Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Организационно-правовая характеристика архитектурно-строительного надзора 16
1. Понятие, содержание и юридическое значение архитектурно-строительного надзора 16
2. История развития органов архитектурно-строительного надзора и законодательства в области градостроительства 37
ГЛАВА 2. Органы архитектурно-строительного надзора: правовое положение и основные направления деятельности 68
1. Система, структура и функции органов архитектурно-строительного надзора 68
2. Правовая основа деятельности органов архитектурно-строительного надзора 91
3. Правовой статус органов архитектурно-строительного надзора и их должностных лиц 106
4. Административно-юрисдикционная деятельность органов архитектурно-строительного надзора: принципы, стадии, система и виды наказаний, применяемых за правонарушения в области строительства 121
ГЛАВА 3. Основные проблемы осуществления архитектурно-строительтного надзора и пути их разрешения . 149
1. Основные проблемы организации и деятельности органов архитектурно-строительного надзора 149
2. Направления совершенствования законодательства, регулирующего деятельность органов архитектурно-строительного надзора 168
Заключение 178
Нормативные акты 184
Специальная литература 201
Приложения 219
- Понятие, содержание и юридическое значение архитектурно-строительного надзора
- История развития органов архитектурно-строительного надзора и законодательства в области градостроительства
- Система, структура и функции органов архитектурно-строительного надзора
- Основные проблемы организации и деятельности органов архитектурно-строительного надзора
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Развитие в Российской Федерации предпринимательства, строительной индустрии и создание множества строительных организаций обусловливает необходимость осуществления в области строительства эффективной правовой контрольной деятельности органами и должностными лицами архитектурно-строительного надзора. В настоящее время происходит реформирование российского законодательства, устанавливающего юридическую ответственность хозяйствующих субъектов за правонарушения, совершаемые в сфере градостроительной деятельности. Главными направлениями развития современного законодательства в области архитектуры и градостроительства являются: совершенствование правовых норм и процедур Градостроительного кодекса Российской Федерации ; разработка и утверждение Положения о государственном архитектурно-строительном надзоре в Российской Федерации; совершенствование института административной ответственности физических и юридических лиц в области строительства.
Несмотря на то, что новое российское законодательство в области архитектурной деятельности, строительства и градостроительства стало формироваться в начале 90-х гг. прошлого столетия, многие вопросы остаются нерешенными и до настоящего времени.
Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»2 всесторонне регламентировал важные и сложные от-
1 Градостроительный кодекс Российской Федерации: федер. закон, 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ, в редакции федер.
закона от 22 июля 2005 г. № 117-ФЗ, от 31 дек. 2005 г. от 31 дек. 2005 г. // Собр. законодательства Рос. Феде
рации. 2005. № 1. Ст. 16; 2005. № 30. Ст. 3128; Рос. газета. 2005. 31 дек. Далее- Градостроительный кодекс РФ
2004 г.
2 Об архитектурной деятельности в Российской Федерации: федер. закон, 17 нояб. 1995 г. № 169-ФЗ, в ред. фе
дер. закона от 30 дек. 2001 г. № 196-ФЗ, от 10 янв. 2003 г. № 15-ФЗ, от 22 авг. 2004 г. № 122-ФЗ // Собр. за
конодательства Рос. Федерации. 1995. № 17. Ст. 4473; 2002. № 1. Ст. 2; 2003. № 2. Ст. 167; 2004. № 35. Ст.
3607. Далее - федеральный закон об архитектурной деятельности в РФ.
ношения по осуществлению архитектурной деятельности. Были определены, например: основные понятия, применяемые в данной сфере; права и обязанности граждан и юридических лиц, осуществляющих архитектурную деятельность; компетенция органов архитектуры и градостроительства; административная и имущественная ответственность граждан и юридических лиц. В 1998 г. впервые в России был принят Градостроительный кодекс Российской Федерации, в котором устанавливались восемнадцать статей, предусматривающих ответственность за совершение административных правонарушений в области строительства1.
В 2004 г. принят новый Градостроительный кодекс Российской Федерации, который закрепил понятие строительного контроля и архитектурно - строительного надзора. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401 было утверждено «Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»2, в котором предусматривалось возложение на эту Службу полномочий по осуществлению надзора за деятельностью уполномоченных государственных и муниципальных органов по контролю за соблюдением требований градостроительного законодательства, обязательных норм и правил, регулирующих строительную деятельность в области обеспечения прочности, устойчивости, эксплуатационной надежности зданий и сооружений.
Сразу же после принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации многие его положения стали подвергаться существенной критике как со стороны ученых, так и практиков - архитекторов и строителей. Например, в обращении Союза архитекторов России к Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации говорится, что данный закон разрушает законодательную и нормативную базу градостроительства и архи-
1 Градостроительный кодекс Российской Федерации: федер. закон, 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ, в ред. федер. законов
от 30 дек. 2001 г. №196-ФЗ, от 10 янв. 2003 г. №15-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 1.
