Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность природоохранной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации 13.
1.1 . Текущее состояние административно- правовой охраны окружающей среды .13
1.2. Понятие и значение административно- правовой охраны окружающей среды . 51
1.3.Система и компетенция природоохранных органов исполнительной власти Российской Федерации 82
Глава 2. Перспективы развития административно- правовой охраны окружающей среды в Российской Федерации 109
2.1. Проблемы экологизации административно- правовой охраны окружающей среды ... 109
2.2. Полномочия органов охраны окружающей среды в региональном масштабе и проблемы оптимизации экологоохранной деятельности в Оренбургской области 130
2.3. Административно- правовая ответственность в области охраны окружающей среды 158
Заключение 176.
Список литературы использованной при написании диссертации 186.
- Текущее состояние административно- правовой охраны окружающей среды
- Понятие и значение административно- правовой охраны окружающей среды
- Проблемы экологизации административно- правовой охраны окружающей среды
- Полномочия органов охраны окружающей среды в региональном масштабе и проблемы оптимизации экологоохранной деятельности в Оренбургской области
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Административно- правовое регулирование охраны окружающей среды является важным инструментом в функционировании Российского государства в современных условиях. При этом охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности рассматриваются с правовой точки зрения как жизненно необходимая мера, в то время, когда нарастают проявления глобального экологического кризиса.
Гармонизация отношений человека и природы составляет одну из задач правового, демократического и социального государства. Охрана окружающей среды как один из аспектов его многогранной деятельности, дает возможность сохранить, воспроизвести, обеспечить экологический баланс в природе, нормальное существование, развитие самого человека и общества. Экологические приоритеты диктуются очевидными изменениями в глобальном масштабе. В результате обширного антропогенного воздействия на природу, которые переросли критерии самовосстановления экосистем, привели к росту процессов деградации объектов природы. Это выразилось в изменениях генофонда живой природы и человека, дефиците чистой питьевой воды, загрязнении почв, растительности и окружающей среды в целом. Аварии, катастрофы, рост чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возможность преднамеренного воздействия на окружающую среду в форме террористических актов и др. дают основание для переоценки ранее существующих воззрений о преобразованиях природы человеком, и охраны окружающей среды.
Публично - правовой характер экологических правоотношений, перерастание экологических проблем в ранг государственной политики и международных отношений подчеркивают актуальность административно- правового метода регулирования охраны окружающей среды.
Доктрина административного права основывается на упорядочении широкого спектра государственных интересов, столь необходимых для современного общества и человека.
Л*| На любом этапе развития человеческой цивилизации пользуется спросом
та модель управления, которая бы могла обеспечить безопасность и благополучие каждого человека, сохранность его собственности, создать условия для реализации гражданами основных прав и свобод, провозглашенные и общепризнанные международными актами по правам человека. Академик Б.Н.Топорнин отметил, что перечень личных прав и свобод в Конституции 1993 года открывается правом на жизнь. Это самое главное право человека,
,*% гарантия его достойной жизни...Жизнь человека не должна укорачиваться из-
за игнорирования экологических требований.1
С учетом принципа разделения властей, новых демократических преобразований возникает необходимость административной реформы, которая должна придать новый импульс для рационального управления органами исполнительной власти. Государственное регулирование охраны окружающей среды позволяет сконцентрировать действия публичной власти для решения иду-.^* щих далеко вперед экологических задач .
і Укрепление государственной власти приобретает несколько иной отте-
нок, поскольку демократия должна в Российском государстве приобрести
і развитие, а государство, гарантируя конституционные права и свободы граж-
| дан должно обеспечить их на реальной почве.
\ Реализация функций исполнительной власти в свете реформ меняется
коренным образом, поскольку появляется обоюдная ответственность госу
дарства перед личностью, а личности перед государством.
^ Одним из важных ценностей российского государства являются экологи-
ческие гарантии, которые станут реальными при административно - право-
1 Топорнин Б.Н. Вступительная статья. Конституция Российской Федерации. Комментарий. М. Юрид. лит. 1994.-С.17.
вом обеспечении. Правовая материя публичной власти объединяет триеди
ную систему задач экономического, социального и экологического характе
ра. В данной взаимосвязи присутствует паритет, дух цивилизованного го-
щ^ сударства ориентированного на воплощение положений Конституции Рос-
сийской Федерации.
