Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовое регулирование государственного надзора в сфере пожарной безопасности 13
1.1. Государственный пожарный надзор как вид государственно-управленческой деятельности 13
1.2. Исторические предпосылки возникновения государственного пожарного "надзора и его развитие 31
1.3. Характеристика законодательства, регламентирующего осуществление государственного пожарного надзора в Российской Федерации 53
ГЛАВА 2. Организационные основы государственного надзора в сфере пожарной безопасности 81
2.1. Система и структура органов, осуществляющих государственный пожарный надзор 81
2.2. Формы и методы осуществления государственного пожарного надзора 94
2.3. Проблемы обеспечения эффективности государственного надзора в сфере пожарной безопасности 113
Заключение
- Государственный пожарный надзор как вид государственно-управленческой деятельности
- Исторические предпосылки возникновения государственного пожарного "надзора и его развитие
- Система и структура органов, осуществляющих государственный пожарный надзор
- Формы и методы осуществления государственного пожарного надзора
Введение к работе
В настоящее время можно констатировать, что пожары в России оказывают существенное влияние на социально-экономическую обстановку в стране. Так, по данным Управления Государственного пожарного надзора МЧС России за пять месяцев 2005 года в городах России зарегистрировано 64114 пожаров, погибли 4937 человек, получили травмы - 4011 человек, прямой материальный ущерб причинен в размере 1297,0 миллионов рублей1. Количество пожаров на'Iмлн. населения в 1999 году составило - 1200, в 2000 году - 1500, в 2001 году - 1800, в 2002 году - 2100, в 2003 году - 24002. По данным Международного 'технического комитета по предупреждению и тушению пожаров каждый четвертый погибший при пожаре в мире -россиянин. Относительные показатели числа погибших и доля материальных потерь от пожаров в Российской Федерации по отношению к валовому внутреннему продукту, примерно, в три раза превышают показатели, которые регистрировались в СССР в 1985 году.
Выше приведенные статистические данные показывают устойчивую тенденцию роста напряженности оперативной обстановки с пожарами. Это обстоятельство выдвигает в повестку дня задачи их предупреждения и дальнейшего укрепления законности в данной сфере. Представляется, что наиболее перспективный путь решения указанных задач состоит в дальнейшем развитии и совершенствовании такого вида государственно-управленческой деятельности как государственный пожарный надзор. Данный вывод
1 См.: Квач В. Оперативная обстановка с пожарами в Российской Федерации за пять месяцев 2005 года.//
Пожарное дело. 2005. №7.
2 См.: Пожары и пожарная безопасность в 2003 году: Статистический сборник. Под общей редакцией
Е.А.Серебренникова, А.В.Матюшина. - М.: ВНИИПО. 2004. С.7.
4
обусловлен важностью функций, выполняемых системой органов
государственного пожарного надзора.
По данным МЧС России, ежегодно при осуществлении государственного пожарного надзора проводится более 4 миллионов проверок по различным его направлениям; предлагается к исполнению до 12 миллионов противопожарных мероприятий; приостанавливается полностью или частично эксплуатация 450 тысяч объектов, находящихся в пожароугрожаемом состоянии; рассматривается до 600 тысяч административных дел о нарушениях правил пожарной безопасности; общая сумма налагаемых штрафов превышает 80 миллионов рублей. Кроме того, по материалам проверок возбуждается до 2,5 тысяч уголовных дел. В результате этой работы ежегодно предотвращается до 900 тысяч пожаров с возможными суммарными материальными потерями в размере 75-85 млрд.рублей.
Вместе с тем, подразделения МЧС России, осуществляющие государственный пожарный надзор, к сожалению, недостаточно эффективно влияют на складывающуюся обстановку с пожарами, не в полной мере реализует имеющиеся надзорные полномочия. Продуктивность деятельности органов государственного пожарного надзора заметно снизилась в последнее десятилетие. По мнению автора, связано это, прежде всего, с тем, что указанные органы не смогли в полной мере адаптироваться к произошедшим в нашей стране социально—экономическим преобразованиям. В результате появления различных форм собственности, количество и видовой состав поднадзорных объектов изменились настолько, что органы государственного пожарного надзора перестали справляться с возложенными на них функциями. Потребовалось серьезное реформирование деятельности по осуществлению государственного пожарного надзора.
