Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовой статус Президента Российской Федерации в системе государственной власти Российской Федерации С.13-86.
1. Краткий экскурс в историю становления института президента в Российской Федерации С.13-31.
2. Правовой статус Президента Российской Федерации по действующей Конституции Российской Федерации 1993 года С.32-52.
3. Участие Президента Российской Федерации в организации и реализации законодательной власти Российской Федерации С.53-62.
4. Правовой статус Президента Российской Федерации в системе исполнительной власти Российской Федерации С.62-75.
5. Роль Президента Российской Федерации в формировании судебной власти Российской Федерации С.76-86.
Глава 2. Правовая организация вертикали президентской исполнительной власти в Российской Федерации С.87-203.
1. Правовая организация президентской исполнительной власти на федеральном уровне. Административно-правовой статус Администрации Президента Российской Федерации С.87-128.
2. Административно-правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах и аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах Российской Федерации С.129-201.
3. Правовая организация президентской исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации С.201-203.
Заключение С.204-209.
Библиографический список использованной литературы С.210-233.
Приношение
- Краткий экскурс в историю становления института президента в Российской Федерации
- Правовой статус Президента Российской Федерации по действующей Конституции Российской Федерации 1993 года
- Правовая организация президентской исполнительной власти на федеральном уровне. Административно-правовой статус Администрации Президента Российской Федерации
- Административно-правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах и аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена объективно существующими предпосылками исторического, социально-экономического и политического характера, определяющими на современном этапе развитие Российской Федерации, ее радикальное преобразование во всех областях государственной и общественной жизни.
При исследовании темы диссертационной работы общей методологической предпосылкой является конституционной курс государства на построение демократического правового государства, на укрепление, по словам В. В. Путина, - Российского государства. Президент России особенно подчеркнул, что... «Для всех россиян слова «укрепление государства» имеют глубинный смысл. Речь идет о сохранении страны. Россия слишком дорога нам, чтобы даже в мыслях допустить возможность ее распада». «Стратегической задачей 2001 года, для всех нас, было укрепление государства. Государства в лице всех его институтов и всех уровней власти. Без решения этой ключевой проблемы нам не достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере. Мы поставили цель: выстроить четко работающую исполнительную вертикаль... И от этой цели мы не должны отступать. Именно здесь сам механизм реализации государственных решений, эффективной защиты прав наших граждан».1
Центральным ориентиром в этом деле является формула российской Конституции 1993 года - Россия есть демократическое федеративное правовое социальное и светское государство. Государство, в котором, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — является обязанностью государства.
См. более подробно: Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 8 июля 2000 года. // РГ.2000.11 июля; Путин В.В. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 3 апреля 2001 года. // РГ.2001.4 апреля.
Эти приоритеты демократического государства также указаны Президентом Российской Федерации в бюджетном послании на 2003 год: «Наши цели неизменны - демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правового государства.... И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим».1
Данных обстоятельств вполне достаточно для того, чтобы рассматривать функционирование государственного механизма, как основного гаранта выполнения обязанностей государства, в целом и каждого его элемента в отдельности в качестве приоритетных объектов внимания отечественной юридической науки, призванной оптимизировать стратегию и тактику дальнейшего продвижения реформ и предложить пути наиболее эффективного их осуществления, ключевую роль в котором, играет институт Президента Российской Федерации.
Действующая Конституции Российской Федерации 1993 года, наделяет Президента России прерогативами главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, а также организатора и руководителя системы государственной исполнительной власти.2
Президент Российской Федерации в качестве главы государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях и в этой связи принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях; осуществляя руководство внешней политикой страны, ведет переговоры и подписывает международные договоры
1 См. более подробно: Путин В.В. России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 19 апреля 2002 года. // РГ.2002. 19 апреля.
2 Конин Н.М. Российское административное право. (Общая часть). Краснодар. 2001. с. 119.
Российской Федерации, ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, а также реализует многие другие прерогативы, присущие главе государства. Однако все эти отношения реализуются в основном в рамках конституционно-правовых, международно-правовых, но не административно-правовых отношений.
