Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые и организационные основы функционирования государственного пожарного надзора в системе органов государственной власти 16
1.1 Возникновение и развитие государственного пожарного надзора в России 16
1.2 Место и роль государственного пожарного надзора в системе и структуре органов исполнительной власти Российской Федерации 38
1.3 Особенности правового статуса государственного пожарного надзора 62
Глава 2. Реализация полномочия органов государственного пожарного надзора в Российской Федерации 79
2.1 Практическая реализация разрешительных функций государственного пожарного надзора 79
2.2 Обеспечение пожарной безопасности как основная цель органов государственного пожарного надзора 100
2.3 Надзорная деятельность органов государственного пожарного надзора 112
Заключение 125
Библиографический список использованных источников 132
- Место и роль государственного пожарного надзора в системе и структуре органов исполнительной власти Российской Федерации
- Особенности правового статуса государственного пожарного надзора
- Обеспечение пожарной безопасности как основная цель органов государственного пожарного надзора
- Надзорная деятельность органов государственного пожарного надзора
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Пожары представляют собой одно из разрушительных явлений, постоянно сопровождающих развитие человеческой цивилизации; они наносят серьезный, а в отдельных случаях некомпенсируемый ущерб природе, личности, обществу и государству. Ежегодно на Земле происходит более 6 млн. пожаров, травмируется свыше 6 млн. и гибнет более 50 тыс. человек1. Аномальная жара в центральной России летом 2010 г. по существу парализовала нормальное течение жизни. По официальным данным, только за 2010 год в России произошло 179 тыс. 98 пожаров, при которых погибло свыше 12 тыс. 983 человека. На пожарах получили травмы 13 тыс. 67 человек . Сложившаяся неблагоприятная ситуация с пожарами в отдельных регионах Российской Федерации стала одной из наиболее значимых проблем российского общества.
Охрана общественной безопасности и национального богатства от пожаров в современных условиях интенсивного развития научно-технической революции относится к числу наиболее важных социально-экономических и хозяйственных задач. Вопросам безопасности уделено значительное внимание и в законодательстве Российской Федерации. Точное и неукоснительное соблюдение особых мер пожарной безопасности является необходимым условием предотвращения наступления общественно опасных последствий. Пожароопасная обстановка в стране ежегодно усугубляется, что вызвано развитием научно-технического прогресса, появлением новых технологий, изменением климата и иными основаниями. Большая часть пожаров происходит по причине нарушений элементарных правил пожарной безопасности. Число загораний, пожаров и взрывов на предприятиях и, как следствие, значительный социальный и экономический ущерб остаются в
1 См.: Подгорная Л.Ю. Пожарная безопасность как предмет правового регулирования // Юристъ-Правоведъ.
2011. № 1.С. 95.
2 См.: Статистика по пожарам за 2010 г. Информация официального сайта МЧС России. URL:
. gov.ru/stats/detail.php?ID=213 801
России на недопустимо высоком уровне. Повышенная вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций, обусловленных пожарами, сохраняется в целом ряде субъектов Российской Федерации.
Борьба с пожарами в нашей стране, как и во всем мире, в настоящее время все больше становится одной из наиболее острых социальных и экономических проблем. При этом основная нагрузка по предотвращению пожаров, а также их последствий приходится на государственные органы, а именно - Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) и его структурные подразделения, в частности органы государственного пожарного надзора (далее - органы госпожнадзора).
Создание органов госпожнадзора продиктовано определенными социальными целями, осуществление которых не служит интересам извлечения материальной выгоды и производится в рамках предоставленной им компетенции.
Административно-правовой статус органов государственного пожарного надзора нашел свое законодательное закрепление, однако их место в системе федеральных органов исполнительной власти до настоящего времени остается неясным, что обуславливает актуальность проведенного исследования.