В целях решения указанных проблем и повышения эффективности деятельности по предупреждению и сокращению количества пожаров в 2002 году Государственная противопожарная служба была переведена из системы МВД России в ведение МЧС России. Однако, как показала история,
5 проведенное реформирование не существенно повлияли на обстановку с пожарами в стране.
Представляется, что количественные показатели эффективности деятельности органов государственного пожарного надзора невозможно улучшить лишь путем организационных преобразований. Помимо этого, необходимы качественные изменения самой надзорной деятельности. Новые социально-экономические условия требуют значительной корректировки форм и методов осуществления государственного пожарного надзора, который в настоящее время не должен создавать избыточных барьеров при развитии предпринимательства, предоставляя собственникам право рисковать своим имуществом. Однако, при этом, нельзя игнорировать необходимость соблюдения цивилизованных мер противопожарной защиты.
Такие нововведения не возможны без внесения изменений в административно-правовое регулирование организации государственного пожарного надзора. Следовательно, исследование организационно-правовых аспектов государственного надзора в сфере пожарной безопасности приобретает существенное значение. Обозначение и разработка новых форм его осуществления, решение правовых и организационных проблем в данной сфере позволит более эффективно функционировать системе органов государственного пожарного надзора, придаст большую защищенность законным правам и интересам граждан и юридических лиц, и как следствие, повысит уровень пожарной безопасности в Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Исследование избранной темы базируется на положениях общей теории государства и права, конституционного и административного права.
Проблемы контрольно-надзорной деятельности государства
рассматривались в работах - Д.Н.Бахраха, В.П.Беляева, Б.Н.Габричидзе, С.М.Зырянова, А.А.Кармолицкого, Ю.М.Козлова, В.М.Монохина, Д.М.Овсянко, А.Е.Лунева, Л.Л.Попова, А.Л.Прозорова, Д.В.Сорокина, А.А.Старовойтова, М.С.Студеникиной, Ю.М.Тихомирова, Ф.С.Разаренова, Н.И.Уткина,
И.Б.Шахова, Е.В.Шориной и других ученых, внесших существенный вклад в исследование общих теоретических положений государственной контрольной и надзорной деятельности.
Развитию учения об административном надзоре способствовали работы
Ю.Е.Аврутина, В.М.Безденежных, А.Т.Дмитриева, Р.И.Денисова,
Ф.Е.Колонтаевского, А.П.Коренева, В.В.Лукьянова, Л.Л.Попова и других ученых, посвященные административно-надзорной деятельности в области внутренних дел.
Отдельных аспекты деятельности Государственной противопожарной службы в сфере обеспечения пожарной безопасности рассматривались в работах Е.Г.Макаровой, А.И.Стахова.
Таким образом, специальных исследований, которые были бы посвящены государственному пожарному надзору, очень мало. Кроме того, произошли серьезные изменения в структуре, полномочиях и функциях федеральных органов исполнительной власти, в том числе органов государственного пожарного надзора; существенно обновилось законодательство, регулирующее те или иные аспекты осуществления государственного пожарного надзора; изменилась и социально-экономическая обстановка в стране, в силу чего сама концепция государственного пожарного надзора, его содержание, формы, принципы и методы требуют переосмысления и серьезной корректировки. За последние годы накоплен теоретический и практический материал, требующий своего обобщения. Отмеченные обстоятельства и обусловили актуальность выбранной темы диссертации, предопределили ее цели и задачи.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления государственного пожарного надзора.
Предмет исследования - правовые и организационные основы государственного пожарного надзора.
