Содержание к диссертации
Введение
1. Взаимосвязь государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 14
1.1. Государственная регистрация и государственный учет как функции исполнительной власти 14
1.2. Взаимосвязь содержания государственных функций учета недвижимости и регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 34
1.3. Формы государственного учета недвижимости и регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 56
2. Система субъектов государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 82
2.1. Ретроспективный анализ организации государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 82
2.2. Административная реформа государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 98
2.3. Статус федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 116
Заключение 135
Перечень источников, использованных в работе 144
Приложения 160
- Взаимосвязь содержания государственных функций учета недвижимости и регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
- Формы государственного учета недвижимости и регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
- Административная реформа государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
- Статус федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
Введение к работе
Актуальность темы. Недвижимое имущество представляет собой одну из основ стабильного развития государства. Поэтому оптимальная организация оборота недвижимости, строжайший учет ее объектов являются одной из важных задач исполнительной власти. Правовое регулирование отношений, связанных с недвижимым имуществом, играет ведущую роль, позволяет не только защитить права собственников, создать необходимые гарантии их свободной реализации, но и решать задачи обеспечения нужд государственного управления. От того, как организована деятельность исполнительной власти в данной сфере, в конечном итоге зависит развитие производства, инвестиционный климат и благосостояние населения.
Понимание этого проявляется в происходящих в течение последних лет в нашей стране коренных преобразованиях системы административно-правового регулирования отношений, связанных с недвижимостью. Вместе с тем, нормативное правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти в этой сфере практически всеми учеными и практиками оценивается как несовершенное, нуждающееся в скорейшем развитии. В административном праве сложились самостоятельные институты государственной регистрации, кадастрового учета, технической инвентаризации и др., развивающиеся независимо один от другого, вносимые в нормативные правовые акты изменения носят преимущественно частный характер, что создает трудности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, превращает сферу административно-правовых отношений, связанных с недвижимостью, в крайне сложную, запутанную, недоступную пониманию гражданами, вынужденными вступать в эти правоотношения. В результате, несмотря на многочисленные попытки, предпринимавшиеся властями Российской Империи, Советского Союза и Российской Федерации, в стране до настоящего времени не завершен учет земель, от-
4 сутствуют достоверные сведения о количестве зданий, помещений в них, в том числе, жилых помещений. Все это, в свою очередь, способствует самозахвату земель, приводит к дисбалансу рынка недвижимости, лишает бюджетную систему значительных сумм налога на недвижимость.
Сложность организации государственного учета недвижимости обусловила существование нескольких учетных систем, за которые отвечают разные ведомства, например, в Москве это: «Земельный Кадастр» (Мос-комзем), АИС «Недвижимость» (Департамент имущества), Реестр объектов собственности Москвы в жилищной сфере (Департамент жилищной политики и жилищного фонда), Система учета строительных объектов (Департамент градостроительной политики, развития и реконструкции города), базы данных МосгорБТИ и Мосгоргеотреста, базы данных отраслевых департаментов, учитывающих объекты недвижимости подведомственных предприятий, и, наконец, единый государственный Реестр собственности в Мосрегистрации. Системы не интегрированы друг с другом, содержащиеся в них данные не всегда совпадают, поэтому считать их стопроцентно достоверными нельзя. А об эффективности деятельности всех субъектов учета недвижимости в Москве можно судить уже потому, что по состоянию на 31 декабря 2008 г. в балансе жилищного фонда города учтено 815 190 квартир, из них 365 410 квартир зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Следовательно, владельцы почти полумиллиона квартир не платят налог на недвижимость.
Изменения, предусмотренные утвержденной Постановлением Правительства РФ от 25 октября 2001 г. № 745 Федеральной целевой программой «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)», нацелены на решение стратегических задач в области структурной перестройки экономики в части земельно-имущественных отношений, намеченных в Послании Президента РФ Федеральному Собра-
5 нию РФ от 3 апреля 2001 г., в поручении Президента РФ от 17 марта 2001 г. № Пр-496ГС и других программных документах. Их решение должно позволить реализовать конституционные нормы и гарантии права собственности на землю и иную недвижимость, активизировать вовлечение земли и иной недвижимости в гражданский оборот, создать основу для сохранения природных свойств и качеств земель в процессе их использования, сформировать базу экономически обоснованного налогообложения в части недвижимого имущества, а также совершенствовать систему управления недвижимостью, находящейся в государственной собственности.
