Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Сущность и основания административной ответственности в области капитального строительства
1. Понятие и содержание административной ответственности в области капитального строительства 14
2. Капитальное строительство как объект административно-правового регулирования 29
3. Административное правонарушение в области капитального строительства как основание административной ответственности 51
ГЛАВА II. Реализация административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства
1. Возбуждение дела об административном правонарушении в области капитального строительства 87
2. Особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в области капитального строительства 116
3. Особенности пересмотра дел об административных правонарушениях в области капитального строительства, а также исполнения решений по ним 137
Заключение 147
Список использованных источников 151
- Капитальное строительство как объект административно-правового регулирования
- Административное правонарушение в области капитального строительства как основание административной ответственности
- Особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в области капитального строительства
- Особенности пересмотра дел об административных правонарушениях в области капитального строительства, а также исполнения решений по ним
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Существенные преобразования в строительной отрасли в последние годы, связанные с внедрением института саморегулируемых организаций, технических регламентов, обусловливают необходимость поиска научно обоснованных подходов к совершенствованию правового обеспечения государственной политики в области строительства, включая как нормативно-правовую его составляющую, так и правоприменительную деятельность органов государственного строительного надзора.
Изменения регулятивных норм, закрепляющих правовые основы градостроительной деятельности, требуют адекватных изменений в системе охранительных правоотношений, которые гарантировали бы соблюдение законности и правопорядка в строительной области.
Формирование нового российского законодательства в сфере архитектурной деятельности и градостроительства, с одной стороны, восполнило пробелы существовавших ранее правовых актов и позволило привести правовую основу строительства в соответствие с изменившимися социально-экономическими условиями в стране, а с другой – породило ряд нерешенных до настоящего времени задач. К одной из них следует отнести, по нашему мнению, совершенствование административной ответственности в области строительства. В данной работе рассматриваются такие проблемы административной ответственности в области строительства, как разрозненность в Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составов административных правонарушений, связанных с нарушением строительных норм и правил, бланкетный характер правовых норм, закрепляющих указанные составы, несоответствие установленных в законе процессуальных сроков и процедур реальным возможностям надзирающих органов в области строительства и др.
В современных условиях активной застройки крупных российских городов, когда пристальное внимание уделяется соблюдению установленных требований и стандартов в сфере экологии, землепользования, архитектуры, решение проблемы административной ответственности субъектов строительной деятельности имеет большую практическую значимость. В связи с этим глубокого изучения заслуживает вопрос расширения пределов административной юрисдикции органов государственного строительного надзора.
Актуальность исследования обусловлена также тем, что вопросы административной ответственности в указанной области с учетом последних изменений в градостроительном законодательстве получили недостаточно широкое освещение в научной литературе. На сегодняшний день защищено лишь несколько кандидатских диссертаций на данную тему, раскрывающих преимущественно организационно-правовые аспекты надзора и контроля в строительстве.
Важность проведения теоретико-прикладного анализа административного надзора в рассматриваемой области отношений определяется также необходимостью разработки основных направлений совершенствования законодательного регулирования административно-юрисдикционной деятельности органов государственного строительного надзора, наделенных полномочиями по применению мер административного принуждения к субъектам строительной деятельности.
Совершенствование института административной ответственности в области строительства оказывает регулирующее и стимулирующее воздействие на проводимые в стране преобразования и позволяет обеспечить безопасные условия жизнедеятельности граждан, защитить их конституционное право на благоприятную окружающую среду.
Комплексный подход к исследованию вышеназванного института обусловил многоплановость поставленных в настоящей работе задач и необходимость обращения к фундаментальным источникам, освещающим различные аспекты проблем, связанных как с осуществлением архитектурной и строительной деятельности, так и с проведением контрольно-надзорных мероприятий в рассматриваемой области.
Степень научной разработанности темы исследования и его теоретико-правовая основа. Особое внимание в диссертации уделено трудам отечественных ученых в области общей теории государства и права, а также конституционного права: С.С. Алексеева, А.Н. Кокотова, А.М. Васильева, Г.А. Гаджиева, Д.А. Керимова, И.Ю. Козлихина, Е.В. Колесникова, Н.И. Матузова, Л.С. Явича и др.
