Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административная ответственность как средство государ ственного регулирования рынка ценных бумаг 11-56
1. Роль государства в регулировании рынка ценных бумаг 11 -24
2. Общая характеристика административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг 24-37
3. Система административных правонарушений в области рынка ценных бумаг 37-56
Глава II. Составы административных правонарушений в области рынка ценных бумаг РФ 57-149
1. Административные правонарушения, связанные с переходом права собственности на ценные бумаги 57-83
2. Административные правонарушения в сфере информаци онных процессов на рынке ценных бумаг 83-119
3. Административные правонарушения, препятствующие реализации прав по управлению хозяйственным обществом - 119-129
4. Административные правонарушения, посягающие на учёт прав на ценные бумаги 129-149
Глава III. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг РФ 150-195
1. Общие вопросы производства по делам об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг РФ ... 150-162
2. Особенности стадий производства по делам об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг 162-195
Заключение 196-197
- Роль государства в регулировании рынка ценных бумаг
- Общая характеристика административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг
- Административные правонарушения, связанные с переходом права собственности на ценные бумаги
- Общие вопросы производства по делам об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг РФ
Введение к работе
Одной из тенденций развития современных экономических отношений в Российской Федерации является расширение процессов привлечения инвестиционных ресурсов через использование механизмов рынка ценных бумаг. Усложнение хозяйственных связей в указанной области неизбежно повлекло за собой появление значительного массива правовых норм, регулирующих данную сферу. Общая тенденция развития системы права, связанная с постепенным накоплением нормативного материала и распределением его по структурным блокам1, в полной мере проявляется в процессе формирования института ценных бумаг, и даже отрасли корпоративного права . Ценные бумаги и отношения с ними связанные традиционно исследовались с позиций гражданского права. В настоящее время актуальным является рассмотрение данных вопросов в рамках отрасли административного права. Это обусловлено, в частности, необходимостью осуществления государственного регулирования данной сферы с использованием всех возможных методов деятельности государственной администрации.
Доктринальный аспект актуальности избранной темы заключается в необходимости исследования новой системы правовых норм, установивших административную ответственность за правонарушения в области рынка ценных бумаг. Использование общих положений науки административного права позволяет на ином, более глубоком уровне решать частные вопросы применения мер ответственности за соответствующие административно-наказуемые деяния. При этом исследование частных фактов влечет за собой разрешение общих проблем науки административного права.
1 Теория государства и права: Учебник для ВУЗов/ Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова.- М.: Издатель
ство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2002. - С. 330.
2 Защита прав инвесторов/ Под ред. В.В. Яркова. - М.: Финансовый издательский дом «Деловой экспресс»,
1998. - С. 3.
3 Кашанина T.B. Корпоративное право, учебник для вузов, - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, 1999 г.
-815 с.
Использование научных методов исследования способствует выявлению принципов функционирования рынка ценных бумаг в РФ, тенденций его развития, необходимых мер по совершенствованию его административно-правового регулирования. Накопленный опыт применения мер административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг, позволяет произвести анализ имеющейся нормативной базы, правоприменительной практики и выработать рекомендации по повышению эффективности механизмов административно-правового регулирования рынка ценных бумаг.
Следует отметить, однако, что в ходе изучения темы административной ответственности в области рынка ценных бумаг невозможно не поднимать такие общие вопросы как субъекты административной ответственности, производство по делам об административных правонарушениях и т.д. В связи с этим, ряд положений настоящей работы направлен на выработку уточнений и дополнений действующего административного законодательства в целом.
Специфика нормативно-правовой базы, регулирующей рынок ценных бумаг (её содержание, многоуровневость, обширность, детальность и т.д.) обуславливает правоприменительный аспект актуальности темы. Эти особенности в сочетании с бланкетностью административно-правовых норм влекут за собой противоречивую практику применения мер административной ответственности в области рынка ценных бумаг.
Особенностью рынка ценных бумаг является его важность для обеспечения экономической безопасности государства4. Применение мер административной ответственности не только решает общие вопросы назначения наказания за нарушение воли государства, выраженной в нормативных актах, но и повышает устойчивость гражданско-правового оборота, уровень защищённости прав и законных интересов граждан и юридических лиц, что в целом влияет на формирование правового государства.
