Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Состав и квалификация административных
правонарушений в области строительства 14
1.1 Состав административных правонарушений в строительстве,
предусмотренных КоАПРФ 14
1.2 Составы административных правонарушений в строительстве,
предусмотренные законодательством об административных
правонарушениях субъектов Российской Федерации 46
1.3 Квалификация административных правонарушений в строительстве,
предусмотренных КоАП РФ и законодательством об административных
правонарушениях субъектов Российской Федерации 71
Глава 2. Производство по делам об административных
правонарушениях в области строительства 97
Возбуждение производства по делу об административных правонарушениях 97
Доказательства и доказывание по делам об административных правонарушениях 117
Рассмотрение дел об административных правонарушениях в области
строительства 128
Заключение 153
список литературы 161
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы, после значительного спада деловой активности, в нашей стране наблюдается ускоренный экономический рост. Это проявляется и в такой специфической отрасли экономического производства, как строительство. Здания, построенные в советский период, разрушаются, одновременно растет потребность в новых, более современных, офисных и производственных зданиях, «квартирный вопрос», всегда бывший проблемным для российских граждан, обострился до предела. На фоне финансового благополучия на строительный рынок вливаются все новые и новые участники, и далеко не все готовы строго придерживаться требований, установленных нормативными правовыми актами, строительными нормами и правилами. Игнорирование этих требований порой приводит к трагическим последствиям. У всех на устах трагедии в Трансвааль парке, на Басманном рынке Москвы и др. Достигла критической точки проблема «обманутых дольщиков» - это доказывают массовые волнения, периодически происходящие на улицах столицы и других городов страны. Последствия безответственного поведения участников строительного рынка — тысячи человеческих трагедий. Все это свидетельствует о насущной необходимости вмешательства государства в общественные отношения, возникающие в области строительства. Такое вмешательство должно осуществляться по нескольким направлениям. Прежде всего, необходимо «облачить» общественные отношения в «правовые одежды», затем определить, какие органы исполнительной власти должны осуществлять регулирование в строительной отрасли, и закрепить их полномочия. Наконец, должен эффективно действовать такой мощнейший регулятор, как юридическая ответственность. Таким образом, не вторгаясь в частно-правовое регулирование общественных отношений в сфере строительства, государство имеет действенные публично-правовые средства регулирования, которые должны обеспечить решение вышеуказанных проблем. Важное место среди них принадлежит администра-
тивно-правовому регулированию, способствующему упорядочиванию управленческих общественных отношений, возникающих между значительным количеством его субъектов. Масштабы этих проблем и скрытые в них угрозы безопасности личности и общества позволяют назвать их реальной угрозой национальной безопасности. Предупреждение и пресечение нарушений требований нормативных правовых актов, строительных норм и правил должно стать одним из приоритетных направлений деятельности правоохранительных, как разновидности контрольно-надзорных органов. И понимание важности и актуальности данной проблемы в Правительстве Российской Федерации есть. Об этом свидетельствует принятие в последние годы целого ряда нормативных правовых актов, регламентирующих общественные отношения в строительной отрасли.
К сожалению, приходится констатировать, что действующие нормативные установления соблюдаются далеко не всегда. Во многом это связано с тем, что не в полной мере используется потенциал, заложенный в админист-ративно-деликтном праве, хотя административная ответственность является одним из способов обеспечить соблюдение всеми участниками правоотношений нормативных правил. В соответствии с ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ административные наказания назначаются с целью предупредить совершение новых административных правонарушений не только наказанным лицом, но и другими лицами.
Административно-правовое регулирование в сфере строительства согласно Конституции РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это же относится и к установлению административной ответственности за правонарушения в сфере строительства. Пользуясь своим конституционным правом, субъекты Российской Федерации занимаются активным законотворчеством, к сожалению, далеко не всегда удачно. Порой на территории субъекта Российской Федерации правоприменитель вынужден решать.коллизию между КоАП РФ и зако-
ном субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.
Степень разработанности темы исследования.
