Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общая характеристика административной ответственности за правонарушения в области финансов
1. Понятие и содержание административной ответственности за правонарушения в области финансов 13
2. Основания административной ответственности за правонарушения в области финансов 49
3. Особенности юридического состава административных правонарушений в области финансов 71
ГЛАВА II. Производство по делам об административных правонарушениях в области финансов
1. Понятие и особенности производства по делам об административных правонарушениях в области финансов 109
2. Стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях в области финансов 138
3. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области финансов 169
Заключение 187
Список использованных источников 194
- Понятие и содержание административной ответственности за правонарушения в области финансов
- Основания административной ответственности за правонарушения в области финансов
- Понятие и особенности производства по делам об административных правонарушениях в области финансов
- Стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях в области финансов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современный период наше государство переживает очередной виток реформирования всех публично- правовых отраслей российского права, к которым, без сомнения, относятся административное и финансовое право, а также подотрасли последнего: налоговое, бюджетное, валютное, банковское, страховое. Перманентное изменение нормативных правовых актов в этой сфере говорит о нестабильности административного и финансового законодательств (в первую очередь законодательства об административных правонарушениях), об их дальнейшем развитии и становлении. Только за 2006-2008 гг. в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) было внесено более 50 изменений, в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НЕС РФ) и в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее -БК РФ) соответственно 10 и 13 изменений.
Однако даже при условии активной работы законодателя требуется доработка устаревших, неработающих положений в отдельных законах, приведение к единому знаменателю ряда нормативных правовых актов, которые регулируют административно- и финансово-правовые отношения. Свидетельством тому является, например, наличие ссылок в некоторых статьях Бюджетного кодекса Российской Федерации на утративший силу еще в 2002 г. КоАП РСФСР. В финансовой сфере в настоящее время до сих пор продолжают параллельно существовать официально закрепленные российским законодательством несколько конкурирующих друг с другом видов юридической ответственности: налоговая, бюджетная и административная. Проблема обостряется и в связи с выделением многими учеными финансовой ответственности в качестве вида юридической ответственности. В последнее время проведено большое количество диссертационных исследований, изданы монографии, написано значительное число научных статей, посвященных данному виду ответственности, в которых авторы обосновывают ее самостоятельную значимость, дают ей определения, находят отличия от административной ответственности, изучают возможности применения финансовых санкций. Некоторые авторы понимают финансовую ответственность как аксиому.
На наш взгляд, вести дискуссию о финансовой ответственности как самостоятельном виде юридической ответственности можно было еще в 90-х гг. XX в., когда российское административное законодательство не достигло определенного уровня своего развития. В связи с этим укажем на важный факт - с момента вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях утратили силу некоторые нормативные акты, ранее устанавливающие так называемую финансовую ответственность. Действующие на настоящий момент нормативные правовые акты, регулирующие вопросы привлечения к юридической ответственности, к сожалению, не позволяют унифицировать ее виды, способствуют продолжению в научных изданиях дискуссии о наличии иных, помимо традиционных (уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой), видах юридической ответственности.
Несовершенство отдельных статей особенной и процессуальной частей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, их несогласованность со статьями иных нормативных правовых актов является еще одной причиной, не позволяющей правоприменителю прийти к единой практике применения норм законодательства в административной и финансовой сферах, а теоретикам - разработать стройную научную концепцию о наличии в финансовой сфере единой административной ответственности за нарушение норм финансового законодательства, исключая уголовную ответственность за преступления в данной сфере, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации (далее - УК РФ).
Судебная практика по делам об административных правонарушениях в области финансов за последние годы претерпела значительные изменения в сравнении с 90-ми гг. XX в. и началом XXI в. В это время был принят ряд постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, которые позволили во многом по-новому осмыслить и процессуальную часть нормативных правовых актов, регулирующих вопрос привлечения к административной ответственности за совершение правонарушений в области финансов, и проблемы квалификации некоторых составов административных правонарушений в этой сфере. Нельзя не отметить деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, исходя из многочисленных решений которого, принятых также в последние несколько лет, требуется пересмотреть некоторые, казалось бы, устоявшиеся, воззрения на проблемы, связанные с привлечением виновных лиц к административной ответственности за правонарушения в анализируемой области.
Активная нормотворческая работа законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в части принятия законов об административных правонарушениях в области финансов, также указывает на необходимость анализа и формулирования выводов.