Ст. 2069; 2002. № 1. Ст. 2; 2003. № 2. Ст. 167. Далее - Градостроительный кодекс РФ 1998 г.
2 О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору: постановление Правитель
ства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 32. Ст. 3348. Далее О
федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору в РФ.
6 тектуры, созданную субъектами Российской Федерации за последние годы с учетом практической деятельности в новых социально-экономических условиях, возвращаясь к ситуации правового вакуума начала 90-х г., что он уничтожает государственные, муниципальные, профессиональные и общественные институты в градостроительстве, а это может привести к нарушению среды жизнедеятельности, исключению градостроительных приоритетов развития территорий, замене их имущественными отношениями и примитивным землеустройством1.
Внесение крупных изменений и дополнений в Градостроительный кодекс РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ фактически сразу же после его принятия также свидетельствует о противоречивости концепции и содержания данного закона.
Анализ действующих в стране нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в области архитектуры и строительства, не позволяет говорить о том, что в России сформировался комплексный правовой институт архитектурно-строительного надзора. Многие важные вопросы организации и осуществления этого вида государственной надзорной деятельности либо не получили вообще правового регулирования, либо имеют противоречивую нормативно-правовую основу осуществления.
Например, в субъектах Российской Федерации лишь в 2005 г. стала формироваться система и структура органов архитектурно-строительного надзора; остается неясным правовое положение органов архитектурно-строительного надзора; является противоречивым порядок применения административной ответственности к правонарушителям в области строительства, особенно к юридическим лицам; проблемным является установленная для органов архитектурно-строительного надзора подведомственность дел об административных правонарушениях (как известно, они рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных только двумя статьями КоАП РФ - ст. 9.4
1 Кудрявцев А.П. Проект Градостроительного кодекса РФ // Автограф архитектора. 2004. 7 июля.
и 9.5і).
Проблема административной ответственности субъектов строительной и градостроительной деятельности имеет большую практическую значимость, особенно в современных условиях, когда стало уделяться все большее внимание необходимости соблюдения установленных требований и стандартов в сфере экологии, землепользования, архитектуры. Именно поэтому следует расширить пределы административной юрисдикции органов архитектурно-строительного надзора с целью повышения социальной значимости и юридической эффективности осуществляемой ими деятельности.
Таким образом, законодательство об административном надзоре, осуществляемом органами исполнительной власти в сфере архитектуры и градостроительства, является сегодня противоречивым. Поэтому для его совершенствования необходимы усилия как ученых - юристов, анализирующих важнейшие проблемы организации и функционирования архитектурно-строительного надзора, так и должностных лиц - практиков, осуществляющих полномочия по реализации надзорной деятельности в области строительства. К сожалению, в административно-правовой науке не сформировалась цельная концепция развития в России архитектурно-строительного надзора, которая включала бы в свое содержание необходимые элементы данного отраслевого административного надзора.
1 Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации: федер. закон, 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ, в ред. федер. законов от 25 апр. 2002 г. № 41-ФЗ, от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ, от 30 окт. 2002 г. № 130-ФЗ, от 31 окт. 2002 г. № 133-ФЗ, от 31 дек. 2002 г. № 187-ФЗ, от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, от 4 июля 2003 г. № 94-ФЗ, от 4 июля 2003 г. № 103-ФЗ, от 11 нояб. 2003 г. № 138-ФЗ, от 11 нояб. 2003 г. № 144-ФЗ, от 8 дек. 2003 г. № 161-ФЗ, от 8 дек. 2003 г. № 169-ФЗ, от 23 дек. 2003 г. № 185-ФЗ, от 9 мая 2004 г. № 37-ФЗ, от 26 июля 2004 г. № 77-ФЗ, от 28 июля 2004 г. № 93-ФЗ, от 20 авг. 2004 г. № 114-ФЗ, от 20 авг. 2004 г. № 118-ФЗ, от 25 окт. 2004 г. № 126-ФЗ, от 28 дек. 2004 г. № 183-ФЗ, от 28 дек. 2004 г. № 187-ФЗ, от 30 дек. 2004 г. № 211-ФЗ, от 30 дек. 2004 г. № 214-ФЗ, от 7 марта 2005 г. № 14-ФЗ, от 7 марта 2005 г. № 15-ФЗ, от 21 марта 2005 г. № 19-ФЗ, от 21 марта 2005 г. № 21-ФЗ, от 22 апр. 2005 г. № 38-ФЗ, от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ, от 18 июня 2005 г. № 66-ФЗ, от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ, от 2 июля 2005 г. № 82-ФЗ, 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, от 22 июля 2005 г. № 120-ФЗ, от 27 сен. 2005 г. № 124-ФЗ, от 31 дек. 2005 № 199-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2002. № 18. Ст. 1721; 2002. № 30. Ст. 3029; 2002. № 44. Ст. 4295; 2002. № 44. Ст. 4298; 2003. № 1. Ст. 2; 2003. № 27. Ст. 2700; 2003. № 27. Ст. 2708; 2003. № 27. Ст. 2717;