Цель исследования состоит в комплексном изучении теоретических основ, особенностей правового регулирования организации государственного
7 пожарного надзора и обосновании конкретных предложений по совершенствованию законодательной базы в этой сфере.
Для достижения указанной цели, были определены следующие основные задачи:
рассмотреть понятие, сущность и значение государственного пожарного надзора;
выявить, систематизировать и раскрыть общие содержательные признаки, присущие данному виду государственно-управленческой деятельности;
изучить историю возникновения, развития государственного пожарного надзора в России, и на этой основе показать его организационно-правовые особенности в современных условиях;
проанализировать основы правового регулирования организации государственного пожарного надзора и обозначить возможные пути его совершенствования;
исследовать систему и организационную структуру органов, осуществляющих государственный пожарный надзор;
раскрыть формы и методы осуществления государственного пожарного надзора, и дать их правовую оценку;
сформулировать предложения, направленные на повышение эффективности государственного пожарного надзора. Методологические основы исследования. В процессе работы над
диссертацией автор использовал формально-юридический, сравнительно-правовой, логический, и социологический методы исследования.
Нормативная база и источники исследования. Нормативно-правовую базу составляет действующее российское законодательство, а также ведомственные акты, которые регламентируют осуществление государственного пожарного надзора.
В работе использованы статистические данные Главного управления Государственной противопожарной службы МЧС России, Управления
8 государственного пожарного надзора МЧС России, данные Управления государственного пожарного надзора Санкт-Петербурга, материалы социологического опроса сотрудников ГПС Санкт-Петербурга по вопросам организации надзора в сфере пожарной безопасности, материалы периодической печати, относящиеся к проблеме исследования.
Научная новизна исследования определяется самим выбором темы, а также отсутствием специальных комплексных исследований административно-правового регулирования организации государственного пожарного надзора в Российской Федерации, несмотря на ее актуальность и практическую значимость. Новизной отличаются также предложенные автором и обоснованные в диссертации формы осуществления государственного пожарного надзора, которые учитывают демократические основы функционирования российского государства. Полученные в ходе исследования результаты в определенной степени восполняют пробелы в освещении научно-теоретических и практических вопросов, касающихся административно-правового регулирования организации государственного пожарного надзора. На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Государственный пожарный надзор - это вид государственно-управленческой деятельности уполномоченных должностных лиц ГПС МЧС России, направленный на обеспечение пожарной безопасности и включающий:
проверку органов исполнительной власти всех уровней, органов местного самоуправления на предмет организации деятельности по обеспечению пожарной безопасности;
наблюдение и проверку соблюдения требований пожарной безопасности организациями, предпринимателями, должностными и физическими лицами;
принятие решений по результатам проверки и издание индивидуально-правовых актов;
лицензирование соответствующих видов деятельности;
9 деятельность по выдаче разрешений на совершение конкретных действий в подведомственной сфере.
Законодательство, регулирующее осуществление государственного пожарного надзора, является внутренне противоречивым. В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», объектом надзора служат только продукция и связанные с нею процессы1. В связи с этим, нормы Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» , а также положения некоторых ведомственных нормативно-правовых актов МЧС, устанавливающие в качестве объектов надзора работы и услуги3, следует привести в соответствие с законом «О техническом регулировании». Работы и услуги должны быть исключены из числа объектов государственного пожарного надзора.
Существенное влияние на эффективность государственного пожарного надзора оказывает состояние нормативной базы в сфере пожарной безопасности. В настоящее время требования пожарной безопасности рассредоточены в многочисленных нормативно-технических актах. Многие из них не учитывают современную концепцию «допустимого риска»4, которая, применительно к пожарной безопасности, означает установление минимально необходимых требований к поднадзорным объектам и предоставление собственникам возможности рисковать своим имуществом при безусловном обеспечении безопасности людей, а также имущества третьих лиц.
Поэтому важной задачей органов государственного пожарного надзора является участие в работе по созданию технических регламентов, что позволит: упорядочить и систематизировать существующие нормативные документы в сфере пожарной безопасности; изменить те из них, которые не соответствуют
1 СЗ РФ. 2002. № 52. Ст. 5140. .