Как представляется, проблему привлечения к административной ответственности виновных лиц за правонарушения в области финансов необходимо рассматривать комплексно, а не в отдельных ее аспектах, связанных с ответственностью за нарушение, например, налогового, бюджетного, валютного, банковского законодательства.
Приведенные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, в котором изложены основные результаты работы автора, восполнены определенные пробелы с позиции комплексного изучения вопросов административной ответственности за правонарушения в области финансов, намечены пути совершенствования правоприменительной деятельности.
Теоретическую основу исследования составили труды российских теоретиков права: Е. А. Агеевой, С. С. Алексеева, Б. Т. Базылева, И. В. Бсне- дика, С. Н. Братуся, Н. В. Витрука, В. М. Горшепева, О. С. Иоффе, В. А. Кис- лухина, О. Э. Лейста, Д. А. Липинского, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, И. С. Самощенко, М. X. Фаркушина, М. Д. Шаргородского, И. Б. Шахова.
Различные аспекты проблем административной ответственности, производства по делам об административных правонарушениях стали предметом исследования ученых: А. Б. Агапова, Ю. С. Адушкина, А. П. Алехина, X. А. Андриашина, 3. А. Багишаева, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, И. И. Веремеенко, В. В. Власенкова, В. В. Власова, И. А. Галагана, Е. В. Додина, А. С. Дугенца, А. А. Кармолицкого, В. Р. Кисина, Ю. М. Козлова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, С. И. Котюргина, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, Л. Л. Попова, Э. Н. Ренова, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, В. Е. Севрюгина, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова, О. М. Яку бы и др.
Отдельные аспекты применения ответственности за нарушение налогового, бюджетного, валютного, банковского законодательства, законодательства в области рынка ценных бумаг рассматривались в работах А. 3. Арслан- бековой, Т. В. Архипенко, О. Ю. Бакаевой, А. Г. Братко, А. В. Брызгалина, Д. В. Винницкого, О. М. Гейхман, А. А. Гогина, А. Ю. Головина, Т. А. Гусевой, А. В. Демина, Ю. В. Друговой, А. С. Емельянова, О. О. Журавлевой, А. П. Зрелова, М. В. Карасевой, Д. Л. Комягина, Т. Л. Коробовой, Ю. А. Крохиной, И. И. Кучерова, А. В. Макарова, А. А. Мусаткиной, И. А. Орешкина, О. В. Панковой, Н. А. Саттаровой, О. Ю. Судакова, С. Р. Футо, И. В. Цветкова, Н. Н. Черногора, В. М. Чибинева и др.
Вопросы финансовой, налоговой, бюджетной ответственности становились темами отдельных диссертационных исследований А. Е. Анохина, С. Е. Батырова, А. С. Бондаренко, В. В. Гриценко, М. О. Ксенофонтова, Н. С. Макаровой, Ф. В. Маркелова, А. Н. Сердцева, Н. В. Сердюковой, О. О. Томилина, Т. Н. Хабеева, Д. Ю. Чарухииа, И. И. Шереметьева, Е. В. Шеховцевой, А. Ю. Шорохова и др. Однако единого, комплексного изучения вопросов административной ответственности за правонарушения в области финансов в рамках отдельного диссертационного исследования не проводилось.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные правом общественные отношения, возникающие в связи с существованием и применением норм административного и финансового права, предусматривающих административную ответственность за правонарушения в области финансов.
Предметом исследования стали: нормативные правовые акты, предусматривающие административную ответственность за правонарушения в области финансов и регламентирующие производство по данной категории дел; общая и специальная литература, посвященная исследуемой проблеме; правоприменительная практика.
Целями исследования определены: проведение комплексного, системного анализа института административной ответственности за правонарушения в области финансов, выработка и обоснование выводов, предложе-. ний и рекомендаций по совершенствованию административного и финансового законодательства и практики его применения.
Для достижения указанных целей в рамках исследования ставятся следующие задачи:
опираясь на анализ научной литературы, нормативных правовых ак- i тов, определить правовую природу ответственности за правонарушения в области финансов и финансовой ответственности за противоправные деяния в публично-правовой сфере;
выработать определение административной ответственности за правонарушения в области финансов в ее ретроспективном аспекте;
выяснить содержание административной ответственности за правонарушения в области финансов;
дать анализ оснований административной ответственности за правонарушения в области финансов;
изучить особенности юридического состава административных правонарушений в области финансов, а также специфику производства по делам об административных правонарушениях в указанной сфере;
определить понятие и выявить особенности производства по делам об административных правонарушениях в области финансов;
выделить стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях в области финансов;
определить специфику обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в указанной сфере;
разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения по делам об административных правонарушениях в области финансов.