Прерогативы Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации направлены, прежде всего, на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов всех ветвей государственной власти, т.е., на достижение предусмотренного статьей 5 Конституции Российской Федерации единства системы государственной власти. В этой связи Президент Российской Федерации наделен полномочиями распускать Государственную Думу в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации; назначать референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом; подписывать и обнародовать (или, наоборот, не подписывать и фактически и практически отклонять) принятые Федеральным Собранием законы; представлять Государственной Думе кандидатуры на должность Председателя Центрального Банка России, а также ставить перед ней вопрос об освобождении его от должности; представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации и вносить предложения в Совет Федерации об освобождении Генерального прокурора от должности; назначать судей других федеральных судов.
Сущностная характеристика правового статуса Президента Российской Федерации, однако, не может быть ограничена вышеперечисленными его прерогативами и полномочиями как главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации, призванного обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов всех ветвей государственной власти. Наибольшую прикосновенность вся деятельность Президента Российской
Федерации имеет все же к исполнительной ветви власти, в системе и структуре
Ф которой он 'наделен весьма обширными и наиболее значимыми
исполнительными управленческими полномочиями.
В соответствии с главой 4 Конституции Российской Федерации, Президент России назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации и принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации; по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности его заместителей, а также федеральных министров; утверждает военную доктрину государства, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации и является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами государства; при определенных
v обстоятельствах и в установленном Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом порядке вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное, а также чрезвычайное положение.
Все это, по мнению профессора, Конина Н.М., позволяет ставить вопрос о своеобразии и некоем особом управленческом статусе президентской власти в
^ сравнении и во взаимосвязи с властью правительственной, являющейся в
организационном плане чисто исполнительной управленческой властью по своему характеру, содержанию и субъектам, ее реализующим. И есть все основания утверждать, что Президент Российской Федерации в рамках своего правового статуса главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации является
Ф также высшим носителем, организатором и руководителем системы государственной исполнительной власти в стране, которую он реализует как непосредственно и персонально, так и через формируемые им в соответствии со статьей 83 Конституции Российской Федерации различные структуры президентской власти, такие как: Администрация Президента Российской
Федерации, Совет Безопасности, Государственный совет и иные государственные органы правительственной исполнительной власти.
Объектом диссертационного исследования является правой статус Президента Российской Федерации в системе государственной власти Российской Федерации, прерогативы Президента Российской Федерации как главы государства, гаранта Конституции Российской Федерации, организатора, руководителя системы государственной исполнительной власти, а также механизм реализации президентской исполнительной власти в Российской Федерации, т.е. механизм реализации Президентом Российской Федерации конституционных полномочий главы государства, гаранта Конституции Российской Федерации и организатора системы государственной исполнительной власти.
Предмет диссертационного исследования составляют теоретическая, законодательная и практическая база правового регулирования вопросов организации системы президентской исполнительной власти в Российской Федерации.
Методологическую базу исследования составляют общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, исторический, метод комплексного анализа, системно-структурный метод и метод сравнительного правоведения.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, инструкций, министерств, как действующих, так и утративших силу, постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, юридической литературы, материалов периодической печати, а также практического материала полученного при прохождении стажировки в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе.
Изучен опыт исследователей этого вопроса ближнего и дальнего зарубежья.1 Состояние изученности темы характеризуется тем, что проблемам института Президента в современном мире и его особенностям в отдельных странах посвящены работы отечественных ученых: С.А. Авакьяна, Ю.А. Дмитриева, М.А. Крутоголова, А.А. Мишина, Л.А. Окунькова, В.А. Рощина, Н.А. Сахарова, В.Е. Чиркина и других, а также зарубежных авторов Т. Варади, В. Ганева, Н. Дмитриевича, М. Жилиса, А. Жеплинского, Л. Лессинга, А. Минка, г. Поштова, В. Цепла, Я. Элстера и других. Они представляют существенный интерес для осмысления зарубежного опыта президентуры и его сопоставления с конституционной практикой Российской Федерации, но в силу предмета диссертационного исследования не дают ответа на многие вопросы, выдвигаемые практикой функционирования института президента в Российской Федерации. В 1992 и 1994 гг. состоялись защиты первых кандидатских диссертаций Б.П. Елисеевым и И.Д. Хутинаевым по данной проблематике.