Различные аспекты проблем административной ответственности, административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях стали предметом изучения в работах А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Ю.В. Герасименко, В.В. Головко, В.В. Денисенко, Е.В. Додина, А.С. Дугенца, А.И. Елистратова, А.А. Кармолицкого, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.А. Лории, А.Е. Лунева, Н.В. Макарейко, В.И. Майорова, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, Е.Н. Пастушенко, Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, В.Г. Розенфельда, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, С.В. Семенцова, П.П. Серкова, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.С. Телегина, Ю.А. Тихомирова, А.А. Шевелевича, А.П. Шергина, Я.Ю. Якимова и др.
Большинство трудов по данной тематике было создано в годы советского и первое десятилетие постсоветского периодов. Административно-правовой аспект в данных исследованиях включает лишь общие признаки составов правонарушений в области строительства и не учитывает происшедшие изменения в нормативно-правовом регулировании административной ответственности.
Следует упомянуть две кандидатские диссертации с аналогичным названием («Административная ответственность за правонарушения в области строительства»), защищенные в 2001 г. и 2008 г. Г.Д. Денисовой и В.И. Бочковым. Но в них не рассматриваются последние существенные изменения законодательства, регулирующего строительную деятельность, касающиеся, например, таких ее важных сторон, как саморегулирование и техническая регламентация. Учитывая динамичность административного законодательства, совершенствование общественных отношений в области капитального строительства, время написания этих работ, можно утверждать, что они отчасти утратили свою актуальность.
Таким образом, вполне обоснованно можно говорить о том, что в настоящий момент требуется системное и фундаментальное исследование теоретических и прикладных проблем административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства на основе новейшего законодательства России.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией административной ответственности в области капитального строительства.
Предмет диссертационного исследования образуют административная ответственность за правонарушения в вышеуказанной области, особенности ее применения, а также нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в данной сфере.
Цель диссертации состоит в разработке совокупности теоретических положений и практических рекомендаций, обеспечивающих новое представление об особенностях административных правонарушений в области капитального строительства, в выявлении проблем, связанных с применением административной ответственности в этой сфере, а также в разработке научно обоснованных путей их решения.
В интересах достижения цели диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:
1) определить особенности правового регулирования в области капитального строительства, оказывающие влияние на административную противоправность;
2) сформулировать понятие административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства, выявить особенности в ее содержании и основаниях;
3) провести анализ практики применения административных наказаний за подобного рода правонарушения, оценить их эффективность;
4) определить особенности производства по делам об административных правонарушениях в области капитального строительства;
5) провести анализ проблем, возникающих в осуществлении органами государственного строительного надзора и судами отдельных стадий производства по делам данной категории, разработать варианты решения обозначенных проблем;
6) обобщить практику работы органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области капитального строительства, разработать предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования стали общие и частные научные методы познания объективной действительности. В работе использованы сравнительно-правовой, логико-юридический, конкретно-социологический, статистический, исторический методы исследования.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды по общей теории права, а также современные достижения науки административного, международного, конституционного, уголовного права.
Нормативной базой исследования являются международные правовые акты, отечественное законодательство, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, пленумов Верховного Суда России и Высшего Арбитражного Суда России, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования. Автором изучены дела об административных правонарушениях в области капитального строительства, рассмотренные судами общей юрисдикции Омской области (15 дел), Омским областным судом (35 дел), арбитражным судом Омской области (11 дел) и Федеральным арбитражным судом Западно-Сибирского округа (489 дел), Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа (120 дел), Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа (145 дел).
При подготовке работы использована статистика арбитражного суда Омской области, федеральных арбитражных судов Западно-Сибирского, Волго-Вятского и Северо-Западного округов, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
В процессе исследования анализировалась статистическая отчетность Главного управления жилищного контроля, государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области, Межрегионального управления технологического и экологического надзора по Сибирскому федеральному округу по осуществлению государственного строительного надзора.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что проведено комплексное и системное изучение актуальных проблем административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства, учитывающее последние изменения в законодательстве, регулирующем общественные отношения в данной области.
Новизной отличаются классификация оснований применения мер административной ответственности в указанной сфере и особенности производства по делам рассматриваемой категории.
Проведенное исследование позволило выявить и обобщить опыт административно-юрисдикционной деятельности органов государственного строительного надзора, а также разработать комплекс конкретных предложений по ее совершенствованию.