Целью настоящей работы является комплексное исследование администра-
4 См. Концепцию развития рынка ценных бумаг в РФ. Утв. Указом Президента РФ от 01.07.96 № 1008// «СЗ РФ». 1996. №28. Ст. 3356.
тивной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг РФ, выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства, а также определение направлений формирования эффективной единообразной правоприменительной практики.
Данная цель определяет необходимость решения следующих задач:
Определить понятие и особенности административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг; понятие административных правонарушений в данной сфере.
Определить тенденции развития административно-правового регулирования названной сферы общественных отношений.
Выявить систему административных правонарушений в области рынка ценных бумаг РФ, обобщить и проанализировать практику привлечения к ответственности за данные деликты.
Рассмотреть меры административного наказания (действующие и возможные) за правонарушения по делам указанной категории.
Выявить особенности производства по делам об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг.
Обосновать направления совершенствования законодательства по делам об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, выработать конкретные рекомендации в указанной сфере.
Объект исследования может быть определен как общественные отношения, возникающие в связи с привлечением к административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг РФ. К предмету исследования диссертационной работы относятся нормативное и фактическое основания административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг; правоприменительная практика по указанному вопросу; направления совершенствования законодательства в данной сфере.
При написании работы применялись как общенаучные методы исследования (диалектический, исторический, системный, восхождение об абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному), так и частнонаучные методы
6 познания правовых явлений (формально-юридический, сравнительного правоведения, правового моделирования).
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды таких ведущих административистов как Адушкин Ю.С., Бахрах Д.Н., Вельский К.С., Веремеенко И.И., Галаган И.А., Козлов Ю.М., Коренев А.П., Манохин В.М., Петров Г. И., Попов Л.Л., Российский Б.В., Салищева Н.Г., Студеникина М.С., Хазанов С.Д., Якуба О.М. и др.
Достижения цивилистики не являются предметом настоящего исследования, но должны учитываться при анализе признаков составов административных правонарушений, специфика которых обусловлена, в частности, особенностями правового регулирования рассматриваемого объекта гражданских прав5. В связи с указанным, при написании настоящей работы использованы положения научных исследований Агаркова М.М., Белова В.А., Каминки А.И., Кулагина М.И., Майфата А.В., Мурзина Д.В., Суханова Е.А. Шершеневича Г.Ф., а также в области теории права (Алексеева С.С, Бачило И.Л., Иоффе О.С., Нер-сесянца B.C., Пиголкина А.С., Явича Л.С.).
Особенностью проведенного административно-правового научного исследования явилась необходимость изучения комплекса материальных норм, регулирующих вопросы размещения, обращения ценных бумаг, перехода права собственности на ценные бумаги и прав, представляемых ими и т.д. Поэтому предметом настоящего диссертационного исследования стали нормы, содержащиеся в многочисленных ведомственных актах федерального органа, уполномоченного в области рынка ценных бумаг (действуют более 400 актов).
Основу эмпирической базы проведенного исследования составили материалы дел об административных правонарушениях, возбужденных на территории Свердловской, Тюменской, Челябинской, Курганской областей, а также
5 В юридической литературе справедливо отмечается, что наибольшие сложности представляет определение правового режима исполнительной деятельности, когда она встроена в механизм гражданско-правового регулирования. Это в полной мере касается деятельности исполнительных органов государственной власти в области рынка ценных бумаг. Хазанов С.Д. Важные вопросы науки административного права //Административное право на рубеже веков: Межвузовский сборник научных трудов/ Отв. ред. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Екатеринбург: Издательство Уральского ун-та, 2003. - С. 33-34.
ХМАО, ЯНАО и др. Важнейшим источником познания стали акты правосудия, выносимые по результатам рассмотрения жалоб (протестов) на постановления по делам о нарушении законодательства РФ о рынке ценных бумаг.
Научная новизна исследования заключается в следующих наиболее важных положениях, выносимых на защиту:
Административная ответственность за правонарушения в области рынка ценных бумаг - применение в установленном порядке судьями (судами), уполномоченными должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, административных наказаний к эмитентам, профессиональным участникам рынка ценных бумаг (их должностным лицам) за противоправные виновные действия (бездействия), посягающие на общественные отношения по поводу перехода и учета прав на ценные бумаги, реализации прав, предоставляемых ими, а также информационных процессов на рынке ценных бумаг, которые причиняют вред общественным отношениям в названной сфере.