Указанные работы посвящены преимущественно историческому аспекту возникновения института президента, соотношению данного института и формы государства, особенностям российской президентуры. Были сделаны первые шаги в исследовании конституционного статуса Президента Российской Федерации, в рамках конституционного права Российской Федерации. Эти работы, бесспорно, представляют существенный интерес для осмысления зарубежного опыта функционирования института президента и его сопоставления с практикой
1 Президент Республики - арбитр действующее лицо. Франция: Исполнительная власть, судебная власть и учредительная власть. Российско-Французская серия. Информационные и учебные материалы. Новая серия. 1996. № 6. с. 44-61; Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. Юрид. Лит. М. 1994; Чиркин В.Е. Президентская власть. // ГиП. 1997. № 5. С. 15-23; Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США). // ГиП. 1999. № 3. С. 82-90; Принцип разделения властей в Конституции США 1787 года и Конституции Франции 1791 года. // ГиП. 2000. №3. С.82-90; Диков А.Б. Институт президенства в Башкортостане. // ГиП. 2000. № 8. С. 97-102; Шмаворян Г.А. Президентская власть и разделение властей в полупрезидентской республике: опыт Армении. // ГиП. 2000. № 1. С. 87-97; Кулябин А.И. Президенство - лучшая ли это форма исполнительной власти? // ГиП. 1992. № 4. С. 45-46 и т.д.
Российской Федерации, но при этом, проведенные исследования не дают ответа на
э многие вопросы, выдвигаемые практикой функционирования института
президента в Российской Федерации, и тем более не рассматривают проблематику правовой организации самого механизма реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий.
Монографических работ, специально посвященных системному исследованию административно-правовых проблем организации президентской власти в Российской Федерации нет, хотя многие вопросы этой проблематики в той или иной мере затрагиваются и рассматриваются в работах А.П. Алехина, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, В.Т. Кабышева, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, Ю.Н. Старилова, П. П. Сергуна, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Химичевой, В.А. Юсупова и других.
Цель и задачи диссертационного исследования заключаются в раскрытии
административно-правовых аспектов организации системы президентской
исполнительной власти, механизма практической реализации полномочий
президентской исполнительной власти на уровне Российской Федерации, на
уровне образованных Президентом Российской Федерации федеральных округов
и на уровне субъектов Российской Федерации, в аспекте правового регулирования
и правоприменительной практики, возможности дальнейшего совершенствования
нормативной базы функционирования механизма президентской власти, для
выявления демократического потенциала российской президентуры, как одного из
институтов государственной власти, представляющего действительные интересы
всего российского народа,
э В соответствии с поставленной целью на основе действующих нормативных
актов, сложившейся практики и опыта функционирования механизма президентской власти в диссертационном исследовании определены и поставлены следующие задачи:
- научное осмысление истории становления института Президента в Российской Федерации;
- научное исследование закрепленных в Конституции Российской Федерации
о конституционных полномочий Президента Российской Федерации как главы
государства и гаранта Конституции Российской Федерации;
выявление места и роли Президента Российской Федерации в системе разделения государственной власти в Российской Федерации;
раскрыть степень и роль полномочий Президента Российской Федерации в организации и реализации законодательной, исполнительной и судебной власти;
- раскрыть правовой статус Президента Российской Федерации как
организатора и руководителя системы государственной исполнительной власти;
- выявить особенности организации президентской исполнительной власти в
Российской Федерации;
- раскрыть механизм организации системы президентской власти в
Российской Федерации, т.е., сам механизм практической реализации Президентом
Российской Федерации конституционных полномочий как главы государства и
гаранта Конституции Российской Федерации, организатора и руководителя всей
системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Для выполнения поставленных задач, сосредоточены усилия на анализе правовой природы института Президента в Российской Федерации, как бы
^ «вырастающего» из правового государства и разделения властей и, в свою
очередь, являющегося их отражением в системе государственных институтов на современном этапе развития Российского государства, на практическом материале формирования Президентом Российской Федерации своей исполнительной вертикали президентской власти.
