Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовые основы федеральной государственной службы России 10
1.1 Федеральная государственная служба в системе государственного управления России 10
1.2 Исторический опыт формирования и развития государственной службы Российской Федерации (XVI — XX вв.) 41
1.3 Административно-правовые основы федеральной государственной службы России 73
ГЛАВА II. Организационно-правовые механизмы федеральной государственной службы России 90
2.1 Основополагающие принципы федеральной государственной службы России 90
2.2 Формирование федеральной государственной службы Российской Федерации 115
2.3 Эффективность деятельности федеральной государственной службы России 149
Заключение 168
Литература
- Федеральная государственная служба в системе государственного управления России
- Исторический опыт формирования и развития государственной службы Российской Федерации (XVI — XX вв.)
- Основополагающие принципы федеральной государственной службы России
- Формирование федеральной государственной службы Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется проводимыми административно-правовыми реформами российского общества, которые направлены на построение в Российской Федерации правового социального государства.
Изучение организационно-правового механизма регулирования деятельности федеральной государственной службы России прежде всего связано с проблемами формирования новой российской государственности. Предполагается такая организация федеральной государственной службы, которая бы в полной мере решала внутренние и внешние проблемы, связанные с практической реализацией решений органов государственной власти и обеспечением прав и свобод человека и гражданина, что соответствует смыслу ст. 2, 7 и 18 Конституции Российской Федерации.
С конца прошлого века в России ведется поиск наиболее эффективной системы государственного управления. Несколько раз уже осуществлялась крупномасштабная реорганизация системы федеральных органов государственного управления.
Происходящие в Российской Федерации революционные преобразования в экономической, политической и правовой сферах обусловили возрастание роли и значения федеральной государственной службы как правового института, призванного обеспечить целостность и сохранность общества, создание организационно-правовых предпосылок упорядоченной деятельности общества, поддержание свободы, суверенитета и исторического существования народов всей страны в рамках мирового сообщества.
Конституция Российской Федерации 1993 года юридически закрепила институт федеральной государственной службы, а Федеральный закон от 31 июля
4 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации"1 и ряд
других нормативных правовых актов заложили правовой фундамент для создания федеральной государственной службы, которая бы отвечала существующей социально-экономической ситуации.
Однако законодательство о федеральной государственной службе не в полной мере отвечает современным требованиям, предъявляемым к федеральной государственной службе России. Среди основных его недостатков можно выделить следующее: во-первых, система и структура федеральной государственной службы не удовлетворяет эффективной деятельности; во-вторых, административно-правовые основы федеральной государственной службы отрегулированы не в полном объеме; в-третьих, отсутствует механизм федеральной государственной службы; в-четвертых, эффективность федеральной государственной службы при реализации целей, задач и функций нельзя признать удовлетворительной.
Все перечисленные обстоятельства, с одной стороны, свидетельствуют об актуальности диссертационного исследования, а с другой — указывают на обстоятельную необходимость изучения данного вопроса, поскольку полученные результаты могут способствовать совершенствованию государственных органов Российской Федерации, действующих на федеральном уровне.
Степень научной разработанности темы. В российском правоведении сравнительно немного работ, специально посвященных организационно-правовому регулированию государственной службы. Некоторые теоретические вопросы организации и нормативного регулирования государственной службы нашли отражение в трудах известных государственных деятелей и государство-ведов дореволюционной России - А.С. Алексеева, Н.Н. Белявского, А.Д. Гра-довского, В.В. Ивановского, А.П. Корелина, Н.М. Коркунова, Н.К Нелидова, М.М. Сперанского, П.А. Столыпина и др.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990. (в ред. от 07.11.2000).
5 После октября 1917 года теоретические проблемы государственной службы в
отечественной научной литературе длительное время не обсуждались. В 20-е годы прошлого столетия появились лишь отдельные работы А.А. Алексеева, Г.А. Нефедова, С.А. Орджоникидзе и др. В них дореволюционное устройство механизма государственного управления России подверглось жестокой и, подчас, несправедливой критике
В научных работах в 50-80-е годы указывалось на социальную сущность государственной службы, как на служение народу, выполнение всей практической работы по управлению государством в интересах трудящихся. В соответствии с этим исследовались принципы советской государственной службы, порядок прохождения государственной службы, укрепление исполнительной и служебной дисциплины, материальное и моральное стимулирование труда служащих.
