Содержание к диссертации
Введение 4
Глава I. Общая характеристика системы государственного управле ния охраной окружающей природной среды субъекта Российской Федера ции ,. .13
§1. Государственное управление охраной окружающей природной среды субъекта Российской Федерации как региональная система 13
§2. Охрана окружающей природной среды субъекта Российской Федерации как объект государственного управления ...,32
§3. Субъекты государственного управления охраной окружающей природной среды на региональном уровне 44
§4. Взаимодействие местного самоуправления с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны природы 66
§5. Процесс управления охраной окружающей природной среды субъекта Российской Федерации 73
Глава П. Организация управления охраной окружающей природной среды субъекта Российской Федерации 96
§ 1. Понятие и структура организации управления охраной окружающей природной среды субъекта Российской Федерации 96
§2. Функции государственного управления охраной окружающей природной среды органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации 122
Глава III. Правовое регулирование государственного управления охраной окружающей природной среды субъекта Российской Федерации... 148
§ 1 .Содержание и формы правового регулирования государственного управления охраной окружающей природной среды субъекта Российской Федерации 148
§2. Соотношение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования управления охраной окружающей природной среды 170
§3. Разграничение компетенции законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере правового регулирования управления охраной окружающей природной среды 185
Заключение 192
Список использованной литературы 210
Приложение 227-231
Введение к работе
Актуальность исследования. Одной из актуальнейших проблем в современном мире является проблема охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, которой на международном уровне отведено второе место после угрозы ядерной войны1. Актуальность, значимость, острота проблемы в последние десятилетия достигла максимума и причиной тому - состояние окружающей природной среды, которое, по мнению специалистов различных областей знаний, находится на грани кризиса, возможности дальнейшего существования жизни на планете Земля.
Государственное управление охраной окружающей природной среды субъекта РФ - это один из элементов вышеназванной проблемы и причем - наиболее важный, поскольку охрана окружающей природной среды - это, прежде всего, проблема региональная, решаемая силами структур наиболее приближенных к природе, непосредственно соприкасающихся с ней и более полно владеющих информацией о ее состоянии.
Государственное управление данной сферой сегодня исключительно актуально для Российской государственности, не менее оно актуально и для субъекта РФ (в частности Красноярского края), как одного из наиболее неблагоприятных в экологическом отношении регионов России, занимавшего в последние годы первое место (среди субъектов Федерации) по выбросам загрязняющих веществ в атмосферу, второе место - по размещению отходов на свалках и полигонах и входил в десятку - по сбросу сточных вод в водоемы .
Создание правового государства, идея которого провозглашена Конституцией РФ, предполагает наличие фундаментальной и стабильной законодательной базы, эффективного механизма государственного управления, способствующего решению задач природопользования и охраны окружающей природной среды при одновременном обеспечении эффективного развития экономики.
В условиях глубокого реформирования российской государственности, обновления целых отраслей законодательства, регулирующих общественные от ношения в различных сферах жизни общества, изменения и совершенствования структуры органов государственной власти на фоне все углубляющегося экологического кризиса, особенно актуальными становятся проблемы более четкого государственного управления природопользованием и охраной окружающей природной среды, повышения эффективности деятельности органов управления, оптимизации их структуры с полным разграничением компетенции и предметов ведения, совершенствования форм и методов правового регулирования государственного управления охраной природы, а также повышение эффективности деятельности всех органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в решении проблем экологии, предупреждении экологических правонарушений на региональном уровне.
По мнению диссертанта, рассмотрение указанных выше проблем в рамках единого исследования позволяет глубже понять специфику государственного управления охраной окружающей природной среды, выявить значимость, остроту проблемы, обосновать необходимость совершенствования государственного управления природопользованием и охраной природы в Российской Федерации, в т.ч. и на региональном уровне. Это позволит увязать решение природоохранных вопросов с общесоциальными мерами, поднять приоритетность проблем экологии перед другими проблемами, внести заслуживающие внимания рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения.