Ф Научная новизна исследования характеризуется тем, что в нем впервые на
монографическом уровне проведено комплексное исследование правовой основы и практики реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий как главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации в качестве организатора и руководителя всей системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Все это позволило диссертанту сформулировать следующие теоретические положения и практические выводы:
- общественные отношения, возникающие в процессе организации
президентской власти в Российской Федерации, организация механизма
практической реализации Президентом Российской Федерации своих
конституционных полномочий, как главы государства и гаранта Конституции
Российской Федерации в роли организатора и руководителя исполнительной
власти, входят в состав организационных общественных отношений,
составляющих предмет правового регулирования административного права;
- анализ конституционных полномочий Президента Российской Федерации
позволяют сделать вывод об особом и своеобразном положении Президента
Российской Федерации в системе государственной власти Российской Федерации,
осуществляемой на основе ее разделения на различные ветви власти и виды
государственной деятельности. Суть этого своеобразия в том, что по своему
организационно-правовому статусу, прерогативам и полномочиям должность
Президента Российской Федерации не может быть отнесена полностью и
безоговорочно к какой-либо одной ветви государственной власти, он явно
возвышается над ними всеми, но при этом имеет весьма серьезное и
непосредственное касательство к тем или иным вопросам и аспектам организации
и функционирования каждой из них;
- Администрацию Президента Российской Федерации нельзя считать
самостоятельным государственным органом исполнительной власти, так как по
своей природе она является рабочим аппаратом, специально созданным для
обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, реализации его
конституционных полномочий. Из этого следует, что вместе с Президентом
Российской Федерации вкупе с ним, и главным образом через него
Администрация Президента Российской Федерации действует в качестве
специфического единства и некоего своеобразного государственного образования
- Президентуры. В этой связи диссертант предлагает внести соответствующие
о изменения в Положение об Администрации Президента Российской Федерации;
- полномочные же представители Президента Российской Федерации в
федеральном округе вместе с аппаратом полномочного представителя Президента
Российской Федерации в федеральном округе, обеспечивающим его деятельность
в своей совокупности образуют единые территориальные государственные органы
вертикали президентской власти. а
Теоретическая и практическая значимость. Выводы и предложения,
сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы
при дальнейшем теоретическом исследовании вопросов организации системы
президентской власти, для совершенствования механизма ее практической
реализации, при подготовке учебно-методических материалов, пособий по курсу
административного права, а также для преподавания курса административного
права в юридических высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Результаты данной работы прошли
апробацию по различным направлениям:
- при обсуждении и одобрении настоящей работы на заседании кафедры
административного и муниципального права Саратовской Государственной
^ Академии Права;
при подготовке автором научных публикаций;
в выступлениях автора на научных и научно-практических конференциях;
при проведении практических и семинарских занятий по административному праву на юридическом факультете Кубанского Ф Государственного Аграрного Университета.
Кроме того, отдельные положения исследования были использованы при прохождении стажировки в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе.
Краткий экскурс в историю становления института президента в Российской Федерации
Рассматривая правовой статус Президента Российской Федерации в системе государственной власти Российской Федерации, естественным и очевидным на наш взгляд, является обращение к первопричинам возникновения и становления поста президента первоначально в СССР, в РСФСР, а затем и в Российской Федерации.
Следует сказать, что институт президента за свою историю развития явно эволюционировал в направлении усиления его роли в жизни страны, происходило это отнюдь не плавным процессом, а сопровождалось взлетами и падениями, рывками и застоем, зависимостью от реального соотношения сил в стране, экономической конъюнктуры, международного положения и немаловажного личностного фактора.
Впервые идея введения единоличного поста Президента в СССР, была выдвинута в процессе подготовки Конституции СССР 1936 года, но И.В. Сталин категорически отверг ее. Он говорил: «Президент в СССР - всегда коллегиальный это Президиум Верховного Совета, включая Председателя Верховного Совета, избираемого не всем населением, а Верховным Советом, и подотчетного Верховному Совету»1. Тем самым идея учреждения в СССР единоличного поста Президента была отвергнута.
В 1964 году в ходе работы над проектом новой Конституции СССР, Хрущев Н. С, на заседании Конституционной комиссии предложил, учредить пост Президента СССР, однако его смещение с должности Первого секретаря ЦК КПСС СССР и Председателя Совета Министров СССР, а также Председателя Конституционной комиссии Верховного Совета СССР, приостановило начатые реформы, в том числе политической системы общества. Вопрос о президентуре был снят с повестки дня.1
При подготовке XIX Всероссийской партконференции вновь после длительного перерыва обсуждался вопрос о введении поста Президента СССР, однако была предложена другая должность — Председатель Верховного Совета СССР.
При этом, депутатская межрегиональная группа пропагандировала идею введения в СССР именно поста Президента СССР, так как, статус Председателя Верховного Совета СССР выглядел, по их мнению, не вполне логичным. Названный в Конституции СССР «высшим должностным лицом советского государства», Председатель Верховного Совета СССР руководил подготовкой съездов народных депутатов и сессией Верховного Совета СССР, председательствовал на многих из них и, кроме того, имел небольшой объем президентских полномочии.
