Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Материально-правовые основы применения административной ответственности за правонарушения в области строительства 28
1. Применения административной ответственности за правонарушения в области строительства: понятие и содержание 28
2. Основания административной ответственности за правонарушения в области строительства 43
3. Организации (юридические лица) как субъекты административной ответственности за правонарушения в области строительства 66
4. Система административных взысканий за административные правонарушения в области строительства 83
5. Характеристика административных взысканий, применяемых к организациям (юридическим лицам) в области строительства 96
6. Развитие российского законодательства об
административной ответственности в области строительства 118
ГЛАВА 2. Процессуально-правовые основы применения административной ответственности за правонарушения в области строительства 124
1. Принципы производства по делам об административных правонарушениях в области строительства 124
2. Правовой статус участников производства по делам о правонарушениях в области строительства 132
3. Доказывание и доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях в области строительства 156
4. Основные стадии производства по делам об административных правонарушениях в области строительства 163
5. Основные направления совершенствования законодательства об административной ответственности в области строительства 191
Заключение 219
Библиография 223
- Применения административной ответственности за правонарушения в области строительства: понятие и содержание
- Основания административной ответственности за правонарушения в области строительства
- Принципы производства по делам об административных правонарушениях в области строительства
- Правовой статус участников производства по делам о правонарушениях в области строительства
Введение к работе
Актуальность исследования административной ответственности юридических лиц в области строительства продиктована стремительным развитием строительной индустрии как наиболее важной отрасли жизнедеятельности человека. В настоящее время происходит реформирование законодательства, предусматривающего ответственность хозяйствующих субъектов в области градостроительной деятельности. Главным направлением развития современного законодательства в этой сфере является институт административной ответственности юридических лиц. Данный институт существует в современном российском законодательстве довольно не продолжительное время, с начала 90-х годов. Кодекс об административных правонарушениях РСФСР 1984 г. включает только шесть составов административных правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность физических лиц. Закон РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» вступил в силу в декабре 1992 года. Именно в 90-х годах начинается бурное развитие законодательства об административной ответственности юридических лиц. В дальнейшем вопросы административной ответственности в области строительства физических и юридических лиц нашли отражение в Федеральном законе от 17 ноября 1995 года «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», в котором установлено три состава административных правонарушений. В 1998 году впервые в России принят Градостроительный кодекс РФ, предусматривающий ответственность еще за восемнадцать составов административных правонарушений в области строительства. Однако законодательные акты, регламентирующие деятельность в этой области не дают ответа на некоторые важные вопросы: о вине, сроках давности, порядке привлечения к ответственности и многих иных общих условиях
наступления ответственности. Таким образом, имеет место несовершенство и разбросанность законодательства об административной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области строительства.
Анализируя законодательство об административной ответственности организаций можно сделать вывод, что оно не представляет собой определённой системы, сложившейся на основе четкой научной концепции. В области строительства действуют пока лишь отдельные акты либо их нормы, содержащиеся в разных законах, предусматривающих административную ответственность. На уровне субъектов Федерации и местном уровне наблюдается бессистемность законодательства об административной ответственности. Однако институт административной ответственности юридических лиц в области строительства стремительно развивается и формируется. Проблема административной ответственности субъектов строительной деятельности имеет большую практическую значимость, особенно в современных условиях, когда стало уделяться внимание экологии, землепользованию, архитектуре.
Монографических работ, посвященных вопросам ответственности юридических лиц в области строительства, практически нет. Этим обстоятельством в значительной мере определяется актуальность настоящего исследования, в котором автор пытается проанализировать теоретические и практические проблемы административной ответственности юридических лиц в области строительства в современных условиях.
Изучение института административной ответственности в рассматриваемой области обусловливается необходимостью определения основных направлений законодательного регулирования административно-юрисдикционной деятельности органов архитектуры и градостроительства,
наделенных правомочиями по наложению взысканий на субъектов строительной деятельности.
Состояние научной разработанности проблемы развития строительного законодательства требует все более пристального внимания специалистов.
Ученые - административисты справедливо настаивают на кодификации законодательства об административной ответственности юридических лиц.
Наука административного права, изучая вопросы теории административной ответственности организаций в области строительства, анализирует, уточняет и дополняет общий институт административной ответственности. Однако законодатель не дает единого понятия административного правонарушения в области строительства, применимого к физическим и юридическим лицам. Это отрицательно сказывается на определении оснований административной ответственности за правонарушения в области строительства.
Институт административной ответственности (материальные и
процессуальные аспекты) разрабатывали и исследовали видные ученые -
административисты - А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах,
К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, А.И. Елистратов,
И.И. Евтихиев, М.И. Еропкин, O.K. Застрожная, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев,
В.М. Манохин, М.Я. Масленников, В.И. Новоселов, И. В. Панова,
Г.И. Петров, Л.Л. Попов, В.Г. Розенфельд, Ю.Н. Старилов, В.Д. Сорокин,
С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов,
О.М. Якуба.
При написании работы исследовались труды таких ученых -специалистов в области конституционного, гражданского, уголовного, трудового права и общей теории права, как: С.С. Алексеев, О.В. Брежнев, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.М. Жуйков, М.В. Карасева, О.Е. Кутафин,
Л.В. Лазарев, Н.Ю. Хаманева, А.А. Мельников. В трудах этих авторов административная ответственность рассматривается в различных аспектах: как особая разновидность юридической ответственности; как разновидность санкций в публично-правовой сфере.