Методологическая основа и эмпирическая база. При подготовке диссертации применялись общенаучные и специальные методы познания: системный, исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический. В процессе исследования использовались труды по проблемам общей теории права, конституционного, административного, уголовного, гражданского, финансового права и иных отраслей (подотраслей) права, утратившие силу и действующие нормативные правовые акты, решения Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Обоснованность полученных теоретических выводов и практических предложений подтверждается проведенным анкетированием 350 сотрудников органов внутренних дел (милиции) (подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства, по борьбе с экономическими преступлениями), налоговых органов (главных, старших государственных налоговых инспекторов, государственных налоговых инспекторов), должностных лиц территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по финансовым рынкам, анкетированием и интервьюированием 72 судей арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Изучено около 300 архивных дел об административных правонарушениях в области финансов, рассмотренных судьями арбитражных судов и судов общей юрисдикции, и около 500 архивных дел по указанным видам правонарушений, рассмотренных должностными лицами иных юрисдикционпых органов в Омской, Новосибирской, Тюменской областях, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре в 2003-2008 гг. Использовались данные эмпирических исследований, проведенных другими авторами. Соискатель опирался и на собственный опыт работы на различных должностях в финансово- экономических подразделениях органов внутренних дел.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в результате комплексной теоретико-прикладной разработки проблем административной ответственности за правонарушения в области финансов, осуществленной в монографическом исследовании на значительном нормативном и теоретическом материале, автор сформулировал ряд выводов и предложений теоретического и практического характера, в том числе по совершенствованию действующего законодательства об административных правонарушениях и практики его применения, значительная часть которых легла в основу положений, выносимых па защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
Финансовую ответственность, а также ее разновидности (налоговую; бюджетную, валютную, банковскую и др.), налагаемую за противоправные деяния в публично-правовой сфере, надлежит рассматривать не как самостоятельный вид юридической ответственности, а как разновидность административной ответственности за правонарушения в области финансов.
Анализ и сравнение составов административных правонарушений в области финансов, содержащихся в соответствующих статьях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Налогового кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, свидетельствует об использовании одних и тех же элементов составов этих правонарушений. Различие между ними выражается только в субъекте, процедуре привлечения к ответственности и определяемых при этом конкретных видах наказаний (санкций).
Предварительную проверку, которая, как правило, предшествует непосредственному обнаружению должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, нельзя считать этапом стадии возбуждения дела об административном правонарушении или самостоятельной стадией производства по делам об административных правонарушениях, необходимо относить в определенной части к финансовому контролю как разновидности государственного, который осуществляется не только для целей выявления и фиксации административного правонарушения. Предварительная проверка, по нашему мнению, не входит в структуру производства по делам об административных правонарушениях.
Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области финансов можно объединить в две группы: меры личностного и меры имущественного характера.
Наиболее предпочтительным вариантом разрешения существующих в финансовом, налоговом, бюджетном, банковском, валютном и административно-процессуальном законодательстве коллизий является установление единого порядка привлечения лиц к административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов и закрепление его в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. На начальном этапе реформирования административно-процессуального законодательства необходимо внести изменения в ст. 23.1 КоАП РФ в части наделения судей арбитражных судов правом рассмотрения дел об административных правонарушениях в области финансов, совершенных юридическими лицами (ст. ст. 15.1, 15.10, 15.12, 15.13-15.20, 15.22-15.28 КоАП РФ). Необходимо внести изменения в КоАП РФ, направленные на передачу рассмотрения всех дел об административных правонарушениях в области финансов судьям арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Все выявленные, описанные и проанализированные проблемы, связанные с особенностями юридического состава административных правонарушений в области финансов, на наш взгляд, являются следствием отсутствия кодифицированного нормативного правового акта, в котором были бы аккумулированы все административные правонарушения в области финансов. В связи с этим считаем необходимым консолидировать все нормы, предусматривающие ответственность в области финансов, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях путем выделения глав в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях по отдельным видам административных правонарушений в области финансов.