Во многом сложившееся положение обусловлено практически полным отсутствием научно-теоретического обеспечения как вопросов административно-правового регламентирования отношений в сфере строительства в целом, так и административной ответственности за нарушения правил, норм, стандартов в сфере строительства. Вопросы административно-правовой ответственности в этой сфере по неизвестным причинам остаются за рамками научных интересов. Пожалуй, единственная научная работа монографического характера была защищена Г. Д. Денисовой в 1999 г., основанная на устаревшем на сегодняшний день нормативном материале (административная ответственность за нарушение строительных норм и правил предусматривалась тогда КоАП РСФСР, Градостроительным кодексом и другими законодательными актами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации). За прошедшее время нормативное правовое регулирование административной ответственности претерпело большие изменения. Принятый в конце 2001 г. КоАП РФ содержит специальную главу 9 «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике». Из федеральных законов были исключены нормы об административной ответственности, региональные законы во многом были приведены в соответствие КоАП РФ.
В работе над диссертацией использовались теоретические положения об административной ответственности (материальные и процессуальные составляющие), сформулированные в работах таких ученых, как В. И. Андрей-цев, А. Б. Агапов, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, И. И. Вереме-енко, И. А. Галаган, М. И. Еропкин, М. И. Ерофеева, М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик, И. А. Иконницкая, О. К. Застрожная, И. Ш. Килясханов, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, А. Е. Лунев, В. М. Манохин, С. М. Петров, И. В. Па-
нова, Л. Л. Попов, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, В. Д, Сорокин, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, А. П. Шергин и др.
Особенности нормативного правового регламентирования административной ответственности законами субъектов Российской Федерации исследовались А. В. Деминым, А. Т. Дмитриевым, О. С. Захаровой, С. Н. Клепиковым, М. Я. Масленниковым, Л. П. Рожковой, Б. В. Российским, Р. И. Тарно-польским и другими учеными.
В то же время, проблемы непосредственно административной ответственности в области строительства современной административно-правовой наукой не рассматривались. Не решены многие основополагающие вопросы, не определен круг деликтов, подлежащих отнесению к правонарушениям в строительстве, накапливаются правовые коллизии между КоАП РФ и региональным законодательством об административных правонарушениях. Все это и обусловило актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Объект исследования - материальные и процессуальные правовые отношения в строительстве, урегулированные федеральными и региональными нормами административно-деликтного права.
Предмет исследования - институт административной ответственности за правонарушения, совершаемые в сфере строительства, и практика его применения.
Цель и основные задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является комплексный анализ теоретических и практических аспектов административной ответственности за правонарушения в строительстве и выработка на этой основе научно обоснованных рекомендаций и предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его применения в данной отрасли.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
определить круг деликтов, объединенных понятием «административ-ные правонарушения в строительстве»;
раскрыть особенности административной ответственности в области строительства;
уточнить содержание признаков составов административных правонарушений в строительстве;
дать анализ правовых норм законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, регулирующих административную ответственность за правонарушения в строительстве;
- изучить компетенцию органов, уполномоченных рассматривать дела
об административных правонарушениях в строительстве;
- исследовать правовые вопросы пресечения уполномоченными орга
нами административных правонарушений в строительстве;
. - определить предмет доказывания и виды доказательств по делам об административных правонарушениях в строительстве;
проанализировать практику применения КоАП РФ и законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в строительстве;
разработать предложения по совершенствованию административного законодательства, в том числе законодательства об административных правонарушениях, ведомственных нормативно-правовых актов, практики их реализации.
Методологическую основу диссертации составляют: Общенаучный диалектический метод, который позволил комплексно исследовать проблему административной ответственности в строительстве.
Современные общенаучные методы познания — системный, структурно-функциональный, формально-логический, которые дали возможность определить место административной ответственности в строительстве в системе юридической ответственности, проанализировать ее структурные элементы и признака, сформулировать собственные теоретические обобщения.