Согласно Закона СССР от 14.03.1990 года «Об утверждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР»4, Президент СССР являлся главой союзного государства, в строго определенных законом границах объединяющем деятельность трех ветвей власти, и одновременно главой административной власти.5
Конституция СССР официально включала Президента СССР в группу «высших органов государственной власти и управления СССР». После предоставления Президенту СССР Горбачеву М.С. дополнительных полномочий на IV Съезде народных депутатов СССР в декабре 1990 года, место Президента СССР в системе государственных органов несколько изменилось. По мнению Лазарева Б.М., «новое в правовом статусе Президента СССР выразилось прежде всего в конституционной формуле о том, что Президент СССР «возглавляет систему органов государственного управления».1 Президент СССР стал, таким образом, не только главой государства, но и главой исполнительной власти.2
24 сентября 1990 года Верховным Советом СССР был принят Закон СССР «О дополнительных мерах по стабилизации экономической и общественно -политической жизни страны». Этим законом Президенту СССР на период до 31 марта 1992 года предоставлялось право оперативно издавать указы нормативного характера. В результате, как писал, Лазарев Б.М., «возникла новая ситуация, которую можно охарактеризовать как делегирование Президенту СССР законодательных полномочий под правом вето Верховного Совета СССР, тем самым, Президент СССР фактически получил право вносить изменения и дополнения в законодательство, правда, на ограниченный срок».
Следует отметить, что сам, термин «президент» происходит от латинского слова «Praesidens», что буквально означает — сидящий впереди. Видимо, в древности президентами называли председательствующих на различных собраниях. Однако в его нынешнем понимании как главы государства, термин «президент» не употреблялся ни во времена греческой и римской республик, ни в периоды существования ранних буржуазных республик.
Институт президента, как форма государственной власти функционирует длительный исторический период - более 200 лет. Родиной института президента стали США. Первый президент США - Джордж Вашингтон (1788 - 1797), с его именем связано становление независимой республики. Известно, что Д. Вашингтон отверг предложение стать монархом. Свою позицию он аргументировал тем, что все антиамериканские акции Лондона были осуществлены от имени короля, что английский король царствует, но не правит, а президент должен управлять страной.1
В Российской Федерации главой исполнительной власти по замыслу авторов проекта Конституции, должен был быть Президент, избираемый прямыми всеобщими выборами, а также Правительство ответственное перед парламентом.2 В необходимости учреждения поста Президента РФ, избираемого демократическим путем, у авторов первого проекта Конституции России сомнений не было. Спор шел вокруг двух точек зрения в определении статуса Президента Российской Федерации: суть первой сводилась к идее сильного парламента и недопущению чрезмерного усиления исполнительной власти, возглавляемой Президентом.
Правовой статус Президента Российской Федерации по действующей Конституции Российской Федерации 1993 года
В юридической литературе правовому положению Президента Российской Федерации уделяется значительное внимание, и высказываются самые различные точки зрения.
По мнению судьи Конституционного Суда Российской Федерации, профессора Б.С., Эбзеева, согласно действующей Конституции Российской Федерации 1993 года Президент Российской Федерации выступает в качестве объединяющего начала в конституционном строе Российской Федерации, который осуществляет функцию координации и единения всех ветвей власти. Президент Российской Федерации интегрирует российскую государственность и является персонификацией российской государственности.
Э. Ожиганов, считает, что Президент Российской Федерации, находясь вне системы разделения властей, обеспечивая их согласованное функционирование, является политическим и юридическим нонсенсом.3
А.Ф. Ноздрачев, утверждает: «Основываясь на том, что статью 10 Конституции Российской Федерации (принцип разделения властей) не следует рассматривать в отрыве от ч. 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации (органы, осуществляющие государственную власть в Российской Федерации), можно настаивать на отнесении института президента к одной из трех ветвей власти. Но к какой? В силу его полномочий (глава 4 Конституции Российской Федерации), а главное - Президент Российской Федерации фактически наиболее тесно связан с исполнительной властью, что дает определенные основания говорить в пользу последней, однако, «буква» Конституции Российской Федерации не содержит аргументов о «президенциализации» исполнительной власти. В своем оригинальном тексте Конституция Российской Федерации создает образ президента как главы государства, стоящего над «всеми властями», гаранта всех конституционных институтов, что означает: Президент Российской Федерации юридически не является главой исполнительной власти и не входит каким - либо образом в ее систему. Однако можно возразить, у Президента Российской Федерации есть существенные и обширные управленческие полномочия. Многие из них касаются непосредственно Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Он осуществляет мощное воздействие на Правительство Российской Федерации путем персональных назначений его членов и принятии важных решений в сфере исполнительной власти, в его непосредственном ведении находится ряд федеральных органов исполнительной власти. Но все эти полномочия вписываются в модель главы государства, призванного обеспечивать единство государства и государственной власти в целом, устойчивое и согласованное функционирование всех органов государственной власти, а следовательно, не могут быть оценены как чисто исполнительские. Поэтому обоснованно говорить, о том, что Президент Российской Федерации обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в нее. Здесь уместна спортивная аналогия: судья не игрок в поле, но он и не за лицевой линией.1
Место Президента Российской Федерации в системе разделения властей в Российской Федерации продиктовано особенностями политического развития России.