Степень научной разработанности темы. Научные исследования
правовых проблем недвижимого имущества развиваются либо в граждан
ском праве, либо как отдельные аспекты административно-правового регу
лирования регистрации прав на недвижимое имущество, установление
правовых режимов отдельных видов недвижимого имущества. Проблемам
правового регулирования отношений, связанных с недвижимостью, уделя
лось внимание в работах ученых-цивилистов и теоретиков права. В числе
современных необходимо назвать труды В.А. Алексеева,
Д.В. Василевской, Т.Г. Ивановой, А.Б. Карлина, О.А. Коротких, Е.М. Ту-
жиловой-Орданской, А.В. Широкова и др. і
Проблемы административно-правового регулирования функций в целом и функций государственной регистрации и государственного учета в частности разрабатывались в работах Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Ю.К. Валяева, Д. А. Ковачева, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Н.И. Побежимовой, АЛ. Шергина, Ц.А. Ямпольской и др.
Существенный вклад в развитие теории административной реформы и организации деятельности органов исполнительной власти внесли сотрудники Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Н.А. Игнатюк, А.Е. Калмыкова, А.Ф. Ноздрачев, B.C. Пронина, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, ТЛ. Хабриева и др.
Однако проблемы государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество во взаимосвязи как государственных функций административно-правового регулирования отношений, связанных с недвижимостью в свете новых концептуальных идей реформирования до настоящего времени не исследовались. В связи с этим масштабная административная реформа государственного управления в сфере оборота недвижимости осуществляется в условиях отсутствия теоретических основ.
Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является теоретическое обоснование административной реформы в сфере государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и на этой основе выработка предложений по оптимизации административно-правового регулирования отношений, связанных с недвижимостью.
Достижение поставленной цели предопределило постановку и решение следующих задач:
изучить и обобщить имеющиеся материалы по данной проблематике, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;
на основе теоретических источников, взглядов российских ученых дать характеристику общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
раскрыть содержание государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с точки зрения соотношения государственных функций и государственных услуг;
дать характеристику административно-правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с осуществлением государст-
7 венного учета недвижимости;
осуществить сравнительный анализ имеющихся форм учета недвижимости;
на основе ретроспективного анализа выявить основные направления развития системы субъектов государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
6) раскрыть содержание административно-правового статуса субъек
тов государственного учета недвижимости;
7) изучить основные направления административной реформы в
сфере государственного регулирования оборота недвижимости, оценить
ход реформирования системы субъектов и форм государственного учета
недвижимости и государственной регистрации недвижимого имущества и
сделок с ним;
выявить проблемы административно-правового регулирования государственного учета недвижимости, предложить соответствующие изменения нормативных правовых актов;
предложить меры по оптимизации государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации.
Предмет исследования - административно-правовое регулирование отношений, возникающих в связи с осуществлением государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; результаты правоприменительной практики и реформирования данных видов деятельности; результаты научных исследований по теме диссертации.
Методологическая основа исследования включает совокупность методов и приемов познания. В первую очередь - это общенаучный диалектический метод, позволяющий исследовать проблемы в единстве их социального содержания и юридической формы, осуществить системный анализ правовых предписаний. Были использованы также сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Научная новизна результатов исследования заключается в том, что оно расширяет и конкретизирует знания о методах административно-правового регулирования отношений, возникающих в связи с государственным кадастровым учетом недвижимости и государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В диссертации выявлены тенденции развития государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также системы субъектов, уполномоченных на осуществление государственных функций и представления государственных услуг в рассматриваемой сфере. Впервые в российском административном праве осуществление кадастрового учета, технического учета и регистрации прав на недвижимое имущество исследованы в комплексе, что позволило установить взаимосвязь государственных функций по учету недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также взаимосвязь учетно-регистрационных форм, обусловливающую необходимость административной реформы в сфере оборота недвижимости.
Новизну представляют сформулированные в работе цели, задачи и функции государственного учета недвижимости, а также результаты анализа содержания административно-правового статуса нового федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
На защиту выносятся следующие положения:
1. В правовом регулировании общественных отношений в сфере
9 оборота недвижимости органы исполнительной власти реализуют комплекс государственных функций, две из которых являются наиболее значимыми для правообладателей: государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственный кадастровый учет недвижимости.