Для исследования нормативно-правовой базы административной ответственности в строительстве и разработки предложений относительно ее усовершенствования использовались такие специальные научные методы, как формально-юридический, сравнительно-правовой и метод правовых аналогий.
С помощью методов статистического анализа была исследована практика применения административной ответственности в строительстве. Использования статистического метода дало возможность проследить динамику административных правонарушений в области строительства, определить частоту применения определенных видов административных наказаний.
Комплексный подход к анализу проблем, которые находятся в сфере административного права, и использования указанных методов позволили всесторонне рассмотреть роль административной ответственности в области строительной деятельности.
Теоретической основой для выполнения данной работы послужили труды известных отечественных ученых. В ходе работы были использованные теоретические положения общей теории государства и права, гражданского права. В работе проведен анализ законодательных актов, устанавливающих административную ответственность в области строительства, используются современные публикации и издания прошлых лет, статистические данные о применении мер административных взысканий за административные правонарушения в области строительства. Кроме того, были изучены материалы 173 дел об административных правонарушениях в области строительства, законченных производством, проведено интервьюирование 58 государственных инспекторов строительного надзора г. Москвы и Московской области.
Новизну исследования характеризуют, прежде всего, следующие его результаты:
Диссертация является одним из первых в России монографическим исследованием, посвященным проблеме административной ответственности за
правонарушения в области строительства, которое осуществлено на базе новейшего федерального и регионального законодательства, включая новый Кодекс города Москвы об административных правонарушениях, вступивший в силу с 1 января 2008 г.
Выводы диссертационного исследования основываются на анализе положений Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных актов, а также обобщении и анализе правоприменительной практики. В диссертации использованы результаты изучения дел об административных правонарушениях в области строительства за период 2004 — 2007 годы.
На защиту выносятся следующие положения:
Административные правонарушения в строительстве — группа составов административных правонарушений, объединенных общим-іродовьім объектом - общественными отношениями, возникающими в связи с проведением изыскательских работ, выделением земельных участков, проектированием, строительством и приемкой в эксплуатацию объектов капитального строительства. В группу административных правонарушений в строительстве входят деяния, предусмотренные статьями 7.1, 7.4, 7.8, 7.9, 7.14, 7.16, 8.1, 8.7, 8.8, 9.2, 9.4, 9.5, 9.13, 11.20, 14.1, ч. 1 ст. 19.4, ч. 6 ст. 19.5, 19.7, ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Авторская классификация составов административных правонарушений в строительстве, предусмотренных КоАП РФ.
Юридическое обоснование наличия правовых пробелов и правовых коллизий норм Особенной части КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность за правонарушения в строительстве:
КоАП РФ не обеспечивает административно-правовой охраной ряд обязательных правил, устанавливаемых Градостроительным кодексом РФ, преимущественно в части обязанностей должностных лиц уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления;
Градостроительный кодекс РФ запрещает проведение в строительстве каких-либо иных государственных экспертиз кроме государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектов; проведение каких-либо иных видов государственного контроля и надзора кроме государственного строительного надзора;
новелла Градостроительного кодекса РФ, регламентирующая осуществление государственного контроля за соблюдением субъектами Российской Федерации и муниципалитетами законодательства о градостроительной деятельности, оказалась не обеспеченной административно-правовой ответственностью.
Авторская классификация составов административных правонарушений в области строительства, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. I
Вывод о существующих фактах вмешательства субъектов Российской Федерации в предметы ведения федерального законодателя при установлении административной ответственности за правонарушения в строительстве, что обусловливает необходимость пересмотра законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и приведения их в соответствие КоАП РФ.
Авторская классификация субъектов административных правонарушений в строительстве.