3. Производство по делам о налоговых правонарушениях по своей правовой природе, содержанию и процедуре принципиально не отличается от производства по делам об административных правонарушениях. Налоговый кодекс Российской Федерации не содержит специальных норм, регламентирующих производство по делам о налоговых правонарушениях, правовой статус лица, в отношении которого оно осуществляется. Введение Налоговым кодексом Российской Федерации особого порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов и, как следствие, законодательное разграничение производства по делам о налоговых правонарушениях и по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, на наш взгляд, является теоретически и практически нецелесообразным. В нем нет масштабных, принципиальных отличий от административного процесса, здесь налицо ведомственный подход, имеющий негативные последствия с точки зрения задач правоприменительной деятельности. Выделение такого производства в качестве самостоятельного стало результатом сложившейся тенденции обособления отдельных групп процессуальных норм и выделения их за рамки административного процесса.
Существование нескольких видов производств по делам об административных правонарушениях, как представляется, вызвано несовершенством и неупорядоченностью норм материального административного права.
/ I
К первой группе относятся доставление, административное задержание и привод, ко второй - осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; аресг товаров, транспортных средств и иных вещей.
Теоретическое и практическое значение исследования. Разработанные автором теоретические положения, сформулированные выводы могут быть востребованы в ходе дальнейших научных исследований проблем как административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях в целом, так и в сфере административной ответственности за правонарушения в области финансов. Кроме того, основные научные положения и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы в деятельности юрисдикционных органов, а также в преподавании курсов административного, финансового права, административной юрисдикции в образовательных учреждениях юридического профиля.
Апробация н внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации апробированы на научно-практических конференциях в г. Омске (2006-2008 гг.), обсуждались на кафедре юридических дисциплин Омской академии МВД России.
Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской работе в Омском юридическом институте, Омской академии и Барнаульском юридическом институте МВД России. Ряд положений диссертационного исследования внедрен в деятельность УВД по Омской области.
По теме диссертационного исследования опубликовано пять статей. Одна научная статья опубликована в рецензируемом журнале «Налоги н финансовое право», входящем в перечень, определяемый Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
Понятие и содержание административной ответственности за правонарушения в области финансов
Институт юридической ответственности в области финансов достаточно молод. В связи с этим в нем до настоящего времени отсутствует стабильный понятийный аппарат, что и определяет в ряде случаев возникновение противоречий в подходах к выявлению и уяснению его правовой природы. Общеизвестно, что при отсутствии четких понятий невозможно осуществить содержательный анализ, выявить и отразить специфические закономерности возникновения, функционирования и развития какого-либо явления . Примечательной в этой связи является точка зрения О. Э. Лейста о том, что «одной из причин дискуссионности ряда проблем ответственности является еще не вполне достигнутая ясность соотношения понятий и категорий теории юридической ответственности и теорий ответственности отраслевых юридических наук. Иногда в проблематику общей теории включаются вопросы, важные для какой-либо отрасли права, но имеющие не общетеоретическое, а локальное, отраслевое значение» . Во многом это характерно и для юридической ответственности в области финансов.
Интересно мнение В. М. Чибинева, который считает, что без налаженной системы юридической ответственности право становится «бессильным и ненадежным», не оправдывающим возлагаемых на него социальных ожиданий. Правовые нормы, порождающие права и обязанности субъектов правоотношений, превращаются в благие пожелания, если власть не способна организовать восстановление нарушенных прав, принуждение к исполнению обязанностей, наказание нарушителей правовых запретов. Автор считает, что и в настоящий момент юридическая ответственность действует недостаточно эффективно. Это можно объяснить слабой теоретической разработкой проблем данного института в отдельных правовых науках, отсутствием в отдельных случаях соответствующих норм права, которые однозначно определили бы ответственность и правонарушение применительно к данным наукам .
Анализ административной ответственности за правонарушения в области финансов невозможен в отрыве от рассмотрения общетеоретических вопросов юридической ответственности. Юридическая ответственность — сложное многофункциональное правовое явление, непосредственно связанное с правовой нормой, правомерным поведением, правоотношением, правоприменением, правонарушением . Проблема юридической ответственности всегда остается актуальной и традиционно находится в числе ведущих, стержневых проблем правовой пауки. Дифференциация юридической ответственности является одним из ключевых направлений развития российского законодательства и правовой политики в целом .