Ценные теоретические и практические выводы содержатся в литературе, посвященной российскому историческому опыту организации и функционирования государственной службы. Прежде всего, это работы Н.П. Ерошкина, П.А. Зайончковского, М.М. Шмилова (дореволюционный опыт), а также В.А. Воробьева, М.П. Ирошникова, В.М. Манохина, (советский период).
Историко-юридические аспекты становления и функционирования государственной службы исследовались учеными: В.В. Амелиной, О.В. Гаман, Н.Ф. Демидовой, М.Е. Дзюба, В.А. Евреинова, И.А. Емельяновой, Н.П. Коржихиной.
В конце XX столетия значительный вклад в разработку современной теории государственного управления и развития государственной службы внесли Ю.Е. Аврутин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.В. Волошин, Н.Н. Жильский, А.В. Зиновьев, И.Н. Зубов; Д.А. Керимов, И.М. Колодкин, Б.П. Ку-рашвили, В.И. Каинов, Б.М. Лазарев, В.М. Лазарева, В.В. Лысенко, В.М. Манохин, Л.Б. Николаева, И.Ф. Покровский, П.П. Сергун, В.Д. Сорокин, В.П. Сальников, Ю.Н. Старилов, А.И. Экимов и др. Под их влиянием стал формироваться новый взгляд на государственную службу и ее место в структуре государства в целом и в органах внутренних дел в частности.
Однако в работах монографического характера, посвященных строительству новой государственности России, не нашли достаточного отражения вопросы становления и развития федеральной государственной службы Российской Федерации.
Комплексных теоретических исследований федеральной государственной службы не проводилось, а интерес к ней в связи с глубокими политическими и социально-экономическими преобразованиями в России не только не снижается, но непрерывно возрастает. Более того, в научной литературе практически отсутствует анализ нового законодательства о федеральной государственной службе Российской Федерации, других нормативно-правовых актов государственно-служебного характера.
Вместе с тем для создания научно обоснованной федеральной государственной службы требуется обстоятельное комплексное исследование теоретико-методологических и практических проблем сущности и механизма ее организации и функционирования, привносящее в сферу управления принципиальные установления и исходные требования, отвечающие интересам правового социального государства и гражданского общества.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере регулирования федеральной государственной службы России.
Предметом исследования являются организационно-правовые основы и механизм прохождения федеральной государственной службы, место федеральной государственной службы в системе государственного управления, а также особенности формирования федеральной государственной службы России.
Цель и основные задачи диссертационного исследования. Целью настоящей диссертационной работы является определение основных направлений совершенствования деятельности федеральной государственной службы России и разработка на этой основе рекомендаций по повышению ее эффективности.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
7 -рассмотреть современное состояние федеральной государственной службы
как структурного элемента государственного управления;
- проанализировать накопленный отечественный опыт в сфере организации и функционирования федеральной государственной службы;
-изучить состояние правового обеспечения федеральной государственной службы России;
-систематизировать содержание принципов федеральной государственной службы Российской Федерации;
-осуществить комплексный анализ формирования федеральной государственной службы Российской Федерации;
-определить основные направления развития федеральной государственной службы Российской Федерации;
-дать комплексное определение, раскрыть основное содержание, выработать предложения о повышении эффективности федеральной государственной службы России.
Методологическую основу данного диссертационного исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы, применяемые при изучении и анализе общественных отношений, административного, конституционного права: диалектический, логический, сравнительно-правовой, исторический. Также широко применялся метод анализа существующих точек зрения.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных ученых-юристов, рассматривавших административно-правовые вопросы федеральной государственной службы России, в том числе ее современного состояния и проблемы ее дальнейшей оптимизации.
Комплексность предмета исследования обусловило использование трудов не только по юридическим наукам, но и по теории управления, истории, социологии.
Научная новизна исследования определяется прежде всего тем, что диссертация является первым комплексным правовым исследованием, в рамках кото-
рого освещаются проблемы регулирования государственной службы России на
федеральной уровне.
Диссертантом предпринята попытка наметить основные пути и принципы оптимизации федеральной государственной службы России, что позволяет в перспективе использовать полученные результаты в практике строительства новой государственности России.
