Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основания организации деятельности Федеральной службы судебных приставов при разрешении жалоб... стр.16
1. Общая характеристика организации деятельности Федеральной службы судебных приставов стр.16
2. Центральный аппарат и аппараты управления территориальных органов ФССП России, как основные субъекты разрешения жалоб физических и юридических лиц стр.45
3. Теоретико-правовая характеристика обжалования действий (бездействия), решений ФССП России, ее должностных лиц стр.52
Глава 2. Правовое регулирование рассмотрения и разрешения жалоб на действия (бездействие), решения Федеральной службы судебных приставов, ее должностных лиц стр.82
1. Правовой анализ обжалования действий (бездействия), решений Федеральной службы судебных приставов, ее должностных лиц стр.82
2. Нормативно-правовое регулирование административного обжалования действий (бездействия), решений ФССП России, ее должностных лиц стр.100
3. Перспективы развития административно-правового обеспечения деятельности Федеральной службы судебных приставов при разрешении жалоб физических и юридических лиц стр.118
Заключение стр. 147
Список нормативных правовых актов и научной литературы стр. 154
Приложение № 1 стр. 165
- Общая характеристика организации деятельности Федеральной службы судебных приставов
- Центральный аппарат и аппараты управления территориальных органов ФССП России, как основные субъекты разрешения жалоб физических и юридических лиц
- Правовой анализ обжалования действий (бездействия), решений Федеральной службы судебных приставов, ее должностных лиц
- Нормативно-правовое регулирование административного обжалования действий (бездействия), решений ФССП России, ее должностных лиц
Введение к работе
Осуществляемые в Российской Федерации реформы исполнительной ветви государственной власти знаменуют собой новый этап развития системы российской юстиции, новую ступень в развитии демократических основ государственного строя. Естественно предположить, что этот процесс будет сложным, длительным, противоречивым и затронет все сферы общества и государства.
Формирование правового государства, практика преобразований в сфере общественно-политических и социально-экономических отношений доказали безотлагательность повышения ответственности должностных лиц и результативности работы органов государственной власти, местного самоуправления по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Системный характер этих задач формирует требования по совершенствованию порядка организации рассмотрения письменных и устных обращений граждан.
Обращения граждан являются одним из источников информации о социально-экономическом положении различных групп населения или их месте проживания (район, город, село), об их настроениях и потребностях. Своевременное и качественное разрешение проблем, содержащихся в обращениях, в значительной мере способствует удовлетворению нужд и запросов граждан, снятию напряженности в обществе, повышению авторитета органов власти и управления, укреплению их связи с населением1. Исключением не является и Федеральная служба судебных приставов". Жалобы физических и юридических лиц помогают службе лучше
1 Бондарчук Р.Ч. Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». ЗАО «Юстицинформ».2007. —
С Л
2 Примечание: в соответствии с указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004
№ 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» полным наименованием
Федеральной службы судебных приставов является «Федеральная служба судебных
приставов», сокращенным наименованием — ФССП России.
4 ориентироваться в обстановке, более объективно оценивать свою работу, яснее видеть недостатки и пути их устранения, вырабатывать правильные управленческие решения, соответствующие целям и задачам службы, тем самым повышая эффективность системы принудительного исполнения юрисдикционных актов.
Действующий Федеральный закон от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» в отличие от утратившего силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» содержит в себе немало нововведений, одним из которых является отсутствовавший ранее непосредственно в исполнительном производстве институт административного обжалования действий (бездействия), решений ФССП России, ее должностных лиц, что требует от самой службы приведения в соответствие с Законом ведомственной правовой базы и организации ее деятельности; от полноты и своевременности решения этой задачи будет зависеть результативность работы ФССП России по соблюдению и защите прав заинтересованных лиц.
Актуальность диссертационного исследования. Обращения физических и юридических лиц являются индикатором эффективности организации деятельности органов государственной власти. Исключением из этого не является и Федеральная служба судебных приставов (далее - ФССП России).