Государственная регистрация и государственный учет - близкие по форме функции органов исполнительной власти, имеющие различное юридическое содержание. Правоохранительный, возмездный, правоустанавливающий, юридически властный характер государственной регистрации, осуществляемой на основании волеизъявления граждан и организаций специально уполномоченными субъектами, юридическая завершенность каждого регистрационного акта, создающего, изменяющего или прекращающего правовые состояния, характеризуют государственную регистрацию как государственную услугу. Информационно-обеспечительный, безвозмездный характер государственного учета, осуществляемого на основании прямого указания закона неопределенно широким кругом граждан и организаций, в том числе органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, постоянно, посредством дополнения соответствующих баз (банков) данных определяет государственный учет как вспомогательную государственную функцию.
Взаимосвязь государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с государственным кадастровым учетом недвижимости проявляется в:
- совпадении предмета регистрации и учета;
общности используемых при совершении правоприменительных действий характеристик объектов недвижимого имущества;
формировании пересекающихся и в значительной части дублирующих друг друга информационных массивов — реестров;
использовании регистрационных актов в качестве оснований для совершения учетных действий и, в то же время, в использовании актов
10 учета при совершении регистрационных действий;
заявительном порядке осуществления;
осуществлении федеральными органами исполнительной власти.
Сложившаяся в нашей стране система государственного управления в сфере недвижимости оказалась не способной решить стоящие перед ней задачи. В этой связи назрела необходимость ее реформирования по трем основным направлениям: 1) совершенствование системы нормативного правового регулирования осуществления государственных функций управления в сфере оборота недвижимости; 2) оптимизация системы субъектов государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; 3) развитие системы информационных ресурсов сведений о недвижимости и правах на нее. В основу административной реформы должна быть положена тесная взаимосвязь государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, позволяющая принципиально улучшить качество обслуживания граждан и организаций, повысить защищенность их прав на недвижимое имущество, обеспечить информационные потребности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Целью оптимизации системы субъектов государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним должна быть концентрация названных функций в компетенции единого федерального органа исполнительной власти, при этом отдельные государственные функции, не имеющие отношения к сфере недвижимости, необходимо передать другим органам исполнительной власти, а функции технического характера по техническому учету, землеустройству, межеванию земель, созданию единой системы пространственных данных, оценке объектов недвижимости - негосударственным организациям.
Развитие системы информационных ресурсов сведений о недви-
11 жимости и правах на нее должно завершиться созданием единой федеральной информационной системы, находящейся в ведении единого федерального органа исполнительной власти. Единая информационная система - государственный кадастр недвижимости должна вобрать в себя государственный реестр недвижимости, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, Единый государственный реестр объектов капитального строительства, единую систему пространственных данных в федеральную информационную систему. При этом должна быть обеспечена возможность доступа граждан и организаций к сведениям государственного кадастра недвижимости,
7. Реализация реформы системы государственного кадастрового уче
та недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним позволит решить следующие главные задачи:
обеспечить права граждан и организаций на недвижимое имущество;
обеспечить информационные потребности государственного управления;
минимизировать издержки граждан и организаций на регистрацию прав на недвижимое имущество;
сократить расходы на осуществление государственных функций и предоставление государственных услуг в сфере оборота недвижимости;
обеспечить реализацию национальных проектов.
8. Реализуемая в ряде субъектов Российской Федерации в качестве
пилотного проекта новая технология государственного учета недвижимо
сти доказала свою эффективность и подлежит внедрению на всей террито
рии Российской Федерации. На основании проведенной в работе оценки
результатов реализации пилотного проекта, в целях оптимизации статуса
Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картогра
фии (Росреестра) предложено:
- исключить из предметов ведения Службы полномочия по регули-
12 рованию, контролю и надзору за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций, не осуществляющих кадастровую или оценочную деятельность;
унифицировать правила определения территориальной компетенции органов государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на основе единых принципов, которыми должны стать принципы территориальной организации органов государственного кадастрового учета;
положения ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», определяющие статус органов государственной регистрации, привести в соответствие задачам реформирования системы субъектов государственного учета недвижимости. В частности, ч. 4 данной статьи исключить.