Отсюда, охрана окружающей природной среды в контексте с ноосферным
развитием общества, выдвигает фундаментальные проблемы оптимизации
деятельности государства в новых, более сложных условиях. Суть этих про
блем заключается в значительной зависимости экономики от ресурсов при
роды, поскольку речь идет о вовлечении все новых ресурсов вод, недр, земли
<0 и т"д' для НУЖД общества и государства. Одной из задач экономики России в
новых условиях является снижение природоемкости хозяйства. В свою оче
редь, решение социальных задач, зависит от эффективности экономики. Да
лее, необходимо отметить об обратной связи - решение экологических задач
находится в зависимости от состояния экономики. Переход к рыночным от
ношениям обостряет сложившиеся взаимосвязи экономики и экологии, по
этому не должны отстраняться меры государственного регулирования ука-
ff- занными сферами хозяйства. И, как отмечено в Концепции перехода Рос-
; сийской Федерации к устойчивому развитию, повышаются роль государства
! - гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности,
I действенность государственного управления и контроля в области охраны
природы.1
j Таким образом, вектор устойчивого развития предполагает признание
I административного воздействия на происходящие процессы в обществе.
Критериями эффективности власти, принявшей курс на рыночные отношения должны стать обеспечение гарантий и прав человека, изложенные в Конституции Российской Федерации.
1 См.: Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Утверждена Указом Президента РФ от 1.04.1996r.№440.// С3 РФ 1996.№15.Ст.1572.
Поэтому следует считать ошибочными преувеличенные оценки саморегуляции рынка, одностороннее понимание феномена рынка приводит к нестабильным взаимоотношениям между самими участниками рынка, криминализации рыночных структур, занятых погоней за прибылью в ущерб интересам государства и отдельно взятого гражданина. Вовлечение в оборот богатых природных ресурсов, превалирование экспорта природного сырья за рубеж ставит необходимость упорядочения, контроля, обеспечения безопасности Российского государства.
Таким образом, рыночные отношения будут складываться более стабильно, рационально, предсказуемо, научно обоснованно, с учетом мировой практики и особенностей Российского государства, если будет использован потенциал организационного начала административно- правовой науки.
Весьма существенную роль в выработке новых решений на долгосрочную перспективу, о месте и роли административно- правового регулирования процессами происходящими в Российском государстве, и в частности, касаясь нашей темы - охраны окружающей среды, сыграли «Лазаревские чтения».
С учетом значимости данной конференции, актуальности выводов и предложений по проблеме развития данной науки, а также участия видных ученых - административистов, практиков, мы считаем, следует выделить некоторые положения из них. Степень научной разработанности темы.
В процессе работы были использованы воззрения ученых - юристов, участников отмеченного выше научного форума: Г.В.Атаманчука, И.Л.Бачило, А.Ф.Ноздрачева, Ю.А.Розенбаума, Г.А.Туманова, и других. В частности, отмеченные И.Л.Бачило глобальные и Российские внутринациональные проблемы управления тесно взаимосвязаны с Концепцией устойчи-
' См: Антонова В.П. О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам «Лазаревских чтений») //Государство и право 1997 № 6 .-С.5-33.
вого развития России. Далее, следует подчеркнуть выступления Г.В.Атаманчука об идее новой государственности, в свете Основного Закона Российской Федерации; А.Ф.Ноздрачева о проблемах эффективности административно-правового регулирования в деятельности исполнительной власти; Ю.А.Розенбаума о роли кадровой политики в сфере государственной службы; Г.А.Туманова о внутриорганизационном действии административного права.1
Административно- правовое регулирование охраны окружающей среды должно сочетать как субординационные, так и координационные связи, тогда в таком понимании и будет эффективна вертикаль исполнительной власти. Новации в российском законодательстве наметили новые управленческие отношения в сфере охраны окружающей среды, которые необходимо рассматривать через призму административных реформ, проводимых в современной России.
Все это дает почву для обоснования в научном плане пути решения экологических задач в рамках настоящей работы.
Проблеме административно- правового регулирования охраны окружающей среды посвящен ряд работ С.С.Алексеева, Д.Н.Бахраха, А.И.Бобылева, С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, И.Л.Бачило, Г.Е.Быстрова, Б.Н.Габричидзе, А.Е.Лунева и др.
Общетеоретическим проблемам роли государственного управления были посвящены труды Г.В.Атаманчука, О.Е.Кутафина, Л.С.Мамута, B.C. Нерсе-сянца, Ю.Н.Тихомирова, И.С.Умновой и др.
В работе теоретическую основу составили труды А.Б.Агапова, Ю.Г.Арзамасова, А.К.Голиченкова, Б.В. Ерофеева, Т.В.Злотниковой, Ю.М.Козлова, О.С.Колбасова, Г.А.Кузьмичевой, Л.А.Калининой, Н.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, Ю.А.Розенбаума, Н.Ф.Реймерса, Г.П.Серова,
1 См: там-же.
