Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Общая характеристика финансово-правового регулирования охраны окружающей среды 15
§ 1. Понятие финансово-правового механизма государственного регулирования охраны окружающей среды 15
§ 2. Налоговое регулирование охраны окружающей среды 34
§ 3. Элементы финансово-правового механизма регулирования охраны окружающей среды 47
§ 4. Опыт государственного регулирования охраны окружающей среды в развитых странах Запада 61
Глава 2. Особенности финансово-правового механизма регулирования охраны окружающей среды в России 75
§ 1. Принципы правового регулирования взимания платежей за загрязнение окружающей среды 75
§ 2. Особенности реализации финансово-правового регулирования охраны окружающей природной среды 86
§ 3. Анализ арбитражной практики за 2000-2001 гг. по делам, связанным с взиманием платы за загрязнение окружающей природной среды 96
Глава 3. Повышение эффективности регулятивной функции экологических налогов . 110
§ 1. Функции экологических налогов '. 110
§ 2. Полифункциональность налогов 120
§ 3. Экологизация налогового законодательства 139
Заключение 154
Приложение №1. Изменения и дополнения, предлагаемые диссертантом для внесения в Федеральный закон «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» 161
Приложение №2. Арбитражная практика по делам,связанным с взиманием платы за загрязнение окружающей природной среды за 2000-2001 гг 162
Приложение №3. Существующие схемы проведения экологической реформы налогообложения 208
Приложение №4. Сокращения, употребляемые в тексте диссертации 209
Библиография 211
Введение к работе
Диссертация посвящена исследованию важной проблемы повышения эффективности финансово-правового регулирования охраны окружающей среды. Выбор темы обусловлен следующими характеристиками.
Актуальность темы диссертационного исследования. Процесс становления и развития рыночных отношений влечет радикальные изменения системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды, связанные с применением, главным образом, экономических методов регулирования. Сегодня финансово-правовой механизм регулирования охраны окружающей среды не выполняет своего основного предназначения — не способствует оптимизации экономических и экологических интересов, эффективному решению экологических проблем в стране.
Складывающийся в России финансово-правовой механизм регуляции охраны окружающей природной среды пока разрознен, состоит из отдельных структурных единиц. Для успешного функционирования данного механизма необходима соответствующая эффективная нормативно-правовая база, регулирующая вопросы платности за загрязнение окружающей среды, а также вопросы управления и контроля. Одной из конкретных форм реализации регулятивной функции рассматриваемого механизма являются налоги.
Формирование правовой базы налогообложения в сфере охраны окружающей среды происходит с некоторыми трудностями. Это связано с тем, что, во-первых, для России это является новым, недостаточно разработанным и продуманным делом; во-вторых, реформирование финансово-правового механизма регулирования охраны окружающей среды происходит параллельно с реформой налоговой и бюджетной системы. После введения в НК РФ экологического налога встал вопрос — насколько обоснованным и успешным может быть применение налоговых инструментов к регулированию отношений по охране окружающей среды. Теоретические и практические аспекты налогообложения в сфере охраны окружающей среды исследовались в России мало. В таких условиях избранная тема диссертации представляется весьма актуальной.
Степень научной разработанности проблемы. В последние годы правовые проблемы налогового регулирования в области охраны окружающей среды в нашей стране практически неизучались. Исследованию проблем правового регулирования охраны окружающей среды и природопользования посвящены ряд научных и теоретических трудов ведущих российских ученых:
A. С. Боголюбова, М. М. Бринчука, А. А. Волкова, О. Л. Дубовик,
B. Д. Ермакова, Б. В. Ерофеева, Н. Г. Жаворонкова, С. И. Ивановского, О. С. Колбасова, В. Л. Мунтян, В. В. Петрова, Н. Т. Разгельдеева, Б. Г. Розовского, В. Н. Харькова, Ю. С. Шемшученко.
По правовым вопросам налоговых отношений следует, прежде всего, назвать следующих российских ученых: Е. П. Андреева, О. Н. Горбунову, Е. Н. Грачеву, И. И. Кучерова, И. Н. Куксина, Г. В. Петрову, О. Е. Цареву, Н. И. Химичеву, Д. Г. Черника, Т. Ф. Юткину.