Административные правонарушения в области рынка ценных бумаг могут быть классифицированы (по непосредственному общественному отношению, охраняемому административной санкцией) на следующие группы:
а) связанные с переходом права собственности на ценные бумаги;
б) в сфере информационных процессов на рынке ценных бумаг;
в) препятствующие реализации прав по управлению хозяйственным обще
ством;
г) посягающие на учёт прав на ценные бумаги.
3. С учетом развития рассматриваемого вида общественных отношений
принципом установления административной ответственности является всесто
ронняя защита прав и законных интересов всех участников рынке ценных бу
маг, обеспечение правопорядка в данной сфере в целом, что должно повлечь за
собой, в том числе, создание в КоАП РФ дополнительной системы норм, уста
навливающих административную ответственность в отношении владельцев
ценных бумаг, нарушивших соответствующие нормы законодательства.
Обосновывается необходимость изменения круга субъектов административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг путем указания на физических лиц, а также управляющую организацию (её должностных лиц), управляющего. Кроме того, в качестве субъектов ответственности по ч. 2 ст. 15.19 КоАП РФ предусмотреть владельцев ценных бумаг (юридических и физических лиц); по ст. 15.23 КоАП РФ - физических лиц.
Необходимо уточнить юридический состав, предусматривающий ответственность за недобросовестную эмиссию (ст. 15.17 КоАП РФ): осуществление юридическим лицом деятельности без государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг; осуществление юридическим лицом деятельности без государственной регистрации отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг; внесение в документы, являющиеся основанием для государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг недостоверных сведений в случае, если это повлекло за собой заблуждение владельцев, имеющее существенное значение; нарушение условий размещения ценных бумаг, установленных в решении о выпуске и (или) проспекте эмиссии ценных бумаг.
Обосновывается необходимость внесения изменений в КоАП РФ в части объединения и уточнения юридических составов ч.ч. 1, 2 ст. 15.19 КоАП РФ -нарушение порядка (сроков) раскрытия информации (состава информации) на рынке ценных бумаг, обязанность по раскрытию которой предусмотрена законодательством.
6. Необходимо введение альтернативных наказаний за совершение рассмат
риваемого вида административных правонарушений (в частности, предупреж
дения), а также изменение размеров административных штрафов за совершение
ряда правонарушений (рекомендуется для ст.ст. 15.17, 15.19, 15.21, 15.22 КоАП
РФ). В случаях, позволяющих установить сумму дохода, полученного в резуль
тате деятельности с нарушением законодательства о рынке ценных бумаг, мо
жет быть использован порядок определения размера штрафа исходя из кратной
ему величины (ст. 15.18, 15.21 КоАП РФ).
7. Производство по делам об адмйнйстративныхправонарушениях в области рынка ценных бумаг обладает рядом особенностей, вытекающих из специфики охраняемых материальных норм, а также неразветвленности структуры уполномоченных субъектов административной юрисдикции. Обосновывается необходимость распространения этапа административного расследования на данную категорию дел. Предложено передать полномочия по рассмотрению ряда категорий дел об административных правонарушениях, возбуждаемых должностными лицами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, данному органу (например, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.4, ст. 19.7 КоАПРФ).
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Содержащиеся в диссертационном исследовании положения могут быть использованы при подготовке учебно-методических материалов по курсу «Административное право» и спецкурса «Рынок ценных бумаг в РФ», а также при подготовке научно-практического комментария к соответствующим статьям КоАП РФ. Рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства РФ об административных правонарушениях в целом и в области рынка ценных бумаг в частности.
Практическое значение исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в работе исполнительных органов государственной власти, уполномоченных в области рынка ценных бумаг, органов внутренних дел, прокуратуры, арбитражных судов, судов общей юрисдикции.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного права Уральской государственной юридической академии (УрГЮА).
Результаты исследования нашли отражение в выступлениях автора на семинарах, «круглых столах», научно-практических конференциях с участием представителей органов государственной власти, профессиональных участников рынка ценных бумаг, эмитентов, инвесторов, преподавателей и студентов высших учебных заведений. Основные положения диссертационного исследо-
вания изложены в опубликованных статьях и докладах автора, применены на практике в рамках деятельности Регионального отделения ФСФР России в Уральском федеральном округе.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, подразделенных на девять параграфов, заключения, списка литературы, правовых актов, актов правосудия.