№ 46. Ст. 4434; 2003. № 46. Ст. 4440; 2003. № 50. Ст. 4847; 2003. № 50. Ст. 4855; 2003. № 52. Ст. 5037;
№ 19. Ст. 1838; 2004. № 30. Ст. 3095; 2004. № 31. Ст. 3229; 2004. № 34. Ст. 3529; 2004. № 34. Ст. 3533;
№ 44. Ст. 4266; 2005. № 1. Ст. 9; 2005. № 1. Ст. 13; 2005. № 1. Ст. 37; 2005. № 1. Ст. 40; 2005. № 1. Ст. 45;
№ 10. Ст. 762; 2005. № 10. Ст. 763; 2005. № 13. Ст. 1077; 2005. № 13. Ст. 1079; 2005. № 17. Ст. 1484; 2005. № 19. Ст. 1752; 2005. № 25. Ст. 2431; 2005. № 27. Ст. 2719; 2005. № 27. Ст. 2721; 2005. № 30. Ст. 3104; 2005. № 30. Ст. 3131; 2005. № 40. Ст. 3986; Рос. газ. 2005. 31 дек. Далее - КоАП РФ.
Актуальность предпринятого исследования обусловлена отсутствием крупных научных трудов, посвященных изучению теоретических вопросов и анализу опыта практического осуществления архитектурно - строительного надзора в области строительства и градостроительства.
Важность проведения теоретико-прикладного анализа административного надзора в рассматриваемой области отношений определяется также необходимостью разработки основных направлений совершенствования законодательного регулирования административно-юрисдикционной деятельности органов архитектуры и градостроительства, наделенных полномочиями по применению к субъектам строительной и градостроительной деятельности мер административного принуждения, в том числе и административных наказаний.
Совершенствование института архитектурно-строительного надзора оказывает регулирующее и стимулирующее воздействие на проводимые в стране экономические преобразования и позволяет обеспечить безопасные условия жизнедеятельности и проживания граждан, защитить их конституционное право на благоприятную экологическую среду.
Научная база исследования. Комплексный подход к исследованию института архитектурно-строительного надзора обусловил многоплановость поставленных в диссертации вопросов и необходимость обращения к фундаментальным источникам, освещающим различные аспекты проблем, связанных с осуществлением как архитектурной и строительной деятельности, так и проведения контрольно-надзорных мероприятий в указанной сфере правоотношений. Административный надзор, как важнейшая проблема современной административно-правовой науки, сама по себе, даже вне границ его отраслевых правовых характеристик, изучена учеными ещё недостаточно. Отраслевые (или видовые) административные надзоры также не рассматриваются в специальной литературе в качестве отдельной темы исследования или на уровне монографических работ. В диссертационной работе были использованы научные труды видных ученых - административистов, таких как: А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, Г.В. Атаманчук, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, И.И.
Веремеенко, И.А. Галаган, Р.И. Денисов, А.И. Елистратов, М.И. Еропкин, А.Б. Зеленцов, В.В. Игнатенко, А.А. Кармолицкий, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, В.И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев, И.В. Панова, Л.Л. Попов, B.C. Пронина, В.Г. Розенфельд, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, И.А. Скляров, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, С.Д. Хазанов, А.П. Шергин, Е.В. Шорина, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов.
При написании диссертации использовались научные труды следующих ученых - специалистов в области конституционного и иных отраслей современного российского права, общей теории права: С.С. Алексеев, О.В. Брежнев, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.М. Жуйков, М.В. Карасева, О.Е. Кутафин, Л.В. Лазарев, А.А. Мельников; в процессе подготовки работы изучались также комментарии и опыт практических работников органов архитектуры и градостроительства, например, Ю. Ерехинского, Н. Кошмана, А.П. Кудрявцева, А. Эп-штейна.
Нормативно-правовую основу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, устанавливающее систему и структуру федеральных органов исполнительной власти и порядок осуществления ими функций и компетенции как в области архитектурно-строительной деятельности в стране, так и при осуществлении специально создаваемыми органами и должностными лицами контрольно-надзорных полномочий в указанной сфере правоотношений. Важнейшим федеральным законом, который детально исследовался при написании диссертации, стал Градостроительный кодекс Российской Федерации. В работе анализируется законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее порядок организации и функционирования архитектурно-строительного надзора.
Объектом исследования в диссертации являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении архитектурно-строительного надзора за соответствием осуществляемой архитектурно-строительной деятельности
установленным требованиям российского законодательства, нормам качества и безопасности возводимых строительных объектов.