2 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3436.
3 См.: Приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г. № 132 «Об утверждении Инструкции по организации и
осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 29
мая. № 102 (спец. вып.).
4 См.: Ст. 7 Федерального закона РФ от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ.
2002. №52. Ст. 5140.
10 требованиям новой концепции; ограничить излишнее государственное вмешательство в реализацию собственниками своих прав.
4. В области осуществления государственного пожарного надзора существует ряд проблем, организационно-правового характера. Система и структура органов исполнительной власти, осуществляющих государственный пожарный надзор, не соответствует концепции Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Наделение надзорными полномочиями в сфере пожарной безопасности структурных подразделений МЧС и лишение ГПС статуса самостоятельного оперативного подразделения, значительно усложнили организационную структуру обоих ведомств и привели к дублированию контрольных и надзорных полномочий МЧС и ГПС. Необходимо законодательное разграничение полномочий МЧС и ГПС с наделением ГПС статусом самостоятельной оперативной службы с полномочиями органа федерального надзора в сфере пожарной безопасности. . МЧС, в этом случае, являлось бы федеральным органом власти, уполномоченным осуществлять государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения пожарной безопасности.
5. Представляется целесообразным введение обязательного страхования гражданской ответственности собственников и нанимателей жилых помещений на случай пожара. При этом органы государственного пожарного надзора должны быть наделены полномочиями по разработке обязательных для страховщиков руководящих документов по экспертной оценке противопожарного состояния, методике оценки риска, разработке рекомендаций по противопожарной защите страхуемых объектов; а также надзорными полномочиями по отношению к страховым компаниям.
6. Формы и методы осуществления государственного пожарного надзора должны соответствовать современным социально-экономическим условиям, и сочетать интересы собственников имущества и государства. В этой связи государственный пожарный надзор за объектами предпринимательской деятельности может осуществляться посредством декларирования объектов
надзора, на которых выполнены необходимые противопожарные мероприятия, а также через систему организаций, занимающихся аудитом в сфере пожарной безопасности. В этих случаях государственный пожарный надзор будет осуществляться в порядке выборочных проверок достоверности представленных деклараций и аудиторских заключений, а также надзора за деятельностью аудиторских организаций.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Предложения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы: в научно-исследовательской работе при дальнейшем исследовании проблем осуществления государственного пожарного надзора; в учебном процессе юридических учебных заведений при преподавании курсов административного права и смежных отраслей права, а также в специализированных учебных заведениях при преподавании курсов «Государственный пожарный надзор», «Правовые основы деятельности пожарной охраны», «Административная деятельность пожарной охраны».
Практическая значимость диссертации связана, прежде всего, с разработкой рекомендаций и предложений по совершенствованию административно-правового регулирования организации государственного пожарного надзора. Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть полезны государственным органам в процессе их работы по совершенствованию действующего законодательства, составлению проектов новых нормативно-правовых актов, а также подразделениям ГПС, непосредственно осуществляющим надзорные функции.
Апробация результатов исследований. Основные выводы, положения и рекомендации, сформулированные в диссертации, обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского института ГПС МЧС России, кафедре административного права Северо-Западной академии государственной службы. Они докладывались автором на Международной научно-практической конференции «Проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях (СПб., 2004); Международной научно-практической
12 конференции «Применение современных методов и форм методической работы в подготовке специалистов пожарно-спасательного профиля» (СПб., 2005); Международной научно-практической конференции «Гуманитарные аспекты профессионального образования: проблемы и перспективы» (Иваново, 2005); и получили положительную оценку. Материалы исследования используются при преподавании административного права, а также дисциплины «Государственный пожарный надзор» в Санкт-Петербургском институте ГПС МЧС России.