Статистические данные свидетельствуют о неблагоприятных тенденциях в стране, особенно в Красноярском крае, о серьезных трудностях в решении экологических проблем, а это значит и о недостаточно эффективном государственном управлении охраной природы. Возникла объективная необходимость в глубоком исследовании государственного управления охраной окружающей природной среды на всех уровнях, в совершенствовании ее системы.
Правовое регулирование государственного управления охраной окружающей природной среды не является привилегией одной отрасли права, что требует комплексного подхода к данной проблеме.
В ходе исследования анализу подвергнуты нормы различных отраслей права, материалы практики всех природоохранных государственных органов и
служб Красноярского края, органов местного самоуправления, а также теоретические положения и выводы науки административного права и смежных научных дисциплин.
Проблемы государственного управления охраной окружающей природной среды, построения оптимальной системы и структуры органов управления, четкого определения их функций, раскрытие содержания и форм правового регулирования охраны природы на региональном уровне взаимосвязаны и взаимообусловлены. В своей совокупности они и составляют предмет настоящего исследования.
Справедливости ради следует отметить, что проблемы государственного управления охраной природы уже привлекали внимание отечественных ученых.
Отдельные аспекты государственного управления охраной природы в Российской Федерации рассматривались в трудах: Г.В.Атаманчука, А.П,Алехина, Б.А.Боровских. М.М.Бринчука, С.А.Боголюбова, К.Г.Гофмана, А.А.Гусева, Ю.Г.Жарикова, А.Зайцева, А.И.Казанника. О.С.Колбасова, А.Е.Лунева, В.В.Петрова, Ю.А. Тихомирова, А.И.Жмотова, Ю.С.Шемшученко и др.
В большинстве работ, посвященных рассматриваемой теме, обозначена проблема, раскрыта ее актуальность, дан анализ механизмов реализации государственного управления охраной природы, изложены формы и методы деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Однако большинство ученых рассматривают проблемы государственного управления охраной природы с позиций экологического, а не административного права. Практически отсутствуют специальные работы, посвященные государственному управлению охраной природы на региональном уровне. Обойден вниманием и вопрос о системе государственного управления охраной природы в субъекте Российской Федерации, как сложной подсистеме государственного управления охраной окружающей природной среды в целом.
Актуальность исследования государственного управления охраной окружающей среды на уровне субъекта РФ обусловлена также рядом многоуровневых причин: наличием существенных противоречий между экологической политикой Российской Федерации и ее субъектов, реальным качеством природной среды и состоянием природных ресурсов; нестабильностью экономики и поли тической системы, отрицательно влияющих на экологическую ситуацию региона; ростом преступных посягательств на природные ресурсы и природную среду; искусственными препятствиями в получении достоверной информации о качестве природной среды и состоянии природных ресурсов, о деятельности органов исполнительной власти в сфере охраны природной среды.
Таким образом, изучение проблемы государственного управления охраной природной среды субъекта РФ представляется важной и актуальной задачей.
Данная диссертация представляет собой теоретическую проработку, результат обобщения многолетнего опыта работы автора по осуществлению контроля за использованием природных ресурсов и охраной природной среды различными хозяйствующими субъектами.
Цель и задачи исследования состоят в изучении государственного управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ. как наиболее важного звена в решении природоохранных задач для выдачи рекомендаций по совершенствованию деятельности органов государственной власти субъекта РФ.
Для достижения этой цели в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:
- изучение системы государственного управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ;
- анализ государственного управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ как региональной системы;
- исследование охраны окружающей природной среды субъекта РФ как объекта государственного управления;
- изучение субъектов государственного управления охраной окружающей природной среды на региональном уровне;
- исследование процесса управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ;
- анализ организации управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ (Красноярского края);
- определение понятия и структуры организации управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ;
- изучение механизма правового регулирования государственного управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ;
- анализ содержания и форм правового регулирования государственного управления охраной природы субъекта РФ;
- определение соотношения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования управления охраной природы;
- установление разграничения компетенции законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в сфере правового регулирования управления охраной природной среды;
- разработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ в области управления охраной окружающей природной среды.
