав) на соответствующие общественные отношения, возникающие при реализации функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, несет в своем содержании определенный «заряд» юридически-властных полномочий, совокупность которых, непосредственно предопределен; сущностью административно-правового регулирования.
Законом, о государственной регистрации предусматривается возможность управления регистрационным процессом? посредством применения мер административно-командного воздействия; через организационно-правовой механизм, системы правовых установлений и юрисдикционную деятельность уполномоченных органов.
Понятие «механизм», предполагает наличие динамического процесса, в котором данный механизм «работает», или; выражаясь юридическим языком, реализуется»
Работа механизма административно-правового регулирования государственной регистрации-прав, на недвижимое имущество и сделок с ним имеет определенную последовательность.. Для большей наглядности; автор предложил модель (схему) функционирования/ механизма; административно-правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество:и; сделок с ним,(см. Прил. 14).
Совершенствование административного законодательства в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
В предыдущих главах был дан анализ понятий государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, административно-правого механизма осуществления такой регистрации. Сам механизм правового регулирования представляет собой совокупность правовых средств, с помощь которых достигаются общественно значимые цели. В связи с этим, важно соотнести поставленную цель» правового регулирования с его результатами. Возникает необходимость теоретического анализа, как отмечено ранее, категории эффективности, повышение которого является целью правового регулирования. Действительно, какой смысл в правовом регулировании, если оно не эффективно, т.е. не достигает желаемой цели?
Термин «эффективность» имеет общенаучное значение. Он присутствует в научной литературе, употребляется в нормативных и правоприменительных актах. Однако общеупотребимость данного термина не снимает задачу его научного осмысления, разграничения смыслового содержания со сходными терминами, как то, «результативность права», «действенность права», «оптимальность правового регулирования» и т.д. Обратимся к этимологии этого слова.
В переводе с латинского эффективный означает дословно — производительно полезный, связанный с достижением или извлечением
В свою очередь, эффект - это: 1) действие или исполнение, следствие чего-либо, результат; 2) сильное впечатление, мощное воздействие, созданного образа средство или прием для произведения впечатления; 3) физическое явление123. При всей кажущейся ясности сходные ПОНЯТИЯ имеют примерно такое же содержание; что затрудняет их разграничение между собой. Действительно, слово «оптимальный» означает, наиболее благоприятный, наиболее соответствующий и самый благоприятный, а слово «результативный» — дающий хороший результат или имеющий хорошие результаты124. Все это говорит о том, что все эти понятия взаимно дополняют и взаимно заменяют друг друга.
В свое время, в отечественной юридической литературе проблемы эффективности были в центре внимания ученых-юристов. Однако целостного подхода в понимании этой категории у советских юристов не было. Речь шла об эффективности права в целом, эффективности действия норм права, эффективности законодательства, эффективности отдельных направлений государственной деятельности. Действительно, эта проблема в большей степени волновала специалистов по уголовному праву, а не ученых-административистов. Вместе с тем, проблема эффективности правового регулирования по-прежнему сохраняет остроту, не смотря на смену общественного строя. В определенной степени и из-за того, что она не нашла отражение и адекватного разрешения в научной литературе. Характерно, что даже в солидных работах, суммирующих непосредственно имеющиеся в современном праве проблемы, об эффективности либо вообще ничего ни говориться, либо лишь только упоминается125.
Тем не менее, говорить о том, что проблема эффективности правового регулирования остается абсолютно неразработанной нельзя, тем более в теоретическом4 плане. Заметим, что весь спектр, имеющихся по этой проблеме в научной литературе взглядов» можно- свести к трем основным подходам:
Сторонники первой точки зрения считают, что эффективность есть. степень достижения . поставленных законодательством целей; т.е. соотношение цели к полученному результату126.
Сторонники второй точки зрения, рассматривают эффективность как составную часть не менее распространенной категории - «оптимальность». В само это понятие включают: 1) эффективность, определяемую по степени достижения поставленной в законодательстве цели; 2) полезность под которой понимается разница между положительным результатом действия правовой нормы или института и непредвиденными отрицательными побочными последствиями такого действия; 3) экономичность, т.е. соотношение затрат к полученному результату127.
Сторонники третьей точки зрения считают, что эффективность включает в себя такие понятия как «оптимальность» и «ценность»128. Разнобой в определении нельзя считать ни недостатком, ни достоинством, т.к. в науке всегда остается место творческому поиску.
Конечно, нельзя сводить понятие «эффективность» правового регулирования к соотношению цели и результату, смешивать такие понятия как оптимальность129 и эффективность, а тем боле рассматривать эффективность правового регулирования в отрыве от тех целей, которые ставит перед собой законодатель.
Наша точка зрения близка к точки зрения М. Г. Шарце, который определяет эффективность права, как результативность правового воздействия, характеризуемое отношением между фактическим результатом действия юридических норм и той социальной целью, для достижения которой эти нормы были изданы. А. А. Залепукин, посвятивший этой теме специальное теоретическое исследование, пишет о том, что «...практически очень сложно сформулировать универсальное понятие эффективности права (правовых норм), так как те или иные черты или свойства понятия неизбежно будут находиться вне определения». Сам же он «эффективность правовых норм» определяет, как их способность в соответствии с целями правового регулирования оказывать благоприятное воздействие на общественные отношения»
На наш взгляд, оценка эффективности механизма правового регулирования должна включать в себя такие критерии, как цель, результативность, полезность и «экономичность» механизма правового регулирования.