Роль государства в регулировании рынка ценных бумаг
Одной из ключевых категорий, необходимых для разрешения задач настоящей работы, является «рынок ценных бумаг». Как отмечают исследователи, «отношения коллективно-частного присвоения акционерного капитала фокусируют совокупность экономических, правовых, социальных, технико-экономических отношений индустриального общества»6. Необходимо отметить, что подход к определению понятия «рынок» зависит от многих факторов, основополагающим среди которых является отрасль науки, исследующая данное явление действительности: экономическая теория, мировая экономика, правоведение, социология и др. Содержащиеся в литературе определения рассматриваемого понятия отмечают его различные аспекты (в основном экономические): сфера свободного товарно-денежного обращения, товарооборота; определенное экономическое пространство по производству и сбыту продукции на основе товарообмена или за деньги; система общественных отношений, осно-ванная на свободном товарно-денежном обращении, товарообороте ; сфера то о варного обмена ; институт или механизм, сводящий вместе покупателей и продавцов отдельных товаров и услуг
Рассматриваемый нами вид рынка отличается, прежде всего, товаром, который на нем обращается - ценными бумагами. Легальное определение данного объекта гражданских прав содержится в ст. 142 ГК РФ, согласно которой цен ной бумагой является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении10.
В литературе отмечается, что эмиссионные ценные бумаги, по поводу которых и возникают общественные отношения, охраняемые гл. 15 КоАП РФ, представляют наибольшую «общественную опасность», т.к. их можно в больших масштабах использовать для сбора денег и иных средств11. Ряд исследователей даже предполагают, что именно усиление государственного контроля по-зволяет выделять эмиссионные ценные бумаги в особый тип ценных бумаг .
Ст. 2 ФЗ «О рынке ценных бумаг» содержит признаки данного вида ценных бумаг: 1) закрепляет совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением установленных данным законом формы и порядка; 2) размещается выпусками; 3) имеет равные объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени приобретения ценной бумаги. ..,.- Товар, обращающийся на рынке, в свою очередь влияет на определение ме-ханизмов его регулирования, состав участников, их права и обязанности... В литературе не сложилось единого мнения о категории «рынка ценных бумаг»: совокупность отношений по поводу оборота ценных бумаг, один из финансовых рынков13; кредитные отношения и отношения совладения, выражающиеся через выпуск специальных документов (ценных бумаг), которые имеют собственную стоимость, и могут продаваться, покупаться и погашаться14; сложная организационно-экономическая система с высоким уровнем целостности и за конченности технологических циклов15; сложный комплекс общественных отношений, возникающих по поводу ценных бумаг и деятельности участников рынка ценных бумаг16; совокупность сделок, совершаемых участниками имущест 17 венного оборота по поводу ценных бумаг ...
С учетом положений действующего законодательства может быть предложено следующее определение - это совокупность общественных отношений, возникающих между его участниками (уполномоченными государственными органами, профессиональными участниками, саморегулируемыми организациями, инвесторами и др.) по поводу перехода и учета прав на ценные бумаги, реализации прав, предоставляемых ими, а также информационных процессов на рынке ценных бумаг. Представляется, что иные характеристики отношений, в том числе связь с процедурой эмиссии, осуществление государственного контроля за допуском к обращению, лицензирование некоторых видов деятельности на рынке ценных бумаг и т.д. являются вторичными по отношению к вышеуказанному.
Усложнение хозяйственных связей, увеличение потребности в привлечении инвестиций способствовали становлению и развитию рынка ценных бумаг, который является одним из наиболее эффективных механизмов перераспределения и накопления финансовых активов между различными субъектами. Указанное, в свою очередь, содействует структурной перестройке экономики страны, развитию частного сектора экономической системы, совершенствованию кредитно-финансовых отношений18.