Н.Г.Салищевой, М.С.Студеникиной, Г.А.Туманова, Л.Л.Попова,
В.В.Круглова, Н.Ю.Хаманевой, А.П.Шергина, А.Ю. Якимова и др. В целом структура исполнительной власти в Российской Федерации оптимизировалась, многочисленные смены Правительства остались, как исторические моменты, в прошлом. Можно лишь отметить, что в настоящее время происходят процессы стабилизации работы исполнительной ветви власти, наметились положительные тенденции в экономике страны, блок правовых актов стал четче отражать положения Конституции Российской Федерации: идет адаптация административного, экологического, земельного и др. законодательства к рыночным отношениям. Следует отметить, что в работах В.В.Круглова1 рассматриваются в основном организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности, однако необходимо учесть вопросы в другой отрасли в сельском хозяйстве. Кроме того, проводимая земельно-аграрная реформа в России внесла ряд изменений в действующее законодательство в сфере охраны окружающей среды. Монография И.А.Герасимовой 2 в основном посвящена управлению природопользованием и охраной окружающей среды, но не рассматриваются административно- правовые методы управления, значение институтов административного права в обеспечении экологической безопасности. Не рассматривалась во взаимосвязи административная, земельно-аграрная реформы, одним из направлений которых является решение социальных, экономических и экологических проблем России.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является теоретический анализ законодательства в сфере охраны окружающей среды и определение взаимосвязи
' См. напр. Круглов В.В. Правовые основы охраны окружающей среды в промышленности. Екатеринбург. 1995.
2 Герасимова И.А. Управление природопользованием и охраной окружающей среды. Оренбург. 1998.
управляющего воздействия административного законодательства на процессы по улучшению экологической ситуации в стране.
Кроме того, представляется необходимым изучение и обобщение зарубежного опыта, и сопоставление его с отечественным.
В работе сделан акцент на актуальные труды юристов — государствоведов, административистов, экологов, выводы которых создали объективные предпосылки для реализации положениий Концепции устойчивого развития на практике.
В связи с этим обусловлены и задачи исследования: 1 .Провести анализ состояния экологии в мировом сообществе и в России; 2.Провести системный анализ регулирующего воздействия государства в улучшение охраны окружающей среды на перспективу; 3.Выработать на базе фундаментальных исследований ведущих ученых и практиков рекомендации по совершенствованию управляющего воздействия государства для достижения гармонии в сочетании экономических интересов государства с экологическими и социальными.
4.Выработать предложения по совершенствованию деятельности государственных органов по обеспечению экологического благополучия и безопасности в России.
5.С учетом публично - правовых интересов государства, широкого спектра административно- правового регулирования, разработать пути совершенствования деятельности органов исполнительной власти по охране окружающей среды.
б.Определить роль институтов административного права в сфере охраны окружающей среды, обеспечении гарантий безопасности и порядка, создания условий для развития частно- правовых отношений. 7.0пределить системообразующую роль административного права в экологической модели управления процессами охраны окружающей среды.
Предмет исследования. Предметом исследования является совокупность теоретических и практических аспектов административно- правового регулирования в сфере охраны окружающей среды.
Методологической основой диссертационного исследования послужили философские, политические, юридические, социологические изыскания отечественных и зарубежных ученых в сфере охраны окружающей среды, государственного управления, поддержания правопорядка, законности и безопасности в условиях рынка.
В работе использовались метод сравнительно- правовой, методы общенаучного и частнонаучного познания, формально- юридического, логического, системного анализов.
Источниковедческой базой работы является Конституция Российской Федерации, административное, финансовое и экологическое законодательство, международные договоры по проблемам охраны окружающей среды, законодательство субъектов Федерации.
Научная новизна работы. Научная новизна работы состоит в том, что впервые на базе комплексного подхода к исследованию проблемы административно- правового регулирования охраны окружающей среды проведен анализ административной реформы в России, куда входит реформа государственной и муниципальной службы. Выяснена тесная взаимосвязь между земельно-аграрной реформой с положениями Концепции устойчивого развития России.
Сделан акцент на взаимосвязь и влияние административных рычагов власти на социальную сферу, экономику и экологию страны.
Установлены позитивные возможности упорядочивающего воздействия институтов административного права в условиях научно- технической революции, изменений в международных отношениях, в условиях чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера.
Выявлены пути гармонизации отношений человека с окружающей средой, считая охрану окружающей среды как составную часть обеспечения общественного порядка и мерой обеспечения экологической безопасности. В связи с этим сформулированы основные позиции, которые выносятся на защиту:
1. Организация охраны окружающей среды с учетом экосистемного похода в принятии управленческих решений в масштабе Российской Федерации и региональном аспекте, позволит рационально использовать невозобновляемые природные ресурсы, восстановить разрушенные экосистемы, целенаправленно изменить отношение общества к природе как к фундаменту жизни человечества.