Следует отметить также исследования зарубежных авторов, посвящение правовым проблемам охраны окружающей среды и, прежде всего, государственному регулированию охраны окружающей среды в западных странах — Б. Боске, А. Бовенберга, Р. Бейли, Д. Барда, Дж. Бонгарда, Б. Гисли, Дж. Голуба, У. Кольера, А. Пигу, Г. Таллока, П. Эйкинса.
Однако комплексных исследований по проблемам эффективности налогообложения в сфере охраны окружающей среды за последнее время практически не проводилось.
Диссертантом опубликован ряд работ по теме настоящего исследования. В данной диссертации предпринята попытка комплексного освещения исследуемой проблемы в целом, направленная на формулирование основных выводов, к которым пришел автор.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный системный анализ регулятивной функции налогов в финансово-правовом механизме охраны окружающей среды в Российской Федерации и особенностей налогового регулирования охраны окружающей среды в развитых странах Запада, а также разработка предложений и рекомендаций по со вершенствованию финансово-правового регулирования охраны окружающей среды.
Достижение указанной цели обусловило постановку и решение следующих задач:
1. На основе системного анализа исходного финансово-правового механизма государственного регулирования охраны окружающей среды в России уточнить понятие финансово-правового механизма государственного регулирования охраны окружающей среды.
2. Определить принципы проведения эффективной экологической политики.
3. Определить значение налогового законодательства в финансово- правовом механизме регулирования охраны окружающей среды.
4. Проанализировать природу налога и его рентную составляющую, обосновать полифункциональную природу налога в сфере охраны окружающей среды, разработать понятие регулятивной функции налога в сфере охраны окружающей среды как его интегративного качества.
5. Исследовать характер и особенности взимания платы за загрязнение окружающей среды в России, а также особенности субъектного состава правоотношений, возникающих при уплате платежей за загрязнение окружающей природной среды, равно как в будущем экологического налога.
6. Обосновать налоговую форму взимания платы за загрязнение окружающей природной среды и проанализировать проблемы, связанные с трансформацией платы за загрязнение окружающей среды в экологический налог.
7. Разработать пути повышения эффективности стимулирующей функции экологического налогообложения.
8. На основе обобщения опыта развитых западных стран в области налогового регулирования охраны окружающей среды дать рекомендации о возможности применения вариантов западной экологической реформы налогообложения в российских условиях.
9. Сформулировать предложения по совершенствованию налогового законодательства в сфере охраны окружающей среды.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования диссертации являются механизмы и инструменты государственного регулирования охраны окружающей среды как в России, так и в развитых странах Запада и США, а также налоговые правоотношения в сфере охраны окружающей среды, формы и методы функционирования финансово-правового регулятивного механизма охраны окружающей среды, пути и способы его правового совершенствования.
Предметом исследования выступают нормы финансового, административного и экологического права, налогового законодательства, регулирующие деятельность в сфере охраны окружающей среды.
Методологическая, теоретическая и нормативно-правовая основа исследования. Методологической основой диссертации являются основополагающие законы, категории и понятия философии, комплекс научных методов исследования: общенаучный, частнонаучный, логический, исторический, системно-структурный и сравнительно-правовой.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области финансового, административного, экологического права, а также в области экономики охраны окружающей среды и природопользования.
При создании теоретической базы и понятийного аппарата данной работы диссертантом использованы положения, выводы ученых, занимающихся финансовым правом, таких как: Е. П. Андреев, А. Н. Брызгалин, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, А. Н. Козырин, И. Н. Куксин, И. И. Кучеров, С. Г. Пепеляев, Т. В. Юткина, А. А. Ялбулганов. Диссертантом использованы также работы следующих ученых в области природоресурсного и экологического права: А. С. Боголюбова, М. М. Бринчука, Б. В. Ерофеева, О. С. Колбасова, Г. В. Петровой. Большое влияние на теоретико-методологическое осмысление рассматриваемой проблемы оказали работы ученых экономистов
A. Б. Аверченкова, Н. М. Боровицкого, К. Г. Гофмана, А. А. Гусева,
B. Л. Грошева, В. А. Спивак, Г. Н. Полянской, В. А. Шевчук.
Нормативно-правовой базой исследования явились в основном финансовое и административное законодательство Российской Федерации, иностранных государств. В силу межотраслевого характера исследования использованы источники конституционного, экологического, природноресурсного, уголовно- и ар-битражно-процессуального права, налогового законодательства. Уделено внимание правовым актам МНС России, Минфина России, МПР России, а также совместным правовым актам МНС России с вышеназванными ведомствами и ФСНП России.