Развитие административной ответственности за правонарушения на рынке ценных бумаг напрямую связано с генезисом корпораций. Первые акционерные компании возникли в России в середине XVIII в.19 Среди основных вех в разви тии правового регулирования деятельности данных субъектов хозяйственной деятельности отмечают принятие Манифеста императора Александра I от 06.09.1805 г. «Об ответственности акционерных компаний в случае взыскания одним складочным капиталом», изданный в связи с несостоятельностью акционерной компании (учрежденной в 1782 г. в Петербурге для строения кораблей)»20. Законодательство того времени содержало разрозненные нормы, устанавливающие различные меры наказания (конфискация, штраф, тюремное заключение...). В 1892 г. были приняты «Правила об ответственности лиц, вводящих в обращение на Санкт-Петербургской бирже ценные бумаги», установившие административную ответственность за нарушения на рынке ценных бумаг. Предусматривалась возможность наказания в сфере раскрытия информации, совершения сделок с ценными бумагами, разглашения служебной информации в данной области и т.д.
Общая характеристика административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг
Ценные бумаги традиционно рассматривались исследователями с позиций гражданского, хозяйственного права. Одним из новых направлений научной мысли является рассмотрение данных вопросов с позиций другой отрасли - административного права. В юридической литературе отмечается возросшая роль данной отрасли в регулировании общественных отношений на рынке ценных бумаг44 (при этом можно говорить об усилении влияния отрасли административного права на организацию новых экономических связей в целом). «...Многие из имущественных отношений, - писал О.С.Иоффе, - таковы по своей природе, что сами по себе они могут регулироваться как в гражданско-правовом, так и в административно-правовом порядке»45. Справедливым представляется мнение о том, что «... именно в единстве и во взаимодействии с частным правом публичное право оказывается способным выполнить свою, незаменимую миссию в прогрессивном развитии общества.. .»46.
Административно-правовые отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере рынка ценных бумаг, могут быть определены как «урегулированный нормами административного права комплекс властеот-ношений, направленных на упорядочение деятельности на рынке ценных бумаг.... При этом обязательным участником правоотношений в сфере админи стративно-правового регулирования рынка ценных бумаг является орган госу дарственного регулирования» .
Рассматриваемые правоотношения могут быть классифицированы по различным критериям. По субъектному составу можно выделить отношения, возникающие между: 1) исполнительными органами государственной власти, уполномоченными на рынке ценных бумаг; 2) исполнительными органами государственной власти и инвесторами; 3) исполнительными органами государственной власти и эмитентами; 4) исполнительными органами государственной власти и профессиональными участниками рынка ценных бумаг; 5) исполнительными органами государственной власти и саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг. Традиционно по характеру отношений рассматриваемый вид связей может быть разделен на две группы: вертикальные (между уполномоченными исполнительными органами государственной власти и иными участниками рынка ценных бумаг, а также в ряде случаев между исполнительными органами государственной власти); горизонтальные (между исполнительными органами государственной власти) . По цели деятельности - регулятивные и охранительные административно-правовые отношения на рынке ценных бумаг (связанные с установлением обязательных требований к деятельности эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг, допуском ценных бумаг к размещению обращению, контролю за соблюдением действующего законодательства, применению мер юридической ответственности за его нарушения...).
Принуждение, являясь одним из методов деятельности государственной администрации, играет важную роль в регулировании общественных отноше ний в сфере рынка ценных бумаг. Оно рассматривается в юридической литературе как «не главный, но важный и необходимый метод властвования»49.
Законодательство о рынке ценных бумаг предусматривает возможность применения различных мер административно-правового принуждения. Так, к мерам пресечения можно отнести направление федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг эмитентам и профессиональным участникам, а также их саморегулируемым организациям предписаний, обязательных для исполнения (п. 7 ст. 44 ФЗ от 22.04.96 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»). Ст. 11 ФЗ от 05.03.99 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» устанавливает, в частности, что такие предписания могут выдаваться в целях прекращения и предотвращения правонарушений на рынке ценных бумаг.
Например, в случае выявления нарушения прав и законных интересов инвесторов профессиональным участником или если совершаемые действия создают угрозу правам и законным интересам инвесторов, федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе своим предписанием запретить или ограничить проведение профессиональным участником отдельных операций на рынке ценных бумаг на срок до шести месяцев. Непринятие указанных мер может повлечь за собой серьезные нарушения прав инвесторов.