В последнее десятилетие опубликованы сборники нормативных актов, учебные пособия, учебники, монографические исследования, а также отдельные научные статьи, посвященные рассматриваемой проблеме. Ответственность юридических лиц в области строительства — один из наиболее важных вопросов современного законодательства, потому что его разработка долгое время носила фрагментарный характер. С развитием частного предпринимательства и созданием множества строительных организаций проблемы административной ответственности обострились. Многие из них ещё не решены на необходимом уровне ни законодательной практикой, ни наукой административного права. Хотя Градостроительный кодекс РФ принят сравнительно недавно, он не отвечает требованиям административно-деликтного права и требует существенной доработки. Критика в его адрес высказывается видными учеными — административистами. Это обстоятельство предполагает совершенствование института административной ответственности в области строительства.
Предметом исследования в диссертации являются: анализ материально-правовых проблем административной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области строительства; изучение особенностей состава административного правонарушения, совершенного юридическим лицом в данной области; установление наличия вины в действиях строительной организации; приостановление строительной лицензии как вид административного взыскания; организационно-правовые основы административного производства по делам об административных правонарушениях в области
строительства; основные направления совершенствования
законодательства в этой сфере.
Цель и задачи исследования. Главная цель диссертационного исследования - теоретическое рассмотрение административной ответственности физических и юридических лиц в области строительства как самостоятельного правового института и анализ основных направлений совершенствования законодательства в этой сфере административно-де ликтных отношений.
Задачами работы являются:
1. Исследование материально-правовых и процессуально-правовых
оснований применения административной ответственности за
административные правонарушения в области строительства.
2. Исследование проблемы вины в составе административного
правонарушения в области строительства. Доказательства вины
юридического лица в области строительства для привлечения его к
административной ответственности. Анализ современной системы
административных взысканий, применяемых к юридическим лицам за
правонарушения в данной сфере.
3. Исследование современных принципов производства по делам об
административных правонарушениях в области строительства.
Рассмотрение основных стадий производства по делам об административной ответственности в области строительства.
Исследование правового статуса участников производства по делам об административных правонарушениях в области строительства.
Анализ основных проблем и направлений совершенствования законодательства о градостроительстве.
В качестве теоретической основы для выполнения данной работы использованы труды известных отечественных ученых.
В работе анализируются законодательные акты, устанавливающие административную ответственность в области строительства, обобщается практика производственного отдела Центрально-Черноземного регионального филиала Федерального лицензионного центра, используются публикации прошлых лет и современные издания, статистические данные о применении мер административных взысканий за административные правонарушения в области строительства.
Методологическую основу диссертации составляют научные
методы исследования: исторический, сравнительно-правовой,
статистический и другие, широко применяемые в юридической науке. В работе используются философские категории формы и содержания, возможности и действительности, количества и качества, единичного и общего.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автором
1) проводится комплексное исследование института
административной ответственности в области строительства;
2) диссертационная работа является одной из первых научных
работ, в которой предпринята попытка осмысления теоретических и
практических проблем административной ответственности в области строительства;
рассматривается наличие вины как необходимого условия административной ответственности юридических лиц в области строительства;
проведен анализ основных мер административной ответственности в рассматриваемой области, таких, как штраф и отзыв лицензии или квалификационного сертификата.
Научная новизна диссертационного исследования выразилась в изучении, углубленном комплексном исследовании особенностей
административной ответственности физических и юридических лиц в области строительства, её теоретических и практических аспектов.
Исследуя проблему административной ответственности в области строительства, диссертант руководствуется теоретическим положением о том, что административная ответственность юридических лиц - это элемент института административной ответственности с нормативным, процессуальным и фактическим основанием наступления, но отличающийся по составу административного правонарушения.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые или содержащие элементы новизны теоретические положения и выводы, выносимые на защиту:
определено понятие административной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области строительства;
исследованы важнейшие вопросы применения административной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области строительства;
проанализировано правовое содержание административной ответственности в области строительства, её соотношение с иными мерами административно-правового принуждения;
рассмотрены основные меры административной ответственности за административные правонарушения в области строительства, применяемые к физическим и юридическим лицам;
выделены особенности лишения специального права (лицензии и квалификационного сертификата) субъектов строительной деятельности;
проанализировано производство по делам об административных правонарушениях в области строительства;
рассмотрен институт административной ответственности в области строительства как органическая часть общего института
административной ответственности за административные правонарушения;
раскрыто значение применения административной ответственности в области строительства как средства обеспечения законности;
проанализированы термины «правоспособность», «дееспособность» и «правосубъектность» юридического лица, как субъекта административного правонарушения;
10) предложены некоторые направления совершенствования
законодательства об административной ответственности за
правонарушения в области строительства.
Достоверность и обоснованность положений, выводов и
предложений обеспечивается применением совокупности общенаучных и
частных научных методов - системно-структурного, конкретно-
социологического, технико-юридического, метода сравнительного
правоведения, а также комплексным характером проведенного
исследования, использованием научных источников по
административному, конституционному, гражданскому праву,
материалами судебной практики, историко-логическим подходом к анализу основных административно-процессуальных категорий, аналитическим обобщением нормативных актов и материалов научных работ.
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что административная ответственность в области строительства представляет значительный интерес для развития и понимания института административной ответственности в целом. Данное диссертационное исследование представляет собой определенный вклад в теоретическую разработку важных проблем науки административного права. Результаты исследования могут быть использованы при дальнейших научных и практических разработках проблем административной ответственности
вообще и ответственности в области строительства в частности. Основные
положения и выводы могут найти применение в учебном процессе, при
изучении Особенной части административного права. Для органов
исполнительной власти, осуществляющих управление в области
строительства и жилищно-коммунального хозяйства, данная работа может
иметь научно-практический интерес при подготовке проектов
нормативных актов по вопросам административной ответственности в области строительства.