Предметом исследования в диссертации является: юридическое содержание архитектурно-строительного надзора; правовые нормы, устанавливающие систему, структуру и компетенцию органов архитектуры и градостроительства; административно-юрисдикционные полномочия должностных лиц; практическая деятельность указанных органов и должностных лиц; основные проблемы в организации и деятельности органов архитектурно-строительного надзора; теоретико-прикладные вопросы совершенствования российского законодательства в архитектурно-строительной сфере общественных отношений.
Методологическую основу диссертации составляет совокупность методов научного познания, использованных автором в процессе проведения исследования. Среди таких методов можно назвать: исторический, сравнительно -правовой, статистический, формально-логический, системно-структурный, метод правового моделирования и некоторые другие, широко применяемые в юридической науке.
Эмпирической базой исследования является: обобщение практической деятельности Управлений архитектуры и градостроительства Воронежской, Липецкой и Тамбовской областей и производственного отдела Центрально-Черноземного регионального филиала Федерального лицензионного центра; анализ статистических данных, показывающих итоги и проблемы применения мер административного правового воздействия к субъектам строительной и градостроительной деятельности. При написании диссертации использовался также личный профессиональный опыт автора работы как по осуществлению управленческих функций в сфере архитектуры и строительства, так и по реализации компетенции органов архитектурно-строительного надзора.
Цель исследования является создание теоретической концепции архитектурно-строительного надзора в Российской Федерации, одним из главных элементов которой является нормативно-правовое обеспечение организации и деятельности органов данного вида административного надзора. Установленная
11 цель диссертации включает в себя теоретическое рассмотрение административного надзора за деятельностью физических и юридических лиц в области архитектуры, строительства и градостроительства, анализ основных направлений совершенствования законодательства в этой сфере, исследование предпосылок формирования новой правовой отрасли - строительного права.
Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:
изучение основных этапов исторического развития архитектурно-строительного надзора в области строительства;
исследование общей теории административного надзора, определение предмета надзора в области строительства;
рассмотрение сущности архитектурно-строительного надзора, изучение его главных признаков и юридического значения, целей и задач осуществления, а также основных функций;
анализ современной системы и структуры органов архитектурно-строительного надзора и познание их административно-правового статуса;
изучение правовой основы деятельности органов архитектурно-строительного надзора;
исследование основных проблем организации и деятельности органов архитектурно-строительного надзора и путей их разрешения;
разработка основных направлений совершенствования российского законодательства, регулирующего отношения в сфере организации и функционирования архитектурно-строительного надзора.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором проведено комплексное исследование административного надзора в области строительства и градостроительства. Диссертационная работа является одной из первых научных работ, в которой предпринята попытка анализа теоретических и практических проблем архитектурно-строительного надзора в области строительства и градостроительства. Новизна работы проявляется также в комплексности исследования указанного административного надзора с использованием новых теоретических выводов в области публичного управления и результатов прово-
димой в стране административной реформы.
На защиту выносятся новые или имеющие элементы новизны теоретические положения и выводы:
на основании анализа действующих правовых актов в сфере архитектурно-строительного надзора, правоприменительной практики и тенденций дальнейшего развития исследуемого направления государственной деятельности сформулировано и предложено новое понятие архитектурно-строительного надзора, основанное на принципах и положениях проводимой в стране административной политики и опыте функционирования системы контрольно - надзорных органов;
исследование истории формирования и развития надзорной деятельности в сфере архитектуры и строительства в России, а также ее современного состояния позволило установить основные параметры наиболее эффективной реализации контрольно - надзорных полномочий органами архитектурно-строительного надзора;
изучение действующих правовых норм в области строительства и градостроительства обнаружило существенные недостатки современного правового регулирования, а также определило необходимость изменения или дополнения значительного числа правовых установлений. Поэтому в работе сформулированы предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих архитектурно-строительную надзорную деятельность. В диссертации предлагается разработать проекты новых нормативных правовой актов, например: ФЗ «О государственном архитектурно-строительном надзоре в Российской Федерации», Положение об органах архитектурно-строительного надзора, Положение о Главной инспекции государственного архитектурно-строительного надзора;
выявленная специфика форм и методов архитектурно-строительной надзорной деятельности позволила обосновать наличие системы особых надзорных полномочий, требующей своего дальнейшего совершенствования в це-
лях рационального и эффективного управления в сфере исследуемых общественных отношений;
анализ административно - юрисдикционных полномочий и компетенции обусловил мотивированное заключение о том, что действующие органы архитектурно-строительного надзора в специальной форме осуществляют правоохранительную деятельность, обладающую определенными системными свойствами, и, в определенных случаях, являются субъектами административно - процессуальной деятельности, инициирующими возникновение производства по делам об административных правонарушениях;
детальное рассмотрение мер административного правового принуждения, применяемого органами архитектурно-строительного надзора, явилось основанием для обособления этой группы принудительных мер в самостоятельную группу (систему), реализуемую на основе специфических правовых процедур со строго ограниченным составом участников, непременным условием для которых является обладание элементами специального правового административного статуса;
выявленные особенности мер административной ответственности и процессуального порядка ее применения составили совокупность признаков, позволяющих осуществлять дальнейшее развитие института юридической ответственности лиц, нарушающих нормы и правила архитектурно-строительной деятельности, на более высоком уровне, соответствующем современным стандартам;
сформулированы положения о качественных особенностях административно - процессуального статуса участников производства по делам об административных правонарушениях в сфере архитектурной и строительной деятельности;
представлено научное и практическое обоснование необходимости расширения перечня составов административных правонарушений, за счет включения в главу 9 КоАП РФ норм, устанавливающих ответственность за:
- нарушение установленного порядка разработки и утверждения доку-
ментов территориального планирования;
предоставление земельных участков с нарушением требований документов территориального планирования, а также правил землепользования и застройки;
нарушение правового режима использования территориальных зон установленного документами территориального планирования и правилами землепользования и застройки;
нарушение установленных параметров объектов инженерной и транспортной инфраструктур.