Здесь необходимо подробнее остановиться на понятии и содержании юридической ответственности. Философами и юристами она рассматривается в двух аспектах - негативном (ретроспективном) и позитивном (перспективном). Для нормального функционирования правовой системы и поведения личности важны оба аспекта. Первый предполагает ответственность за уже совершенные правонарушения, он давно и обстоятельно разработан юридической наукой, подробно регламентируется законодательством. Такая ответственность представляет собой форму принудительного лишения человека определенных благ, реакцию государства на противоправные действия в виде применения к виновному предусмотренных законом санкций. Слабее изучен второй — позитивный — аспект ответственности, под которым подразумевается не «расплата» за уже содеянное, а ответственность за надлежащее исполнение своих функций, обязанностей, порученного дела, за добросовестное поведение, ответственность перед обществом, государством, коллективом, семьей, окружающими .
В последние годы в научной литературе стали появляться работы, характеризующие юридическую ответственность как целостное правовое явление, предполагающее обращение не только к негативной, но и к позитивной составляющей указанного вида ответственности . Значительное место в трудах по проблеме юридической ответственности занимает ее трактовка как санкции за правонарушение, предусмотренное нормой права на случай ее несоблюдения . Определенный недостаток данной концепции заключается в том, что авторы отождествляют понятия санкции и юридической ответственности.
К изложенной позиции близка точка зрения, в соответствии с которой юридическая ответственность - это применение и реализация санкции в случае правонарушения .
Достаточно часто в правовой литературе проблема юридической ответственности сводится к следующей схеме: «норма права - правонарушение — санкция — юридическая ответственность» . Такой взгляд, как представляется, следует признать верным лишь относительно ретроспективной составляющей юридической ответственности.
В данной работе не ставится задача детального анализа позитивного аспекта юридической ответственности за правонарушения в области финансов (хотя, несомненно, она играет значительную роль в указанной области), поскольку предметом настоящего исследования является рассмотрение ответственности за противоправное поведение, т. е. ретроспективный подход.
При комплексном подходе к рассмотрению юридической ответственности (а он представляется наиболее верным) как целостному правовому явлению необходимо обратить особое внимание на позицию некоторых ученых, суть которой состоит в рассмотрении юридической ответственности как правоотношения . Соглашаясь, по большей части, с указанным мнением, необходимо сослаться на позицию Д. Н. Бахраха, которая, с нашей точки зрения, является наиболее правильной в рассматриваемом срезе юридической ответственности. Так, Д. Н. Бахрах, полемизируя со сторонниками одного из подходов к определению юридической ответственности как обязанности правонарушителя претерпеть меры государственного принуждения, которые связывают момент наступления юридической ответственности с моментом совершения правонарушения, рассматривает ее как особый вид охранительных правоотношений. Юридическая ответственность наступает не с момента совершения правонарушения, а с момента вступления в силу постановления (приговора, решения, приказа),
Основания административной ответственности за правонарушения в области финансов
Учение о составе административного правонарушения имеет важное теоретическое и практическое значение, так как способствует правильной квалификации деяния, эффективному применению административного законодательства в части определения наказаний, отграничению административных правонарушений от других противоправных деяний. Анализ юридической литературы позволяет вскрыть определенные издержки науки российского административного права, объясняющиеся недостаточным вниманием ученых к этому важнейшему разделу отрасли права. В работах ученых эта тема при всей ее очевидной важности должного развития не получила. Юридический состав административного правонарушения как объект основательного научного изучения был рассмотрен в относительно немногих исследованиях .
В теории административного права под составом административного правонарушения принято понимать установленную административно- правовой нормой совокупность признаков, при наличии которых противоправное деяние признается правонарушением . Понятие правонарушения объективно и существует независимо от воли п сознания законодателя. Задача законодателя состоит лишь в том, чтобы выявить, вычленить его из объективной реальности связей и отношений и предельно точно сформулировать правообразующие признаки. Эти признаки, зафиксированные законодателем в административном правонарушении, находят отражение в конструкции состава каждого правонарушения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а их наличие лишь подразумевается при юридическом анализе любого конкретного деяния (действия либо бездействия), материального или формального .
Рассмотрим особенности элементов составов административных правонарушений в области финансов.
Объект административных правонарушений в области финансов. В административно-правовой литературе под объектом административного правонарушения понимаются общественные отношения, урегулированные правовыми нормами и охраняемые мерами административной ответственности.