Теоретическая и практическая значимость работы. Комплекс научных и практических задач, решенных в диссертации, следует рассматривать как новое научное направление в административно-правовом регулировании отношений, возникающих в связи с государственным учетом недвижимости и регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которое позволяет создать устойчивую правовую систему, обеспечивающую согласованность правовых норм при проведении комплексного реформирования системы государственного управления в сфере оборота недвижимости.
Обоснованное в работе выделение административно-правовой материи, регулирующей отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в самостоятельный административно-правовой институт создает основу для дальнейшего развития теоретических основ правового регулирования государственных функций и государственных услуг в данной области.
Научные выводы, представленные автором в диссертации, могут ис-
13 пользоваться при совершенствовании российского законодательства, прежде всего, при внесении поправок в федеральные законы «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и «О государственном кадастровом учете», при разработке проекта нового федерального закона, должного обеспечить единое нормативное правовое регулирование регистрации и учета недвижимого имущества и прав на него, а также в практической деятельности различных органов публичной власти.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях, в том числе, в периодических изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования РФ. Основные результаты исследования докладывались на ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина (Санкт-Петербург, 5 марта 2010 г.), на II Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и государства в XXI веке» (г. Уфа, 28 - 29 апреля 2010 г.). Отдельные идеи, предложенные в диссертации, получили практическую апробацию в ходе участия диссертанта в разработке ряда нормативных документов Правительства Московской области, Федерального агентства недвижимости, регламентирующих порядок и условия организации государственного кадастрового учета недвижимости.
Выводы, положения и материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Московского университета МВД России в преподавании дисциплин «административное право» и «административно-процессуальное право».
Структура диссертации. Работа состоит из двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных в диссертации источников и приложения.
Взаимосвязь содержания государственных функций учета недвижимости и регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
Законодательство, регулирующее отношения в сфере оборота недвижимости, устанавливает государственную регистрацию; прав на недвижимое имущество и сделок с ним а также государственный учет объектов недвижимости. Помимо двух названных функций, которые, по нашему мнению, следует признать основными, осуществляются дополнительно еще несколько учетов объектов, недвижимости; На данном этапе исследованиям мы должны, основываясь на выводах, полученных в первом параграфе работы, осуществить анализ государственных функций и- государственных- услуг, реализуемых в связи с регистрацией и учетом в сфере оборота недвижимости; Необходимо найти признаки, объединяющие функции государственного учета недвижимости и государственную услугу по государственной регистрации прав на недвижимое имуществом сделок сним.
Прежде всего, надо уточнить объект государственного учета, обозначенный в Федеральном законе «О государственном кадастре недвижимости» как «недвижимость». Как установлено ч. 1 ст. Г указанного Федерального закона, предметом его регулирования являются отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности. Эти отношения предложено называть кадастровыми отношениями. В соответствии с ч. 5 - 7 ст. 1 Федерального закона предметами государственного кадастрового учета являются земельные участки, здания, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства, обобщенно именуемые объектами недвижимости.
К сожалению, термины «недвижимость» и «недвижимое имущество» дефинируются в законодательстве недостаточно четко, причем, эта нечеткость заложена в основном законодательном акте, регламентирующем гражданско-правовые отношения, — в Гражданском, кодексе РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. В то же время, законодатель отнес.к недвижимым вещам также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Тем самым физически движимые предметы оказались.недвижимыми юридически. Мы поддерживаем В. А. Алексеева, предлагающего изменить редакцию второго абзаца ч. 1 ст. 130 ГК РФ таким образом, чтобы подлежащие государственной регистрации движимые вещи не «относились к недвижимым вещам», а «приравнивались» бы к ним1. Законодатель в ст. 130 ГК РФ назвал два основных признака недвижимой вещи: 1) прочная связь.с землей; 2) обязательность государственной регистрации. Причем, второй признак прямо отнесен лишь к конкретным объектам. Обязательность государственной регистрации земель и прочно связанных с землей вещей установлена уже в ст. 131 ГК РФ. Очевидно, что воздушные и морские суда, суда водного плавания, космические объекты не отвечают главному юридическому признаку - наличию прочной связи с землей, поэтому они могут быть лишь приравнены к недвижимости. Но называть их недвижимыми вещами — значит противоречить очевидному. Кроме того, в ГК РФ равнозначно используются термины «недвижимое имущество» и «право на недвижимое имущество», тогда как в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ (ред. от 07.04.2010) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственной регистрации подлежат права и сделки, связанные с переходом прав.
Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» под недвижимостью понимает земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, предприятия как имущественные комплексы. Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» не регулирует отношения, возникающие в связи с оборотом участков недр, воздушных и морских судов, судов внутреннего плавания и космических объектов, предприятий как имущественных комплексов. В связи с этим в диссертации условимся под недвижимостью (недвижимым имуществом) понимать только те объекты, регулирование отношений, возникающих по поводу которых, регулируют оба названных федеральных закона: земельные участки, здания, сооружения, жилые и нежилые помещения.
Дальнейшее исследование невозможно без достижения окончательной-определенности в вопросе о правовой природе государственной регистрации и государственного учета в сфере недвижимости. Дело в том, что до недавнего времени связанные с реализацией названных функций проблемы разрабатывались, как правило, представителями отраслей гражданского или земельного права. Вместе с тем, как было показано в первом параграфе работы, ре гистрация и учет - административно-правовые институты независимо от того, какие объекты подлежат государственному учету или государственной регистрации. Субъектный состав и содержание возникающих в связи с их реализацией правоотношений однозначно характеризует их как административно-правовые. Сомнения возникают в связи с тем, что законодательные и другие нормативные правовые акты, регулирующие эти отношения, к административному законодательству формально не относились. Основы ведения государственного учета и осуществления государственной регистрации в сфере недвижимости устанавливаются Гражданским кодексом РФ, а кадастровый учет в течение продолжительного времени ограничивался земельными участками и регулировался Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»1. Поэтому необходимо кратко охарактеризовать предметы регулирования гражданского и земельного права. Надо сказать, что в период до 2007 г. идея о земельно-правовой природе отношений, возникающих в связи с осуществлением государственного учета недвижимости, была распространенной в научных кругах". Однако на смену земельному кадастру пришел кадастр недвижимости. Теперь кадастровому учету подлежат объекты, никогда не рассматривавшиеся как предметы земельных правоотношений, - здания, сооружения и, тем более, помещения.
Формы государственного учета недвижимости и регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
Государственный кадастровый учет недвижимости и государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним немыслимы без обращения информации об объектах недвижимости, о правообладателях и правах, ограничениях (обременениях) прав на эти объекты. А информация, используемая человеком, всегда приобретает ту или иную форму. Форма закрепляет информацию, является гарантией ее сохранности.
Информация об объектах недвижимости закрепляется в формах государственного кадастра недвижимости, единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП), единого государственного реестра объектов капитального строительства (ЕГРОКС). Эти формы уже упоминались в работе. Но перечень форм регистрации и учета этими видами не исчерпывается. На каждый объект недвижимости, учтенный в государственном кадастре, заводится кадастровое дело, оформляется кадастровый паспорт. Для того, чтобы составить исчерпывающий перечень форм, необходимо осуществить предметный анализ федеральных законов и других нормативных правовых актов.
Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» устанавливает следующие формы: - единая федеральная информационная система; - государственный кадастр недвижимости на электронных носителях; - ЕГРП на электронных носителях; - геодезическая сеть и опорные межевые сети; - карты, планы — картографическая основа кадастра; - местные системы координат; - реестр объектов недвижимости; - кадастровые дела; - кадастровые карты; - кадастровые выписки об объектах недвижимости; - кадастровые паспорта объектов недвижимости; - кадастровые планы территорий; - официальные сайты Минэкономразвития России и Росреестра; - решение об отказе в предоставлении сведений; - уведомление об отсутствии в государственном кадастре недвижимости запрашиваемых сведений; - акт об утверждении результатов кадастровой оценки объектов недвижимости и его копия; - лесной реестр; - водный реестр; - уведомление об осуществленном кадастровом учете (ч. 3 ст. 17 ФЗ); - расписка в получении документов (ч. 3 ст. 21); - межевой план (п. 2 ч. 1 ст. 22); - технический план здания, сооружения, помещения либо объекта незавершенного строительства (п. 3 ч. 1 ст. 22); - акт обследования, подтверждающий прекращение существования объекта недвижимости (п. 4 ч. 1 ст. 22); - документ, устанавливающий или удостоверяющий право заявителя на соответствующий объект недвижимости (п. 6, 7 ч. 1 ст. 22); - документ, подтверждающий принадлежность земельного участка к определенной категории земель (п. 8 ч. 1 ст. 22); - документ, подтверждающий установленное разрешенное использование земельного участка (п. 9 ч. 1 ст. 22); - документ, подтверждающий изменение назначения здания или помещения (п. 10 ч. 1 ст. 22); - решение о приостановлении осуществления кадастрового учета (ст. 26); - уведомление о принятии решения о приостановлении (ст. 26); - решение об отказе в осуществлении кадастрового учета (ст. 27); - уведомление о принятии решения об отказе (ст. 27); - решение об исправлении технической ошибки (ст. 28). Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недви жимое имущество и сделок с ним» устанавливает следующие формы: - ЕГРП; - выписка из ЕГРП (ч. 1 ст. 7); - решение об отказе в предоставлении запрашиваемых сведений (ч. 2 ст. 7); - уведомление об отсутствии в ЕГП запрашиваемых сведений (ч. 2 ст. V); - информация о лицах, получивших сведения об объекте недвижимого имущества (ч. 4 ст. 7); - обобщенная, в том числе, аналитическая информация (ч. 6 ст. 7); - дела правоустанавливающих документов (ч. 2 ст. 12); - книги учета документов (ч. 2 ст. 12); - справки из ЕГРП (ч. 2 ст. 12); - уведомление о возврате приложенных к заявлению о государственной регистрации прав документов без рассмотрения (ч. 5 ст. 13); - свидетельство о государственной регистрации прав (ст. 14); - специальная регистрационная надпись на документе, выражающем содержание сделки (ст. 14); - расписка в приеме документов (ч. 6 ст. 16); - решение о приостановлении государственной регистрации прав (ст. 19); - уведомление о. приостановлении государственной регистрации прав (ст. 19); - решение об отказе в государственной регистрации прав (ст. 20); - сообщение об отказе в государственной регистрации прав (ч. 3 ст.20); - решение о прекращении государственной регистрации; прав (ч. 4 ст. 20); - уведомление о прекращении государственной регистрации прав (ч. 4 ст.20); - решение об исправлении технических ошибок (ч. 1 ст. 21); - информация об исправлении технических ошибок в письменной форме (ч. 1 ст. 21).
Административная реформа государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце 19 — начале 20 в. крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления нача лись и продолжаются в настоящее время в значительной части государств мира. Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства в обществе; структура органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового і управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата . В целях реализации положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 год, касающихся проведения административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, Президент РФ определил приоритетные направления административной реформы, в числе которых значатся: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти". t 1 А. В. Шаров совершенно справедливо считает, что реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Чиновник выделяет две части рефор 1 мы: оперативную и институциональную. Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функ f ций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных 1 функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответ ствующей новым функциям, исключающим конфликт между ними. Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, установлении про цедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной от крытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг. Таким образом, административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания і адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью реформы является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития1. По смыслу Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти предполагает: - исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, завершение процесса разграничения функций между органами исполнительной власти; - передачу функций федеральных органов исполнительной власти са морегулируемым организациям в области экономики; - организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом.
В ходе разработки теоретического обоснования административной реформы значительное внимание уделялось функциям оказания гражданам и организациям государственных услуг. К сожалению, надо признать, что нормативное правовое регулирование государственных услуг в нашей стране еще не достаточно развито. Если сфера негосударственных услуг получила необходимую регламентацию1, то предоставление государственных услуг в незначительном объеме регулируется административными регламентами, стандартами государственных услуг и в самом общем виде — некоторыми федеральными законами. По нашему мнению, назрела необходимость принятия федерального закона о государственных услугах, в котором были бы определены основные признаки государственных услуг, порядок установления платы за предоставление государственных услуг, права потребителей государственных услуг, создан механизм контроля за качеством услуг и установлена ответственность субъектов, оказывающих государственные услуги. Как следствие, возникает опасность предложения (в обязательном порядке) фиктивных и избыточных государственных услуг.