Научно - практическая значимость исследования состоит в том, что автором предприняты усилия по подготовке научно-квалификационной работы, в которой содержится решение задачи, имеющей большое значение для дальнейшего развития доктрины современного административного права, общей теории административного надзора, совершенствования архитектурно-строительного надзора, улучшения российского законодательства, регулирующего отношения по осуществлению должностными лицами архитектурно-строительного надзора административно-юрисдикционных полномочий.
Диссертация представляет также значительный интерес для нормотворче-ской деятельности и развития Особенной части учебного курса «Административное право». Результаты научного труда могут быть использованы при проведении других научно-прикладных исследований проблем административного надзора вообще и архитектурно-строительного надзора в области градостроительства в частности. Основные положения и выводы могут найти применение в учебном процессе.
Для органов исполнительной власти, осуществляющих управление в области строительства и жилищно - коммунального хозяйства, данная работа может иметь научно - практический интерес при подготовке проектов нормативных актов по вопросам реализации контрольно-надзорных полномочий в области строительства и градостроительства.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследова-
ния опубликованы в сборниках научных трудов юридического факультета ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет». Содержащиеся в диссертации основные положения прошли апробацию в выступлениях на научных конференциях, проводимых юридическим факультетом ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» в 2003-2005 годах.
Главные положения работы обсуждались также на конференциях и «круглых столах», проводимых в Союзе архитекторов России в г. Москве в 2000-
2004 годах и посвященных проблемам правового регулирования градострои
тельной деятельности, совершенствования законодательства в области архитек
туры и градостроительства.
Автор диссертации являлся членом созданной при Государственном комитете по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Российской Федерации рабочей группы по разработке Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также участвовал в парламентских слушаниях в Государственной Думе Российской Федерации по обсуждению проекта Градостроительного кодекса Российской Федерации (октябрь 2004 г.).
Материалы и основные положения диссертации использовались в процессе преподавания курсов «Административное право», «Административная ответственность», «Государственное управление», «Административная юрисдикция» и «Административный процесс».
Основные положения исследования были использованы при создании инспекции архитектурно-строительного надзора в Воронежской области, образованной в соответствии с постановлением администрации области от 13 октября
2005 г. № 1013 «Об инспекции архитектурно-строительного надзора в Воро
нежской области».
Понятие, содержание и юридическое значение архитектурно-строительного надзора
После распада Советского Союза Россия стала суверенным государством. Изменилось политическое и экономическое устройство страны. Вместо административно - планового управления хозяйством стали развиваться рыночные отношения, которые внесли значительные коррективы во все отрасли промышленности, в том числе и в градостроительный комплекс России.
Если в советское время строительством занимались только государственные предприятия и действовало много норм, правил и ограничений, то рыночные отношения предоставили субъектам строительной деятельности большую свободу в установлении взаимных прав и обязанностей. В новых условиях если не государство является инвестором, а юридическое или физическое лицо, действуют в основном диспозитивные нормы закона. Субъекты самостоятельно определяют стоимость работ, сроки их выполнения и другие условия. Государственные органы, по сути, выполняют только контролирующую функцию1. С одной стороны, это стимулирует рост строительных организаций и способствует удовлетворению потребностей в жилом и нежилом фондах. Но, с другой стороны, резко снизилась безопасность сдаваемых строительных объектов, что представляет серьезную угрозу для жизни и здоровья населения. Строительная индустрия имеет огромное значение для успешного решения федеральных программ промышленного, транспортного, жилищного и коммунального развития. Несмотря на глубокий экономический кризис 1990-х г.г., и некоторую стихийность развития жилищно-строительного комплекса, строительные работы не прекращались. Это свидетельствует о высокой востребованности объектов жилищного, промышленного и культурного назначения.