2.Стержневую роль в реализации Концепции устойчивого развития России, федеральных целевых программ играет исполнительная власть России, которая проводит административную реформу, и является мощным стимулом демократических преобразований в стране в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами России. Правопорядок и безопасность граждан страны, как основные направления преобразований имеют общие корни, что позволяет акцентировать направления реформ для решения общих задач.
3.Экологизация административно- правовой охраны окружающей среды должна стать необходимым элементом в деятельности государства, в частности в практической деятельности государственных и муниципальных служащих, олицетворяющих лицо государства и проводников ее публичных интересов.
4.С учетом остроты проблемы, всеобщей значимости, административно- правовое регулирование , охраны окружающей среды приобретает свое выражение в признании служебной роли административного права в обеспечении государственно-управленческой деятельности по упорядочению отношений общества к окружающей среде.
5.Административно- правовая охрана окружающей среды обеспечивает системность и комплексность в решении экономических и экологических проблем страны.
б.Методы административно- правового регулирования в сфере рхрань;^ сру-жающей среды сохраняют актуальность и позволяют полноценно обеспечить публичный интерес государства, действовать превентивно в профилактике экологических правонарушений.
7. Экологический кризис, который охватил мировое сообщество, затронул Россию, требуют мер кардинального характера, включающие пути стабилизации состояния окружающей среды и улучшения показателей ее качества начиная с каждого региона отдельно, и в целом по Российской Федерации. Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Значение административно-правового регулирования охраны окружающей среды в современной России заключается в том, что обеспечивается государственная гарантия позитивных экологических, экономических и социальных преобразований. Интеграция в мировую экономику, вступление в ВТО предполагает коренные изменения в базисе деятельности человека в отношениях с природой, изменения качества труда, рачительное отношение к природным ресурсам.
Нерациональное использование природных ресурсов, высокая энергоемкость и материалоемкость продукции, несоответствие российской продукции по экологическим параметрам мировым стандартам требуют экстренных мер со стороны государства. Возникла необходимость повышения конкурентоспособности продукции отечественных товаропроизводителей, снизить количество отходов производства и потребления, уменьшить нагрузку на окружающую среду и, в конечном счете, повысить экологическую безопасность общества, государства и личности.
Ресурс административно- правового регулирования охраны окружающей среды не полностью реализован на практике как правовой инструмент, и в рыночных условиях приобретает новый импульс.
В ближайшей перспективе в Российской Федерации необходимо разработать стратегию и тактику обеспечения экологической безопасности в каждом регионе страны с учетом сложившихся экономико-экологических, социальных условий. Реализация на практике административно- правовых методов регулирования охраны окружающей среды должна идти по пути органического сочетания частного и публичного интересов граждан и государства, с одновременным обеспечением их экологического благополучия. В системе управления охраной окружающей среды интегрирующим звеном должны стать институты административного права. Содержащиеся в диссертации теоретические выводы и предложения могут быть использованы:
а) в практической организации охраны окружающей среды в деятельности
исполнительной власти по сценарию устойчивого развития России;
б) в процессе преподавания курса «административное право», «экологическое
право», «земельное право» в учебных заведениях Российской Федерации;
в) в деятельности органов внутренних дел по борьбе с экологическими пра
вонарушениями и преступлениями, проявлениями терроризма (в том числе,
биотерроризма).
Апробация результатов исследования. Основные теоретические, правовые, организационные выводы и предложения по административно- правовому регулированию охраны окружающей среды были предметом рассмотрения на кафедре административного права в Московской государственной юридической академии. Материалы диссертационного исследования докладывались на 3 Международной научной конференции по проблемам интеркультурной коммуникации «Европа будущего», (Оренбург, 1997); на Всероссийской научно- практической конференции по проблемам развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах Российской
Федерации (Оренбург, 1997); на межвузовской научно- практической конференции «История аграрных отношений в России» (Оренбург, 1998); на межвузовской научно- практической конференции «Социальное образование, социальная работа на селе», на межрегиональной научно- практической конференции», «Социальная политика, социальное образование на региональном уровне" (Оренбург, 2000). Далее, материалы диссертационного исследования были опубликованы в сборниках научных статей «Проблемные вопросы законотворческой и правоприменительной деятельности в России на рубеже нового тысячелетия» (Оренбург, 2001); «Судебно-правовая реформа в России: итоги и перспективы» (Оренбург, 2002); «Роль убеждения и принуждения в сфере охраны окружающей среды» (Оренбург, 2002). Имеются акты внедрения в процесс обучения студентов в форме деловых игр на семинарских занятиях, посвященных практике принятия управленческих решений, касающихся вопросов охраны окружающей среды и экологической безопасности. Касаясь реформы государственной и муниципальной службы, автором было предложено подготовить программы для обучения глав администраций в юридическом вузе на основе рекомендаций РАГС.1 В настоящее время с 1999 года действует институт управления ОГАУ, где готовят специалистов для государственной и муниципальной службы. Выводы и предложения диссертационного исследования используются в процессе преподавания курса «административное право», «экологическое право», «земельное право» в Оренбургском государственном аграрном университете, Московской государственной юридической академии и получили одобрение. Материалы диссертационного исследования были также использованы при подготовке методического пособия по курсу «экологическое право» для студентов юридического факультета ОГАУ. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при совершенствовании законодательства об охра-
1 Рысаев Ф.Б. О некоторых вопросах реформы государственной службы в России./История аграрных отношений в России. Материалы межвузовской научно - практ. конф. Оренбург. ДИМУР.-С. 100-101.