Диссертационная работа является самостоятельным комплексным монографическим исследованием актуальной теоретико-прикладной проблемы административной ответственности в области строительства.
Выводы и предложения о направлениях совершенствования законодательства об административной ответственности в области строительства могут найти применение в процессе нормотворчества.
Апробация результатов исследования: диссертация подготовлена на кафедре административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета, где автор принимал участие во многих научных конференциях, проводимых на юридическом факультете ВГУ в 1998, 1999, 2000 годах. Материалы и основные положения диссертации использовались в процессе преподавания курсов «Административное право», «Административная ответственность» и «Административный процесс». Основные выводы диссертации нашли отражение в опубликованных автором научных статьях.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, содержащих одиннадцать параграфов, заключения и библиографии.
Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы, отмечается её недостаточная изученность, формируются цели и задачи исследования, его методологическая основа, раскрываются новизна выносимых на защиту положений, теоретическая и практическая значимость содержащихся в работе выводов и предложений.
В первой главе диссертации - «Материально-правовые основы
применения административной ответственности за правонарушения в
области строительства» рассматривается вопросы реализации
административной ответственности в области строительства. В параграфах
1—3 диссертантом характеризуются сущность, основание
административной ответственности, субъектный состав
административного правонарушения в области строительства, выявляются и рассматриваются особенности состава административного правонарушения, совершенного физическими и юридическими лицами.
Автор проводит подробный анализ правового статуса общих, специальных и особых субъектов ответственности.
Понятие правонарушения в области строительства можно определить следующим образом: под правонарушением, в области строительства понимаются несоблюдение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, проектов, других нормативных актов в области строительства и промышленности строительных материалов, влекущее снижение и потерю прочности, устойчивости, надежности зданий, строений, сооружений, их частей или отдельных конструктивных элементов, прочностных параметров производимых строительных материалов, конструкций и изделий, а также действия, нарушающие установленный организационно-правовой порядок строительства объектов и приемки их в эксплуатацию.
В числе присущих институту административной ответственности в области строительства признаков, свойств, оснований наступления можно выделить следующие: во-первых, административная ответственность за административные правонарушения в области строительства всегда связана с государственным административным принуждением; во-вторых, административная ответственность в области строительства, является частью правового института административной ответственности за административные правонарушения; в-третьих, правовым основанием применения мер административной ответственности за правонарушения в области строительства выступает совершение административного правонарушения — общественно-опасного, противоправного, виновного, наказуемого деяния, за которое законодательством установлена административная ответственность.
Административная ответственность — особый вид юридической ответственности, которая наступает на основе норм права, за нарушение правовых норм, конкретизируется юрисдикционными актами компетентных органов, связана с государственным принуждением. Административная ответственность в области строительства не ограничивается применением административных взысканий с целью наказания. Она носит двойственный характер: одна сторона ответственности — это применение конкретных административных взысканий (штрафа, приостановление или отзыв лицензии) с целью наказания, государственного осуждения виновного субъекта, восстановления социальной справедливости. Другая сторона — принуждение хозяйствующего субъекта к выполнению государственной обязанности, от которой оно неправомерно и виновно отказалось. Цель административной ответственности указана в статьях 1 и 10 КоАП РСФСР: наказание виновного в совершении административного правонарушения и обеспечение выполнения юридическим лицом
государственной обязанности. Это позволило сформулировать
т определение административной ответственности юридических лиц.
Под административной ответственностью юридических лиц в области строительства следует понимать установленную правовыми нормами обязательную форму негативной реакции государства в лице органов архитектуры и градостроительства и их должностных лиц на
противоправные деяния, носящие характер правонарушения в области
«к
строительства.
Административная ответственность юридических лиц соотносится с понятием административного принуждения как часть и целое. Основанием применения мер административной ответственности за правонарушения в области строительства является совершенное или совершаемое административное правонарушение - противоправное, виновное,
наказуемое деяние, представляющее угрозу для установленного
организационно-правового порядка строительства объектов и приемки их в эксплуатацию. При этом к мерам административной ответственности относятся такие административные взыскания, как предупреждение, административный штраф или приостановление или отзыв лицензии. Данные меры преследуют цель наказания виновного лица, а также
* обеспечения выполнения субъектом предписанных действий, юридических
обязанностей, требований уполномоченных государственных органов под угрозой применения административных санкций.
Административная ответственность в области строительства имеет
место в случае нарушения требований административного и
градостроительного законодательства. Указанные признаки
административного правонарушения в рассматриваемой области,
- позволяют определить его состав. В состав административного
правонарушения в области строительства входят следующие элементы: объект, субъект, объективная и субъективная стороны.
Объектом. административного правонарушения в области строительства являются общественные отношения, регулируемые административным и градостроительным законодательством.
Объективная сторона административного правонарушения в области строительства — это система признаков, характеризующих внешнее проявление административного правонарушения в области строительства.