В настоящее время строительная индустрия переживает очередной этап реформирования. Переход от административно-планового метода ведения хозяйства России к рыночным отношениям, изменение структуры органов управления строительным комплексом и перераспределение функций управления между субъектами власти обусловили необходимость смены нормативно-правовой базы в области строительства.
Согласно Указу Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 от 9 марта 2004 г. Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу преобразован в Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации, а функции по контролю и надзору - Федеральной службе по технологическому надзору.
Государственный архитектурно-строительный надзор распространяется на все возводимые на территории Российской Федерации объекты жилищ-но-гражданского и производственного назначения (за исключением объектов, строительство которых не требует разрешения), объекты военной инфраструктуры, на предприятия (производства), осуществляющие выпуск строительных материалов, конструкций и изделий, независимо от источников финансирования и назначения строящихся зданий и сооружений, а также от гражданства, государственной принадлежности, форм собственности и организационно-правовых форм участников строительства.
В Воронежской области расположено около 2000 объектов, подлежащих проверке инспекцией Госархстройнадзора Воронежской области. Инспекция проводит выборочные рейды для осуществления контроля за качеством строительства, соблюдением застройщиками организационно-правовых норм и наличием у них необходимой документации1.
Целью государственного архитектурно-строительного надзора в Российской Федерации является обеспечение конституционного права граждан на безопасную среду жизнедеятельности, предупреждение аварий строящихся и эксплуатируемых зданий и сооружений.
Административная реформа направлена на совершенствование государственного управления, оптимизацию и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти. На наш взгляд, для достижения поставленных целей необходимо сохранить структурную самостоятельность органов архитектурно-строительного надзора, поскольку государственный архитектурно-строительный надзор - это не только деятельность уполномоченных органов по соблюдению технологии изготовления, монтажа и эксплуатации зданий и сооружений, но и контроль за гармоническим сочетанием архитектурных комплексов и ландшафта. Архитектура - это искусство проектирования и строения зданий, сооружений, зодчества. В последние годы наблюдается хаотичная застройка, не соблюдение стильности облика домов, улиц, кварталов.
В настоящее время работа органов архитектуры и градостроительства на уровне субъекта Российской Федерации затруднена, потому что изменение структуры и перераспределение управленческих функций внесли определенную сложность в деятельность органов архитектурно-строительного надзора.
Согласно ст. 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Контроль осуществляется за производством градостроительной деятельности и направлен на обеспечение реализации государственной политики в области градостроительства. Положение о Государственном архитектурно-строительном надзоре РСФСР от 13 декабря 1991 г. устанавливало порядок организации деятельности государственного архитектурно-строительного надзора и определяло его цели, задачи и ответственность, В связи с изданием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. данное Положение утратило силу. Новое Положение находится в стадии разработки. 22 декабря 2004 г. принят новый Градостроительный кодекс Российской Федерации, который вызвал много дискуссий.
История развития органов архитектурно-строительного надзора и законодательства в области градостроительства
История развития органов архитектурно-строительного надзора неразрывно связана с историей архитектуры и градостроительства. Первые упоминания о прообразе организационно оформленных органов архитектурно-строительного надзора относят к временам правления Петра I. Время царствования Петра - одна из самых ярких страниц в российской истории, которую она делит на две части: до Петра - «средневековье», после Петра - «новое время». Перед государем стояла важнейшая задача - преодолеть экономическую, политическую, культурную отсталость страны, и он вел поиски таких форм организации ее хозяйства, быта и просвещения, которые позволили бы в полной мере реализовать колоссальный природный потенциал России и духовное богатство ее народа1. К началу XVIII в. Россия остро нуждалась в выходе к морским путям - к Азовскому, Черному, и особенно Балтийскому, морям. Войны, которые велись в тот период, обусловили необходимость создания новых крепостей, в их числе были Азов, Таганрог, Кронштадт, Елисаветград и др. Новые города возникли в связи с организацией промышленных предприятий. Особое место среди них занимал Петербург, основанный в 1703 г., сочетавший функции крепости, столицы, промышленного и культурного центра1. Строительной деятельностью была охвачена вся территория огромной страны, расширялось производство строительных материалов - кирпича, стекла, естественного камня, извести, шпалер и т.