Проблемы, содержащиеся в обращениях, помогают службе лучше ориентироваться в обстановке, более объективно оценивать свою работу, видеть недостатки и пути их устранения, вырабатывать правильные управленческие решения, а соответственно и повышать эффективность механизма принудительного исполнения юрисдикционных актов. По сути, данный источник информации является одним из элементов отрицательной обратной связи, грамотное использование которого способствует стабилизации работы системы.
Вступивший в силу Федеральный закон от 2 октября 2007 года
№ 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» содержит в себе немало
нововведений, одним из которых является отсутствовавший ранее
непосредственно в исполнительном производстве институт
административного обжалования действий (бездействия), решений ФССП России, ее должностных лиц.
Внесудебный механизм защиты прав и свобод сторон исполнительного производства, третьих лиц является не полностью изученным и апробированным на практике, что требует его исследования, проведения анализа норм, регулирующих организацию деятельности органа принудительного исполнения юрисдикционных актов, раскрытия принципов управления службой, изучения тенденции развития законодательства об исполнительном производстве, сопоставления полученных результатов и разработки предложений по совершенствованию деятельности ФССП России. От полноты и своевременности решения этой задачи будет зависеть результативность работы ФССП России по соблюдению и защите прав лиц, чьи права и интересы затронуты реализацией судебных актов и актов иных органов, обеспечением установленного порядка деятельности судов.
Вместе с тем необходимость изучения и совершенствования административно-правового регулирования деятельности ФССП России при разрешении жалоб физических и юридических лиц диктуется и поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, поступающими для исполнения руководителям федеральных органов исполнительной власти, в том числе и ФССІЇ России.
В соответствии с поручением Председателя Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. № МФ-П44-1117 руководителям федеральных органов исполнительной власти, следует:
- обеспечить реализацию прав граждан на обращения в федеральные органы исполнительной власти, повысить качество защиты их конституционных прав и законных интересов в соответствии с требованиями,
изложенными в поручении Президента Российской Федерации от 3 марта
2006г.№Пр-331;
- повысить эффективность работы с обращениями физических и юридических лиц.
Аналогичные требования содержаться и в письмах Председателя Правительства Российской Федерации от 31 марта 2007 года № МФ-П44-1461, поручениях Президента Российской Федерации от 6 марта 2007 г. № Пр-3705 от 10 августа 2008 г. № Пр-1627 и др.
В этой связи надлежащее выполнение ФССП России поставленных перед ней руководством страны задач невозможно без полного и всестороннего исследования вопросов, поставленных в рамках диссертации, поскольку, в том числе, и процессом разрешения службой жалоб физических и юридических лиц обеспечивается реализация конституционного права граждан на обращения в органы государственной власти, реализация прав и свобод иных субъектов правового государства и гражданского общества.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Разработка проблем исполнительного производства связана с именами таких известных отечественных исследователей, как: Р.Х.Валеева, Е.В.Васьковский, М.А.Викут, Л.А.Ванеева, М.А.Гурвич, П.П.Гуреев, И.В.Решетников, А.К.Сергун, А.М.Треушников, Д.М.Чечот, В.М.Шерстюк, А.К.Юков, В.В.Ярков и др. К вопросам административного обжалования нелегетимных деяний органов государственной власти, их должностных лиц обращались: А.П.Алехин, И.Н.Барциц, Д.Н.Бахрах, В.А.Бударина, А.А.Гришковец, С.В.Калашников, М.А.Миронов, А.В.Новиков, П.П.Сергун, В.ФЛковлев и др.
Исследование закрепленных в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах, Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» правовых оснований исполнительного производства, особенностей правового положения лиц, участвующих в принудительном исполнении судебных актов и актов иных
7 уполномоченных органов, создало «фундамент», необходимый для изучения и разрешения поставленных в диссертации вопросов.