Субъектом административного правонарушения в области строительства могут быть физические и юридические лица. Организация, совершившая административное правонарушение и в связи с этим подлежащая административной ответственности, рассматривается в качестве субъекта административного правонарушения. Меры административной ответственности могут применяться к юридическим лицам любых форм собственности и организационно - правовых форм. Для привлечения организации к административной ответственности достаточно наличие у неё прав юридического лица. Однако к совершению юридическим лицом административного правонарушения в области строительства могут привести действия или бездействие конкретных должностных лиц или иных работников, поэтому субъектами такого правонарушения могут быть признаны одновременно соответствующие должностные лица и организация в целом. В связи с этим интересно содержание субъективной стороны.
Субъективная сторона — это совокупность признаков,
характеризующих отношение лица к содеянному. Специфика
субъективной стороны административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами в области строительства связана с проблемой вины юридического лица, которая обусловлена его специальной правосубъектностью.
В четвертом параграфе рассмотрены вопросы, касающиеся основных
91 мер административного принуждения, применяемых к юридическим
лицам за правонарушения в области строительства. Автор анализирует систему и содержание данных мер административной ответственности. В настоящее время к юридическим лицам, осуществляющим деятельность в области строительства, применяются следующие виды мер административной ответственности: предупреждение, административный
* штраф, приостановление действия и отзыв лицензии или
квалификационного сертификата. Диссертант считает, что в области
строительства данная система мер является оптимальной и
результативной. Наиболее действенной мерой выступает приостановление
действия лицензии.
Подводя итог анализу комплекса мер, связанных с
* административной ответственностью юридических лиц в области
строительства, можно сделать некоторые выводы:
1. Административная ответственность физических и юридических
лиц за административные правонарушения в области строительства
состоит из следующей системы административных взысканий: а)
предупреждение - мера морально-правового и воспитательного характера;
* б) административный штраф - мера имущественного характера;
в) приостановление действия или отзыв лицензии - взыскание,
направленное на ограничение деятельности лиц, осуществляющих
строительную деятельность, выражается в лишении их отдельных
полномочий или специального права.
2. Меры административной ответственности, применяемые к
юридическим лицам, отличаются от мер, применяемых к физическим
~ лицам, большей суровостью. Административные штрафы, налагаемые на
юридических лиц, имеют больший размер по сравнению со штрафами, применяемыми к физическим лицам.
В пятом параграфе дана подробная характеристика
административных взысканий, применяемых к организациям за правонарушения в области строительства. Если гражданин или юридическое лицо использует свои права с нарушением закона, то противоправная деятельность должна быть наказана. Однако при определении меры административного взыскания необходимо следовать принципу индивидуализации административного взыскания. Право на
осуществление определенных видов градостроительной деятельности возникает на основании индивидуального юридического акта управления. Административные взыскания за административные правонарушения в области строительства налагаются органом архитектуры и градостроительства. Правовое воздействие мер административного взыскания носит репрессивный характер.
* В шестом параграфе данной главы автор проводит исследование
исторического развития российского законодательства в области строительства.
Во второй главе - «Процессуально-правовые основы применение административной ответственности за правонарушения в области строительства» - в её первом параграфе рассмотрены основные принципы
« производства по делам об административных правонарушениях в
указанной области. Это основные, носящие обобщенный характер положения, берущие начало в Конституции РФ и российском административном законодательстве. В юридической литературе особенное значение уделяется принципам: законности, демократизма, выявления объективной истины по делу, презумпции невиновности и права на защиту. Соответственно, производство по делам об
rf административных правонарушениях в области строительства - это
составная часть административно-юрисдикционного процесса. Оно представляет собой деятельность должностных лиц органов архитектуры и
градостроительства, основанную на административном,
градостроительном, процессуальном законодательстве Российской Федерации. Целью производства по делам об административных правонарушениях является разрешение административно - правовых споров в области строительства.
Диссертантом выделяются следующие особенности производства по делам об административных правонарушениях в области строительства, совершенных юридическими лицами:
Общий порядок производства по делам об административных правонарушениях в области строительства, нормативной основой которого являются КоАП РСФСР, Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», Закон РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства». Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства.
В настоящее время производство по делам об административных правонарушениях в области строительства находится в компетенции суда и органов архитектуры и градостроительства.
В субъектах Российской Федерации порядок производства по делам о правонарушениях в области строительства аналогичен соответствующему порядку, проводимому на федеральном уровне.
4. В законодательстве наблюдается тенденция к единому порядку
исполнения решений по делам об административных правонарушениях в
области строительства, т. е. стремление сделать порядок исполнения
решений, связанных с административными имущественными санкциями и
выплатой денежных штрафов, с одной стороны, единым для всех органов,
а с другой - вневедомственным, осуществляемым на основе
законодательных актов. Указанное выше Положение устанавливает
порядок наложения штрафов за правонарушения в области строительства, предусмотренные Законом РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства». Общий порядок исполнения постановлений о применении мер административного воздействия определен Федеральным законом «Об исполнительном производстве»
5. Кодекс об административных правонарушениях РСФСР
устарел и может быть использован только в правоотношениях физических
лиц. Однако юридические лица гораздо чаще вступают в
административно-юрисдикционные правоотношения в области
строительства, поэтому для производства по делам об административных
правонарушениях, совершенных юридическими лицами, используются
иные законодательные акты. Сравнительно-правовой анализ норм
арбитражно-процессуального и административно-процессуального
законодательства показывает, что дела по спорам, возникающие из административно-правовых отношений в области строительства, рассматриваются судами общей юрисдикции на основе положений гражданско-процессуального законодательства.
Учитывая, что публично-правовые споры между физическими или юридическими лицами и органами государственной власти могли бы более эффективно разрешаться в судах специализированной юрисдикции, а правы граждан и юридических лиц защищаться с большей степенью гарантии, диссертантом поддерживается идея создания административных судов.