Исследование особенностей административно-правового статуса органов государственного пожарного надзора представляется особенно актуальным, поскольку от эффективности деятельности указанных органов напрямую зависит безопасность как отдельного человека, общества, так и государства в целом. В настоящее время сформирована группировка федеральной противопожарной службы, действуют ее договорные подразделения. Важнейшей задачей является развитие добровольной пожарной охраны, что в свою очередь требует комплексного изучения места
и роли данных органов в системе и структуре органов исполнительной власти Российской Федерации.
Важным на сегодняшний день остается вопрос перехода от лицензирования деятельности в сфере обеспечения пожарной безопасности к созданию саморегулируемых организаций в рассматриваемой области. Практическая реализация названного мероприятия, несомненно, даст исключительно положительные результаты: если на сегодняшний день МЧС России осуществляет контроль за каждой организацией, получившей у него лицензию, то после создания саморегулируемых организаций будет проверять выборочно не более 10% их членов, что существенно упростит деятельность как самих органов государственного пожарного надзора, та и предпринимателей.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, возникающие в связи с осуществлением органами государственного пожарного надзора своих полномочий.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы административного законодательства, закрепляющие правовой статус органов государственного пожарного надзора.
Степень научной разработанности исследования. Настоящее комплексное теоретическое исследование особенностей административно-правового статуса органов государственного пожарного надзора является одним из первых. Отдельные аспекты деятельности государственного пожарного надзора ранее уже рассматривались в работах Н.В. Катуковой1, С.А. Шагова2, однако, данное диссертационное исследование посвящено непосредственному изучению целей и задач, функций, компетенций органов государственного пожарного надзора и их особенностей, отличающих данные органы от иных органов безопасности.
1 См.: Катукова Н.В. Административно-правовые основы организации Государственного пожарного надзора
в Российской Федерации. Дисс. ... канд.юрид.наук. М., 2006.
2 См.: Шатов С.А. Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного пожарного
надзора. Дисс. ... канд. юрид. наук. М, 2006.
При рассмотрении понятийного аппарата, структуры правового статуса государственного органа, при выработке системы принципов деятельности органов государственного пожарного надзора использовались фундаментальные положения науки теории государства и права, среди которых можно выделить труды известных российских ученых-теоретиков: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Ю.А. Тихомирова, СЕ. Фролова и др.
Научные достижения ученых в области административного права: Ю.С. Адушкина, СВ. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, КС Вельского, В.П. Беляева, Б.Н. Габричидзе, П.В. Дихтиевского, СМ. Зырянова, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, В.И. Майорова, В.М. Манохина, Ю.Н. Мильшина, А.Ф. Ноздрачева, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, Б.В. Российского, В.И. Рохлина, Ю.Н. Старилова, А.И. Стахова, М.С Студеникиной, Д.Д. Цабрия и др., - позволили более детально изучить систему и структуру органов исполнительной власти, обозначить место и роль органов государственного пожарного надзора в этой системе, выявить сходства и отличия контроля и надзора в деятельности органов исполнительной власти и т.д.
Для изучения вопросов обеспечения пожарной безопасности, ее технической составляющей в деятельности органов государственного пожарного надзора использовались труды специалистов в технических областях: Д.А. Бесперстова, Г.Н. Кирилова, В.И. Козлачкова, B.C. Родина и
др.
Труды названных ученых подготовили основу для комплексного монографического исследования административно-правового статуса органов государственного пожарного надзора, осуществленного впервые.
Научная задача, решенная в диссертации, заключается в определении особенностей правового статуса органов государственного пожарного надзора; выявлении правовых и научных проблем, возникающих в процессе
обеспечения пожарной безопасности; определении путей решения выявленных проблем.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основная цель настоящей диссертации состоит в комплексном исследовании особенностей административно-правового статуса органов государственного пожарного надзора как составной части Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, теоретических и практических основ обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации.