На основе изучения сложившейся в настоящее время практики применения административной ответственности и деятельности органов государственного строительного надзора сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования строительной деятельности, государственного надзора за ней и применения мер административно-правового принуждения в строительстве.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также положения, выносимые на защиту:
1. Правовое регулирование общественных отношений в области строительства в настоящее время характеризуется отсутствием четкой согласованности между нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней. Это негативно сказывается на состоянии законности в строительной деятельности и способствует устойчивому росту числа административных правонарушений в этой сфере.
2. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения в области капитального строительства, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения всех норм и правил строительного законодательства России, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
3. Дисквалификация может быть применена к лицам, реализующим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.
Предлагается дополнить санкцию правовой нормы, закрепленной в ч. 3 ст. 9.5.1 КоАП РФ, следующей формулировкой: «…или дисквалификацию индивидуального предпринимателя либо должностного лица, занимающего руководящую должность в исполнительном органе управления юридического лица или осуществляющего организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в деятельности юридического лица».
4. На охрану исключительно отношений в области капитального строительства направлены нормы, зафиксированные в ст. ст. 9.4, 9.5 и 9.5.1 КоАП РФ. В Кодексе закреплены составы правонарушений, объект которых включает, наряду с отношениями в области капитального строительства, отношения в других сферах жизни общества (например, земельные (ст. 8.7), лесные (ст. 7.9), в области культурного наследия (7.14), использования и охраны недр (8.11) и др.). КоАП РФ также охватывает статьи, в тексте которых термин «строительство» не встречается, но отношения, охраняемые санкциями этих статей, возникают и при осуществлении строительства (ст. ст. 5.27, 7.1, 7.16, 7.19, 7.22 и др.).
5. Предлагается внести изменения в ст. 28.7 КоАП РФ, закрепив в ней норму о проведении экспертизы в случаях выявления административного правонарушения в области градостроительного законодательства. Автором разработана процедура административного расследования применительно к делам о правонарушениях в области капитального строительства.
6. В соответствии с ч. 6 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ, лицо, осуществляющее строительство, обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой ведутся строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.
Следует отметить, что неуведомлением будет считаться несообщение о сроках завершения работ после их полного выполнения. До завершения работ виновных лиц нельзя привлечь к административной ответственности, поскольку время, отведенное на уведомление, в законе не обозначено.
7. В целях приведения в соответствие с изменениями в правилах осуществления капитального ремонта объектов капитального строительства, введенных Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 243-ФЗ, необходимо исключить слова «капитальный ремонт» из текста ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ.
В случае проведения капитального ремонта объектов капитального строительства должна осуществляться подготовка отдельных разделов проектной документации на основании задания застройщика или заказчика в зависимости от содержания работ, выполняемых при капитальном ремонте и если в отношении разделов проектной документации, подготовленной для проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, не проводится государственная экспертиза проектной документации (за исключением проектной документации, подготовленной для проведения капитального ремонта автомобильных дорог общего пользования) будет исключена обязанность получения для него разрешений, указанными изменениями получение разрешения для проведения капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется. Данная мера повлечет исключение административной противоправности деяний, связанных с нарушением правил осуществления капитального ремонта объектов капитального строительства.
8. На практике возникает необходимость проведения административного расследования и в других, не указанных в ст. 28.7 КоАП РФ, случаях. Законодатель ограничил составы административных правонарушений, при совершении которых возможно проведение административного расследования. Чтобы привлечь к административной ответственности, если нарушения выявлены, нужно вызвать для составления протокола лицо и начать проведение административного расследования, уже в процессе которого осуществляются экспертизы и иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.
В связи с вышесказанным считаем необходимым внести изменения в ст. 28.7 КоАП РФ, включив в ч. 1 слова «капитального строительства».
9. Момент обнаружения административного правонарушения и момент составления протокола об административном правонарушении могут не совпадать. Потому, что юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности, зарегистрировано в одном регионе, а место совершения административного правонарушения находится в другом регионе России. Местом составления протокола должно быть место его совершения либо место нахождения органа (государственного строительного надзора). Для того чтобы возбудить дело об административном правонарушении в области капитального строительства, необходимо вызвать лицо, привлекаемое к административной ответственности, для составления протокола об административном правонарушении. В связи с чем, целесообразно внести дополнения в ст. 28.1.2 КоАП РФ, изложив ее в следующей редакции:
«Статья 28.1.2. Определение о дате и месте составления протокола об административном правонарушении
1. В случае совершения административных правонарушений, предусмотренных статьями 9.4, 9.5, 9.5.1 настоящего Кодекса, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, находится (зарегистрировано) вне места совершения административного правонарушения, выносится определение о дате и месте составления протокола об административном правонарушении.