Вместе с тем в связи с принятием Федерального закона № 229-ФЗ подвергся редакции Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах», при этом Федеральный Закон от 21 июля 1997 г. №119-ФЗ «Об исполнительном производстве» утратил силу. Положения действующих нормативных правовых актов законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве, сформировавшаяся на их основании правоприменительная практика отличаются от тех, которые исследовались И.Н.Барцицом, Д.Н.Бахрахом, В.В.Ярковым и другими отмеченными выше учеными.
На основании изложенного, можно сделать вывод о низкой степени научной разработанности вопросов административно-правового регулирования деятельности Федеральной службы судебных приставов при разрешении жалоб физических и юридических лиц.
Правовую основу диссертации составили нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы Российской Федерации, среди которых: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах», Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»; нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Минюста России, ведомственные правовые акты ФССП России и иных органов исполнительной власти.
Вопросы деятельности Федеральной службы судебных приставов исследованы на основе анализа достижений административно-правовой, гражданско- и арбитражно-процессуальной наук в контексте современного состояния системы принудительного исполнения судебных актов и актов других органов. В работе использованы статистические данные о деятельности ФССП России, судов Российской Федерации различной
8 юрисдикции, материалы практических конференций.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования
состоит в анализе содержания организационно-правовых оснований
деятельности ФССП России при рассмотрении, разрешении жалоб
физических и юридических лиц, в определении современных приоритетов
управления деятельностью подразделений службы в условиях
реформирования российского общества и государственных органов, в выработке предложений по созданию такой процедуры административного обжалования действий (бездействия), решений ФССП России, ее должностных лиц, которая бы способствовала не только защите прав и свобод физических и юридических лиц, но и учитывала бы публичные интересы.
Достижение поставленных целей осуществляется в ходе решения следующих задач:
проведение анализов правовых норм, регулирующих организацию деятельности ФССП России;
раскрытие основных принципов и функций управления деятельностью ФССП России;
анализ сущностных характеристик и элементов системы принудительного исполнения судебных актов и актов иных уполномоченных органов в рамках рассмотрения и разрешения жалоб, физических и юридических лиц, разработка наиболее оптимальной модели их разрешения;
формулировка положений для внесения изменений в нормативно-правовые акты, регулирующие порядок рассмотрения и разрешения ФССП России, ее должностными лицами жалоб физических и юридических лиц;
определение организационно-правовых приоритетов деятельности ФССП России в соответствии с целями и задачами проводимой административной реформы органов.
Методологической основой исследования является, прежде всего,
9 институционный подход к анализу различных аспектов формирования и функционирования в Российской Федерации системы принудительного исполнения судебных актов и актов других органов. Проведение анализа предполагает использование различных методов оценки и поиски путей разрешения имеющихся противоречий:
ситуационный метод использовался при разрешении конкретных вопросов и противоречий, складывающихся в процессе административного обжалования действий (бездействия), решений ФССП России, ее должностных лиц;
нормативный метод использован в процессе исследования действующего законодательства Российской Федерации, изучения динамики правового регулирования правоотношений, складывающихся при разрешении и рассмотрении ФССП России жалоб физических и юридических лиц;
структурно-функциональный метод был применен при разработке и формулировании предложений по совершенствованию процедуры административного обжалования в рамках исполнительного производства.
В основу исследования различных аспектов административного
обжалования действий (бездействия), решений ФССП России, ее
должностных лиц положены такие методы научного познания, как
сравнительно-правовой, исторический, теоретико-прогностический.
Сравнительно-правовой метод применялся при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации в сравнении с нормами законодательства, ранее регулировавшими процесс рассмотрения и разрешения ФССП России жалоб физических и юридических лиц; теоретико-прогностический метод — при подготовке рекомендаций по вопросам правоприменительной практики и законопроектной работы; исторический -при ретроспективе формирования в Российской Федерации системы
10 принудительного исполнения судебных актов и актов других органов.