До марта 2003 г. в системе органов исполнительной власти отсутствовало нормативное правовое разграничение государственных функций между федеральными органами исполнительной власти в зависимости от вида органа. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 были установлены общие принципы такого разграничения. В частности, этим Указом определено, что государственные функции по контролю и надзору, включающие осуществление государственной регистрации, относятся к ведению федеральных служб, а функции по предоставлению государственных услуг - к ведению федеральных агентств. Это имеет непосредственное отношение к системе субъектов государственного учета и государственной регистрации в сфере оборота недвижимости. Как было показано в предыдущем, параграфе настоящей работы, данные субъекты получали все возможные организационные формы: министерства, государственного комитета, службы и агентства.
Вместе с тем, здесь мы сталкиваемся с несогласованностью ключевых понятий. Ранее нами было доказано, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним является государственной услугой, а осуществление государственного кадастрового учета недвижимости - государственной функцией. В тоже время, государственная регистрация оказалась в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 одной из государственных функций по контролю и надзору, подлежащих осуществлению федеральными службами, тогда как по своему содержанию-она должна быть отнесена к ведению федерального агентства. А государственная функция по ведению кадастрового учета недвижимости должна входить в компетенцию федеральной службы.
По нашему мнению, при, определении места той или иной, государственной функции или государственной услуги в компетенции федеральной .службы или федерального агентства необходимо учитывать не только тип функции, но и ее: направленность (регулятивную, охранительную или техническую, обеспечивающую). Функции и услуги, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти в сфере оборота недвижимости, обладают значительной спецификой. Так, государственная услуга по регистрации прав на; недвижимое имущество и сделок с ним характеризуется правоохранительной направленностью и властным характером соответствующих полномочий регистратора. Государственный кадастровый учет, в свою очередь, функция, скорее, обеспечивающая, техническая. Все это позволяет отнести их реализацию к, ведению федеральной службы.
Статус федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
Объединение функций государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в компетенции единого федерального органа исполнительной власти - одна из задач административной реформы в области государственного управления в сфере недвижимости. Решение данной задачи должно обеспечить быстроту и простоту реализации прав граждан и организаций, повысить качество и эффективность информационного взаимодействия органов государственного кадастра и регистрации с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также существенно (как показывает зарубежный опыт, до 25%) сократить бюджетные расходы на содержание органов кадастрового учета и регистрации.
Вместе с тем, для решения поставленных задач недостаточно механически реорганизовать в форме слияния или присоединения два федеральных органа исполнительной власти, долгие годы бывшие независимыми друг от друга. Необходимо таким образом осуществить реорганизацию, чтобы в результате объединения новый орган не получил бы избыточные полномочия, не связанные с его основной-деятельностью, и, в то же время, его статус был сбалансирован, особенно, в части гармонизации соотношения прав и обязанностей, необходимых для решения поставленных перед ним задач властных полномочий.
Это довольно трудная задача. До объединения Роснедвижимость и Рос-регистрация находились в ведении разных федеральных министерств (Минэкономразвития России и Минюста России), что естественным образом отразилось на их компетенции. В соответствии с действовавшими на момент принятия решения о создании Росреестра положениями на федеральные органы исполнительной власти были возложены следующие функции. гулируемых организаций арбитражных управляющих, Приведенная таблица наглядно демонстрирует значительное расширение предметов ведения вновь образованной Федеральной службы, что вызывает закономерные вопросы о целесообразности и обоснованности возложения на Росреестр столь широкого набора не всегда связанных между собой функций. Для ответа на эти вопросы необходимо рассмотреть содержание статуса Росреестра в соответствии со ставшей уже классической теории статуса субъекта исполнительной власти, разработанной Д. Н. Бахрахом, А. Ю. Якимовым и другими1 учеными1. Согласно теоретическим положениям, статус органа исполнительной власти представляет собой совокупность (систему) элементов, объединяемых в три крупных блока: целевой; структурно-организационный; компетенционный2. В связи с тем, что общие теоретические положения представляются достаточно разработанными, полагаем возмолсным, взяв их за основу и не вступая в дискуссию, проанализировать правовой статус Росреестра как органа исполнительной власти, наделенного специальной компетенцией, а также состояние нормативной основы его статуса с целью определить пути повышения эффективности учетно-регистрационной деятельности. Первая составляющая административно-правового статуса органа исполнительной власти - его юридически закрепленные цели, задачи и функции. Из текста Положения о Росреестре можно установить лишь функции: регистрационная; оказания государственных услуг; по контролю и надзору. По нашему мнению, в п. 1 Положения функции определены некорректно. В качестве самостоятельной функции выделена государственная1 регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в то время как осуществление кадастрового учета вообще не названо. Вместо этого указано на то, что Росреестр оказывает государственные услуги в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления кадастрового учета, кадастровой деятельности, кадастровой оценки земель и т.д. Из этого следует, что Росреестр оказывает государственные услуги в сфере ведения государственного кадастра и в сфере осуществления кадастрового учета. В действительности, как было доказано ранее в данной работе, Росреестр предоставляет государственную услугу по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, осуществляет государственные функции по кадастровому учету и по ведению государственного кадастра, предоставляет государственные услуги по информационному обеспечению. При этом, последняя услуга предоставляется не только в связи с кадастровым учетом, но и в связи с государственной регистрацией прав и сделок, поскольку Росреестр вправе предоставлять сведения не только из государственного кадастра, но и из ЕГРП.