2. В определении о дате и месте составления протокола об административном правонарушении указываются дата и место составления определения, фамилия и инициалы лица, составившего определение, должность, статья настоящего Кодекса, указывающая на наличие события административного правонарушения, дата и место явки лица, привлекаемого к административной ответственности. Физическому или законному представителю юридического лица, в отношении которых вынесено определение о составлении протокола об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности с указанием статей настоящего Кодекса, о чем делается соответствующая запись в определении».
10. В целях сокращения количества случаев передачи дел об административных правонарушениях в области капитального строительства на рассмотрение в судебные органы без достаточных оснований целесообразно закрепить в качестве требования к оформлению протокола об административном правонарушении необходимость указывать перечисленные в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ случаи, создающие угрозу причинения вреда либо причиняющие вред охраняемым общественным отношениям.
11. Когда в производстве по делу возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике и т. д. Предельный срок проведения экспертизы в КоАП РФ не регламентирован, поэтому остается неясным вопрос о том, что если для проведения экспертизы потребуется период больше, чем отведено на проведение административного расследования. Исходя из этого предлагаем дополнить ст. 26.4 КоАП РФ ч. 7 следующего содержания: «Предельный срок проведения экспертизы не может превышать одного месяца с момента вынесения определения о назначении экспертизы судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело».
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется разработкой и внесением новых знаний в науку административного права и авторским комплексом мер по совершенствованию производства по делам об административных правонарушениях. Диссертация содержит теоретические положения, совокупность которых представляет собой постановку и решение сложных проблем административно-юрисдикционного процесса.
Теоретические выводы и положения позволили автору внести ряд существенных предложений по совершенствованию административного законодательства.
Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена важными рекомендациями и предложениями, направленными на совершенствование административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования происходили в форме: обсуждения полученных результатов на научно-практических конференциях и теоретических семинарах; научных публикаций; внедрения научных разработок в правоприменительную практику, учебного процесса.
Основные положения диссертации отражены в 4 публикациях, в том числе в двух ведущих рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК, а также были представлены в докладах и выступлениях на международных научно-практических конференциях (IV Международной научно-практической конференции «Наука и общество: проблемы современных исследований» (г. Омск); международной научно-практической конференции «Инновационные процессы в развитии современного общества» (г. Пенза)), состоявшихся в 2009–2011 гг.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
Капитальное строительство как объект административно-правового регулирования
Исходя из сложившихся в настоящее время представлений об институте административной ответственности в целом, можно сформулировать определение административной ответственности в области капитального строительства. В исследованиях ученых предлагаются следующие формулировки. Г. Д. Денисова рассматривает административную ответственность в области строительства как установленную правовыми нормами обязательную форму негативной реакции государства в лице органов архитектуры и градостроительства и их должностных лиц на противоправные деяния, носящие характер правонарушения в области строительства .
Ю. В. Герасименко под административной ответственностью за правонарушения строительного законодательства в России понимает средство охраны правопорядка, элемент государственно-властных полномочий3.
По нашему мнению, в определении, сформулированном Г. Д. Денисовой, отражается весьма существенный аспект. В частности, правовая реакция государства, которую отмечает указанный ученый, является первичной, она определяет суть административной ответственности. При таком подходе административная ответственность фактически выступает в качестве постоянно действующего правового института, опосредующего своим механизмом об новленную с учетом современных социально-политических условий реакцию государства .
Вместе с тем, исходя из определения Г. Д. Денисовой ясно, чем административная ответственность в области строительства принципиально отличается от уголовной, поскольку в определении указан такой существенный признак административной ответственности, как административная противоправность. Если сравнивать противоправность административных правонарушений, влекущих дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную ответственность, с противоправностью уголовных деяний, то безусловно по своей правовой природе они похожи. Объединяет их постоянный приоритет публичных интересов, нарушение которых приводит к противоправным действиям (бездействию).
Принимая во внимание приведенные выше аргументы, по нашему мнению, административная ответственность в области капитального строительства представляет собой правовую реакцию государства на проявление административной противоправности в области капитального строительства, содержащую материально-правовые основания и процессуальный порядок рассмотрения, возбуждения дел об административных правонарушениях, назначения, исполнения административных наказаний в целях возложения на правонарушителя обязанности претерпевания неблагоприятных последствий, установленных законодателем, или прекращения производства по делу в определенных законом случаях.