Структура диссертации определяется исходя из целей и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
Государственный пожарный надзор как вид государственно-управленческой деятельности
Государственное управление включает в себя две важные составляющие части: организационную и контрольно-надзорную. И та, и другая реализуются в виде конкретных организационных и контрольно-надзорных функций, которые распределяются между соответствующими органами государства и образуют организационную (управленческую) и контрольно-надзорную деятельность. Эти виды деятельности тесно взаимосвязаны. Организационная -является главной, потому как именно она обеспечивает решение стоящих перед государством задач. Однако, контрольно-надзорная деятельность является необходимым условием осуществления эффективной управленческой деятельности.
В связи с этим, данная работа посвящена контрольно-надзорной составляющей государственно-управленческой деятельности, а именно государственному надзору, который будет исследован на примере государственного пожарного надзора.
Рассмотрение указанного вида государственно-управленческой деятельности необходимо начать с его определения и выявления характерных свойств. Однако, прежде следует уяснить сущность категории «надзор», а также соотношение понятий «надзор» и «контроль», поскольку в юридической литературе и действующем законодательстве они не редко отождествляются.
Каково же терминологическое соотношение понятий «контроль» и «надзор»?
При обращении к толковым словарям, выясняется: «контроль» - учет, проверка счетов, отчетности; «надзор» - деятельность по присмотру, наблюдению1. «Контроль» - проверка деятельности кого-либо, чего-либо, наблюдение с целью проверки; «надзор» - наблюдение с целью присмотра, проверки . Наблюдается смысловое совпадение указанных понятий. Подтверждением является толкование этих понятий в одном из словарей русского языка как слов-синонимов .
Однако, представляется, что контроль и надзор отличаются друг от друга своими специфическими особенностями.
Государственный контроль есть форма государственной власти, обеспечивающая проверку выполнения органами государства законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и обеспечения соблюдения на основе государственных интересов наиболее целесообразной деятельности подконтрольных объектов4. В юридической литературе высказывались различные точки зрения на понятие надзора.
Ф.С.Разаренов предлагал такое определение: «надзор - самостоятельный организационно-правовой способ обеспечения законности в советском государственном управлении, представляющий систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственным им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности»5.
В.П.Беляев дает следующее определение понятию «надзор»: «это автономная правовая форма государственной деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписанием закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях введения в режим законности деятельности государственных органов и должностных лиц»1.
По мнению А.А.Кармолицкого, надзор представляет собой деятельность специально уполномоченных органов государства (государственных инспекций), осуществляемую независимо от ведомственных границ, направленную на обеспечение, с использованием мер административного принуждения, единообразного исполнения специальных правовых норм органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и гражданами .
Б.Н.Габричидзе, Б.П.Елисеев по отношению к административному надзору используют формулировку «государственный (административный) надзор, полагая, что в данном случае термины «государственный» и «административный» в основном идентичны. «Однако, - пишут они, - в юридической литературе укрепился термин «административный надзор», хотя по своему характеру и государственный надзор, и административный надзор представляют собой одно и то же - разновидность государственного контроля». Авторы определяют государственный (административный) надзор как «значительный институт государственного контроля, являющий собой совокупность специализированных органов, осуществляющих независимо от ведомственной подчиненности существенный объем контрольно-надзорных функций и полномочий» .
Р.И.Денисов видел различия между контролем и надзором в следующем: «Сущность контроля заключается в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил от контролирующего органа. Сущность надзора выглядит несколько иначе. Она определяется тем, что процесс надзора имеет иную цель, заключающуюся не в налаживании функционирования объекта, что означает какие-либо качественные изменения в нем, а лишь в удерживании поднадзорного объекта в заданном правовом режиме».
Все выше приведенные точки зрения на понятия «контроля» и «надзора» и их соотношение можно сгруппировать в три блока.
Сторонники первой точки зрения (Д.Н.Бахрах, Б.Н.Габричидзе, Б.П.Елисеев) рассматривают надзор как разновидность контроля.