Объектом исследования являются общественные отношения, как комплекс теоретических, правовых и практических проблем, касающихся государственного управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ.
Предметом исследования стали организационно-правовые основы государственного управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ, природоохранная деятельность органов исполнительной власти и хозяйствующих структур.
Методологической основой исследования явились дналектико-материалистический метод познания, принципы изучения социальных явлений в теоретической взаимосвязи и взаимообусловленности, системный, сравнительно-правовой, исторический, формально-логический, программно-целевой методы, а также общетеоретические и частно - научные методы, такие как анализ, обобщение, толкование, классификация, индукция и дедукция.
Степень разработанности темы. Теоретической основой диссертации послужили труды ученых, принадлежащих к различным направлениям и школам. Это работы С.САлексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, М.М. Бринчука, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, А.М.Жмотова, Н.М.Конина, В.В. Круглова, А.И. Казанни-ка, А.Е.Лунева, Б.МЛазарева, В.Д.Сорокина, Ю.А.Тихомирова и другие.
Многогранность темы обусловила необходимость изучения научных и нормативно-правовых источников не только по проблеме государственного управления указанной сферой, но также отечественной и зарубежной литературы по общей теории государства и права, конституционному, экологическому, административно-процессуальному и другим отраслям права, раскрывающих теоретическую и практическую сущность вопроса. Данное исследование выполнено на стыке проблем конституционного, административного, экологического права и теории управления. В диссертации использованы официальные материалы природоохранных государственных органов Красноярского края и других субъектов РФ. Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, федеральные законы, законы субъектов РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно - правовые акты Государственного комитета РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии России) и его местных органов, а также других субъектов контроля за охраной природной среды.
Эмпирической основой исследования стала деятельность различных государственных органов, предприятий и организаций Красноярского края; опыт деятельности диссертанта по охране природы на предприятиях и в хозяйственных организациях, в составе комиссий администрации края по экологическому контролю; опыт работы в государственном природном заповеднике "Столбы"; изучение опубликованной практики специально уполномоченных на то государственных органов и их отчетных данных; статистические данные по экологической ситуации в регионах России.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени актуальности и разработанности различных ее аспектов. Диссертантом предпринята попытка на базе имеющихся научных данных, интегрировать методологические подходы различных дисциплин (правоведения, управления, экологии и др.) в изучении государственного управления охраной природы субъекта РФ, природоохранных органов государственной власти Красноярского края; разработать и апробировать на практике механизм организации и осуществления эффективного решения проблем экологии по созданию природоохранных структур на уровне хозяйствующих субъектов, по внедрению механизма охраны природы, базирующихся на сформулиро ванных автором теоретических основах, составной частью которых является законодательство всех уровней, особенности правоотношений, возникающие в данной сфере. Предлагается авторская концепция совершенствования механизма государственного управления охраной окружающей природной среды с учетом конкретных условий, возможностей, нацеленная на положительное решение природопользования и охраны природы, диктуемая актуальностью проблемы и обусловленная соответствующим уровнем развития современной науки.
Положения, выносимые на защиту:
1. Экологическая ситуация в регионе - управляемый элемент системы, на который (через волю, сознание и деятельность людей) направлено волевое фактическое поведение субъекта управления - сложноорганизованный, многоуровневый, многоступенныи объект государственного управления охраной природы субъекта РФ, зависящий от качества окружающей природной среды и охраны природы, которая не является объектом управления, но влияет на качество природной среды, очерчивая границы деятельности людей по использованию природных ресурсов, грани дозволенного вмешательства в природу, чем активно влияет на объект управления.
2.Субъекты государственного управления охраной окружающей природной среды на региональном уровне, как правосубъектные лица (обладающие по закону способностью иметь и осуществлять права и юридические обязанности) по управлению данной сферой - управляющий элемент системы, характеризующийся особенностями: ограниченным кругом субъектов; наличием специального субъекта (природоохранные органы ); обязательным участием государственного органа, обладающего государственно - властными полномочиями исполнительных органов власти, который имеет специальный характер (специальную компетенцию) в области охраны окружающей природной среды.