Нормативную базу административной ответственности в области капитального строительства образует система правовых норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и строительного законодательства.
Нормативное основание административной ответственности составляют нормы права, которые регулируют охранительные и регулятивные правоотношения в области капитального строительства на всей территории России.
Фактическим основанием такой ответственности является совершение административного правонарушения, посягающее на установленный порядок реконструкции, строительства. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях говорится об административной ответственности физических лиц в области капитального строительства. Целесообразно дать определение юридического лица за нарушение в рассматриваемой сфере.
Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения в области капитального строительства, если будет установлен тот факт, что была возможность для соблюдения всех строительных норм и правил, но оно не смогло принять всех необходимых мер по их соблюдению, и, соответственно, за их нарушение последует административная ответственность.
Уполномоченный орган государственного строительного надзора обязан составить протокол по делу об административном правонарушении в области капитального строительства, если будет установлен факт нарушения строительных норм и правил.
В случае невыполнения установленного предписания в срок орган государственного строительного надзора на основании ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ применит административную ответственность. Санкция указанной нормы включает в себя применение административного приостановления деятельности до 90 суток. Закрепление данного состава правонарушения в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях оказывает существенное влияние на общественные отношения в области капитального строительства, что необходимо учитывать при совершенствовании административного законодательства. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях также содержит статьи, в тексте которых термин «строительство» не встречается, но отношения, охраняемые санкциями этих статей, возникают и при осуществлении строительства. К ним, например, относятся следующие: - самовольное занятие земельного участка ; - незаконное предоставление земельных участков из состава земель историко-культурного назначения" и др. Существует еще ряд норм, предусматривающих ответственность за посягательство на отношения, в которые вступают субъекты строительной деятельности, но непосредственно на строительную деятельность эти нормы не оказывают принципиального влияния.
Административное правонарушение в области капитального строительства как основание административной ответственности
Вместе с тем заслуживает внимания тот факт, что термин «состав административного правонарушения», несмотря на его огромное значение, употребляется в Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях один лишь раз - в ч. 2 ст. 4.4. По нашему мнению, целесообразно в целях восполнения логики законодательства об административной ответственности, установления теоретико-правовых связей, необходимых для правильной квалификации правонарушений, закрепить в данном Кодексе определения состава административного правонарушения и его элементов.
Административное правонарушение выражается в противоправном действии либо в противоправном бездействии. Например, нарушение технологии строительства или предоставление недостоверных сведений органу государственного строительного надзора - действие, неопубликование сведений, неисполнение предписаний - бездействие. Противоправное действие или бездействие - это несоответствие нормативным предписаниям.
Противоправное действие может подразделяться на простое и сложное. Например, если нет правил застройки и землепользования на земельных участках, никакого разрешения на строительство быть и не может - это простое действие, одномоментный акт поведения. Сложное деяние состоит из самостоятельных действий. Например, самовольное строительство включает невыполнение требований по проведению инженерных изысканий, проектных работ, получению экспертного заключения и т. д.
Административные правонарушения подразделяются на виды в определенных сферах. Для нас интерес представляет административная ответственность в области капитального строительства, в соответствии с главой 9 «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике», а именно: - в промышленности; - в области строительства; - в энергетике.
Общественная опасность перечисленных видов административных правонарушений в области капитального строительства определяется в том числе их распространенностью. Чем чаще совершается то или иное правонарушение, тем больший вред оно причиняет интересам общества и государства. В этой связи заслуживают внимания результаты анализа практики осуществления государственного строительного надзора.
Так, практика Главного управления жилищного контроля, государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области показывает, что чаще всего встречаются следующие виды правонарушений. Первый - несоблюдение всех требований при возведении зданий и сооружений. По городу и области государственный строительный надзор фиксирует случаи некачественного проведения монтажа, сварки и теплоизоляции, нецелевого использования строительных материалов, замены их менее качественными. Для различных частей здания должен использоваться определенный вид кирпича, но многие подрядчики не обращают на это серьезного внимания. Вследствие чего снижается качество строительства, прочность коробок зданий и сооружений.
Основной причиной правонарушений является отсутствие ведомственного контроля за качеством строительных материалов, соответствием их необходимым стандартам. Нередки случаи использования деформированных изделий, а также материалов с низкими прочностными характеристиками.