Конституция Российской Федерации определяет статус Президента Российской Федерации как главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации.1
Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти.2
Однако в сфере ее организации (т.е. формирования системы органов исполнительной власти) и функционирования (т.е. практического осуществления функций, компетенции, полномочий) Президент Российской Федерации играет весьма значительную роль.3
Президент Российской Федерации как глава государства имеет множество важнейших полномочий, которые связаны с организацией и деятельностью государственных органов исполнительной власти.4
Президент Российской Федерации осуществляет государственную власть, как бы «возвышаясь» над всеми тремя ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.
Президент Российской Федерации, выполняя важнейшие государственные функции, не входит в систему какой — либо ветви государственной власти. Президент Российской Федерации имеет законодательно установленные полномочия, взаимодействует со всеми ветвями власти, принимает участи в организации деятельности федеральных органов государственной власти, но не является главой ни одной из трех ветвей государственной власти.
Роль Президента Российской Федерации как главы государства обусловлена рядом обстоятельств и включает в себя несколько принципиальных положений.
Во-первых, Президент Российской Федерации при осуществлении государственной власти, как бы ставится над всеми ветвями государственной власти, «выносится за скобки», его исполнительно-распорядительная деятельность дополняется арбитражной. Президент Российской Федераций играет арбитражную роль по отношению к институтам государственной власти, ее ветвям, а иногда и по отношению к обществу в целом, обеспечивая их функционирование и стабильность;
Во-вторых, в связи с выше изложенным, как глава государства Президент Российской Федерации наделяется широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями и выступает как своеобразный символ государства и официальный представитель народа. Статус главы государства призван цементировать государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти и активно участвовать в организации и формировании законодательной, исполнительной и судебной власти.
Вопрос о правовом положении Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации может быть разрешен путем анализа компетенции главы государства, закрепленной в действующей Конституции Российской Федерации.
Правовая организация президентской исполнительной власти на федеральном уровне. Административно-правовой статус Администрации Президента Российской Федерации
По мнению профессора Конина Н.М., об Администрации Президента Российской Федерации можно говорить в широком и узком смысле этого слова. В широком смысле к Администрации Президента Российской Федерации относятся формируемое Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации со всеми своими центральными и территориальными органами правительственной федеральной исполнительной власти (органы государственного управления) и все президентские структуры Администрации Президента Российской Федерации.
В узком смысле этого слова, об Администрации Президента Российской Федерации можно говорить как о формируемой Президентом Российской Федерации и находящейся в его личном и непосредственном ведении и подчинении - Администрации Президента Российской Федерации, которая характеризуется своеобразной компетенцией, имеет сложную и разветвленную структуру.
Правовое положение Администрации Президента Российской Федерации установлена Указом Президента РФ от 2.10.1996 года № 1412, которым было утверждено Положение об Администрации Президента Российской Федерации (в ред. Указов Президента РФ от 15.04. 1997 года № 352, от 01.09. 1997 года, от 30.10.1997 года № 1146, от 11.08. 1998 года № 945),2 а также другими Указами Президента РФ; - от 29.01.1996 года № 117 (в ред. Указов Президента РФ от 25.07.1996 года № 1101 и от 02.10.1996 года № 1412) «Вопросы Администрации Президента Российской Федерации»; - от 25.07.1996 года № 1101 «О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации» - от 13.08.1996 года № 1163 (утв. «Положение о Территориальном управлении Администрации Президента Российской Федерации»); от 13.08.1996 года № 1164 «Об образовании подразделений Администрации Президента Российской Федерации». В соответствии с этим Указом была установлена структура Администрации Президента Российской Федерации, состоящая из 41 самостоятельного подразделения); - от 22.08.1996 года № 1234 «Об Управлении делами Президента Российской Федерации»; - от 12.02.1998 года № 162 «О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации»6 (в ред. Указа Президента РФ от 16.11.1998 года №1397); - от 03.06. 2000 года № 1013 «О формировании Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 17.08.2000 года № 1521); - от 01.09.2000 года № 1606 «Об изменении и признании утратившими силу актов Президента Российской Федерации в связи с формированием Администрации Президента Российской Федерации».