Диссертантом получен и обобщен определенный эмпирический материал, связанный с деятельностью федеральных органов налоговой полиции, а также контролирующих органов, в функции которых входит выявление нарушений налогового законодательства. Использованы выступления Президента РФ, должностных лиц министерств и ведомств. В эмпирическую базу включены также заключения Счетной палаты РФ, МНС России, МПР России. Привлекались эмпирические материалы из текущей судебно-арбитражной практики. Использованы материалы компьютерной сети «Интернет».
Разносторонность и значительный объем материалов диссертационного исследования придают его результатам характер достоверности и научной обоснованности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в вычленении в качестве самостоятельного «финансово-правового механизма регулирования охраны окружающей среды», изучение его функционирования, путей и способов повышения эффективности.
Диссертантом предложен также полифункциональный подход к изучению природы налогов, их места, роли и значения в регулятивной деятельности государства, что является реализацией системного подхода к исследованию финансовых и налоговых правоотношений в охране окружающей среды.
Диссертантом разработаны предложения по совершенствованию налогового законодательства.
Основные положения, вынесенные на защиту:
1. Финансово-правовой механизм государственного регулирования охраны окружающей среды представляет собой законодательно закрепленные финансовые правоотношения в сфере охраны окружающей среды, призванные снизить антропогенное воздействие на окружающую природную среду и здоровье населения и направленные на решение непосредственно экологических проблем федеральной значимости во взаимосвязи с социально-экономическими факторами развития народного хозяйства, увеличение внебюджетных источников финансирования для реализации инвестиционных природоохранных мероприятий.
В России такой механизм складывается и состоит из системы правовых и финансовых рычагов, применяемых государственными органами разного уровня для принуждения и стимулирования хозяйствующих субъектов к рациональному природопользованию и охране окружающей среды.
2. В основе выбора механизма регулирования охраны окружающей среды должны лежать принципы проведения рациональной и эффективной экологической политики. К их числу относятся следующие: эффективность достижения природоохранных целей и затрат на борьбу с загрязнением; возмещение виновником загрязнения стоимости ущерба от этого загрязнения или возмещение расходов по его предотвращению; социально справедливое распределение природоохранных затрат; осуществимость регулирования с точки зрения информационного обеспечения объектов и субъектов регулирования, административных и правовых требований. Основное требование к этому механизму состоит в том, что он должен быть политически приемлемым и реализовываться при наименьших управленческих затратах. Кроме того, он должен соответствовать общей идеологии и политике в сфере охраны окружающей среды. Политика экологического регулирования должна строиться на сочетании двух подходов — принуждения и активной материальной поддержки и помощи со стороны государства природопользователям, которые добиваются выполнения экологических требований.
Анализ западного опыта показывает, что положительные результаты дают добровольные соглашения властей с природопользователями в целях сокращения вредных выбросов, называемые «экологическими конвенциями», которые выступают в качестве эмиссионных квазинормативов.
3. Автор считает, что в современных условиях одним из основных элементов финансово-правового механизма регулирования охраны окружающей среды является система налогов. Это объясняется тем, что именно налоговое регулирование охраны окружающей среды должно стимулировать хозяйствующих субъектов к рациональному природопользованию. Налог в сфере охраны окружающей среды является косвенным регулятором определенного типа взаимоотношений природы и общества при этом эффективность налогового регулирования находится в прямой зависимости от его правового обеспечения, от того, насколько правовая база адекватна современным реалиям — экономическим, социальным, политическим и экологическим.
Взгляд на налогообложение как на важнейший элемент финансово-правового механизма регулирования является попыткой диссертанта более широкого, системного подхода к исследованию и оценке налоговых правоотношений в сфере охраны окружающей среды.