Достижение указанной цели обеспечивается решением ряда взаимосвязанных задач:
рассмотреть теоретико-правовые основы функционирования органов государственного пожарного надзора;
изучить основные этапы исторического развития государственного пожарного надзора в России;
уяснить место и роль органов государственного пожарного надзора в системе органов исполнительной власти;
исследовать особенности административно-правового статуса органов государственного пожарного надзора;
- разработать систему принципов деятельности органов
государственного пожарного надзора;
- установить особенности осуществления органами государственного
пожарного надзора разрешительных функций;
- проанализировать роль органов государственного пожарного надзора в
обеспечении пожарной безопасности;
- исследовать специфику и проблемы реализации надзорной
деятельности органами государственного пожарного надзора;
- проанализировать правоприменительную практику органов
государственного пожарного надзора по обеспечению пожарной
безопасности;
- сформулировать конкретные предложения по устранению пробелов и недостатков действующего административного законодательства в части регулирования деятельности органов государственного пожарного надзора.
Методологическая основа диссертационного исследования. При подготовке настоящей диссертации были применены общенаучные и частнонаучные методы познания: аналитический, системный анализ, диалектический, исторический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, статистический, формально-юридический.
В частности, диалектический метод позволил комплексно исследовать общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения пожарной безопасности. Метод системного анализа дал возможность рассмотреть особенности правового статуса государственных органов, в том числе органов государственного пожарного надзора. С помощью исторического метода изучались процессы возникновения и становления государственного пожарного надзора в России в дореволюционный и советский периоды. С помощью статистического метода были проанализированы основные показатели деятельности органов государственного пожарного надзора. Формально-юридический метод позволил определить понятийный аппарат, выявить особенности рассматриваемых категорий, провести их классификацию, исследовать содержание правовых предписаний. С помощью структурно-функционального метода были определены место и роль органов государственного пожарного надзора в системе органов исполнительной власти Российской Федерации.
Используемые в диссертации методы не исключают возможности в отдельных случаях простого изложения фактов с целью придания соответствующей аргументации необходимой доказательственной силы.
Нормативно-правовая база исследования представлена Конституцией Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об
административных правонарушениях и иными кодифицированными актами, федеральными конституционными законами, а также федеральными законами. Немаловажная роль отведена изучению подзаконных нормативных актов, регулирующих деятельность органов государственного пожарного надзора.
Теоретическая и эмпирическая основа исследования. Теоретическую основу исследования составили научные труды в области административного права, теории права, относящиеся к рассматриваемой теме, публикации в периодической печати.
В качестве эмпирического материала использовались материалы научно-практических конференций, а также информация, содержащаяся в сети Интернет, в том числе на официальных сайтах государственных органов.
Важное значение, в ходе написания диссертации, придавалось также анализу нормативных актов, статистических данных, материалам правоприменительной практики судебных органов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одним из первых проведенных в науке комплексных исследований административно-правового статуса органов государственного пожарного надзора; выделении основных принципов деятельности указанных органов; исследовании актуальных теоретических и практических проблем, возникающих в процессе обеспечения пожарной безопасности. В работе сформулированы обоснованные предложения по совершенствованию положений нормативно-правовых актов, составляющих основу деятельности органов государственного пожарного надзора.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:
1. Разработан авторский понятийно-категориальный аппарат, позволяющий наиболее комплексно осмыслить с научной точки зрения особенности правового статуса органов государственного пожарного
надзора. Так, орган государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы - это структурный элемент в системе органов Государственной противопожарной службы МЧС России, наделенный властными административно-правовыми полномочиями по осуществлению деятельности, направленной на защиту жизни и здоровья граждан, принадлежащего им имущества, государственного и муниципального имущества, а также имущества организаций от пожаров и ограничение их последствий.
Кроме того, сформулированы понятия пожарной безопасности, лицензирования в сфере обеспечения пожарной безопасности, государственного пожарного надзора и др.