Вторая группа авторов считает надзор самостоятельным видом управленческой деятельности государства (Р.И.Денисов, Б.П.Беляев, Ф.С.Разоренов, А.Т.Дмитриев).
Исторические предпосылки возникновения государственного пожарного "надзора и его развитие
Пожары на Руси были издавна одним из самых тяжких бедствий. По несколько раз выгорали города Юрьев, Владимир, Суздаль, Новгород. Свидетельства очевидцев, труды историков рассказывают о многих опустошительных пожарах в Москве. Город сгорел полностью в 1238 году, когда на Руси свирепствовали орды хана Батыя.
Много опасностей таил огонь и при его использовании в мирное время. Печей тогда не было, огонь разводили в яме прямо в доме, причем дым выходил наружу через отверстие, сделанное в соломенной крыше. При пожаре никто не принимал мер по его тушению - спасали только детей, имущество. Огонь распространялся от дома к дому и прекращался только тогда, когда все вокруг выгорало. Низкий уровень общественной организации и технической культуры оказывали негативное влияние на катастрофические последствия возникающих пожаров. : Феодальное общество, основанное на глубоких социально-экономических противоречиях, оказалось полностью неспособным к борьбе с пожарами. Степень общественной организованности была в эту эпоху существенно ниже, чем во времена господства Римской империи. Не было единой структуры, которая могла бы противостоять огню. Поэтому по мере развития и укрепления государственности предпринимались попытки изменить сложившееся положение.
Результатом явилось принятие многочисленных противопожарных правил, которыми государственные структуры хотели оказать влияние на обстановку с пожарами. В частности, стала вводиться ответственность за поджоги, небрежное обращение с огнем. Вышедший в XI веке сборник законов, известный под названием "Русская правда", устанавливал, что поджигатель и члены его семьи за содеянное обращались в рабство, а их имущество шло в казну.
Организация пожарной службы и государственного надзора в сфере пожарной безопасности на Руси связана с именем великого князя Московского и всея Руси Ивана III (1440-1505 гг.). В 1504 году после очередного опустошительного пожара издаются противопожарные правила. Если сборник древнерусских законов содержал законодательные меры только против поджигателей, то меры Ивана III в отношении ремесленников были первым нормативным актом противопожарной безопасности на Руси. Из него следует, что главной причиной большинства пожаров была полная беспечность населения при использовании огня.
Указы подобного рода принимались многими городами Европы. Учитывая степень общественно-экономического развития государств того времени, имеется достаточно оснований считать эти документы как нормы права, хотя они и носили декларативный характер, и их практическая ценность была невелика. Пожары полыхали по-прежнему.
К этому времени в ряде государств уже был накоплен опыт борьбы с пожарами. Во Франции, например, имелась как королевская стража, в обязанность которой входило тушение пожаров, так и стража, составленная из ремесленников. Срок повинности граждан в ней составлял 2 месяца. В Англии борьба с пожарами до XIII века целиком возлагалась на жителей, которые в соответствии с, законом держали в домах инструменты для борьбы с огнем. Несмотря на некоторые отличия, общим было одно - борьба с пожарами на этом этапе развития цивилизации за рубежом возлагалась, в основном, на ремесленников, горожан и цеховые организации, которые не обладали способностью к совместным организованным действиям.
В начале XVI века по указу Ивана III в Москве создается пожарно-сторожевая охрана. По концам городских улиц устанавливаются особые заставы - "решетки-рогатки", которые на ночь запирали. На заставах было установлено круглосуточное дежурство. Службу здесь возглавляли решеточные приказчики. Службу решеточных приказчиков контролировали должностные лица из дворян, так называемые "объезжие головы". Необходимо было не только бороться с пожарами, но и предупреждать их возникновение. Поэтому, объезжие головы, вместе с конной стражей объезжали город, следили за выполнением жителями царских указов об использовании огня, вылавливали поджигателей, руководили тушением пожаров. Назначенные в помощь "объезжим головам" из жителей "десятские, сотские и тысяцкие" поднимали население в случае пожара.