Следующий вид правонарушений связан с согласованием документации. Обычно граждане начинают строительство и разработку проекта без предоставления проектной документации на государственную экспертизу. Часто возведение зданий и сооружений начинается, когда земельный участок не оформлен под строительство, нет допуска на проведение строительно-монтажных и других видов работ.
Условия развивающегося строительного рынка в ряде случаев приводят к ситуации, когда хозяйствующие субъекты не справляются с надлежащим исполнением возложенных на себя прав и обязанностей и допускают административные правонарушения. Связано это, в первую очередь, с тем, что субъекты строительной деятельности вместо выполнения главенствующей задачи (безопасные и комфортные условия труда, доступность приобретения жилья) преследуют лишь свою выгоду, которая для них превыше всего.
Таким образом, классификация административных правонарушений позволяет правоприменителям правильно оценить характер совершаемого правонарушения, качественно осуществлять квалификацию деяния и соразмерно применять к виновным лицам административные наказания.
Дифференциация административной противоправности в строительстве взаимосвязана с дифференциацией административных наказаний за правонарушения в данной сфере. Одно без другого не имеет смысла.
Законодатель включил в КоАП РФ специальную главу 9 «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике»1, где содержатся статьи, называющие правонарушения в области капитального строительства: 9.4, 9.5, 9.5.1.
Следует отметить, что органы государственного строительного надзора рассматривают дела о вышеуказанных правонарушениях. Кроме того, их должностным лицам, согласно п. 70 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, предоставляется возможность составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных определенными статьями данного Кодекса .
Особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в области капитального строительства
Несмотря на то что понятие «административное расследование» используется в науке давно, единого мнения среди ученых по поводу его определения пока не сложилось, отсутствует оно и в законодательстве. Однако нам представляется, что административное расследование представляет собой совокупность процессуальных действий (фиксация в документах необходимой информации, правильное их оформление), требующих значительных временных затрат.
Это определение, по нашему мнению, не отражает главной особенности административного расследования, которая ему присуща в силу действующего законодательства, - ее факультативности.
Среди ученых-административистов нет единства по вопросу структуры стадии расследования. Одни вообще не считают ее самостоятельной, другие выделяют большое количество этапов, включая, например, дополнительное и повторное административное расследование1. На наш взгляд, рассматриваемая стадия состоит из четырех этапов: 1. Сбор доказательств. На данном этапе государственный строительный надзор должен подтвердить или опровергнуть фактическое наличие всех элементов состава административного правонарушения. 2. Процессуальное оформление собранных доказательств. Оформляются не только протоколы, объяснения и т. д., но и справки, ответы на запросы, описание предметов нарушения и др. 3. Составление протокола об административном правонарушении и направление его на рассмотрение должностному лицу, в компетенции которого находится рассмотрение дело. 4. Возможность проведения дополнительного и повторного административного расследования при производстве работ объектов капитального строительства. Немало вопросов при проведении расследования дел об административных правонарушениях возникает именно на первом и втором этапах.
Основная цель административного расследования - сбор доказательств того, что выявлено при разрешении вопросов о возбуждении административного дела.
Решение задач административного производства по делам в области капитального строительства производится путем доказывания (сбор, выявление, анализ) и исследования обстоятельств конкретного дела, а также его оформления в соответствующих процессуальных документах .
Понятие доказательств определяется учеными как «все фактические данные, которые используются для установления обстоятельств юридиче-ского дела в соответствии с принципом объективной истины» . Доказывание же представляет собой неотъемлемую часть любого юридического процесса, без него невозможно привлечь к ответственности виновных, разрешить дело, восстановить нарушенные права и интересы. Все зависит от того, как правильно будут установлены все обстоятельства дела, отсюда и результат применения. Исходя из этого доказывание следует рассматривать как один из центральных институтов производства по делам указанной категории.
Целью доказывания служит не достижение объективной истины, а установление обстоятельств, необходимых для разрешения дела1. В содержание доказывания включают сбор, оценку и использование доказательств2. Сбор доказательств охватывает их выявление и процессуальное оформление, а также предполагает поиск доказательств. Само понятие «доказывание» не исключает, а напротив, предполагает работу с доказательствами, т. е. их использование.