Объект диссертационного исследования составляют
урегулированные нормами законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве, нормами административного и других отраслей права общественные отношения, складывающиеся в процессе рассмотрения и разрешения Федеральной службой судебных приставов жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие), решения, совершенные (принятые) указанным органом государственной власти, его должностными лицами.
Предмет исследования образуют правовые нормы, посредством которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений, являющихся объектом настоящего диссертационного исследования, а также практика, сформировавшаяся в процессе осуществления субъектами данных общественных отношений своих прав и обязанностей.
Научная новизна диссертационного исследования обуславливается низкой степенью научной разработанности его темы и определяется представленным в нем анализом административно-правового регулирования деятельности Федеральной службы судебных приставов при разрешении и рассмотрении жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие), решения должностных лиц данного органа государственной власти, исследованием механизмов внесудебной защиты прав и интересов сторон исполнительного производства, других лиц, чьи права и интересы затронуты принудительным исполнением судебных актов и актов иных уполномоченных органов. Диссертация представляет собой комплексное теоретико-практическое исследование, посвященное анализу правовых оснований создания в рамках исполнительного производства процедуры административного обжалования. В работе системно рассмотрены общетеоретические и практические проблемы административно-правового регулирования деятельности Федеральной службы судебных приставов при
разрешении и рассмотрении жалоб физических и юридических лиц с формулированием выводов, имеющих практическое значение для создания в рамках исполнительного производства условий, необходимых для достижения в российском обществе баланса между частными и публичными интересами.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
Федеральная служба судебных приставов, как орган принудительного исполнения юрисдикционных актов, представляет собой совокупность организационных единиц различного уровня, каждая из которых в системе принудительного исполнения выполняет возложенные на нее определенные задачи. При этом осуществление правомочий каждым элементом системы принудительного исполнения возможно только во взаимодействии с другими ее составляющими.
Обжалование действий (бездействия), решений ФССП России, ее должностных лиц — это основанная на общественном и (или) личном опыте, регулируемая юридическими нормами, сознательная и волевая деятельность дееспособного субъекта, направленная на осуществление проверки компетентным органом соответствия действий (бездействия), решений ФССП России, ее должностных лиц действующему законодательству, с целью удовлетворения юридических потребностей, осуществляемая с помощью юридических средств и способов в конкретных условиях и объективно проявляющаяся в виде последовательно совершаемых юридических действий.
Выявлены коллизии, пробелы механизма административного обжалования действий (бездействия), решений ФССП России, ее должностных лиц:
— нормы законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве, устанавливающие перечень субъектов института административного обжалования действий (бездействия), решений
12 ФССП России, ее должностных лиц, не коррелируют с нормами, определяющими перечень субъектов исполнительного производства;
отсутствие у лиц, осуществляющих организацию деятельности ФССП России, права принимать решения по исполнительному производству по собственной инициативе не позволяет данным субъектам надлежащим образом выполнять возложенные на них обязанности;
формулировка положений института приостановления исполнительного производства допускает двойственное толкование его норм, в частности, о приостановлении исполнительного производства одновременно главным судебным приставом Российской Федерации, главным судебным приставом субъекта Российской Федерации и их заместителями, что может привести к длительному неисполнению юрисдикционных актов;
4. Внесены предложения о дополнениях и изменениях действующего законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве:
наделить лиц, осуществляющих организацию деятельности ФССП России, правом принимать решения по исполнительному производству не только при наличии соответствующего обращения заинтересованных лиц, но при выполнении других должностных обязанностей;
создать ведомственную унификацию должности «заместитель начальника отдела судебных приставов - заместитель старшего судебного пристава»;
путем внесения дополнений в Федеральный закон № 118-ФЗ, уполномочить начальника отдела судебных приставов — старшего судебного пристава делегировать предоставленные права и возложенные на него обязанности своим заместителям;
закрепить в п. 3 ст. 40 Федерального закона № 229-ФЗ право начальника отдела судебных приставов — старшего судебного пристава
13 приостанавливать исполнительное производство при поступлении ему на рассмотрение жалобы на деяния подчиненных ему должностных лиц.