2. Выработана и сформулирована система принципов функционирования органов государственного пожарного надзора:
- принцип законности - означающий регламентацию деятельности
органов государственного пожарного надзора нормами законодательства
Российской Федерации о пожарной безопасности, соблюдение которых
обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер
государственного принуждения;
- принцип оперативности - предусматривающий осуществление
органами госпожнадзора своей деятельности в кратчайшие и минимальные
сроки;
- принцип обратной связи (взаимности) - устанавливающий, что органы
государственного пожарного надзора в своей деятельности должны
непосредственно сотрудничать с населением и другими государственными
органами;
- принцип информационной открытости - предусматривающий
отсутствие чрезмерных, необоснованных правовых и практических
препятствий для получения полной и достоверной информации о
деятельности органов государственного пожарного надзора;
- принцип приоритета интересов государства - выражающийся в том,
что деятельность органов государственного пожарного надзора направлена
на защиту и обеспечение безопасности государства;
- принцип целесообразности - позволяющий свести к минимуму
необоснованные затраты государства на обеспечение пожарной безопасности
и значительно повысить ее эффективность;
- принцип эффективности - означающий, что при осуществлении своей
деятельности, уполномоченные должностные лица органов государственного
пожарного надзора должны исходить из необходимости достижения
максимального результата с использованием наименьшего объема
применяемых средств;
- принцип аргументированности - подразумевающий полное
представление и понимание органами государственного пожарного надзора
поставленных целей, задач, направлений и содержания своей деятельности,
прогнозирование результатов.
Выявлена необходимость полного и всестороннего отражения в соответствующих положениях, а также в нормативно-правовых актах, издаваемых Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, особенностей правового статуса органов государственного пожарного надзора. Закрепление основных целей и задач органов государственного пожарного надзора непосредственно в положениях о них позволит более конкретно определить их правовой статус и специализацию деятельности.
Обоснован подход о том, что органы государственного пожарного надзора в рамках своей компетенции являются надзорными органами, проведение контроля в их полномочия не входит. Конечным результатом осуществления пожарного надзора является повышение пожарной безопасности посредством принятия мер по результатам мероприятий по
надзору; для органов государственного пожарного надзора свойственно вмешательство в оперативную деятельность проверяемого объекта.
Отмечается, что основной объем практической надзорной деятельности приходится на территориальные отделы (отделения, инспекции) государственного пожарного надзора, входящие в структуру управлений госпожнадзора главных управлений Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по субъектам РФ.
Установлено, что лицензирование в области пожарной безопасности занимает одно из важнейших мест в деятельности органов государственного пожарного надзора, однако на сегодняшний день оно утрачивает свое положительное воздействие. В связи с этим сформулировано предложение о переходе от лицензирования к системе саморегулирования в области пожарной безопасности, что в свою очередь повысит уровень противопожарной защиты объектов экономики, упростит процедуру проведения контрольных мероприятий в отношении членов саморегулируемых организаций. Появление саморегулируемых организаций будет способствовать предупреждению фактов появлений коррупции при осуществлении пожарного надзора, а так же будет служить дополнительной защитой малого и среднего бизнеса от излишних административных барьеров.
Выявлены основные проблемы, возникающие при осуществлении надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации об обеспечении пожарной безопасности на различных объектах:
несоответствие Административного регламента, на основании которого органами государственного пожарного надзора осуществляется деятельность по лицензированию, действующему законодательству;
отсутствие четкого разграничения предмета надзора между органами государственного пожарного надзора МЧС России и иными надзорными
органами;
В целях совершенствования деятельности органов государственного пожарного надзора при оценке соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности требуется новый подход к оценке пожароопасности объектов с учетом качественных характеристик показателей, влияющих на уровень пожароопасности и безопасность людей. К таким показателям предлагается отнести расчетное время эвакуации людей, пожарную нагрузку, наличие систем контроля и оповещения о начальных признаках пожара и закрепить их в Техническом регламенте о требованиях пожарной безопасности.