не окружающей среды и организации управления охраны окружающей среды в Российской Федерации. Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы. Объем диссертации -186 страниц машинописного текста без учета библиографии.
Текущее состояние административно- правовой охраны окружающей среды
Антропогенная деятельность человека в современный период приобрела глобальный размах, это соответственно привело к возникновению негативных явлений в природе: загрязнению окружающей среды, гибели природы и истощению природных ресурсов.
Проблема взаимодействия общества и природы, сохранение богатств природы, были предметом исследования философов. Например, этой глобальной проблеме были посвящены труды В.И.Вернадского, П.Тейяр-де Шардена, Б.Рассела, К.Ясперса и др. О судьбе человечества французский философ Тейяр-де Шарден пишет: «Теперь кроме хлеба, который символизировал в своей простоте пищу неолита, каждый человек требует ежедневно свою порцию железа, меди и хлопка, свою порцию электричества, нефти и радия, свою порцию открытий, кино и международных известий. Теперь уже не простое поле, как бы оно ни было велико, а вся Земля требуется, чтобы снабжать каждого из нас. Не правда ли, возникает, если можно так выразится, великое тело со своими членами, своей нервной системой, своими воспринимающими центрами, своей памятью, тело того великого существа, которое должно прийти, чтобы удовлетворить стремления, порожденные в мыслящем человеке недавно приобретенным сознанием своей солидарности и ответственности за целое, находящееся в состоянии эволюции?» Такие элементарные преобразова -ния природы начались, например при подсечно-огневой системе земледелия, когда человек осваивая новые пространства для своей деятельности, например, полеводства, стал поджигать лес, выкорчевывая пни и на удобренных землях выращивал сельскохозяйственные культуры. При получении низких урожаев земледелец переходил на новые неосвоенные земли, поскольку ресурсы земли имеют свои пределы. Поэтому наступает тот момент, когда экстенсивное ведение хозяйства приходит на своем определенном этапе в упадок. В этих условиях сложно развиваться возникшим государствам, идет борьба за лучшие земли и природные ресурсы, можно отметить, что эта борьба ведется на протяжении всей истории человечества. В наше время при проведении земельной реформы и реформ в государственном строительстве все больше внимания уделяют ученые исследованию этих поучительных страниц истории России.
Забота о земле, мечта человека превратить место своего бытия в цветущий сад были предметом споров, мечтаний, творений поэтов и мыслителей рели-гибеных учений, поскольку эти идеи ассоциировались с райскими условиями.
Процесс преобразования природы после тотальной механизации, развития техники, эйфории побед над природой, закончился уже после первой мировой войны. Урбанизация, интенсификация производства, повышение скорости жизни привели к бурному росту стрессовых ситуаций, гиподинамии. Среда обитания насыщенная электромагнитными, радиационными, химическими воздействиями привели человечество к вопросу об обеспечении безопасности своего существования. Груз патологий, связанных с деятельностью человека, возрос до таких пределов, когда созданные руками человека изобретения стали представлять опасность для всей цивилизации: ядерное оружие, различные системы космического оружия, новые синтезированные вещества в виде раз- личных пестицидов, лекарств, продуктов органической и неорганической химии ранее неизвестных природе. Также представляют опасность использование пищевых добавок, консервантов, красителей, которые все чаще используются в современных технологиях производства продуктов питания. Человечество уже знает цену применения таких веществ как: ДДТ, кормовых добавок синтезированных из нефтепродуктов, бессистемного применения удобрений и ядохимикатов, нерационального использования тепла, тяжеловесной техники, и т. д. Яркими результатами нерационального отношения к окружающей среде явились такие кризисные факторы как глобальное потепление, рост числа заболеваний человека, связанных с неблагоприятной окружающей средой, появление, .«озоновых дыр», ухудшение качества питьевой воды, атмосферного воздуха, продуктов питания, и др. Не впадая в крайности по поводу оценки состояния окружающей среды -в экологический алармизм [аларм - в переводе с нем. означает караул]1 приведем примеры глубоких исследований, касающихся изменений окружающей среды и путей выхода из сложившейся ситуации в мире.