На защиту выносятся следующие положения:
Административно-правовой механизм регулирования федеральной государственной службы России - это совокупность организационно-правовых средств и мероприятий, направленных на формирование федеральной государственной службы Российской Федерации с соблюдением установленных законом принципов, обеспечивающих эффективность ее функционирования.
Существующая нормативно-правовая база по вопросам федеральной государственной службы России не соответствует современным требованиям, так как в результате правотворческой практики последних лет в законодательстве о федеральной государственной службе накопилось большое количество подзаконных правовых актов которые не способствуют решению важнейших задач ее правового регулирования: не определена законодательная компетенция Российской Федерации и ее субъектов; не рассмотрена взаимосвязь между различными видами государственной службы; не созданы правовые и социально-экономические гарантии для государственных служащих; не сформирована система управления государственной службой.
Принципы организации федеральной государственной службы России можно подразделить на основные, обусловленные содержанием Конституции Российской Федерации и профессиональные, отражающие механизм функционирования федеральной государственной службы России.
Эффективность федеральной государственной службы России - это выраженная количественно-качественными характеристиками степень достижения запланированного результата ее функционирования.
9 Теоретическая и практическая значимость исследования определяются ее
ориентацией на решение актуальных проблем функционирования федеральной
государственной службы России. Сформулированы и обоснованы выводы,
предложения и рекомендации, расширяющие осмысление правового феномена
института федеральной государственной службы.
Выводы диссертации и ее основные положения могут быть использованы в законодательной деятельности по вопросам государственной службы, в правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, в преподавании курса "Административное право" в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования, основанные на них выводы и предложения прошли обсуждение и были одобрены на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
Основные идеи, выводы и предложения диссертации нашли отражение в выступлениях соискателя с научными сообщениями: на международной научно-практической конференции на международной научно-практической конференции "Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений" (Санкт-Петербург, 26-28 ноября 1999 г.); международной научно-практической конференции "МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы" (Санкт-Петербург, 22-23 сентября 2000 г); региональной межвузовской конференции "Социально-экономическое развитие и преступность в России" (Санкт-Петербург, 2 ноября 2001 г.) и др.
Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного исследования и включает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список литературы.
Федеральная государственная служба в системе государственного управления России
Реформирование российского общества сопровождается значительными трудностями. В настоящее время идут поиски оптимальной модели общественного и государственного развития, в которой бы были учтены исторические особенности, традиции, место в сообществе народов мира на основе творческого использования опыта народов других стран. Федеральная государственная служба России принадлежит к основным социально-правовым институтам, обслуживающим потребности человека, общества и государства.
В связи с этим, представляется целесообразным исследовать понятия "государство", "государственное" и "служба" в системе государственного управления, причем, в слове "государственная" заключено основное содержание1.
Государство — многомерное явление, которое в общественном сознании отражается по-разному, в зависимости от того, с каким конкретным вопросом, свойством, проявлением, отношением, процессом, поведением, действием это связано. В юридической науке сформировалось несколько подходов к определению фундаментальных категорий права, к которым относится и государство:
Государство - форма общества, придающая последнему необходимую устойчивость, конфигурацию, "внешний вид", внутреннюю организацию. Это "-союз членов социальных групп, основанный на общечеловеческом принципе справедливости, под соответствующей ему верховной властью"1; государство в наши дни, причем во всем мире, выступает формой и механизмом взаимосвязей множества людей;
государство охватывает людей, проживающих на определенной территории и юридически соединенных между собой посредством гражданства; оно преодолевает родоплеменную иерархию и утверждает равноправие людей независимо от индивидуальных и социальных признаков. Преодолеваются национальные взаимосвязи и заменяются на общественные; функционально государство призвано выявлять всеобщие, интегрированные потребности, интересы и цели жизнедеятельности своих сограждан, представлять и нормативно закреплять всеобщую роль, выражая ее в форме законов - обязательных правил поведения; для реализации своих целей и функций государство создает и поддерживает в определенном состоянии аппарат (группу профессионально выделенных людей) с соответствующими ресурсами, занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей и воли, - институционным закреплением последних и проведением государственных установлений (норм) в жизнь (управлением). Без механизма управления, государственное установление перестает быть таковым. Поэтому у каждой нормы должна быть определенная государственная структура, осуществляющая ее практическую реализацию; во взаимосвязях с другими странами государство является официальным (публичным) выражением общества, обеспечивающим международные отно-шения, свободу, безопасность и мирную жизнь своих граждан .