конкретизировать положения ст. 40 Федерального закона № 229-ФЗ в части предоставления определенному должностному лицу ФССП России права приостановить исполнительное производство при наличии поданной в порядке подчиненности жалобы на действия (бездействия), решения должностного лица ФССП"России, подчиненного первому;
предусмотреть обязательное рассмотрение вопроса о приостановлении исполнительного производства в случае обжалования в административном порядке действий (бездействия), решений ФССП России, ее должностных лиц:
установить в п. 4 ст. 40 Федерального закона № 229-ФЗ трехдневный срок рассмотрения заявления о приостановлении исполнительного производства при поступлении в порядке подчиненности жалобы на действия (бездействие), решения ФССП России, ее должностных лиц.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что в нем предложены приоритетные направления совершенствования деятельности службы судебных приставов при рассмотрении и разрешении жалоб физических и юридических лиц. Выявлены тенденции в развитии системы принудительного исполнения в Российской Федерации.
Диссертантом предложены и обоснованы рекомендации по разработке ряда законопроектов по внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность по принудительному исполнению судебных актов и актов других органов, по обеспечению установленного порядка деятельности судов, а также порядок рассмотрения и разрешения жалоб физических и юридических лиц на
14 действия (бездействие), решения, совершенные (принятые) в процессе осуществления данной деятельности. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения по актуальным вопросам административно-правового регулирования рассматриваемой деятельности ФССП России могут быть положены в основу теоретической базы при обосновании практических мер, направленных на совершенствование механизма формирования и функционирования в рамках исполнительного производства системы внесудебной защиты прав и свобод физических и юридических лиц.
Материалы диссертации найдут активное применение в области законопроектных работ. Предложенные рекомендации предполагают разработку законопроектов, способствующих развитию в рамках исполнительного производства механизмов рассмотрения и разрешения жалоб физических и юридических лиц, позволяющих обеспечить защиту прав и свобод последних.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались на методических семинарах, заседаниях кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Также основные положения диссертации апробированы в выступлениях автора на совещаниях, проводимых в рамках межведомственных программ международного сотрудничества (по Программе сотрудничества Россия-СЕ-КЕС по совершенствованию правосудия в Российской Федерации на 2006 год); на заседаниях комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации по выработке единого текста Федерального закона «Об исполнительном производстве» (проект № 358738-4) и Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (проект № 358757-4), в которых участвовал диссертант в качестве представителя Президента
15 Российской Федерации.
Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации отражены в научных статьях, подготовленных и опубликованных диссертантом.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы.
Общая характеристика организации деятельности Федеральной службы судебных приставов
Одной из актуальных потребностей настоящего времени является комплексный, системный подход к решению разнообразных задач управления сложными социальными процессами в условиях перманентного реформирования государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в целом, а также совершенствования системы юстиции в частности. Подобная постановка вопроса диктуется необходимостью адекватного реагирования на вызовы времени, расширением спектра проблем, с которыми сталкивается современная правовая система, система государственной службы, руководители учреждений юстиции и органов исполнительной власти.
Использование комплексного подхода в процессе изучения административно-правового регулирования деятельности ФССП России при разрешении жалоб физических и юридических лиц требует изучения не только самого порядка административного обжалования, но и его организационно-правовых оснований, так как перечень составляющих его дозволений и предписаний зависит, прежде всего, от структуры, задач и полномочий ФССП России, должностные лица которой при осуществлении административного производства руководствуются данным порядком.
Так, организация деятельности органов государственной власти, всегда основанная на отношениях субординации, предоставляет заинтересованным лицам возможность с целью защиты своих прав обратиться к вышестоящему должностному лицу органа государственной власти с жалобой на деяния подчиненного должностного лица. Соответственно, с учетом вертикальной подчиненности и будет создаваться, работать механизм административного обжалования, наделив лицо, осуществляющее производство, необходимыми полномочиями. При ином порядке организации деятельности органов государственной власти, когда отсутствует иерархическая подчиненность между должностными лицами этого органа, создание такого способа защиты прав невозможно, а, следовательно, перечень предписаний и дозволений, предоставленных заинтересованным лицам, будет отличен.