3. Функции государственного управления охраной природной среды органов исполнительной власти субъекта РФ, являющиеся предметной характеристикой их деятельности, раскрывающие: какую функцию общего управления осуществляют эти органы, в какой предметной области объекта управления действуют, какие значимые действия (полномочия) осуществляют, многообразны, данные о них противоречивы, закрепляются в нормативно - правовых актах. Ос новными видами функций государственного управления охраной окружающей природной среды органов исполнительной власти субъектов РФ являются: функции организации, координации, контроля, надзора, экологического прогнозирования, стимулирования природоохранной деятельности, правотворчества, правоприменения. При этом эффективность управленческой деятельности по охране окружающей природной среды зависит от осуществления каждой из этих функций и одновременной их взаимосвязи, однако, на практике эти функции реализуются не в одинаковой степени: одни, как например, функции координации, контроля и надзора реализуются, но нуждаются в совершенствовании, другие, такие как функции экологического прогнозирования и стимулирования природоохранной деятельности, фактически не реализуются. Предлагается дополнить функцию государственного экологического контроля функцией общественного контроля.
4. Создание эффективной структуры природоохранных органов - важнейшая задача в Красноярском крае, решение которой невозможно без полного разграничения компетенции и предметов ведения на федеральном уровне; необходима их стабилизация, перераспределение по ветвям власти, уровням, между отдельными органами; предпочтительно усиление региональных начал. Условием создания эффективной структуры органов является создание единой централизованной полувоенизированной системы органов охраны природы, действующих во всей стране с главными органами в данной сфере /приближенными к действующему ныне Министерству природных ресурсов (Минприродоресурсы) России/, имеющими статус координирующего и контрольно - надзорного органа, обладающего полномочиями относительно всех других федеральных и территориальных органов исполнительной власти, с возможным введением их в состав органов исполнительной власти субъектов РФ и опорой на мощную общественную поддержку через создание на местах независимых Центров общественной экологической инспекции (Эколого - правовых Центров).
5. Хозяйственное освоение природных ресурсов в масштабах страны осуществляется на региональной основе с учетом природно-экологических ограничений, которые вводят субъекты РФ самостоятельно, исходя из фактического состояния природной среды, экологической емкости регионов.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Изложенные в диссертации положения, выводы, рекомендации, фактические сведения могут быть использованы в законотворческом процессе совершенствования регламентации государственного управления охраной природы; в практической деятельности органов, выполняющих природоохранные функции; при организации природоохранных органов и служб на уровне хозяйствующих структур; в научно-исследовательской работе по данной тематике; преподавании в учебных заведениях страны курсов: "Экологическое право", "Земельное право", "Государственное управление", "Административное право", "Административный процесс", спецкурсов на юридических и технологических факультетах вузов.
Апробация результатов исследования осуществлена посредством: опубликования двух монографий, трех препринтов, трех статей, тезисов к докладу общим объемом в 25,9 печатных листа; разработки учебных программ по экологическому, земельному праву и практической реализации их в двух высших учебных заведениях г.Красноярска; организации деятельности экологических служб и отделов на трех предприятиях г. Красноярска; практической апробации результатов по созданию эколого-правового Центра при государственном природном заповеднике "Столбы"; участия в работе комиссий по экологическому контролю и в подготовке эколого-правовых актов администрации Красноярского края; подготовки материалов и участия в трех научно-практических конференциях; завершения нескольких научно-исследовательских работ по проблемам экологических правонарушений охранного режима заповедника "Столбы" с подготовкой и защитой дел в государственных органах; проведения стажировки трех специалистов по эколого-правовой работе и проведения занятий по курсам "Экологическое право", "Земельное право" в двух вузах г. Красноярска; сотрудничества с рядом природоохранных общественных организаций и граждан, нуждающихся в эколого-правовых знаниях; подготовки ряда программ, методик и других материалов, утвержденных природоохранными подразделениями Красноярского края.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