Во втором параграфе диссертационной работы рассмотрен правовой статус участников производства по делам об административных правонарушениях в области строительства. Лица, участвующие в деле об административном правонарушении в данной области характеризуются потенциальными и реальными правами и обязанностями, которые они
могут реализовать в результате наступления соответствующих
юридических фактов. Всех субъектов, принимающих участие в
производстве по делу об административном правонарушении в области
строительства, можно разделить на три группы: должностные лица,
наделенные властными полномочиями в производстве по делу; субъекты,
имеющие личный интерес в деле; лица, содействующие осуществлению
производства по делу. КоАП РСФСР не проводит такого деления.
Согласно КоАП РСФСР в производстве по делам об административных
правонарушениях принимают участие: лицо, привлекаемое к
административной ответственности, потерпевший, законные
представители, адвокат, прокурор, свидетели, эксперт, переводчик, должностное лицо, уполномоченное рассматривать дела об административных правонарушениях в области строительства и принимать решения. Автор анализирует правовой статус каждого участника производства по делам об административных правонарушениях, а так же затрагивает вопрос об ответственности потерпевшего, свидетелей за дачу ложных объяснений по делу.
В третьем параграфе проведен анализ доказательств, которые могут быть рассмотрены в производстве по делу об административном правонарушении в области строительства. Не всякая информация может рассматриваться как доказательство; она выступает в этом качестве при наличии двух условий: 1) если содержит данные о наличии или отсутствии административного правонарушения в области строительства, о нарушителе, о его вине в совершении правонарушения, об обстоятельствах, имеющих значение для правильного разрешения дела; 2) если получена законным способом.
Должностное лицо органа архитектуры и градостроительства изучает и оценивает собранные доказательства по своему внутреннему убеждению и выносит решение по делу об административном
правонарушении в области строительства, руководствуясь принципами законности и объективной истины.
В четвертом параграфе рассматриваются стадии административного производства по делам об административных правонарушениях в области строительства. Стадии производства - это последовательный ряд связанных между собой процессуальных действий по реализации прав и взаимных обязанностей. Стадия представляет собой сравнительно самостоятельную часть производства. Однако наряду с общими задачами производства по делам об административных правонарушениях в области строительства, она имеет и свои собственные.
В теории административного права принято считать, что производство по делам об административных правонарушениях слагается из: возбуждения дела; его рассмотрения и разрешения; обжалования или опротестования постановления по делу; исполнения постановления по делу.
В пятом параграфе автор анализирует некоторые проблемы законодательства в современном Российском государстве и предлагает основные направления совершенствования законодательства об административной ответственности в области строительства.
1. Особенная часть современного российского административного права претерпевает значительные изменения. В результате развития административного законодательства она наполняется новым правовым содержанием. Продолжается выделение самостоятельных правовых отраслей административного права. Некоторые области Особенной части административного права вполне урегулированы и могут самостоятельно существовать, например: милицейское право, социальное право, образовательное право, служебное право, строительное право. Под строительным правом следует понимать систему правовых норм.,
которые применяются в области планирования и осуществления строи тельства.
В 90-х годах было положено начало формированию строительного права: приняты федеральные законы «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»; «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства». Градостроительный кодекс РФ. Говоря о проблемах регулирования законодательства, необходимо отметить сложности, существующие в сфере законотворчества. Действующее российское законодательство в области строительства во многом устарело и нуждается в упорядочении. Принятый в 1998 году Градостроительный кодекс РФ не содержит полного перечня правонарушений. Ряд составов административных правонарушений в области строительства имеется в различных законодательных актах, поэтому необходимо внести изменения и дополнения в Градостроительный кодекс РФ с тем, чтобы он стал полноценной «отраслевой» моделью административного законодательства и явился началом формирования новой отрасли права - строительного права.
2. Правовое регулирование градостроительства имеет множество проблем, каждая из которых актуальна и нуждается в детальном рассмотрении. Законодательные акты, регламентирующие деятельность в области строительства, должны быть адекватны «социальным ожиданиям» субъектов правоотношений в этой области, поэтому необходимо скорейшее принятие нового КоАП РФ, отвечающего требованиям современного административно-деликтного права. Федерального конституционного закона «Об административных судах» и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации, включающего в себя статьи о порядке рассмотрения споров между гражданами и другими субъектами права и органами исполнительной
власти, должностными лицами, государственными муниципальными служащими. Принятие таких законов и внесение соответствующих изменений в уже действующее законодательство способствовало бы созданию судебной власти, реально контролирующей управленческий процесс и действующих в нем субъектов права.
3. Основанием наступления административной ответственности
служит административное правонарушение в области строительства, т.е.
противоправное и обязательно виновное действие или бездействие. Вина
юридического лица в совершении административного правонарушения в
области строительства понимается как отсутствие с его стороны,
допускаемых и требуемых законодательством усилий для выполнения
возложенных на него обязанностей, за нарушение которых предусмотрена
административная ответственность, а также неиспользование
предоставленных прав и возможностей для устранения причин административного правонарушения. В российском административном праве институт виновной ответственности присутствует традиционно и относительно физических лиц вопросов не вызывает. Однако в нормативных актах, регламентирующих ответственность юридических лиц, как правило, не предусматривается необходимости учета виновности юридического лица в связи с тем, что само совершение административного правонарушения юридическим лицом предполагает наличие его вины. В области строительства невыполнение юридическим лицом своих обязанностей может быть следствием не зависящих от него причин, поэтому необходимо учитывать вину конкретного юридического лица и обстоятельства, свидетельствующие о её наличии или отсутствии. В теории государства и права существует позиция, согласно которой вина юридического лица в области строительства - это противоправное поведение членов коллектива. Вопрос определения коллективной ответственности за правонарушения в области строительства
дискутируется в юридической литературе. Действующее законодательство не имеет четкого подхода к установлению принципа коллективной вины за административные правонарушения в области строительства.