Сформулированы предложения, направленные на совершенствование норм административного законодательства в части правовой регламентации статуса органов государственного пожарного надзора, а также обеспечения пожарной безопасности. В частности, предлагается:
- внести изменения в ст. 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ
«О пожарной безопасности», закрепив в ней понятие пожарной безопасности
как отсутствие опасности для жизни, здоровья и имущества физических и
юридических лиц, которое обеспечивается путем проведения специальных
мероприятий по предотвращению пожаров, а также выполнения требований,
установленных специальными нормативно-правовыми актами;
- привести в соответствие с федеральным законодательством
Административный регламент Министерства Российской Федерации по
делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции
по лицензированию деятельности в области пожарной безопасности,
утвержденный Приказом МЧС РФ от 20.10.2008 N 627, в частности нормы,
определяющие сроки действия лицензий на тот или иной вид деятельности в
сфере обеспечения пожарной безопасности;
- в Положении о федеральной противопожарной службе обозначить
статус главного государственного инспектора по пожарному надзору, поскольку именно они указаны в качестве субъектов административной юрисдикции, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, составы которых закреплены в ст. 8.32, 11.16 и 20.4 КоАП РФ.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определена актуальностью и новизной рассмотренных в работе вопросов.
Полученные выводы и положения настоящей диссертации вносят определенный вклад в развитие науки административного права и могут быть использованы при написании научной, учебной и учебно-методической литературы, а также при изучении курсов «Административное право», «Административная деятельность правоохранительных органов», «Полицейское право».
Содержащиеся в работе конкретные предложения могут быть востребованы в процессе совершенствования правотворческой деятельности и правоприменительной практики органов государственного пожарного надзора.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре публичного права ФГБОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет».
Содержащиеся в настоящей диссертации основные положения получили апробацию в различных формах:
- участие в межвузовских, региональных и международных научно-практических конференциях, таких как: Международная научно-практическая конференция: «Социально-экономическое развитие России: Проблемы, поиски, решения» (Саратов 2008); Международная научно-практическая конференция «Социально-экономические и правовые проблемы инновационного развития России» (Саратов. 2009);
Всероссийская научно-практическая конференция: «Правонарушение и юридическая ответственность» (Тольятти. 2009); Международная научно-практическая конференция «Право и его реализация в XXI веке», посвященная 80-летию ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная академия права (Саратов. 2011).
- разработка совместно с другими авторами учебного пособия по курсу
«Конституционное (государственное) право России»
- публикация ряда статей в журналах, в том числе рекомендованных
Высшей аттестационной комиссией, сборниках научных трудов;
- проведение занятий по курсу «Административное право»,
«Конституционное право» в ФГБОУ ВПО «Саратовский государственный
социально-экономический университет».
Материалы данного научного исследования использовались при работе по проекту на тему: «Соотношение частных и публичных интересов в условиях реформирования законодательства Российской Федерации», реализованному в рамках участия в выполнении аналитической ведомственной целевой программы Федерального агентства по образованию «Развитие научного потенциала высшей школы (2009-2011 годы)».
Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Место и роль государственного пожарного надзора в системе и структуре органов исполнительной власти Российской Федерации
Одной из важнейших задач становления российской государственности является создание оптимальной модели государственного управления, обеспечивающей эффективное исполнение государственных функций, развитие и укрепление демократических, федеративных, социальных и правовых основ государства, высокие темпы экономического роста и общественного развития. Существенную роль в организации оптимальной системы государственного управления играет организация исполнительной власти.
Ключевой проблемой государственного строительства в условиях конституционного становления России, требующего фундаментального исследования, является проблема эффективности деятельности исполнительной власти. Среди причин недостаточной эффективности организации и деятельности исполнительной власти можно выделить расхождение между конституционно закрепленным стандартом ее организации и методами ее реализации.
Несмотря на то, что в Конституции РФ нет упоминаний о государственном управлении, тем не менее, это - реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не закрепили синонима государственному управлению, в них не упоминается об исполнительной деятельности; субъекты деятельности налицо, а характер ее не определен. Однако система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Под исполнительной властью понимается одна из обозначенных Конституцией РФ ветвей государственной власти, главными задачами которой является исполнение законов, осуществление специфического вида деятельности - управления государственными делами (государственного управления), использование для этих целей возможностей как оперативных действий и распорядительства, так и правотворчества .