4. По мнению диссертанта, регулятивная функция налогов, сама её возможность является следствием полифункциональной природы налогов, их инте- гративным качеством, синергетическим эффектом указанной полифункциональности. Диссертант предлагает полирегулятивное понимание налогов, своего рода «регулятивоцентризм», поскольку игнорирование регулятивной функции налогов в охране окружающей среды является одним из существенных негативных факторов, оказывающих на протяжении десятилетия самое пагубное влияние на окружающую среду России. В сфере экологии и охраны окружающей среды регулятивная функция налогов должна обеспечивать непрерывность инвестиционных процессов, стимулируя технологическое обновление производства, направленного на охрану окружающей среды и сбережение ресурсов. С помощью сбалансированной системы налогов должны создаваться условия для удовлетворения потребностей общества в экологической безопасности. Диссер тант считает, что налог в сфере охраны окружающей среды является косвенным финансово-правовым регулятором определенного типа взаимоотношений природы и общества, а более конкретно — хозяйственной деятельности природо-пользователя. Налоговое регулирование осуществляется в «мягких» формах, — оно предоставляет налогоплательщику возможность выбора собственной стратегии поведения. Эффективность налоговой системы, как одного из методов регулирования в охране окружающей среды, должна определяться не только величиной доходов бюджета или уровнем собираемости экологических налогов, но и степенью достижения всех целей регулирования (управления) охраны окружающей среды, как результата оптимального соотношения достигнутых результатов и издержек, связанных с их достижением. Диссертант считает, что эффективное экологическое налогообложение, направленное на обеспечение экологической безопасности, должно основываться на величине ущерба, причиненного окружающей среде при соблюдении основного принципа — «платит загрязнитель».
5. Особенностью субъектного состава правоотношений, возникающих при уплате платежей за загрязнение окружающей природной среды, равно как в будущем экологического налога будет то, что наряду с налогоплательщиком — природопользователем и налоговым органом в них в качестве субъекта, наделенного государственной властью, может участвовать и МПР России. Эффективность правового регулирования отношений по уплате экологического налога будет зависеть от взаимодействия между налоговыми органами и МПР России. В связи с этим необходимо четкое разграничение их полномочий.
6. Трансформирование платежей за загрязнение окружающей природной среды в экологический налог будет способствовать повышению эффективности финансово-правового механизма регулирования охраны окружающей среды. В современных условиях налоговая форма взимания платы за загрязнение окружающей природной среды является наиболее целесообразной и своевременной. Однако экологический налог не может подразумевать одновременно как платежи за загрязнение окружающей среды, так и налог на производство и использование экологически вредной продукции, продукцию, выпускаемую с примене ниєм экологически опасных технологий. Поэтому при введении в НК РФ экологического налога необходимо разработать соответствующие главы или разделы.
Диссертант считает необоснованным трансформацию платежей за загрязнение сверх установленных нормативов, относимых на прибыль, не подлежащих планированию и имеющих штрафной характер в экологический налог. При таком подходе к определению понятия «экологический налог» предполагается помимо экономического механизма стимулирования и контроля природоохранной деятельности, имеющей компенсационную направленность, и подразумевающей индивидуальный подход, систему льгот и меры по улучшению производственной базы предприятий, гибкую систему нормирования.
Диссертант полагает, что платежи за загрязнение окружающей среды, трансформированные в экологический налог, не могут служить достаточным источником финансирования для охраны окружающей среды потому, что они не улавливают экономическую ренту, а их фискальная функция практически ничтожна.
7. Диссертант считает, что одним из эффективных инструментов, обеспечивающих стимулирующую функцию налогов в охране окружающей среды, является система налоговых льгот. В настоящее время налоговые льготы в охране окружающей среды имеют несущественное значение, учитывая масштабность и глубину экологических проблем, стоящих перед обществом. Налоговые льготы не стимулируют субъектов экологических отношений на использование собственных средств для приобретения, модернизации или ремонта природоохранного оборудования. Принятая в августе 2001 г. 25 глава НК РФ не исправила это положение. Система налоговых льгот для налогоплательщиков, вкладывающих средства в охрану окружающей среды, должна быть более эффективной и действенной. Однако предоставление льгот по уплате экологического налога не должно входить в противоречие с фискальной составляющей экологического налога. Налоговое законодательство должно обеспечить эффективный контроль за законностью предоставления налоговых льгот.