В связи с этим представляется необходимым сформулировать п. 1 По ложения о Росреестре следующим образом: «1. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по: - ведению государственного кадастра недвижимости и осуществлению государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; - оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости; - организации кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации); - осуществлению государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля; - государственному метрологическому надзору в области геодезической и картографической деятельности; - надзору за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков; - контролю (надзору) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.».
Указание на цель присутствует в Указе Президента РФ от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», однако целью создания Росреестра, согласно данному Указу, является оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти. Анализируя полномочия Росреестра, мы можем сформулировать задачи Службы: 1) охрана прав лиц, обладающих правом собственности или иными правами на недвижимое имущество; 2) формирование банка данных о недвижимости; 3) обеспечение нужд государственного управления. Структурно-организационный блок элементов статуса органа исполнительной власти определяет место органа в системе органов исполнительной власти, его полное и сокращенное наименование, наличие статуса юридического лица (и, соответственно, юридического адреса, банковского счета, гербовой печати, официальных бланков и т.д.), порядок назначения руководителей, внутреннюю структуру органа (территориальные органы и структурные подразделения), наличие подведомственных учреждений и др. Росреестр в этом отношении можно охарактеризовать как федеральную службу, наделенную статусом юридического лица, подведомственную Минэкономразвития России, в свою очередь, находящегося в ведении Правительства РФ. Структурно Росреестр представлен центральным аппаратом, возглавляемым руководителем, назначаемым на должность и освобождаемым от должности Правительством РФ по представлению Министра экономического развития РФ. Руководитель Росреестра одновременно по должности является главным государственным регистратором РФ. Он имеет 9 заместителей, назначаемых на должности и освобождаемых от должностей Министром экономического развития РФ по представлению руководителя Службы. В центральном аппарате Росреестра образовано 21 управление по основным направлениям деятельности Службы. Предельная численность работников центрального аппарата ограничена 766 единицами, а весь штат работников территориальных органов составляет 45736 единиц. Территориальные органы — управления. В настоящее время в субъектах Российской Федерации идет процесс реорганизации территориальных органов Росреестра. Во многих регионах сохраняются самостоятельные управления Росрегистрации, Роснедвижимости и Роскартографии (республики Алтай, Карелия, Мордовия, Кемеровская область и др.). Однако в отдельных ре предметную компетенцию Росреестра образуют полномочия по осуществлению государственной регистрации, государственного учета, государственного контроля и надзора, оказанию государственных услуг в конкретной сфере общественных отношений — в сфере недвижимости, в которой выделяются отдельные взаимосвязанные области отношений: - отношения в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; - отношения в области государственного кадастрового учета недвижимости; - отношения в области землеустройства; - отношения в области государственного мониторинга земель; - отношения в области геодезии и картографии, наименований географических объектов; - отношения в области кадастровой деятельности и кадастровой оценки земель; - отношения в области государственного земельного контроля и надзора. Кроме того, к предметной компетенции Росреестра оказались отнесены сферы деятельности, не имеющие отношения к недвижимости: - деятельность арбитражных управляющих; - деятельность саморегулируемых организаций.