Исполнительная власть является объективной необходимостью, и без нее не может обойтись ни одно государство. Как справедливо заметил Д.Н. Бахрах, «исполнительная власть необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства» . Она обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и на местах. На ветвь исполнительной власти возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая конкретными органами государства и должностными лицами на основе и во исполнение законов с целью обеспечения ежедневного функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству РФ, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду должностных лиц. Исполнительная власть - самостоятельная и независимая ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер, выраженная системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством . В свою очередь, К.С. Вельский под исполнительной властью понимает систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение2. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной властями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны. Как справедливо замечает И.Л. Бачило, целостность государства не позволяет ставить вопрос о том, какая власть важнее, и в силу этого должна обладать большими властными полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других . Исполнительная власть есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение, а также право и возможность подчинять своей воле других. Отличительным признаком этой ветви власти выступает то, что она реализуется в отношении как к коллективным, так и индивидуальным элементам государственно организованного общества, то есть в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера. Это является наиболее важной характеристикой исполнительной власти, поскольку раскрывает ее особую государственно-правовую природу, позволяет разграничить исполнительство такого рода и исполнительство, присущее любой организованной ячейке общества в качестве средства управления собственными делами.
Будучи ветвью единой государственной власти, исполнительная власть не тождественна виду государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. А потому исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности: власть - сущностное выражение этой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, то есть категория базового характера. Следовательно, исполнительная власть не тождественна государственному управлению, поскольку оно выступает определенным видом государственной властной деятельности.
Принципиальное качество и назначение исполнительной власти выражаются в особом виде государственной деятельности, в правоприменительной ее сути. Причем в отличие от правоприменительной судебной власти (где исполнение требований закона осуществляется преимущественно в негативных случаях) для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, то есть прямое исполнение требований законодательства в целях нормальной и эффективной работы находящихся под ее воздействием объектов экономики, политики, права, культуры и т.п.
Особенности правового статуса государственного пожарного надзора
При характеристике деятельности органов исполнительной власти непременно возникает вопрос об административно-правовом статусе ее органов. В этой связи, представляется необходимым рассмотреть, особенности административно-правового статуса органов госпожнадзора.
Вопрос о понятиях, категориях как методологическая проблема правоведения всегда привлекал к себе внимание. Во все времена ученые пытались, как можно полнее отразить его в юридической литературе1. Понятия в юридической науке - не только узловые пункты познания, но и средство практического совершенствования государственно-правовой действительности2.
Следует отметить, что категория правового статуса - сравнительно новая в нашей науке. Ранее она обычно отождествлялась с правоспособностью3 и не рассматривалась в качестве самостоятельной. Ведь эти свойства возникают и прекращаются у субъекта одновременно, оба в равной мере не отчуждаемы. В этом их сходство, служившее основанием для отождествления4.
Правовой статус - комплексная интеграционная категория, отражающая взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива, другие социальные связи5. Это категория не только многоаспектная, но и многоэлементная, что вызывает определенные трудности при ее анализе.
Правовой статус - это признанная конституцией или законами совокупность полномочий государственных органов и должностных лиц, непосредственно закрепляемых за теми или иными субъектами права.
В юридической литературе нередко допускается смешение понятий «правовой статус», «правовое положение» (и даже «правосубъектность»)1. Предпринимались попытки ввести для обозначения родового (специального) статуса, то есть статуса определенных категорий граждан, крайне нечеткий многозначный термин - «правовой модус»2. Однако смешение понятий «правовой статус» и «правосубъектность» недопустимо, правовой статус - это самостоятельное явление, отличное от правоспособности и правосубъектности в целом. Правосубъектность в целом показывает способность к сознательному поведению в границах правового статуса .