8. Анализ налоговых систем в странах Запада показал, что экологическая реформа налогообложения в состоянии обеспечить двойной эффект, т. е. оказать положительное влияние, как на окружающую среду, так и на экономику. Однако, опыт внедрения налогового принципа в государственное регулирование охраны окружающей среды в развитых стран Запада показывает, что главный недостаток налогового механизма, мешающий его внедрению в практику состоит в том, что он предполагает чрезмерно высокую норму налогообложения. Диссертант считает преждевременной экологическую реформу налогообложения в России, поскольку наша страна еще не прошла этап экологизации налогового законодательства, предшествующий экологическим реформам налогообложения во всех странах Запада. Более того, экологическая реформа налогообложения неадекватна сегодняшней политической, экономической и социальной ситуации в стране. Диссертант полагает нецелесообразно в рамках, еще не закончившейся реформы налогообложения, начинать следующую реформу, поскольку для устойчивого развития экономики, для роста инвестиций, в том числе в природоохранную деятельность, необходима стабильность налоговой системы.
9. Диссертант предлагает активную экологизацию налогового законодательства. В частности, следует ввести изменения в Федеральный закон от 31.07.98 г. «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности», — добавить в перечень перечисленных в ст.1 девяти конкретных видов налогов, которые вносятся малыми предприятиями и после введения вмененного налога, экологические платежи за загрязнение природной среды.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации изложены в опубликованных работах автора общим объемом 3,8 п. л.
Автор сформулировал предложения по совершенствованию налогового законодательства, которые содержатся в Приложении № 1 диссертации. По результатам диссертационного исследования автором опубликовано 7 научных и научно-методических трудов, а также подготовлено учебное пособие «Правовое регулирование обязательных экологических платежей» объемом 1 п. л.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что ее положения расширяют информационно-правовую и научную базу проблемы финансово-правового регулирования охраны окружающей среды, углубляют и развивают теоретическую часть налогового законодательства. Содержащиеся в работе теоретические выводы и сформулированные положения могут быть использованы в научных и практических разработках проблем финансового и экологического права, налогового законодательства, законодательного регулирования организации и деятельности налоговых органов, а также в учебном процессе в ходе преподавания финансового права, его отдельных институтов в юридических и экономических вузах, в спецкурсах по финансовому и экологическому праву.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, приложений, списка сокращений, употребляемых в работе.
В первой главе рассматриваются понятие, основные задачи, функции и проблемы финансово-правового механизма государственного регулирования охраны окружающей среды в России; роль и место платежей за загрязнение окружающей среды в системе финансов, особенности нормативной правовой базы взимания данных платежей; обосновывается налоговая система как одна из основных частей данного механизма, рассматриваются особенности налогового регулирования охраны окружающей среды, обосновывается трансформация платежей за загрязнение окружающей среды в экологический налог и основные проблемы, возникающие в связи с этим, анализируются особенности финансово-правового механизма регулирования охраны окружающей среды в странах Запада. Во второй главе рассмотрены принципы правового регулирования взимания платежей за загрязнение окружающей среды, выделен основной принцип «платит загрязнитель», на котором должно основываться эффективное экологическое налогообложение, рассмотрены особенности реализации финансово-правового механизма охраны окружающей среды в России, проанализирована арбитражная практики по делам, связанным с взиманием платежей за загрязнение окружающей среды в 2000-2001 гт. В третьей главе рассмотрены функции налогов в охране окружающей среды, доказана полифункциональная природа налогов, как их интегративное качество, предложены пути повышения эффек тивности регулирующей функции налогов в охране окружающей среды, проанализированы экологическая реформа налогообложения в странах Запада и необходимость экологизации налоговой системы в России.
Диссертация содержит 160 машинописных страниц основного текста. Кроме того, имеется библиография, включающая 183 наименований научных трудов и перечень 95 нормативно-правового акта, использованных при написании диссертации. В работе имеются приложения с формулировками предложений по дополнению и изменению налогового законодательства, а также список сокращений, употребляемых в тексте диссертации.