Рассмотрение вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения в области строительства позволяет определить вину юридического лица через вину его коллектива, но устанавливаемую по доминирующей в этом коллективе воле. Носителем доминирующей воли являются полномочные должностные лица, виновность которых выступает основой для признания организации виновной и привлечения её к административной ответственности.
4. В настоящее время остро встал вопрос о необходимости формирования административной юстиции. В самом широком смысле административная юстиция понимается как порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления в сфере управленческой деятельности. Статья 118 Конституции РФ закрепляет административное судопроизводство в качестве самостоятельного правового института, поэтому в общегосударственном масштабе следует решить вопрос о системе органов административной юстиции. Гражданин имеет право анализировать и оценивать обоснованность, эффективность и законность управленческих решений. В случае совершения правонарушения должностными лицами органов управления строительством виновные должны нести юридическую ответственность, а государство, обеспечивая права, свободы и законные интересы граждан, должно установить для этого надлежащие организационно - правовые механизмы защиты от администрации. Одним из таких механизмов может выступать административный суд, в котором должны рассматриваться публично-правовые споры, возникающие в сфере действия норм строительного права. Административные суды могут стать важным институтом судебной власти, способным осуществлять правовую
защиту физических и юридических лиц, пострадавших от действий
" (бездействия) или решений должностных лиц, реализующих властные
полномочия в области строительства. Административное право включает в свой предмет административно-юстиционное право, т.е. совокупность правовых норм, регламентирующих порядок разрешения споров между гражданами, юридическими лицами и публичной властью. Административная юстиция - это специализированный вид правосудия, направленный на деятельность органов власти и на разрешение административно правового спора.
В заключении резюмируются основные положения проведенного исследования, формулируются теоретические выводы, касающиеся административной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области строительства.
*
Применения административной ответственности за правонарушения в области строительства: понятие и содержание
Юридическая ответственность - важнейший институт любой правовой системы, один из сущностных признаков права, необходимый элемент механизма его действия. В силу этого проблема юридической ответственности занимает одно из центральных мест в общей теории права и в отраслевых юридических науках. Традиционно деление юридической ответственности на четыре вида - уголовную, административную, дисциплинарную и гражданско-правовую.
Административная ответственность выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение. Основания и порядок применения административных взысканий за административные правонарушения в области строительства регламентирует КоАП РСФСР. Действие, которого распространяется только на административно-правовые отношения граждан и должностных лиц, складывающихся в сфере управления. Применение административной ответственности за правонарушения в области строительства предусматривает реализацию мер административной ответственности хозяйствующих субъектов, содержит материально-правовые нормы, устанавливающие основания и меры административных санкций, и процессуальные нормы, определяющие порядок их реализации .
Практическую и теоретическую важность института административной ответственности изучали многие ученые административисты. А.Е. Лунев отмечал, что в теории административного права мало сделано для того, чтобы его проанализировать и понять". Да, в 50-е годы это понятие было новым для отечественной науки. В последующие годы Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган. А.Е. Лунёв, Б.М. Лазарев, И.И. Лазарев, В.М. Манохин, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, Л.Л. Попов, А.П. Шергин внесли огромный вклад в разработку проблемы административной ответственности. Они подготовили теоретическую базу для составления Основ законодательства Союза СССР 1980 года об административных правонарушениях и союзных кодексов.
Однако и эти законодательные акты не закрепили понимание административной ответственности в виде определения, хотя исследовали признаки этого понятия: административный проступок и административное взыскание. В проекте Кодекса РФ об административных правонарушениях опять-таки отсутствует чёткое определение административной ответственности. Возникает вопрос: почему законодатель уклоняется от формулирования административной ответственности? Ведь по этой причине понятие административной ответственности в законодательных актах оказывается размытым.
Проблема административной ответственности теснейшим образом связана с общими проблемами юридической ответственности и является особенно актуальной в современный период развития нашего общества и государства. В отечественной правовой литературе вопросам юридической ответственности посвящено много работ. Вместе с тем в условиях формирования гражданского общества и правового государства понятие и содержание юридической ответственности требуют переосмысления и дальнейшего развития. Существуют различные определения юридической ответственности, суть которых в том, что она рассматривается как правоотношение, возникающее между государством и правонарушителем, в соответствии с чем на последнего возлагаются обязанности нести неблагоприятные последствия за свое деяние. Государство рассматривается как управомоченный субъект, реализующий ответственность, т.е. традиционно юридическая ответственность расценивается главным образом как ответственность граждан, должностных лиц и организаций перед государством в лице его органов. Об ответственности же самого государства практически не упоминается . В ст. 53 Конституции РФ получила закрепление принципиально важная тенденция: становление гражданского общества и правового государства требует взаимной ответственности государства, в лице его органов, и личности.