Проблема определения содержания административно-правового статуса органов госпожнадзора в научной литературе остается одной из самых дискуссионных. Так, Ю.А. Тихомиров характеризует административно-правовой статус посредством предложенной им теории компетенции, указывая, что неотъемлемым компонентом административно-правового статуса органов госпожнадзора выступает их компетенция. Региональные и другие особенности деятельности органов госпожнадзора, их разная штатная численность не служат препятствием для разработки типовых положений об этих органах с закреплением их в статутных административно-правовых актах. Наоборот, такая унификация в теории и практике управления и науке административного права признается целесообразной, а в ряде случаев - необходимой. Не случайно известные ученые в области административного права выражают обеспокоенность тем, что в настоящее время явно не хватает законов и положений о статусе управленческих органов4. В юридической литературе чаще всего рассматриваются элементы правового статуса государственного органа и должности1, являющейся исходной организационно-структурной единицей органа2. Д.Д. Цабрия, справедливо подчеркивая, что статус органа, будучи явлением юридическим, может состоять лишь из правовых элементов, выделяет такие элементы, как название органа, порядок и способ его образования, территория деятельности, цели деятельности, задачи и функции, объем и характер властных полномочий, ответственность и другие3. По мнению Д.Н. Бахраха, административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков: 1) целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности; 2) организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: - порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; - его структуру; - его линейную и функциональную подчиненность; 3) компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности . Прежде чем приступить к исследованию правового статуса органа госпожнадзора следует рассмотреть правовой статус непосредственно МЧС России. Анализируя правовые нормы, содержащиеся в нормативно-правовых актах, составляющих основу деятельности МЧС России, можно выявить особенности правового статуса МЧС России.
Обеспечение пожарной безопасности как основная цель органов государственного пожарного надзора
Бесспорно, для любого человека обеспечение и поддержание состояния безопасности является «одним из фундаментальных устоев общества и государства»1, поскольку там, где нет безопасности, невозможно прогрессивное развитие. Только состояние защищенности дает возможность всесторонней реализации прав и свобод человека, позитивному раскрытию всего богатства общественных отношений в условиях полноценной современной демократии. Чем выше уровень свобод, тем больше возможностей для возникновения угроз безопасности, и наоборот.
В настоящее время в Российской Федерации сформирована довольно разветвленная система обеспечения безопасности. Об этом в частности свидетельствует Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности» , который закрепляет правбвые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации. Закон также предусматривает, что безопасность (состояние защищенности) достигается: проведением единой государственной политики по обеспечению безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.
В настоящее время существует множество определений безопасности применительно к различным отраслевым аспектам функционирования государства и общественных институтов1.
В теоретическом плане безопасность представляет собой комплексную социально-правовую категорию, понимаемую как состояние определенной защищенности объекта от различного рода угроз. Так, например, Н.Д. Казаков определяет безопасность как «динамически устойчивое состояние по отношению к неблагоприятным воздействиям и деятельности по защите от внутренних и внешних угроз, по обеспечению таких внутренних и внешних условий существования государства, которые гарантируют возможность стабильного всестороннего прогресса общества и его граждан»2. Опасность и угроза - это по существу синонимы, которые означают потенциальную возможность возникновения какого-либо негативного события (затопления, пожара, террористического акта и т.д.), но не само возникновение этого события.
В словаре В.И. Даля безопасность рассматривается как отсутствие опасности, сохранность, надежность3. СИ. Ожегов определяет безопасность как положение, при котором не угрожает опасность чему-либо или кому-либо .
Под безопасностью понимается полное отсутствие опасности для какого-то явления со стороны кого-либо или чего-либо, то есть такое состояние, когда полностью исключена опасность любого вида; безопасность включает спокойствие, надежность, уверенность и сохранность .
Арзамаскин Н.Н. и П.И. Матросов определяют безопасность как состояние, при котором внешние и внутренние угрозы не достигают определенного критического уровня, позволяющего говорить об угрозе важнейшим интересам государства, общества, личности, а также как меру защищенности среды обитания, чести, достоинства, ценностей личности, социальных групп, государства, общества, цивилизации в целом .