Первоначально в Администрации . Президента Российской Федерации находилось 43 структурных подразделения (управления, советы и т.д.), которые действовали на основании отдельных Положений об этих органах.1 Например, были приняты: Положение об Управлении Администрации Президента Российской Федерации по вопросам помилования2; Положение об отделе Администрации Президента Российской Федерации по обеспечению деятельности Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ3; Положение об Отделе Администрации Президента Российской Федерации по обеспечению деятельности Комиссии при Президенте РФ по Государственным премиям РФ в области литературы и искусства4; О Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации5; Положение об Административно-хозяйственном управлении Администрации Президента Российской Федерации.6
После принятия Президентом РФ Указа от 12.02.1998 года № 162 «О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации» число структурных подразделений Администрации Президента Российской Федерации было существенно сокращено.
В соответствии с Указом Президента РФ от 03.06. 2000 года № 1013 «О формировании Администрации Президента Российской Федерации» было сформировано 22 самостоятельных подразделения Администрации Президента РФ. В качестве примера можно привести следующие подразделения: Главное территориальное управление; Главное управление внутренней политики; Главное государственно-правовое управление; Управление по внешней политики; Канцелярия Президента РФ, Организационное управление, Управление по вопросам помилования; Управление кадров; Экономическое управление; Управление протокола; Управление по работе с обращениями граждан.
О каждом структурном подразделении Администрации Президента Российской Федерации указом Президента Российской Федерации утверждается соответствующее положение1, которое включает в себя, как правило, следующие основные части: общие положения; основные функции управления; основные задачи управления; обеспечение деятельности управления; руководство управления. Все самостоятельные подразделения Администрации Президента Российской Федерации руководствуются в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, Положением об Администрации Президента Российской Федерации и соответствующими положениями о конкретном подразделении Администрации Президента Российской Федерации, которое утверждается Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.2
Указом Президента РФ от 16.03.1996 года N 383 было образовано Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, которое является самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации.
Административно-правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах и аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах Российской Федерации
Перелистывая страницы отечественной истории можно сделать вывод о том, что проводимая административная реформа государственной власти в Российской Федерации, укрепление ее вертикали, в чем-то повторяет давние события, происходящие в переломные для России времена. Государство только тогда может стать могучим, уверенным в своем будущем, если помнит о своих корнях, традициях, когда его руководители и первые лица, берут лучшие образцы из прошлого державы, обращая свои мысли и дела на пользу Отечества.
История становления представителей (наместников) государственной власти на местах, в России, берет свое начало с петровских времен. 18 декабря 1708 года самодержец всероссийский Петр I подписал указ, в котором говорилось: «Великий государь указал, по именному своему указу великого государя, в своем Велико — Российском государстве для всенародной пользы учинить 8 губерний и к ним расписать города». Ими стали Московская губерния с 39 городами, Ингерманладская (в последующем - Санкт - Петербургская) с 29 городами, Киевская губерния с 56 городами, Смоленская губерния с 17 городами, Архангелогородская губерния с 17 городами, Казанская губерния с 71 городом, Азовская губерния с 77 городами и Сибирская губерния с 30 городами».
В основе петровского деления на восемь губерний лежал план его предшественника - царя Алексея Михайловича о разделении России на восемь обширных военных округов. Главный смысл данной губернской реформы состоял в максимальной мобилизации людских, материальных и финансовых ресурсов для создания сильной армии и флота, способных «прорубить окно в Европу», превратить Россию в могущественную империю.
Главными правителями губерний были сделаны новые должностные лица Российского государства — генерал-губернаторы и губернаторы. Восемь первых петровских генерал-губернаторов и губернаторов были могущественными и влиятельнейшими людьми своего времени, ближайшими соратниками Петра І в проведении петровских реформ. Все они, кроме Александра Меньшикова, принадлежали к знатным российским родам Апраксиных, Голицыных, Салтыковых, Гагариных, Стрешневых и т. д.