Модели будущего разработанные такими учеными как Д.Форестер, Д.Л.Медоуз, Б.Коммонер, Н.Ф.Реймерс, Н.Н.Моисеев заслуживают внимания и серьезного изучения, поскольку прогнозирование есть необходимый элемент в управлении охраной окружающей среды. Если обобщить эти воззрения ученых, то можно сделать определенные выводы по поводу поведения человека на планете. Необходимы совместные действия всех государств на Земле по стабилизации состояния окружающей среды. А также и принятие на глобальном уровне кардинальных мер по ее улучшению. Здесь недопустимы такие действия как социальный эгоизм, стремление построить в отдельно взятой стране гармоничные отношения общества с окружающей средой, экологические проблемы решаемы только сообща в мировом пространстве, при посильном участии всех стран мира.
Пожалуй, самым знаменательным событием в деле укрепления экологической безопасности на планете стало принятие таких основополагающих документов, как Всемирная хартия природы, Декларация Рио-де-Жанейро1 по окружающей среде и развитию. Анализируя общие принципы документов международного характера, можно прийти к выводу о том, что ресурсы природы должны использоваться человеком и управляться с целью обеспечения сохранности экосистем, защищаться от разграбления в результате войн и враждебных действий. Для решения данных проблем необходим управленческий потенциал, который весьма широко изучается наукой административного права. С учетом произошедших изменений в государственном устройстве России и принятием новой Конституции 1993 года, приобретает все большую актуальность проблема создания эффективной системы охраны окружающей среды. По сути, речь идет об организации государственного управления и практической реализации исполнительной власти, которая позволит преодолеть кризисные явления в экологии и обеспечить устойчивое развитие современной России в новом тысячелетии.
Понятие и значение административно- правовой охраны окружающей среды
Административно-правовая охрана окружающей среды имеет широкий диапазон управляющих потенций в функционировании современного государства. В предыдущей главе мы отмечали о важности решения земельного вопроса для эффективной охраны окружающей среды, как базиса, на котором организовано существование человеческого сообщества.
При этом следует упомянуть о том, что волевым решением Президента в России приняты многие подзаконные акты, касающиеся вопросов собственности на землю, решались текущие проблемы земельной реформы, обеспечивалось соответствие действующего земельного законодательства Конституции Российской Федерации.
Исходя из того, что земельные отношения тесно взаимосвязаны с экологическими, можно отметить, что решение данной проблемы (вопроса о собственности на землю и охраны земельных ресурсов) чрезвычайно важны в современной экологии. Тем временем, пока можно констатировать, что после длительных поисков компромисса между различными сторонниками проектов нового Земельного Кодекса России основные моменты реформы в данной сфере уже стали реальностью: появился новый класс земледельцев — фермеров, многие горожане приобрели дачные участки и т.д.
Охрана окружающей среды, как функция государства, должна совершенствоваться в плане обеспечения мониторинга объектов природы, контроля над природопользованием, а так же информационного обеспечения: кадастровой деятельности.
Проблеме административно -правовой охраны окружающей природной среды посвящены труды О.С.Колбасова, А.И.Казанника, Ю.С. Шемчученко, Ю.А.Петрова и др. Однако административно-правовая доктрина более объемно рассматривает сущность охраны окружающей среды, которая является составной частью публичных интересов государства. В связи с этим необходимо отметить исследования ученых - административистов, которые посвящены проблемам убеждения и принуждения как необходимых элементах реализации исполнительной власти. Например, исследуя проблемы административно - принудительных мер в сфере охраны окружающей среды А.Е.Лунев отмечает, что мнения по поводу предупредительных мер в данной отрасли права несколько отличаются.1 Не претендуя на безупречную формулировку определения административно-правовой охраны окружающей среды, по нашему мнению это выглядит следующим образом: административно -правовая охрана окружающей среды есть деятельность исполнительной вовая охрана окружающей среды есть деятельность исполнительной власти по обеспечению устойчивого развития общества, направленное на безопасное и гармоничное отношение экономики к окружающей среде, связанное с улучшением безопасности и благосостояния людей.
Наиболее ярко данные методы проявляются в деятельности правоохранительных органов, в частности органов внутренних дел, призванных обеспечивать государственное воздействие на общественные отношения, которые необходимо упорядочить, придать необходимую для общества жизнедеятельность в благоприятных условиях.
Однако, учитывая, что охрана окружающей среды деятельность многогранная, субъектами охраны являются государство, юридические и физические лица1. При этом следует отметить, что классификация органов государства предполагает в рассматриваемой сфере органы общей компетенции и специальной компетенции. Более подробно об этом рассмотрим далее в своей работе.