И все же пожарное дело в эпоху средневековья развивалось медленно. В период повсеместного использования в качестве строительного материала древесины возникавшие пожары имели катастрофические последствия. Существовала и еще одна причина, приводящая к опустошительным пожарам. Связано это было с суеверием. Несмотря на жестокие наказания со стороны городских властей, большое количество горожан отказывалось тушить огонь, считая пожар карой, посланной Богом, противиться которой грех.
С развитием промышленности, ремесел, роста населения (численность населения в Москве в XVI веке - 100 тыс. человек) пожары становились тормозом экономического прогресса. Это вынуждало власти искать эффективные меры борьбы с огнем. Люди поначалу неумело и бессистемно брались за организацию пожарной охраны. Созданная пожарно-сторожевая охрана не могла оказать серьезного противостояния огню. Такое положение дел предопределило использование для борьбы с огнем наряду с пожарно-сторожевой охраной формирований с более четкой структурой.
С учреждением в 1550 году стрелецкого приказа на пожары в Москве стали посылаться стрельцы. Это, конечно, был значительный шаг вперед, имевший ряд положительных моментов. Во-первых, это была военная организация, которую отличала определенная дисциплина, подчинение командиру, привычка к совместным действиям. Во-вторых, основу вооружения стрельцов составляли бердыши, топоры, т.е. те инструменты, которые могли использоваться при разборке горящих строений. В-третьих, они дислоцировались в постоянных местах (в Москве было несколько стрелецких слобод).
Система и структура органов, осуществляющих государственный пожарный надзор
Приступая к рассмотрению системы и структуры органов, осуществляющих государственный пожарный надзор, необходимо определить эти понятия. Система - совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство1. Структура - строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей межу ее элементами2. Следовательно, под системой органов государственного пожарного надзора необходимо понимать совокупность органов исполнительной власти, которые имеют полномочия по осуществлению государственного пожарного надзора. В связи с этим, структура органов государственного пожарного надзора представляет собой внутреннюю организацию и взаимосвязь подразделений органов исполнительной власти, осуществляющих государственный пожарный надзор. В систему органов исполнительной власти, обладающих полномочиями по осуществлению государственного надзора в сфере пожарной безопасности, в настоящее время входят: Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Государственная противопожарная служба МЧС России. В соответствии с Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий", МЧС России - является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области обеспечения пожарной безопасности1. Необходимо пояснить, что согласно Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", министерство, в установленной сфере деятельности, не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации . Как было указано выше, в отношении МЧС России Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 установлено исключение в виде наделения министерства полномочиями по контролю и надзору в сфере обеспечения пожарной безопасности. Рассматривая систему органов исполнительной власти, осуществляющих государственный пожарный надзор, необходимо отметить, что при выполнении надзорных функций МЧС и ГПС тесно взаимодействуют. Понять механизм этого взаимодействия, а также выяснить значение и роль каждого, из выше обозначенных органов исполнительной власти, невозможно без изучения их организационной структуры. МЧС России является федеральным органом власти с широкой сферой деятельности, и как следствие - сложной организационной структурой. Поэтому автору представляется целесообразным ограничиться рассмотрением организации только тех подразделений министерства, которые участвуют в осуществлении государственного пожарного надзора. МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему: 1) центральный аппарат; 2) территориальные органы -региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и 3) органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации. 1. Подразделениям центрального аппарата, которое связано с осуществлением государственного пожарного надзора, является Управление государственного пожарного надзора МЧС России (далее - Управление ГПН МЧС России). Управление ГПН МЧС России организует: государственный пожарный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами; профилактику пожаров на объектах критически важных для безопасности Российской Федерации, других особо важных пожароопасных объектах, объектах федеральной собственности, особо ценных объектах культурного наследия России, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей и в закрытых административно-территориальных образованиях; проведение противопожарной пропаганды; лицензирование деятельности в области пожарной безопасности и подтверждения соответствия продукции и услуг в области пожарной безопасности; анализ и прогноз состояния пожарной безопасности в Российской Федерации; контроль за соблюдением законности государственными инспекторами по пожарному надзору при осуществлении надзорной деятельности;
Формы и методы осуществления государственного пожарного надзора
Надзор, как и любая управленческая деятельность, осуществляется в конкретных формах.