Доказывание осуществляют должностные лица, в компетенции которых находится функция по составлению протоколов, должностные лица и судьи, рассматривающие дела об административных правонарушениях. Они являются субъектами доказывания. Особенность их заключается в том, что они играют в доказывании не разовую, эпизодическую роль, а постоянную либо в течение длительного времени. Например, в пределах одной стадии процесса - составления протокола или рассмотрения дела об административном правонарушении - субъекты доказывания: - осуществляют доказывание (собирание, проверка, исследование, оценка доказательств), несут ответственность за его результаты и обладают административно-властными полномочиями; - имеют право на продолжительное участие в процессе доказывания в целях защиты своих прав и других лиц, охраняемых законом.
Субъекты доказывания по делу - это лица, не только обладающие правоприменительными полномочиями, но и осуществляющие надзорно-контрольные функции в целях обеспечения деятельности уполномоченного лица по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях .
Особенности пересмотра дел об административных правонарушениях в области капитального строительства, а также исполнения решений по ним
Всего окончено производством 16,9 тыс. дел по жалобам на постановления, из них с нарушением срока, предусмотренного ст. 30.5 КоАП РФ, 2 тыс. дел, или 11,7% от оконченных производством (в 2011г.- 15,4%; в 2010 г. - 9,7; в 2009 г. - 8,5; в 2008 г. - 8,4; в 2007 г. - 5,2%)2.
От общего числа рассмотренных с удовлетворением жалоб и протестов на постановления районных судов 2,8 тыс. дел (43,6%) были отменены с возвращением на новое рассмотрение в районные суды. Наибольшую долю в структуре обжалованных в судах областного звена постановлений, вынесенных судьями районных судов, составляют постановления о назначении штрафа как административной меры наказания (с последующей отменой каждого третьего такого постановления) - 44,0% (7,5 тыс.) от общего числа обжалованных дел; о назначении административного наказания в виде лишения специального права (с отменой каждого четвертого постановления) -30,0% (5,0 тыс.); об административном приостановлении деятельности (с от-меной каждого третьего постановления) - 8,5% (1,4 тыс.) .
При рассмотрении жалоб по делам об административных правонарушениях в области капитального строительства большинство нарушений, как правило, сводятся к неправильной квалификации деяния или ошибкам при назначении административных наказаний. Неправильное применение материальных норм часто является результатом ошибок, связанных с применением процессуальных норм КоАП РФ (неполнота исследования обстоятельств дела, односторонняя оценка доказательств) .
В статье 30.6 КоАП РФ не указано, какие определения выносятся после рассмотрения жалобы. Представляется, что принимаемые при этом процессуальные решения следует оформлять в виде определения .
В рамках административно-юрисдикционного процесса возможен неоднократный пересмотр не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях и решений по жалобам на них2. Постановление, вынесенное уполномоченным должностным лицом органа государственного строительного надзора по жалобе на это постановление может быть обжаловано в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд. Следовательно, необходимо внести дополнение в ст. 30.9 КоАП РФ о том, что указанный порядок пересмотра касается не всех постановлений и последующих решений по жалобам, а лишь не вступивших в законную силу.
Нужно обратить внимание на то, что Кодекс допускает определенную долю усмотрения судьи по вопросу о том, есть ли необходимость заслушивать, кроме заявителя или его представителя, объяснения иных лиц, в том числе и представителя первичной юрисдикции (орган государственного строительного надзора). По нашему мнению, такое положение противоречит принципам состязательности и объективности. В связи с изложенным представляется целесообразным ввести в КоАП РФ норму, дающую органу государственного строительного надзора (органу исполнительной власти) право прямого участия в процессе рассмотрения жалобы, что будет способствовать более объективному и справедливому рассмотрению производства по делу об административном правонарушении в области капитального строительства.
Заключительная стадия - исполнение постановления по делу об административном правонарушении в области капитального строительства. Выделение норм об исполнительном производстве в специальном разделе КоАП РФ обусловлено особенностями этой стадии. На данной стадии проблемы возникают в ходе принудительного исполнения постановлений о привлечении к административной ответственности в виде административного штрафа. Как справедливо отмечал в свое время Д. Н. Бахрах: «Постановления о наложении административных наказаний практически останутся "пустыми бумажками", если не будет организовано их четкое и своевременное исполнение»1.
Согласно ст. 21 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», судебные акты, акты других органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях могут быть предъявлены к исполнению в течение двух лет со дня их вступления в законную силу .
Судебные приставы ссылаются на разъяснения, данные в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Однако эти разъяснения не учитывают существенных изменений исполнительного законодательства.
Похожие диссертации на Административная ответственность за правонарушения в области капитального строительства