Представляется, следует рассмотреть мнения ученых, излагающих суть административного принуждения, и как они считают, имеющие цель не только наказать правонарушителя, но и воспитать его, убедить в неправильности, аморальности, антиобщественном характере его действий. И об этом не следует забывать при применении мер административного принуждения.
Проблемы экологизации административно- правовой охраны окружающей среды
Как любая управленческая деятельность, охрана окружающей природной среды предполагает целенаправленное воздействие на сознание и поведение людей для обеспечения интересов государства, выраженное в Конституции Российской Федерации. Выполняя свою социальную функцию, реализуя исполнительную власть, Российское государство использует в качестве рычагов управления, как мы ранее уже отмечали, убеждение и принуждение.
При этом роль административного права должна заключаться в отношениях с другими юридическими науками экологического характера (например: правом окружающей среды) в как бы в "цементировании" разрозненных интересов юридических и физических лиц и обеспечивая тем самым динамизм политики государства в данной сфере.
Острые экологические проблемы, тесно связанные с социально-экономическими в условиях изменения отношений государств в цивилизации дают почву для переоценки назначения права на пороге нового тысячелетия.
Профессор С.С.Алексеев в своем труде, посвященного данной проблеме отметил некоторые тенденции императивов цивилизации и права и отметил следующие характерные черты отношений этих феноменов продиктованные самой жизнью: во -первых, твердостью (одновариантностью, надежностью) не менее жесткой, чем это характерно для природной необходимости, для обычаев, и вместе с тем такой, которая бы охватывала новые сферы жизнедеятельности, самостоятельную разумную деятельность людей и отличалась возможностью надежно закрепить и обеспечить данные институты и отношения на неопределенное время вперед ("навечно ", " навсегда ", что, кстати, стало одной из важнейших предпосылок для придания соответствующим юридическим средствам высокого нормативного характера, да и других черт и особенностей ...); во - вторых, определенностью по содержанию - возможностью предельно точно, при необходимости до мельчайших деталей, зафиксировать и закрепить условия поведения лиц, а также обязательные последствия, наступающие при наличии тех или иных фактических обстоятельств; в- третьих , публичной гарантированностью того , что данные условия поведения и обязательные последствия будут обеспечиваться при помощи самой мощной силы в данном обществе , прежде всего ( или в отношении отдельных юридических систем -"в том числе " , но всегда обязательно) при помощи государственной власти, ее принудительных механизмов.1
Если провести беглый обзор современной действительности на нашей планете, то весьма серьезными проблемами становятся такие факты, характери- зующие новые задачи перед институтами государства - это, прежде всего консолидация ведущих развитых стран перед угрозой терроризма, охватив- шего весь мир. Например, биологический терроризм, представляет опасность не столько болезнетворностью, сколько отвлечением сил средств государства на проверку фактов такой опасности.
Следовало бы заметить, что данные проблемы, по нашим представлениям, больше имеют административно-правовой характер, входят по своим параметрам в сферу безопасности государства и имеют аспект экологической безопасности.
Государство должно обеспечивать защиту населения от данных негативных явлений, выступать гарантом обеспечения безопасности до отдельного своего гражданина. И надо подчеркнуть, что безопасность не может рассматриваться как нечто аморфное, это стройная система содержит своеобразную пирамиду от интересов личности (от обеспечения безопасности личности) до планетарных масштабов (глобальная безопасность).
Таким образом, объектами безопасности являются личность, общество, государство (конституционный строй, суверенитет, территория Российской Федерации), объекты природы, о которых мы отмечали в предыдущей главе. Экологизация хозяйственного механизма имеет в своем резерве возможности решения экологических задач в ходе развития реформ общественной жизни. В. В. Петров дает определение данного процесса следующим образом: под экологизацией хозяйственного механизма понимается внедрение требований охраны окружающей среды...во все стадии хозяйственной деятельности.1
Безопасность нельзя обеспечить без административно- правовых мер, и здесь на первый план выходит принудительность, воля, власть, система административного права. Следствием обеспечения безопасности как государства, общества, личности является потребность, которая позволяет обществу целом развиваться по пути созидания, решать экономические, социальные и другие вопросы.
Дефиниция экологическая безопасность дана в ряде доктринальных исследований. В частности, Г.П.Серов в своей статье "О правовом регулировании экологической безопасности при осуществлении техногенной деятельности" и основываясь на результатах проведенного им анализа сущности экологической безопасности дает следующее определение, которое по нашему мнению отвечает современным реалиям.