д. Естественно, что в архитектурной деятельности в Петровскую эпоху ведущее место занимал государственный заказ. Под эгидой государства возводилось новое строительство, требовался жесткий контроль за осуществлением данного рода деятельности. Государственная регламентация, обусловленная духом абсолютизма («регламент» - порядок, правило), преследовала внедрение и закрепление на практике архитектурных решений, признанных целесообразными с утилитарной, технической и художественной точек зрения. Для этого использовались царские указы; контроль за их выполнение возлагался на московский Приказ каменных дел, а затем - на учрежденную в 1706 г. Канцелярию городового строения, ведавшую застройкой Петербурга. Архитекторы состояли на государст-венной службе и имели чины - от капрала до генерала. Петровские регламенты охватывали все стороны архитектуры - от планировки города и его благоустройства до облика зданий и их конструкций, включая даже устройство дымоходов. Прямым следствием петровских указов стало уже в конце XVII в. увеличение строительства жилищ из кирпича и камня (для противопожарных целей). Так, было запрещено возводить деревянные верхи над каменными палатами в Пскове и строить деревянные дома в центре Москвы. Внедрялись принципы регулярной застройки - указ 1704 г. требовал располагать каменные здания в Москве «по линии улиц». Необходимо отметить и личное вмешательство Петра I: он собственными руками строил «образцовые» мазанки в Москве и Петербурге; приказывал ломать стихийно складывавшуюся застройку новой столицы, прокладывал регулярные улицы; вводил застройку «сплошной фасадою»1. Таким образом, опыт архитектуры и строительства петровского времени оказал существенное влияние на последующее развитие русской архитектуры в целом, закрепив не только новые формы профессиональной деятельности, но и идеи регулярного градостроительства и архитектурного формообразования, а также зарождение первых форм контролирующих органов в данной области2. В середине XVIII в. проектная деятельность была централизована. В 1737 г. П.М. Еропкин разрабатывает трактат «Должность архитектурной экспедиции» - важный документ, в котором впервые были систематизированы представления о знаниях, занятиях, целях деятельности архитектора3. Некоторые разделы были написаны И.К. Коробовым, который вместе с М.Г. Земцовым и другими архитекторами занимался окончательной редакцией текста. В основу данного документа были положены труды Витрувия и отчасти классические трактаты XVI-XVII в. в., в остальном документ был совершенно оригинален и отображал особенности русского строительного дела, а также условия широко развернувшегося градостроительства Петербурга. Отличительная особенность этого трактата заключалась в том, что он сочетал вопросы теории архитектуры и положения строительного кодекса. Основной задачей было просвещать, учить, формировать определенные воззрения на теоретические и практические проблемы строительства в России. Весь текст «Должности» проникнут идеей «регулярности», что, вероятно, явилось следствием глубокого познания античной архитектуры и трактата Анд-реа Палладио «Четыре книги об архитектуре», отдельные главы которой впервые были переведены на русский язык главным ее автором - П.М Еропкиным4. Трактат предусматривал создание твердой системы государственного ру- ководства планировкой города, проектированием зданий, отводом участков, собственно строительством. В связи с этим была утверждена руководящая должность, которую занимал состоявший на государственной службе архитектор. Возглавлял данную структуру обер-директор,
Система, структура и функции органов архитектурно-строительного надзора
Государственный контроль является необходимым элементом государственного управления, функцией органов государственной власти и призван обеспечить нормальную жизнедеятельность общества. Контроль представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов управления1. До настоящего времени система государственных органов характеризовалась сосредоточением у одного органа власти одновременно управленческих, регулирующих, а также разрешительных и контрольных функций, что создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции. В работе контрольных органов существовало много параллелизма и дублирования, отсутствовала четкая координация контрольной деятельности, требовала совершенствования нормативная правовая база, регламентирующая проведение контрольно-надзорных мероприятий2. Поэтому основной задачей правового регулирования явилось совершенствование системы государственного контроля в Российской Федерации. Важным этапом стало утверждение новой структуры и системы федеральных органов исполнительной власти, а соответственно и изменение статуса контрольно-надзорных органов, введение нового вида федерального органа - федеральной службы, - призванного прежде всего, осуществлять контрольно-надзорные полномочия. Следует разграничивать федеральные службы в правовом и организационном отношении, выделяя два типа. Первый тип характеризуется выполнением специальных функций, контрольно-надзорные же функции не являются основными. Второй тип - это федеральная служба, созданная именно для выполнения контрольно-надзорных полномочий. Координация и контроль за деятельностью этих служб осуществляются Правительством РФ и соответствующим министерством. Органы архитектуры и градостроительства разрешают задачи и осуществляют функции исполнительной власти, а также координирующие, распорядительные, контрольно-надзорные полномочия в области управления строительством1.
Субъектами административного права являются физические и юридические лица (организации), которые в соответствии с действующим законодательством участвуют в осуществлении публичного управления и реализуют функции исполнительной власти. Органы архитектурно-строительного надзора, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность в области строительства, являются субъектами административного права, осуществляющими функции надзора в соответствии с нормами, установленными административным законодательством.
Органы архитектуры и градостроительства - это реальные участники административно-правовых отношений, обладая административно-правовым статусом, они участвуют в организации управления строительством, в управленческой и административно-процессуальной деятельности. Рассматривая органы архитектурно-строительного надзора как субъекты контрольно-надзорной деятельности в области строительства, следует уделить особое внимание их классификации, которая осуществляется по различным основаниям.