Создавая губернии Петр I действовал по правилу: кто какой край, завоюет, тот там и губернатор. Поэтому первые губернаторы расширяли границы Российского государства. Предметы ведения и полномочия «правителей» губерний Петровского времени были довольно неопределенные. В круг их обязанностей, судя по практике губернаторской деятельности (в указах Петра I об этом почти ничего не говорилось), входили: сбор с вверенных им территорий всех казенных налогов и прочих сборов и податей, исполнение всех государственных повинностей, возложенных на губернию: своевременное предоставление определенного количества работников и рекрутов и т. д. В этот период, находясь в полном подчинении центра, генерал-губернатор внутри губернии, вопреки замыслу Петра I, становился все более полновластным, самостоятельным хозяином.
Преемницей реформаторских идей Петра I, была императрица Екатерина II. Исходя из идеи, что «целое лишь только тогда может быть хорошим, когда его части находятся в устроении», она провела самую последовательную губернаторскую реформу в истории государства Российского.
7 ноября 1775 года Екатерина II подписала "Учреждение для управления губерний Российской империи». Речь шла не просто о территориальном переделе обширных российских земель, а о подлинной реформе, как принято говорить сегодня, вертикали власти. Своим монаршим распоряжением Екатерина II разделила Россию на 51 губернию. Объяснения тому находим у знаменитого историка Василия Ключевского. «Во-первых, писал он, губернии представляли слишком обширные административные округа; во-вторых, эти округа снабжены были слишком недостаточным количеством учреждений со скудным личным составом, и в третьих, в этом управлении смешивались различные ведомства: одно и тоже место ведало и администрацией, собственно, и финансы, и суд, уголовный и гражданский». Продолжательница дела Петра Великого, который главной своей целью, как известно видел укрепление государства Российского во всех эпостасях, решительно взялась за преобразование органов административной власти на местах. В основу нового административного деления страны был положен количественный принцип: в губернии должно было быть населения от 300 000 до 400 000 человек. Границы губерний устанавливались с учетом исторических и географических особенностей. Губернские образования, в свою очередь, дробились на уезды, где проживали по 20-30 тысяч человек. Екатерина II разработала губернский правительственный механизм со строгим разделением властей - законодательной, исполнительной (административной) и судебной».1
Назначаемые императрицей государевы наместники или генерал — губернаторы выезжали в предполагаемые наместничества и в течение определенного срока (от 6 месяцев до 3-х лет), создавали новую административную единицу государства: определяли границы, создавали губернский центр, создавали новые органы местного самоуправления. К 1781 году было открыто 40 губерний, во главе которых стояли наместники (генерал-губернаторы). В дальнейшем общее число губерний постоянно увеличивалось по мере присоединения новых территорий.
Государев наместник назначался непосредственно Екатериной II. Его главной обязанностью был надзор за исполнением законов, а также выполнением должностными лицами возложенных на них обязанностей. При этом наместнику передавались и функции прямого управления. Он становился начальником полиции, командовал местным гарнизоном и войсками, наблюдал за сбором податей и рекрутскими наборами, занимался «пресечением роскоши и расточительства, обузданием жестокости, отвечал за благоустройство вверенной ему территории».
По общему правилу наместникам полагалось быть во всякой губернии. Однако недостаток опытных и преданных императрице кадров, способных провести реформу, внес коррективы в первоначальные планы. Генерал-губернаторы назначались не во все губернии, а по одному в 2-3 и более губерний, и в тех губерниях, где генерал-губернатор отсутствовал, его функции выполняли губернаторы (правители наместничества). Постепенно за генерал-губернаторами все больше закреплялись функции надзора и контроля - «ока государева» за соответствующей территорией, а губернаторы (правители наместничества) осуществляли функции непосредственного управления. Губернаторы назначались императрицей по представлению генерал-губернатора.
У Петра I и Екатерины II было одно общее качество. Для проведения реформ они очень тщательно подбирали людей, которым надлежало быть не просто исполнителями воли монарха, но и творческими личностями, способными действовать самостоятельно, брать на себя ответственность за принимаемые решения. Поэтому большинство генерал-губернаторов того времени были выдающимися личностями, вписавшими не мало славных страниц в историю Великой России.
Похожие диссертации на Правовые основы организации системы президентской власти в Российской Федерации