Обобщив вышесказанное, можно утверждать, что государство - это публичная и легитимная властная сила общества, это организованная сила общества.
Отношение понятий "государственная" и "служба" отличается многогранным и сложным содержанием, определяет важное и противоречивое общественное явление и требует учета разнообразия его характеристик. В дальнейшем при употреблении понятия "государственная" оно будет означать все сказанное выше.
Методологическое значение имеет и понятие "служба". Вокруг и по поводу этого понятия идут непрерывные дискуссии. Они трактуются по-разному и используются в зависимости от его интерпретации.
Чаще всего понятие "служба" ассоциируется с деятельностью людей в сфере государственного управления. Для более глубокой характеристики добавляется определение "профессиональная". Однако в большинстве случаев этим и ограничиваются. Все сводится к тому, кто эту деятельность оплачивает и каков ее отличительный характер. Если ассигнования направляются из бюджета государств, то это государственная служба, если же из бюджета общественных объединений - общественная служба.
Понятие "служба" представляет собой известное волевое интеллектуальное, психическое, физическое напряжение человека. И в этом смысле "служба" перекликается с работой. Но в понятии "служба" имеются нюансы, которые придают этому слову особое этимологическое значение.
О богатом содержании данного слова читаем в Толковом словаре живого великорусского языка В.И. Даля: "Служба - употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело... .
Служить, служивать - годиться, пригождаться, быть пригодным, полезным, быть орудием, средством для цели, идти в дело, быть нужным, надобным"1.
Употребление слова "служба" в Российском государстве понималось как отношения, связь долга, верность, преданность, готовность исполнять дело, оказать услугу, защитить интересы и т.д. Считалось, что служба не имеет сугубо материальных измерений вроде времени службы, либо произведенных продуктов, а заключается в духовной общности того, кому служит, и того, кто служит (служение Богу, монарху, государству, народу, свободе, коммунизму, демократии и т.п.).
Исторический опыт формирования и развития государственной службы Российской Федерации (XVI — XX вв.)
Процессы глубоких социальных преобразований в России настоятельно требуют строительства федеральной государственной службы России в соответствии с вызовом переходного состояния Российского государства, актуализации его способности оказывать целенаправленное и регулирующее воздействие на социальные процессы в интересах граждан.
И в связи с этим, решение задачи правомерно предполагает обращение к историческим традициям формирования и функционирования государственной службы. Выявление в этом опыте позитивных и негативных сторон в системе федеральной государственной службы современной России позволяет раскрыть целый ряд общих и отличительных признаков, выделить целесообразные и заслуживающие ныне внимания звенья, выявить важные уроки исторической практики, которые необходимо с пользой, творчески учитывать в процессе формирования оптимальной модели федеральной государственной службы в системе государственной службы Российской Федерации.
Задачи рационализации деятельности органов федеральной государственной власти, обеспечение их управленческими кадрами нового типа настоятельно ставят в повестку дня вопрос об активизации изучения отечественного исторического опыта организации государственной службы.
Изучение, анализ и оценка деятельности государственной службы в исторической ретроспективе обогащает современных работников управления опытом предшествующих поколений государственных служащих. Игнорирование истории управленческой практики России лишает нас весьма поучительного наследия в области организации управления. В связи с этим понятны попытки госу-дарствоведов дооктябрьской России определить содержание государственной службы, место этого института в структуре государства, его социальное предназначение.
Государственная служба представлялась как отношение к государственному лицу, которым поручалось исполнение государственной должности, то есть обязанности постоянной деятельности по достижению определенных целей государства, для чего служащие наделялись необходимыми полномочиями и правами1. Широкое признание в России досоветского периода получило определение государственной службы данное известным правоведом профессором Н.М. Коркуновым. Последний характеризовал ее как "особое публично-правовое отношение служащих к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности".