Все органы, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность в области строительства, можно разделить на 3 уровня:
Федеральный уровень: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (относится ко второму типу федеральных служб), в ее состав входят: - Главная инспекция государственного архитектурно-строительного надзора; - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401 «О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» , функции по надзору в области строительства были переданы в данную структуру. Федеральная служба по технологическому надзору находится в ведении Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации.
Основные функции Федеральной службы по технологическому надзору:
1) надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, при изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, а также надзор за соблюдением обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами Российской Федерации;
2) надзор за деятельностью уполномоченных государственных и муниципальных органов по контролю за соблюдением требований градостроительного и жилищного законодательства, обязательных норм и правил, регулирующих строительную деятельность по вопросам обеспечения прочности, устойчивости, эксплуатационной надежности зданий и сооружений;
Основные проблемы организации и деятельности органов архитектурно-строительного надзора
Градостроительная деятельность в советскую эпоху носила директивный характер. Теперь времена изменились. Частная инициатива в настоящий период играет важную, если не самую главную, роль в развитии российских территорий. Инициативные инвесторы взывают к действиям власти, а инициативные архитекторы, в свою очередь, - к тем же самым инвесторам. Приоритет частного интереса становится более значительным, - порой даже во вред интересу государственному. Не следует бросаться из одной крайности в другую, поскольку это порождает множество проблем. Если интересы возведения частного объекта противоречат градостроительным законам и правилам, их необходимо пресекать1.
Первая проблема связана с основным документом, регулирующим градостроительную деятельность, - Градостроительным кодексом Российской Федерации. Принятый в 1998 г. Градостроительный кодекс сыграл положительную роль в становлении российского градостроительного законодательства. Основной целью градостроительства является обеспечение благоприятных условий проживания населения. Градостроительная деятельность должна осуществляться с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных историко-культурных экологических природных особенностей территорий и поселений. Градостроительный кодекс РФ 1998 г. определил основы правового режима земель поселений, что было особенно важно в отсутствие Земельного кодекса РФ. Однако в результате реформирования в последние годы российского законодательства, регулирующего компетенцию публичных органов власти различного уровня, вопросы землепользования нормы Градостроительного кодекса устарели и потребовалось их приведение в соответствие с действующим законодательством. Кроме того, назрела потребность в дальнейшем регулировании и детализации на федеральном уровне процедур планирования развития территорий, организации землепользования и застройки. Урегулирования также требовали вопросы подготовки проектной документации.
При обсуждении проекта Градостроительного кодекса на парламентских слушаниях приоритетным направлением стало создание условий для формирования рынка доступного жилья и увеличения объемов жилищного строительства, без снижения административных барьеров доступа на рынок жилищного строительства и формирования прозрачного и эффективного механизма предоставления земельных участков для строительства с установленными градостроительными регламентами. При разработке проекта была предпринята попытка создать прозрачную систему предоставления земельных участков застройщику путем проведения публичных торгов.
Новый Градостроительный кодекс должен: обеспечить разграничение полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, в соответствии с федеральными законами; законодательно установить принципы и процедуры планирования развития территорий, требования к организации землепользования и застройки муниципальных образований; законодательно урегулировать процедуру строительства и реконструкции. Поставленные задачи направлены на реализацию положений Послания Президента РФ в 2004 г.1 Поэтому принятие нового Градостроительного кодекса представляется современным и актуальным. Однако следует отметить, что при обсуждении проекта, принятого в первом чтении, участники слушаний отметили, что имеется большой ресурс для улучшения и уточнения редакции текста путем внесения поправок ко второму чтению.
Участники парламентских слушаний предложили отразить следующие позиции: расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по принятию законов и нормативных правовых актов в области градостроительной деятельности в целях обеспечения возможности учета в процессе их подготовки национальных, географических, исторических, климатических, природных и иных условий; ввести нормы, направленные на обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности населения; в целях устойчивого развития территорий усилить комплексный характер территориального планирования, но при этом уточнить, что на федеральном уровне территориальное планирование должно осуществляться по отраслевому признаку реализации федеральных полномочий; принять к сведению правовое значение результатов публичных слушаний, проводимых по вопросам территориального планирования, зонирования и размещения отдельных объектов; распространить проведение государственной экспертизы проектной документации не только на особо опасные объекты, но и на объекты жилищного фонда и объекты с массовыми посещениями; предусмотреть, чтобы государственный строительный надзор проводился на уровне Российской Федерации и на уровне субъектов Российской Федерации; в целях обеспечения доступности информации, необходимой для градостроительной, инвестиционной, землеустроительной и иной хозяйственной деятельности, обязать ведение информационных систем на уровне городских и муниципальных районов.