Объект административного правонарушения- необходимый элемент юридического состава каждого противоправного деяния. Не может быть признано административным правонарушением действие или бездействие, которое не направлено ни на какой объект или направлено на объект, не охраняемый законодательством об административных правонарушениях .
Множественность и разнообразие общественных отношений, образующих объект административного правонарушения, требуют их научной классификации. Она позволяет более четко определить объект каждого деяния, его место в общей системе охраняемых административными санкциями отношений, уяснить его ценность. Классификация помогает определить структуру защищаемого административными наказаниями массива общественных отношений, структурировать Особенную часть Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, правильно квалифицировать противоправные действия и избрать оптимальную меру воздействия . На наш взгляд, предложения Д. Н. Бахраха, направленные на выделение четырех видов объектов административного правонарушения: общего, родового, видового и непосредственного — представляются наиболее верными .
Общий объект — это вся совокупность общественных отношений, охраняемых законодательством об административных правонарушениях (ад- министративно-деликтным законодательством). Он определяется задачами законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ). Фактически, пишет Е. А. Зерняева, в качестве такового выступают общественные отношения в сфере государственного управления, охраняемые мерами административной ответственности .
Понятие и особенности производства по делам об административных правонарушениях в области финансов
Приступая к рассмотрению и анализу производства по делам об административных правонарушениях, нельзя обойти вопрос о понятии административного процесса, его структуре и соотношении с анализируемым производством. Об административном процессе, его понятии, видах, критериях классификации написано российскими учеными большое количество научных трудов. Верно указывает Ю. Н. Старилов, что если проанализировать хотя бы некоторые точки зрения на обсуждаемые проблемы в этой сфере правоотношений, то приходится констатировать, что многие ученые признают сложность, противоречивость терминологии и известную неразрешимость проблемы административного процесса . Д. Н. Бахрах также констатирует факт отсутствия единого понимания административного процесса. Его формирование, функционирование и развитие порождают большие проблемы .
Большой вклад в научную разработку теории административного процесса внес В. Д. Сорокин . Он явился основателем одной из двух наиболее часто анализируемых и развиваемых концепций административного процесса - так называемой управленческой теории (концепции).
С точки зрения этой концепции административный процесс: а) имеет ярко выраженную управленческо-правовую природу; б) является юридической формой осуществления исполнительной ветви государственной власти; в) осуществляется главным образом органами исполнительной власти; г) считается юридической деятельностью, так как обеспечивает реализацию материальных норм российского права; д) включает в свою систему специальные административно-процессуальные нормы; е) создает административно- процессуальные отношения, возникающие в ходе осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению индивидуальных конкретных дел в сфере публичного управления . Данная концепция объединяет сторонников широкого понимания административного процесса
Разработчики второго подхода рассматривают административный процесс только как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения (так называемая «юрисдикционная концепция» или «узкий» подход к пониманию административного процесса). Эту концепцию наиболее обстоятельно развивает Н. Г. Салищева в своем первом специальном научном исследовании данного правового института. Она предложила «юрисдикционную» концепцию .
В последнее время появляются и другие воззрения на институт административного процесса. Наиболее примечательными из них являются позиции Ю. Н. Старилова и П. И. Кононова. Так, Ю. Н. Старнлов административный процесс определяет как деятельность судов по разрешению жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения органов управления, т. е. отождествляется с административной юстицией , либо деятельность по реализации властных полномочий, деятельность по разрешению юридических дел (принятие акта управления, применение санкций и прочее), деятельность, регламентированная процессуальными нормами . П. И. Кононов понимает под административным процессом внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов управления (административных органов) по урегулированию (разрешению) индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права, в пределах их компетенции, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах). Автор сразу же отделяет административный процесс от судопроизводства, т. е. в таком понимании администра л тивный процесс включает в себя лишь несудебные формы и процедуры .
И. В. Панова выделяет в структуре административного процесса адми- нистративно-иормотворческий, административно-правонаделительный и ад- министративно-юрисдикционный процессы, которые урегулированы нормами административного права .
По мнению Д. Н. Бахраха, единый административный процесс отсутствует и, скорее, следует вести речь не об административном процессе, а о группе административных процессов. Он выделяет административно- правотворческий, административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) и административно-юрисдикционный процессы .