В трудах российских государствоведов высказаны соображения относительно целей, задач и функций государственной службы. Цели и задачи государственной службы содержали такие ориентиры, как: установление прочной связи между государством и обществом на основе соответствующей законодательной базы; обеспечение практической реализации политики государства, разработка условий и порядка приема кадров в административные органы и их продвижение по службе; определение политических, деловых и нравственных требований к служащим; поиск эффективных мер по стимулированию персонала и повышению его ответственности и пр.
В перечень основных функций государственной службы включались: учет административных кадров, анализ их профессионального уровня; выработка квалификационных характеристик должностей, установление порядка их назначения, перемещения, увольнения; создание механизмов контроля за исполнением должностных обязанностей; использование различных форм оценки деловых и других качеств служащих, в том числе аттестации, экзаменов, испытательных сроков, введение института "кандидатов" на выдвижение или резерв кадров и др.1 Как формировалась государственная служба в России?
В массовом сознании прочно укоренился стереотип — все крупные начинания в российской истории связывать с именем и царствованием Петра І. В полном соответствии с этой традицией и начало государственной службы в России тоже отсчитывают от Петра, а именно - с 24 января 1722 года, когда был введен в действие знаменитый "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины".
Анализируя исторический опыт формирования и развития государственной службы следует отметить, что в Московской Руси она изначально формировалась в экстремальных условиях. Наличие сильной государственной организации для России являлось главным условием выживания народа, территориальной целостности, стабильности и поступательного развития. Восточные славяне избирали князя, создавали и содержали вооруженную дружину, в первую очередь для своей защиты, для обеспечения безопасности. Многовековое давление со стороны агрессивных соседей приучили славян, прежде всего, заботиться о крепком государстве и прочной общинной организации.
Московское государство всегда старалось максимально подчинить себе "все силы и средства общества, не оставляя простора частным интересам отдельных лиц и классов"1.
Москва оказалась вынужденной максимально использовать механизм власти с целью накопления сил и средств, необходимых для освобождения русских земель от монголо-татарской зависимости. Борьба за концентрацию власти была не прихотью отдельных личностей. Задача создания наиболее сильной и прочной государственности была выстрадана народом в многовековых лишениях и муках.
Русское централизованное государство с единой верховной властью, с общими для всей страны законами и с профессиональным государственным аппаратом оформилось в XVI веке, хотя территориально сложилось раньше2.
На пути создания централизованного государства русский народ встретил колоссальные трудности внутреннего и внешнего характера. Выдающийся русский мыслитель Иван Ильин определил, что "условия жизни" оказали решаю-щее влияние на специфику государственной организации России . Россия, с ее колоссальными пространствами и суровыми климатическими условиями, мно-гонациональностью и многоконфессиональностью с полным отсутствием у русских этнократических свойств, не могла бы просуществовать сколько-либо длительное время без общей для страны единой централизованной власти, опирающейся на широкое внутритерриториальное самоуправление народа.
Боярская дума в XVI веке стала высшим законодательным и управленческим органом, в компетенцию которого входило разрешение, совместно с великим князем, важнейших государственных дел, утверждение судебников, указов, уставов, руководство войском и пр.
Основополагающие принципы федеральной государственной службы России
Федеральная государственная служба Российской Федерации явление сложное, постоянно развивающееся, адекватное по своему характеру и функциональному предназначению государства.
Федеральная государственная служба призвана объединить и скоординировать усилия всех ветвей власти, обеспечивая тем самым управляемость и динамизм трансформации, политической и социально-экономической жизни новой России, оптимальное достижение национально-государственных интересов во внутренней и внешней политике страны.
Вместе с тем, федеральная государственная служба призвана интегрировать общество и обеспечить единение федерального государства для достижения высших целей его поступательного прогресса посредством системного использования основополагающих принципов, так как "сущность государства может быть реализована только посредством единой, целостной и системно организованной государственной службы"1.
Оценивая исторический путь становления и развития российской государственности и государственной службы СВ. Привалов констатирует, что заложенные конституционно-правовые основы в этом процессе не получили еще должной реализации, что одной из определяющих причин сложившейся ситуации в стране является отсутствие пока действенной, созидательной и целеустремленной федеральной государственной службы, а также стратегически осмысленного и тактически выверенного научно обоснованного механизма государственного управления. Вместе с тем, частые смены Правительства Российской Федерации и отсутствие системы мер, обеспечивающих эффективное функционирование государственного аппарата министерств, ведомств и других структур управления, становятся контпродуктивными для России. Федеральная государственная служба оказалась недостаточно подготовленной и способной решать многосложные проблемы становления российской государственности2.