Административная ответственность в России регулируется КоАП РСФСР, Таможенным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, Градостроительным кодексом РФ и рядом иных законодательных актов. Однако ни один из них не дает четкого определения административной ответственности. В Градостроительном кодексе 1998г. оно вовсе отсутствует. Статья 66 Градостроительного кодекса РФ гласит: «За нарушения законодательства Российской Федерации о градостроительстве устанавливается дисциплинарная, административная, уголовная и иная ответственность в соответствии с законодательством Российской
Федерации». Далее конкретизируются административный проступок и административное взыскание (п. 2 ст. 66 Градостроительного кодекса РФ): - нарушение установленного порядка разработки и утверждения градостроительной документации влечёт за собой наложение штрафа на должностных лиц в размере от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; - разработка градостроительной документации без соответствующих лицензий влечёт за собой наложение штрафа в размере от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда и т.д."
Штраф выступает как основная форма наказания за правонарушения в области строительства. К.С. Вельский отмечает, что «наказательный» подход к определению понятия административной ответственности не раскрывает данную категорию полностью, не показывает все её структурные элементы, а замыкается на одном, фактически отождествляя понятия «ответственность» и «наказание» . По мнению И.А. Галагана, проведшего наиболее фундаментальные исследования этого вопроса, рассмотрение понятий «ответственности и наказания (взыскания) -должно быть решено в пользу их полного отождествления. Это однопорядковые правовые понятия. Они стоят рядом и одно без другого существовать не могут. Любая ответственность и есть то или иное наказание, которое является лишь юридической формой её выражения и проявления4. К.С. Вельский считает, что данное положение неточно ни с методологической, ни с гносеологической точек зрения. Методологически оно неправильно потому, что ограничивает содержание ответственности одним элементом: исследователь, поверив этому мнению, не может идти дальше, т.е. постоянно упирается в одноэлементный шлагбаум.
Основания административной ответственности за правонарушения в области строительства
В современной правовой науке и теории административного права общепризнанным является положение о существовании двух оснований юридической ответственности: «закон, как правовое основание, а второе основание составляет правонарушение - административный проступок, как основание фактическое...» Правовое основание административной ответственности представляет собой систему правовых актов, устанавливающих административную ответственность (материально -правовая основа) и регулирующих производство по делам об административных проступках (процессуально - правовая основа)2.
Административная ответственность организаций в области строительства, как и любой другой институт административного права, долгое время испытывала на себе негативное влияние сложившейся системы государственного управления. Продолжительный период в нашей правовой системе существовала тенденция «перемещения центра тяжести власти и правового регулирования в стране от Верховного Совета и закона к правительству и правительственным актам (в условиях культа личности), а от правительства к ведомствам (застойный период), что вело одновременно от управления на основе закона к выполнению по усмотрению исполнительных органов» . Этот недостаток правовой системы многократно отмечался, как признак снижения эффективности права, как переход от законотворчества к ведомственному нормотворчеству. Последнее отражает негативное влияние узковедомственных интересов. Особенно это касается ситуации, когда издаваемая норма распространяется и на неподчиненные организации,1 осуществляющие строительную деятельность.
Единственным правовым основанием административной ответственности в области строительства должен быть закон. Этот принцип устанавливается Конституцией Российской Федерации 1993 года.
Согласно п. «д» и «к» ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; административное, административно - процессуальное законодательство. Это означает, что по вопросам административной ответственности в области строительства приоритет закреплен именно за законами. Согласно п. 2 ст. 2 Градостроительного кодекса РФ, именно данный кодекс, иные нормативные правовые акты Российской Федерации в области градостроительства устанавливают градостроительные требования к планированию развития территорий Российской Федерации, условиям и порядку использования земель для градостроительной деятельности, и т.д. , поэтому всякое установление ответственности подзаконными и муниципальными органами, не основанное на законе Российской Федерации или ее субъектов, противоречит Конституции и федеральному законодательству о градостроительстве. В проекте Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях проведен тот же принцип: «законодательство об административных правонарушениях в Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с общими положениями, установленными настоящим Кодексом, законов субъектов Федерации об административных правонарушениях»".
Принципы производства по делам об административных правонарушениях в области строительства
Сущность и задачи производства по делам об административных нарушениях в области строительства неразрывно связаны с общими юрисдикционными принципами, которые реализуются органами административной юрисдикции и имеют свою специфику, обусловленную административно-правовой природой возникающих правоотношений, регулируемых посредством применения административно-процессуальных норм. Принципы производства по делам об административных правонарушениях в области строительства - это основные, носящие обобщенный характер положения, руководящие идеи, закрепленные в Конституции РФ, административном законодательстве или вытекающие из конституционного и градостроительного законодательства.
Принципы производства по делам об административных правонарушениях в области строительства определяют собой средства достижения целей административно-юрисдикционпого процесса, выражающих сущность и назначение такового. К ним можно отнести следующие принципы: 1)законности; 2) непосредственности; 3) равенства граждан; 4) демократизма (гласность производства, публичность) 5) состязательности; 6) национального языка; 7) выявления объективной истины; 8) презумпции невиновности и права на защиту.
Каждый из этих принципов с правовой точки зрения можно охарактеризовать следующим образом:
1. Принцип законности выражается в том, что применение административного принуждения допустимо только на основаниях и в порядке, установленном законом. Это означает, что такие меры могут быть применены только к лицам, виновным в совершении противоправных деяний, за которые предусмотрена административная ответственность. Данный принцип обусловливает защиту общих интересов граждан, а также моральную и юридическую ответственность органа архитектуры и градостроительства (должностные лица) за надлежащее ведение процесса.