Современный институт судебных приставов в определенной степени представляется продолжением российской юридической традиции, которая сформировалась в незапамятные времена: принудительная реализация юрисдикционных актов осуществляется специальным кругом лиц, определенных государством.
Так, в древней Руси исполнением занимались отроки, мечники и детские Русской Правды, приставы и подвойские судных грамот и княжеского Судебника. К XVIII веку практически единственным органом принудительного исполнения судебных решений стала общая полиция. Неудобства, связанные с таким порядком, привели к созданию особого круга лиц, занимающихся исполнением, - судебных приставов. Как характеризовал институт судебных приставов видный русский юрист той эпохи Е.В. Васьковский, судебные приставы являлись органами судебной полиции . Судебные приставы состояли при кассационных департаментах Правительствующего Сената, при судебных палатах и при окружных судах для исполнения действий, возлагаемых на них уставами уголовного и гражданского судопроизводства и Учреждением судебных установлений.
В советский период функции судебного исполнения выполняли судебные исполнители, созданные при районных судах. Они исполняли решения судов и судебные приказы по гражданским делам, исполнительные надписи нотариусов, определения судов, решения арбитражных и земельных комиссий, третейских судов и другие акты.
Нынешняя система принудительного исполнения судебных актов и актов других уполномоченных органов, также включает в себя специальный круг лиц. Непосредственное осуществление данной функции возлагается на судебных приставов-исполнителей (ст. 5 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»), которые являются должностными лицами органа государственной власти4 - Федеральной службы судебных приставов.
Несмотря на наличие общих черт, современный институт судебных приставов от ранее существовавших отличается своей обособленностью: - во-первых, организационной: он не входит в состав какой-либо иной организации государственного управления, не является ее структурным подразделением; - во-вторых, функциональной: Федеральная служба судебных приставов осуществляет регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе принудительного исполнения судебных актов, актов иных уполномоченных органов и должностных лиц; - в-третьих, юридической: Федеральная служба судебных приставов имеет свою компетенцию, установленную правовыми актами, не производную от компетенции какого-либо иного органа государственной власти.
Центральный аппарат и аппараты управления территориальных органов ФССП России, как основные субъекты разрешения жалоб физических и юридических лиц
Изучение организации деятельности Федеральной службы судебных приставов, определение ее структуры и полномочий каждой организационной единицы, входящей в состав службы, представляет основу исследования административно-правового регулирования деятельности Федеральной службы судебных приставов при разрешении жалоб физических и юридических лиц, в частности, с учетом комплексного подхода и набора методов изучения вопросов, поставленных в рамках диссертации. Это позволяет перейти к рассмотрению и частных вопросов административного обжалования действий (бездействия), решений ФССП России, ее должностных лиц.
Федеральная служба судебных приставов является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.
Как утверждает Алехин А.П., орган исполнительной власти всегда является органом государственного управления23, а, соответственно, и ФССП России, как орган данной ветви государственной власти, осуществляет государственно-управленческую деятельность путем осуществления предоставленных ей функций с целью выполнения поставленных задач в определенной сфере государственного управления. Под последним понимается понятие, границы которого в современных условиях определяются не только практической деятельностью по реализации исполнительной власти, то есть собственной работой субъектов этой ветви государственной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-управленческой деятельности (например, деятельность управленческих по своему характеру звеньев, не являющихся непосредственными субъектами исполнительной власти) .
Принудительное исполнение включает не только непосредственно принудительную реализацию юрисдикционных актов, а представляет совокупность элементов, подтвержденную тем, что судебный пристав является единственным лицом, наделенным правом непосредственно осуществлять функции по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, по обеспечению установленного порядка деятельности суде, без лиц, осуществляющих организацию его деятельности, в полной мере реализовать предоставленные полномочия не может. Это означает, что помимо осуществления государственного управления деятельности судебных приставов, существует необходимость в организации такой деятельности.