В контексте вышеизложенных нерешенных проблем функционирования современной федеральной государственной службы России необходимо исследовать правовой институт конституционно-правовых и некоторых организационных принципов федеральной государственной службы, основные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации федеральной государственной службы.
В Конституции и федеральных законах закреплены наиболее общие принципы, характеризующие каждую без исключения ветвей государственной власти. Это органы законодательной, исполнительной и судебной власти, каждый из которых — самостоятелен. Всем этим органам присущи некие общие начала, вытекающие из духа и буквы Конституции Российской Федерации1. Это, прежде всего, основополагающие начала: принципы демократизма, федерализма, частично выборности, разграничения предметов ведения между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, гласности и некоторые другие перечисленные принципы в значительной мере характеризуют глубоко демократический и цивилизованный характер российского государства и, в то же время в недостаточной степени выражают специфику принципов организации и функционирования федеральной государственной службы.
Принципы - это основные правила, определяющие построение и функционирование системы: важнейшие требования, соблюдение которых обеспечивает эффективность управления. "Правильные принципы в руках посредственных людей, — отмечал еще автор книги " Двадцать принципов производительности" Г. Эмерсон, - оказываются сильнее бессистемных и случайных попыток гения... Дайте самому Наполеону ложные принципы - и результаты, которых он достигнет в лучшем случае, окажутся посредственными"2.
В правовой литературе имеются различные варианты перечня и трактовки принципов организации и деятельности федеральной государственной службы.
Б.М. Лазарев различал социально-политические и организационные принципы государственного управления . Такой подход возможен и в известной мере обоснован, он является особенно распространенным в учебной литературе по административистике.
Ю.М. Козлов несколько иначе, значительно уже понимает названные принципы, которые, по его мнению, сводятся к следующим: принципу федерализма, принципу сочетания централизации и децентрализации, принципу заменяемости1.
Такой подход возможен, но представляется явно недостаточным, не раскрывающим объективности и богатства содержания анализируемого явления.
Д.М. Овсянко к основным принципам относит: народовластие; верховенство закона; разделение и взаимодействие властей; разграничение полномочий федеральных и региональных органов; принцип законности; принцип гласности; принцип приоритета и гарантированности прав личности; принцип федеративного устройства; принцип дифференциации (разделения) и финансирования функций2. По сути, это принципы на которых должно основываться правовое государство.
Как можно заметить, набор принципов очень разнообразен и сложен. Вполне естественно, что возможны другие подходы к вопросу о принципах организации и деятельности федеральной государственной службы.
Впервые вопрос об общих принципах управления поднял Анри Файоль в своей работе "Общее и промышленное управление" . "Без принципов, — писал А. Файоль, - мы во тьме и хаосе. Принцип - это маяк, помогающий ориентироваться".
Принципы можно подразделить на основные и профессиональные. Они взаимосвязаны между собой, и только целостное их применение обеспечивает успех. Принципы развиваются, совершенствуются, конкретизируются.
К основным можно отнести принципы заложенные в Конституции Российской Федерации.
Одним из основных принципов федеральной государственной службы является принцип организации федеральной государственной службы, закрепленный в Конституции Российской Федерации - это принцип верховенства Конституции России и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав (ст. 4 Конституции Российской Федерации, провозглашающей верховенство Конституции страны и федеральных законов на всей территории России). Исследуемый конституционный принцип является основополагающим для российского законодательства.
Государство - это не просто земля, на которой мы живем и работаем, не просто очерченная границами географическая территория. Это, прежде всего, закон, это конституционный порядок и дисциплина. Если эти институты слабы, то слабо и государство или его попросту нет .
Формирование федеральной государственной службы Российской Федерации
Необходимость использования новых подходов в процессе формирования федеральной государственной службы России обусловлена объективными причинами, происшедшими в обществе за последнее время.
Кардинальные социально-экономические преобразования в России, принципиальные изменения базисных характеристик современного общества требуют реформирования федеральной государственной службы, существенного повышения эффективности ее деятельности.