Реализация принципа законности в производстве по делам об административных правонарушениях в области строительства предполагает соблюдение требований закона формального характера: о сроках наложения административного взыскания (ст. 38, 39 КоАП РСФСР), о форме протокола и постановления по делу об административном правонарушении в области строительства и соблюдении их реквизитов (ст. 235, 260, 261 КоАП РСФСР), о месте и сроках рассмотрения дел (ст. 256, 257 КоАП РСФСР), о порядке и сроках исполнения постановлений по делу (ст. 277, 283 КоАП РСФСР).
2. Принцип непосредственности в производстве по делам об административных правонарушениях в области строительства проявляется в том, что дела рассматриваются органами архитектуры и градостроительства или их должностными лицами, правомочными разрешать такие дела. В числе немногих принцип непосредственности наиболее четко регламентирован правовыми нормами, которые соответствуют Декларации прав и свобод человека и гражданина. Ст. 31 этого документа гласит, что государственные органы, учреждения и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом .
Именно в таком плане в КоАП РСФСР изложены права и обязанности лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевшего, законных представителей, адвоката, эксперта, переводчика, прокурора (ст. 230, 247-250, 233 КоАП РСФСР).
Особенность принципа непосредственности в производстве по делам об административных правонарушениях в области строительства заключается в устном разбирательстве по делу, что дает возможность участникам административного процесса реагировать на эти объяснения непосредственным образом. При рассмотрении дел об административных правонарушениях в области строительства коллегиальными органами ведется протокол заседания. Решение или постановление органа архитектуры и градостроительства выносится в письменной форме.
Данный принцип в рассматриваемом производстве реализуется путем объявления дела, подлежащего разрешению, разъяснения прав и обязанностей участникам административного процесса, заслушивания их объяснений, открытого исследования доказательств и немедленного объявления вынесенного постановления по окончании рассмотрения дела.
3. Принцип равенства состоит в равенстве всех граждан (предпринимателей без образования юридического лица) перед законом и органом, рассматривающим дело, независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятии, места жительства и других обстоятельств.
Правовой статус участников производства по делам о правонарушениях в области строительства
В юридической литературе под административной юрисдикцией традиционно понимаются: 1) рассмотрение и разрешение индивидуальных дел в случае возникновения спора о праве в сфере государственного управления (исполнительной власти); 2) рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушения в различных хозяйственных сферах.
Рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях получило наименование административно наказательной (или карательной) юрисдикции. Субъекты административной юрисдикции, уполномоченные привлекать к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения в области строительства, имеют определенные права и обязанности. Правоприменительная деятельность в области строительства представляет собой действия органа архитектуры и градостроительства (должностного лица) по принятию государственно-властного решения по конкретному факту в соответствии с правовой нормой. Указанные действия подразделяются на три группы, отражающие логику правоприменительного процесса: 1) установление фактических обстоятельств дела (установление фактической основы дела); 2) выбор и анализ нормы права, предусмотренной законодательством о градостроительстве (установление юридической основы дела); 3) решение по делу об административном правонарушении в области строительства, выраженное в акте применения права.
Правоприменительная деятельность органов архитектуры и градостроительства осуществляется в специально установленном порядке.
Это особенно характерно для правоохранительной правоприменительной деятельности, которая призвана обеспечивать защиту предусмотренных нормами права общественных отношений путем использования мер государственного принуждения.
Правоохранительная и правоприменительная деятельность органов архитектуры и градостроительства регулируется охранительными нормами. Их предписания связаны с регламентацией мер юридической ответственности за правонарушения в области строительства, а также иных специфических государственно-принудительных мер". Нормы подобного рода именуются в литературе материальными, а нормы, регламентирующие порядок и формы правоприменительной деятельности, — процессуальными .
В юридической литературе нередко допускается смешение понятий «правовой статус», «правовое положение» (и даже «правосубъектность») . В то же время, например, понятие «правовое положение личности» иногда применяется как в широком смысле, включая в себя понятия «правовой статус гражданина», «правовой статус иностранца» и «правовой статус апатрида», так и в узком смысле - для характеристики положения конкретной личности в данный момент
Существуют и серьезные отличия во взглядах ученых. По мнению одних авторов, понятия «правовой статус» и «правовое положение» являются синонимами, поэтому попытки использовать эти термины как отличающиеся по содержанию и значению неприемлемы, несмотря на то, что гражданин может выступать в различных качествах и существует необходимость терминологического отражения этих особенностей.
Другие ученые констатируют, что понятие «правовой статус» пока не нашло четкого определения в российской (советской) юридической литературе. При этом они склоняются к тому, чтобы выделить этот термин для общей характеристики положения гражданина или организации в обществе, поскольку термин «правовое положение» чаще применяется для характеристики лица или организации в определенном круге общественных отношений .
По нашему мнению, данная позиция представляется более правильной, так как между субъектом права и субъектом правоотношения существует принципиальное отличие. Поэтому необходимо использовать различные наименования для обозначения правового состояния абстрактного субъекта права и правового состояния реального лица, которое может вступать в правоотношения. Правовой статус представляется стабильным правовым состоянием субъекта, а правовое положение может изменяться, ибо изменяется совокупность прав и обязанностей субъекта в зависимости от правоотношений, в которые он вступает. Кто относится к субъектам административной юрисдикции? В соответствии со ст. 194 КоАП РСФСР - это органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. К ним относятся административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних, суды (судьи), органы внутренних дел, органы государственных инспекций и другие органы (должностные лица).
Похожие диссертации на Административная ответственность за правонарушения в области строительства