Полномочия органов охраны окружающей среды в региональном масштабе и проблемы оптимизации экологоохранной деятельности в Оренбургской области
Для того чтобы рассмотреть полномочия органов охраны окружающей среды в региональном масштабе, следует, по нашему мнению, уделить вни- мание состоянию охраняемых объектов природы в данном регионе, с учетом вопросов обеспечения экологической безопасности населения. И затем наметить пути повышения эффективности в деятельности органов государственной власти, прежде всего исполнительной власти, по рассматриваемой проблеме. Оренбургская область занимает приграничное положение между Европой и Азией, что естественно сказывается на правоохранительной деятельности, обеспечении четкого контроля границ с Республикой Казахстан. Кроме того, область граничит с российскими республиками Татарстан и Башкортостан. Являясь своеобразными "воротами в Азию" Оренбургская область переживает волну миграции, контрабанду различных товаров, наркотиков, что усложняют криминальную ситуацию. Кроме того экологическая ситуация тоже требует радикальных решений, поскольку мигранты из Среднеазиатских республик, Китая, Афганистана, могут стать переносчиками еще и опасных инфекционных заболеваний. В опубликованном письме главы администрации Оренбургской области В.В.Елагина Президенту РФ Б.Н.Ельцину отмечается, что жители приграничных районов Казахстана, пользуясь открытостью границы, с целью выхода из сложной социально- экономической ситуации занимаются незаконной деятельностью через границу ( угоны скота, транспортных средств, вырубка леса и др.) На территории области имеется 32 месторождения природного газа, 52 месторождения твердых полезных ископаемых. Кроме того, в области развит аграрный сектор экономики. Высокая степень индустриализации области привела к крайне негативному состоянию окружающей среды, характеризующемуся чрезмерно высоким уровнем концентрации вредных веществ в воздухе и водных объектах, деградацией почвы и лесных массивов и, как следствие этого, высоким уровнем заболеваемости и смертности населения. Особенно неблагополучное состояние окружающей среды наблюдается в гг. Орске, Новотроицке, Медногорске и Оренбурге, а также в районах деятельности предприятий газодобывающего комплекса. Наибольший объем загрязняющих веществ приходится на долю г.г. Орска (44 процента), Новотроицка (21 процент), Медногорска (10 процентов) и Оренбурга (9 процентов). Максимальные концентрации вредных веществ в крупных городах области значительно превышают предельно допустимые коэффициенты. Основными загрязнителями окружающей среды являются акционерные общества, комбинаты, которые находятся в указанных выше городах.
В области ежегодно сбрасываются 1,2 млн. куб. м неочищенных стоков, что привело к высокой степени загрязненности водных объектов. Качество питьевой воды продолжает ухудшаться почти по всем нормируемым показателям. Экологическую напряженность усиливает трансграничный перенос вредных веществ со стороны Челябинской области и Республики Башкортостан. Воды реки Урал, являющейся основным источником водоснабжения области, поступают на ее территорию с повышенной концентрацией загрязняющих веществ. Интенсивное освоение газовых и нефтяных месторождений на западе области привело к значительному загрязнению почв , открытых водоемов и подземных вод углеводородами, нарушению ландшафта и природных экосистем. Такая ситуация, как отмечается в Федеральной целевой программе "Оздоровление экологической обстановки и населения Оренбургской области в 1996-2000годах", обуславливает повышение заболеваемости органов дыхания, нервной и мочеполовой систем, системы кровообращения человека. За последние пять лет уровень смертности населения области увеличилась с 9, 6 до 13 человек на 1000 человек населения. Комплексная медико-экологическая оценка окружающей среды свидетельствует о повышении уровня воздействия загрязнения окружающей среды на организм человека.1 Причинами неэффективной охраны окружающей среды и расточительного использования природных ресурсов были множество факторов, которые, в общем, были характерны для всей вертикали власти: а) ведомственный характер в области использования природных ресурсов; б) преобладание экономических интересов над экологическими интересами; в) недостаточное финансирование охраны окружающей среды; г) несовершенство законов в сфере охраны окружающей среды; д) частые смены Правительства РФ в относительно короткие сроки (1992-1998)гг., что влекло в свою очередь изменения структуры управления охраной окружающей среды в региональном масштабе. После принятия Закона РФ "Об охране окружающей природной среды " в Оренбургской области в структуре управления охраны окружающей среды были созданы департаменты охраны окружающей среды, которые стали входить в состав исполнительных органов власти. Важным событием в организации охраны окружающей среды в Оренбургской области в 1995 году было решение на уровне заместителя главы администрации области создать координационного экологического Совета, который обеспечил бы взаимодействие природоресурсных и природоохранных служб в региональном масштабе без дублирования функций. Основными задачами этого Совета были следующие: рассмотрение вопросов формирования и реализации областной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, сохранения биологического разнообразия, обеспечения экологической безопасности, разработки и реализации стратегии устойчивого развития области; рассмотрение вопросов разработки областных, региональных, федеральных программ, научных исследований и мероприятий экологической направленности;