Юридическое обоснование наличия правовой коллизии между предоставлением законом права передавать дела с альтернативной подведомственностью на рассмотрение судьям только должностным лицам, уполномоченным рассматривать такие дела, с одной стороны, и правом принимать решение о временном запрете деятельности на стадии возбуждения дела должностным лицом уполномоченным составлять протоколы (но совсем не обязательно уполномоченным рассматривать дела данной категории), влекущее (это решение) необходимость направления дела на рассмотрение судье, с другой стороны. Данное положение противоречит также ч. 2 ст. 23.1 КоАП
РФ, согласно которой дела с альтернативной подведомственностью рассматриваются судьями в случаях, если должностное лицо, к которому поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Вряд ли возможно в течение пяти суток с момента возбуждения дела об административном правонарушении составить протокол об административном правонарушении, направить данный протокол и материалы дела должностному лицу органа государственного строительного надзора, рассмотреть дело по существу, принять решение о необходимости назначить наказание другого вида (административного приостановления деятельности), вынести определение о передаче дела на рассмотрение судьи арбитражного суда и рассмотреть дело в арбитражном суде (включая подготовку к рассмотрению, проведение предварительного заседания и рассмотрение дела по существу).
8. Авторские предложения, направленные на оптимизацию административно-правового регулирования административной ответственности в области строительства.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена научным обоснованием положений до настоящего времени не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах, специальной и учебной литературе.
Выводы и рекомендации, обоснованные в диссертации, уточняют теорию об охранительной роли административного права, расширяют научные знания о возможностях административной ответственности в противодействии правонарушениям в строительстве, способствуют совершенствованию правоприменительной практики.
Изложенные в диссертации рекомендации могут способствовать эффективному научному поиску правовых и организационных решений деятельности милиции общественной безопасности и других субъектов в области предупреждения и пресечения нарушений требований нормативных пра-
вовых актов, нормативов и стандартов в сфере строительства, применения мер административной ответственности.
Материалы диссертации могут быть использованы в законотворческой работе при подготовке проектов соответствующих нормативных актов, в правоприменительной и научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе образовательных учреждений при преподавании курсов «Административное право», «Административное процессуальное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», спецкурса «Административная юрисдикция».
Практическая значимость диссертации заключается в использовании предложенных выводов по совершенствованию законодательства об административной ответственности и практики его применения правоохранительными органами.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются выбором и применением научной методологии исследования, комплексным характером изучения практики деятельности правоохранительных и контрольно-надзорных органов, результатами конкретных социологических исследований правоприменительной практики.
Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов основывается на изучении работ по административному праву, гражданскому праву, общей теории права, литературы по промышленной и строительной безопасности как отечественных, так и зарубежных исследователей, анализе положений и принципов международного и российского законодательства, статистических данных, справок, отчетов, других материалов, а также данных социологических опросов.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры административного права Московского университета МВД России. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора, таких как:
Журнал «Право: теория и практика» 2006 год № 18 (89) «Разрешение на выполнение строительно-монтажных работ. Административная ответственность юридических лиц за нарушение установленного порядка строительства объектов»
Московский Университет МВД-России. Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел. Тезисы выступлений и докладов адъюнктов и соискателей Московского университета МВД РФ на научно-практической конференции 20 апреля 2007 года. Раздел «Проблемы административного, финансового и информационного права». Статья «Разрешение на выполнение строительно-монтажных работ. Административная ответственность юридических лиц за нарушение установленного порядка строительства объектов».
Вестник Московского Университета МВД России № 2, 2007 год. Раздел «Правовое обеспечение». Статья «Квалификация административных правонарушений в строительстве».
Сборник Брянск 2006 г. «Актуальные проблемы профессиональной компетентности и культуры сотрудников правоохранительных органов» Статья «Повышение квалификации сотрудников ОВД:-Актуальные вопросы». Материалы международной научно-практической конференции вузов МВД Белоруссии, России, Украины.
Идеи и наиболее существенные положения работы были изложены в форме докладов на~ научно-практической конференции, проходившей в Московском университете МВД России 20 апреля 2007 года. Материалы исследования используются в учебном процессе Московского университета МВД России, в практической деятельности Центра «С» МВД России.
Похожие диссертации на Административная ответственность за правонарушения в области строительства