Формы деятельности субъекта управления связаны с его функциями и полномочиями, закрепленными в правовом статусе субъекта управления. Функциями органа исполнительной власти, являются направления его предметной деятельности. Каждая функция соответствует предметной сфере его ведения, определенным задачам органа и может быть обособлена (организационно и технологически) от других функций по цели (содержанию) работы по конкретному предмету ведения; по субъекту, который исполняет данную функцию; по полномочиям, необходимым для достижения результата.
Способы реализации функций государственного органа в процессе управления называются формами управленческой деятельности и реализуются через их полномочия .
В связи с этим, под формами осуществления государственного пожарного надзора следует понимать способы реализации функций ГПС МЧС по надзору за соблюдением требований пожарной безопасности: органами государственной власти, органами местного самоуправления; при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции зданий и сооружений, расширении и техническом переоснащении предприятий и организаций; при приемке в эксплуатацию завершенных строительством зданий, сооружений; при эксплуатации объектов надзора; а также, надзора за соответствием производимой, выпускаемой или реализуемой продукции установленным требованиям пожарной безопасности и соблюдением лицензионных требований и условий субъектами, осуществляющими деятельность в сфере пожарной безопасности.
Формами осуществления государственного пожарного надзора в настоящее время являются: комплексные проверки организации деятельности по обеспечению пожарной безопасности органами исполнительной власти, органами местного самоуправления; проведение ГПС пожарно-технических обследований; разрешение, согласование совершения определенных действий; лицензирование деятельности в сфере пожарной безопасности; подтверждение соответствия продукции требованиям пожарной безопасности.
Рассмотрим более подробно указанные формы осуществления государственного пожарного надзора.
В целях надзора за выполнением органами исполнительной власти РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления обязанностей в области обеспечения пожарной безопасности, возложенных Федеральным законом «О пожарной безопасности» (ст. 17,18,19), органы государственного пожарного надзора проводят комплексные проверки организации их деятельности. Проверки федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления проводятся комиссией, создаваемой соответствующим органом управления ГПС МЧС России во главе с руководителем этого органа управления или по его поручению другим должностным лицом ГПС МЧС России. В состав комиссии включаются должностные лица ГПС МЧС России, а также (по согласованию) представители вышестоящих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, представители других заинтересованных органов, в том числе федеральных надзоров.
Перечень направлений проверки определяется с учетом оперативной обстановки с пожарами на объектах надзора и включает в том числе такие направления: организация разработки и обеспечение реализации мер пожарной безопасности на подведомственных предприятиях (организациях) и соответствующих территориях; создание и содержание в соответствии с установленными нормами финансирования за счет средств соответствующих бюджетов органов управления и подразделений пожарной охраны; оказание необходимой помощи пожарной охране при выполнении возложенных на нее задач; создание условий для привлечения граждан на добровольной основе к деятельности по предупреждению и тушению пожаров; организация проведения противопожарной пропаганды и обучения населения мерам пожарной безопасности; соответствие разработанных ведомственных и территориальных нормативных документов по пожарной безопасности законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации; прием в муниципальную собственность имущества пожарной охраны при отказе собственника указанного имущества от его содержания, использование указанного имущества по его прямому назначению1.
Пожарно-техтіческне обследования - основная форма профилактической работы. В Инструкции по осуществлению государственного пожарного надзора данная форма называется мероприятие по контролю. Автор уже рассматривал выше неправомерность такого названия и обосновал необходимость замены указанного термина. Процессуальный порядок проведения пожарно-технических обследований подробно изложен в Инструкции по осуществлению государственного пожарного надзора.