Позиция ученых, отстаивающих управленческую концепцию административного процесса, мы считаем, является более предпочтительной как с теоретической, так и с практической точек зрения. Именно этот подход позволяет в полной мере раскрыть не только деятельностную составляющую исполнительной власти, но и суть отношений, возникающих между гражданами и органами государственной власти (местного самоуправления). Он обеспечивает реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления (местного самоуправления), их защиту от возможного нарушения этих прав.
Стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях в области финансов
Мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях признаются меры административно-принудительного характера, применяемые уполномоченными на то субъектами к лицам, в отношении которых осуществляется производство по делу, а также иным участникам производства . Исходя из данного определения, можно сделать вывод о принудительной природе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и в области финансов.
Анализ юридической литературы показывает, что до сих нет единства во взглядах на место мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе мер административного принуждения.
Здесь уместно вспомнить об отсутствии согласия и о самой системе мер административного принуждения. Так, в начале 50-х гг. прошлого века преобладала двухзвенная классификация этих мер: административные взыскания (наказания) и все остальные меры, применяемые при отсутствии правонарушений . Чуть позже М. И. Еропкин обосновал позицию трехчленной классификации: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, административные взыскания (наказания) . Однако ряд авторов пришли к выводу о необходимости выделения еще одной группы мер - мер административно-процессуального обеспечения" . Некоторые ученые, относя себя к сторонникам институционального подхода к кодификации норм, составляющих институт административного принуждения, также выделяют четыре группы мер административного принуждения: 1) административно-предупредительные меры; 2) меры административного пресечения; 3) меры административных наказаний; 4) административно-восстановительные меры .
Обращает на себя внимание отсутствие в данной классификации мер административно-процессуального обеспечения. Вместо указанной группы мер в этой системе имеется такая специфическая группа, как административно-восстановительные меры. Авторы, по-видимому, восприняли идею Д. Н. Бахраха, исходя из которой меры административного принуждения подразделяются на меры административного взыскания (наказания), меры административного пресечения и административно-восстановительные меры .
Наконец, есть точка зрения о наличии пяти групп мер административного принуждения: 1) административно-профилактические (предупредительные) меры; 2) меры административного пресечения; 3) административно- восстановительные меры; 4) меры административного наказания; 5) меры административно-процессуального принуждения . Достаточно интересно мнение Ф. В. Маркелова о том, что меры пресечения и процессуального обеспечения относятся к вспомогательным мерам государственного правового принуждения, поскольку их целью является обеспечение реализации основных мер принуждения (меры предупредительного воздействия, правовосста- новительные меры и санкции), т. е. они выполняют второстепенную роль (вспомогательную функцию) по отношению к основным мерам государственного правового принуждения .
Синтезируя имеющиеся взгляды на проблему классификации мер административного принуждения с учетом действующего законодательства и практики его реализации, Ю. В. Помогалова предлагает все многочисленные меры административного принуждения по целям, основаниям и порядку применения разделить на следующие виды: а) контрольно-предупредительные меры; б) меры административного пресечения; в) административные наказания; г) меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Различна трактовка понятия и самих мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и, соответственно, их места в системе мер административного принуждения. Так, многие авторы относят меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях к мерам административного пресечения . В частности, Д. Н. Бахрах и Э. Н. Ренов отмечают, что они являются самостоятельными мерами административного пресечения. «Законодатель в ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ прямо указывает, что перечисленные меры применяются прежде всего в целях пресечения административного правонарушения»0. К. В. Хвастунов пишет, что меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях сходны с мерами административного пресечения. Это сходство обусловлено, по его мнению, общим основанием их применения, каковым является правонарушение, а точнее, его признаки . Исследуя меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, Л. С. Сафонова условно разделяет их на меры пресечения и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, считая, что именно меры пресечения являются составной частью мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, поскольку большинство мер имеет двойное назначение: с одной стороны, они пресекают противоправные действия физического или юридического лица, с другой — обеспечивают своевременное и правильное рассмотрение дела об административном правонарушении и исполнение принятого по делу постановления
Многие специалисты в последнее время в самостоятельную группу мер административного принуждения стали включать процессуальные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Некоторые исследователи при классификации мер административного принуждения называют отдельную группу мер - меры административно-процессуального обеспечения, понимая под этим меры производства по делам об административных правонарушениях
Думается, общность всех видов административного принуждения бесспорна. Главное же отличие мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях от иных мер административного принуждения заключается в основаниях и целях их применения, закрепленных в главе 27 КоАП РФ.
Похожие диссертации на Административная ответственность за правонарушения в области финансов