П. 7.5. Положения о ведении реестра владельцев именных ценных бумаг50 предусматривает возможность блокирования операций по лицевому счету зарегистрированного лица. Данная операция предназначена для предотвращения передачи ценных бумаг. Блокирование и прекращение блокирования операций по лицевому счету производятся по распоряжению зарегистрированного лица, по определению или решению суда, постановлению следователя, а также на основании свидетельства о смерти и иных документов, выданных уполномоченными органами.
Административные правонарушения, связанные с переходом права собственности на ценные бумаги
Данную группу правонарушений условно также можно подразделить на две: совершаемые в ходе размещения и обращения ценных бумаг.
С процессом становления фондового рынка в Российской Федерации одной из ключевых проблем стало правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в ходе эмиссии ценных бумаг. С вступлением в законную силу в 1999 году ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 05.03.99 № 46-ФЗ появилась правовая возможность привлечения эмитентов, нарушивших установленные требования к проведению эмиссии ценных бумаг, к административной ответственности (абз. 6 ч.1 ст. 12 -Закона). Данная норма стала основой для формулировки ст. 15.17 КоАП РФ, установившей с 1 июля 2002 года ответственность за недобросовестную эмиссию ценных бумаг.
Как отмечают эксперты, нарушения прав инвесторов в период стартового этапа формирования российского рынка ценных бумаг связано в первую очередь с отсутствием четкого законодательства, регулирующего процесс выпуска ценных бумаг 19. И на сегодняшний день остаётся актуальной проблема понятийного аппарата данного правового института.
Несмотря на наличие с 1996 года в ст. 2 ФЗ от 22.04.96 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» легального определения эмиссии, до настоящего времени правоведы ведут дискуссии о его содержании . Это обусловлено двумя важными причинами. Во-первых, ценные бумаги и их эмиссия рассматриваются исследователями в двух основных аспектах: экономическом и правовом. Во-вторых, правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в ходе эмиссии, урегулированы нормами различных отраслей права (гражданского, финансового, административного, государственного и др.). Не представляется правильным отнесение данных отношений к предмету одной отрасли, в том числе административного права122. В частности, наличие государственной регистрации в процедуре эмиссии ценных бумаг более логично расценивать как пример проникновения элементов публично-правового регулирования в гражданское право123.
Не останавливаясь подробно на разногласиях по указанному вопросу, отметим лишь, что эмиссия представляет собой сложный юридический состав, состоящий из совокупности гражданско-правовых сделок, административных актов и организационно-распорядительных действий
Объектом правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 15.17. КоАП РФ, являются общественные отношения, связанные с эмиссией ценных бумаг (т.е. установленной законом последовательностью действий эмитента по размещению эмиссионных ценных бумаг).
Для определения признаков, характеризующих внешние проявления правонарушения, важным является выделение критериев недобросовестности эмиссии. Данная проблема может быть условно разделена на два вопроса: 1) соотношение понятий недобросовестной эмиссии, закреплённых в ст. 26 ФЗ «О . рынке ценных бумаг» и ст. 15.17 КоАП РФ; 2) соотношение понятий «порядок» и «процедура эмиссии», предусмотренных ст. 15.17 КоАП РФ.
При разрешении первого вопроса необходимо отметить, что ст. 26 ФЗ «О рынке ценных бумаг» устанавливает: «недобросовестной эмиссией признаются действия, выражающиеся в нарушении процедуры эмиссии, установленной в настоящем разделе, которые являются основаниями для отказа регистрирующими органами в государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг, признания выпуска эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся или приостановления эмиссии эмиссионных ценных бумаг».
В литературе отмечается ряд недостатков данного определения. В частности, А.Ю. Синенко высказано мнение, что «следует оценивать как неполный перечень видов недобросовестной эмиссии, предусмотренный статьей 26 (отказ от регистрации выпуска, приостановление эмиссии и признание выпуска цен-ных бумаг несостоявшимся)» . В качестве дополнительного критерия им предложено признание выпуска ценных бумаг недействительным.
Ст. 15.17 КоАП РФ закрепила, что недобросовестной эмиссией является «нарушение эмитентом порядка (процедуры) эмиссии ценных бумаг».