Спорной является точка зрения А.Ю. Шумилова, который трактует безопасность как урегулированную нормами права систему общественных отношений, выражаемую в защищенности жизненно важных интересов государства (конституционный строй, суверенитет, территориальной целостности и т.д.) как основного института политической системы современного российского общества от внешних и внутренних угроз, позволяющую ему функционировать и развиваться . Поскольку в соответствии с Конституцией РФ высшей ценностью является человек, его права и свободы, представляется необоснованным объявление автором государства как основного политического института российского общества.
Соблюдение необходимых требований безопасности в тех или иных сферах деятельности обеспечивают государственные надзоры. Обеспечение безопасности - деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению исполнения физическими и юридическими лицами установленных или санкционированных государством специфических социальных и технических норм - общеобязательных условий и требований безопасности . Так, пожарную безопасность в Российской Федерации обеспечивают органы государственного пожарного надзора. Обеспечение пожарной безопасности - это серьезная комплексная проблема, которая, с одной стороны, затрагивает интересы бизнеса, потому что требует серьезных финансовых затрат, а с другой стороны - интересы государства, которое устанавливает определенные требования. При этом требования должны быть разумными и выполнимыми.
Система обеспечения пожарной безопасности - совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами.
Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Надзорная деятельность органов государственного пожарного надзора
Прежде чем приступить к рассмотрению надзорной деятельности органов госпожнадзора, необходимо определить его понятие и соотношение с такой функцией государства как контроль. Ведь эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего важнейшим элементом управленческой деятельности, играющего роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям1.
Без строгого толкования терминов «контроль» и «надзор» трудно определить правовой статус органа контроля или надзора, реализовать эффективное правоприменение и административное управление в сфере обеспечения пожарной безопасности.
Следует заметить, что в Положении о государственном пожарном надзоре упоминается только надзор, в то время как в ст. 27 Федерального Закона № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» - и надзор и контроль.
Нельзя не заметить, что законодателем понятия «контроль» и «надзор» не разграничиваются и рассматриваются как равнозначные понятия. Например, в ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных в законодательстве, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Данный нормативный акт существенно изменил порядок организации и проведения государственного контроля (надзора) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе и тех, которые являются членами саморегулируемых организаций.
Соотношение функций контроля и надзора всегда привлекало и привлекает внимание специалистов-правоведов. Вопрос о содержании данных понятий в науке административного права, а соответственно, их соотношения, является предметом давней дискуссии. В юридической литературе существует три основных точки зрения на исследуемый вопрос. Одни ученые определяют надзор как разновидность контроля1, другие исходят из самостоятельности этих понятий2, третьи -отождествляют их . Представляется, что причина отсутствия научного единообразия по исследуемому вопросу состоит в многоаспектности исследуемых объектов, допускающей их вполне корректные научные позиционирования в качестве функции государственного управления , специфической деятельности государственных органов2, метода управления3, способа обеспечения законности и дисциплины, не претендующие на универсальность и всеобъемлемость дефиниций, сопоставление которых приводит к не вполне корректным выводам об их соотношении. Среди причин можно назвать и отсутствие в действующем законодательстве определенности в вопросе правового содержания указанных понятий .
Многие признаки контроля и надзора совпадают: отсутствие организационной подчиненности, наличие специального объекта деятельности, которым являются нормативные акты, содержащие определенные требования, стандарты и т.д.; их соблюдение организациями, гражданами, предоставление права применения мер принуждения.
В тоже время основное отличие контроля от надзора заключается в том, что контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности. А целью надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий . При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора. К такому же выводу приходит и А.В. Калмыкова, отмечая, что понятие государственного контроля является более широким, чем понятие надзора, и имеет свои, специфические, признаки. Органы, осуществляющие государственный контроль, наделены более широкими полномочиями, которые предусматривают проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений1.
Вместе с тем, нельзя не согласиться с мнением А.В. Филатовой, отмечающей, что «нельзя утверждать, что надзор не интересуется результатом, возникающим в поднадзорных отношениях. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле. Особенно четко это прослеживается при проведении прокурорского и судебного надзора»2.