Задача реформирования, как отмечает первый заместитель министра экономического развития и торговли, член рабочей группы по реформированию государственной службы М.Дмитриев, возникла не на пустом месте. Она отражает очень глубокий затянувшийся кризис, в котором находится государственная служба России. Система управления утратила соответствие с потребностями общества и экономики...
Вопрос о реформировании государственной службы поднимался еще при Ельцине. Но в тот период страна только находилась в стадии формирования базовых устоев демократии. Это были бурные периоды нашей истории: смена Конституции, появление новых представительных органов власти, постоянно меняющиеся правила игры. Нестабильными были не только государственные политические институты власти, но и экономика, крайне неустойчивые государственные финансы, падение производства и уровня жизни, забастовки.
И хотя процесс преобразований в сфере формирования устойчивых демократических институтов, ни в области строительства гражданского общества, ни в реформировании экономики еще не завершен, но уже можно говорить о необходимой стабильности, которая позволяет проводить сложные преобразования в самой системе исполнительной власти.
Усложняется и характер решаемых задач, поскольку при разрешении любых социальных проблем необходимо учитывать целый комплекс технологических, социальных, демографических, экономических, экологических, международных и иных аспектов. Традиционный метод создания новых подразделений в министерствах и ведомствах, приглашение экспертов и консультантов для всестороннего изучения возникающих вопросов дает скорее негативные, чем позитивные результаты. Следствием его применения выступает увеличение штатов, рост управленческих расходов, снижение динамичности работы государственного аппарата, что отрицательно сказывается на развитии общества.
Возрастающий образовательный уровень населения обуславливает повышение требовательности и требований к госаппарату, неудовлетворение которого стимулирует рост нигилизма по отношению к власти.
Формирование федеральной государственной службы — процесс сложный и многосторонний. Оно охватывает широкий круг вопросов: поступление на государственную службу и нахождение на государственной службе; конкурс на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы; испытание при замещении государственной должности федеральной государственной службы; аттестацию федеральных государственных служащих; основания для прекращения государственной службы и др.
Рассмотрение в полном объеме всех вопросов невозможно в пределах данного исследования, поэтому, на наш взгляд, необходимо ограничиться лишь некоторыми вопросами.
Политика экстенсивности развития федеральной государственной службы не бесконечна, она практически исчерпала себя, что требует обновления порядка отбора кандидатов, который учитывал бы всю совокупность профессиональных, нравственных качеств, необходимых для осуществления служебной деятельности в федеральной государственной службе.
В отечественной и зарубежной практике действует немало механизмов, способных обеспечить уже с момента поступления на государственную службу приток высокопрофессиональных кадров1, с применением квалификационных требований, то есть стандартов для кандидатов на федеральную государствен-ную службу .
Под термином "отбор кадров" следует понимать выделение какого-либо кандидата из числа других по признаку наибольшего соответствия характеру и содержанию предстоящей трудовой функции.
Процесс отбора складывается из следующих этапов: - изучение контингента лиц того или иного источника комплектования с целью выявления кандидатов, отвечающих предъявленным требованиям; - выбор кандидата или нескольких кандидатов; - сбора информации о деловых и личных качествах кандидата на федеральную государственную службу; - обработка, систематизация и осмысление полученной информации; - оценка качеств кандидата по его прошлой трудовой деятельности и прогноза успешной работы на новой должности с учетом содержания, характера и специфики федеральной государственной службы; - сопоставление совокупности качеств кандидата и тех требований, которые необходимы для успешного выполнения служебных обязанностей; - сравнение нескольких кандидатов на одну и ту же должность и выбора того, кто больше других подходит для выполнения служебных обязанностей; - назначение кандидата на должность. Перечисленные этапы необходимо дополнить мотивацией выбора профессии.
Тенденция общественного развития определяет необходимость более тщательного отбора кадров. Без ясного и всестороннего представления о требованиях, предъявляемых к кадрам, невозможно осуществить их правильный отбор и расстановку.
В процессе отбора лиц на федеральную государственную службу решаются задачи комплектования персоналом органа государственной власти, государственных должностей, исходя из наиболее общих требований к человеку как носителю определенных социальных качеств. Используются различные организационно-правовые методы и способы изучения и оценки кандидатур. Учитывается также состояние здоровья будущего работника, возраст, уровень образования, гражданство, стаж работы и т.д.