Дефиниции, содержащиеся в Кодексе и Законе, обладают рядом отличий. Среди них можно указать следующие:
1. Понятие, содержащееся в Законе, включает в себя только противоправное действие, не учитывает нарушение требований, установленных к порядку проведения эмиссии, путём бездействия.
2. Кодекс оперирует двумя понятиями для определения непосредственного объекта нарушения - общественные отношения в сфере порядка (процедуры) эмиссии ценных бумаг. Закон же указывает лишь на процедуру эмиссии.
Общие вопросы производства по делам об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг РФ
Большинство правоведов единодушны, что отличительные черты процессуальной формы рассмотрения дел вытекают из особенностей общественных отношений, урегулированных материальными нормами права и охраняемых со-ответствующими санкциями . В отношении производства по делам об административных правонарушениях на рынке ценных бумаг особенно чётко указанная тенденция прослеживалась на уровне ведомственных нормативно-правовых актов до момента принятия КоАП РФ. Согласно ч. 2 ст. 12 ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» порядок рассмотрения дел и наложения штрафов определялся актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. На основании указанного было принято Положение о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг (далее - Положение)324.
Особенностью правового статуса ФКЦБ России являлась коллегиальная основа ее деятельности (коллегиально принимались не только решения нормативно-правового характера, но и индивидуальные акты применения права). Указанная особенность данного органа исполнительной власти повлекла создание внутриведомственного подразделения специальной компетенции - Комис сии по рассмотрению дел о нарушении законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов (далее - Комиссия).
Данная Комиссия не принимала решения по существу дела, поскольку в соответствии с законом решение о наложении штрафа относилось к компетенции ФКЦБ России и её региональных отделений. Основными задачами Комиссии являлись действия по подготовке к рассмотрению дела, сбор доказательственной базы, установление факта или отсутствия факта нарушения прав инвесторов, осуществление иных процессуальных действий для установления объективной истины по делу. Решение о применении или неприменении административного штрафа принималось на очередном заседании ФКЦБ России или председателем регионального отделения.
Кроме того, для более четкого определения правил возбуждения и рассмотрения дел по территориальному признаку в Положении была подробно прописана подведомственность по каждому из указанных в законе составов правонарушений.
В Положении имелось изъятие в отношений предметной компетенции региональных отделений: в исключительном ведении ФКЦБ России и созданной при ней Комиссии находились дела в отношении эмитентов «федерального уровня» (выпуски ценных бумаг которых регистрируются в ФКЦБ России), а также в отношении саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Территориальная компетенция Комиссий при региональных отделениях ФКЦБ Росси также отличалась в зависимости от субъектов РФ, которые закреплены за данным региональным отделением в определенное время.
Комиссия же, созданная при ФКЦБ России, не имела ограничений по территориальному признаку: она возбуждала дела в отношении правонарушителей на территории любого субъекта РФ.
Особенностью существовавшего производства было также то, что п. 1.16 Положения устанавливал сроки давности привлечения к административной ответственности за правонарушения на рынке ценных бумаг:
- юридическое лицо и индивидуальный предприниматель могли быть привлечены к ответственности не позднее трех лет со дня совершения нарушения, а при длящемся нарушении - одного года со дня его обнаружения.
- должностное лицо могло быть привлечено к ответственности за совершение нарушений законодательства о защите прав инвесторов не позднее двух месяцев со дня совершения нарушения, а при длящемся нарушении - двух месяцев со дня его обнаружения.
Однако, как уже было отмечено в 2 главы 1 настоящей работы, 22.12.01 Верховным судом РФ было принято решение по делу № ГКПИ 01-58, согласно которого абз. 1 п. 1.16 Положения в части установленных в нем сроков привлечения к административной ответственности был признан недействительным и не подлежащим применению.
С введением в действие КоАП РФ правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг вышло на качественно новый уровень, в том числе, в части установления принципов производства, обеспечения прав его участников, соблюдения общей системы стадий и этапов.
С точки зрения нормативно-правового определения круга властных субъектов, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, необходимо учитывать ведомственное регулирование, отличающееся в настоящее время высокой степенью подвижности (что вероятно, обусловлено попыткой оптимизировать перечень уполномоченных должностных лиц с учётом новых процессуальных требований).
Похожие диссертации на Административно-правовая ответственность за правонарушения в области рынка ценных бумаг