Безусловно, предмет ведения ФССП России определяется тремя составляющими. Более полный и детальный анализ данной сферы общественных отношений позволит выявить и другие. На данном этапе представляется целесообразным исследовать только часть элементов, имеющих отношение к теме диссертационного исследования.
В соответствии со ст. 122 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» лица, чьи права и интересы затронуты действиями (бездействием) должностных лиц ФССП России при исполнении исполнительного документа, могут такие действия (бездействие) обжаловать в порядке подчиненности.
Как следует из положений рассмотренной статьи субъекты и объект административного обжалования входят в структуру правоотношения (к элементам структуры правоотношения относятся: субъекты, содержание и объект правоотношения)25, возникающего в рамках исполнительного производства, поскольку гипотеза данной нормы указывает на исполнение исполнительного документа, как на обстоятельства, при наличии которых необходимо руководствоваться диспозицией этой нормы. Следовательно, рассмотрение ФССП России, ее должностными лицами жалоб, поданных в порядке подчиненности физическими и юридическими лицами, является составляющим элементом деятельности Федеральной службы судебных приставов.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что Федеральная служба судебных приставов, как орган исполнительной власти осуществляет государственное управление в сфере принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, обеспечения установленного порядка деятельности судов, в том числе и административного обжалования, осуществляемого в рамках данных правоотношениях.
Процесс управления службой судебных приставов очень многообразен, многомерен и имеет сложную структуру (состоит из большого числа стадий и фаз).
Важную роль в осуществлении ФССП России государственной управленческой деятельности играют ее организационные единицы, непосредственно осуществляющие организацию деятельности службы.
Правовой анализ обжалования действий (бездействия), решений Федеральной службы судебных приставов, ее должностных лиц
В процессе становления новой российской государственности были заново сформированы основные государственно-национальные интересы, в структуре которых интересы отдельной личности, человека и гражданина признаны высшей ценностью. Вместе с тем, новым для гражданского законодательства России явились положения, закрепившие свободу предпринимательства, а также равноправное существование многообразных форм собственности, проведение приватизации, становление товарного, финансового и фондового рынков, которые обусловили качественное изменение роли государства в регулировании экономических отношений. Все это определило необходимость создания системы правовой охраны, позволяющей обеспечивать как государственные интересы, так и законные интересы участников хозяйственной деятельности.
При этом государство, в первую очередь в лице исполнительной власти, несет всю полноту ответственности за надлежащее исполнение этой задачи. Существенное ограничение административных рычагов воздействия в государственном управлении привело к изменению методов функционирования ФССП России, ее должностных лиц. Претерпели серьезные изменения и подходы к использованию традиционных административных методов - на смену прямому административному воздействию все шире приходят методы косвенного регулирования.
Вместе с тем, одной из основных гарантий обеспечения законности и соблюдения прав и свобод физических и юридических лиц остается институт внесудебного (административного) обжалования. Однако, как показывает практика, в настоящее время государство не в состоянии в полной мере осуществлять эффективную защиту прав и свобод индивидов от произвола должностных лиц органов государственной власти.
Так, в ходе проведения Всероссийской научно-практической конференции «Права человека в России и правозащитная деятельность государства», посвященной 40-летию НИИ Генеральной прокуратуры Российской Федерации, проходившей 12 мая 2003 г. в г. Москве, было отмечено, что в России до сих пор не созданы эффективные механизмы реализации конституционных гарантий прав и свобод общества, вызывают озабоченность факты незаконного администрирования и ущемления прав и свобод человека и гражданина, когда чиновники, которые должны следовать закону, нередко попирают нормы права в угоду своим личным интересам и во вред правам и законным интересам личности, общества и государства45.
В этой связи особую значимость приобретает проблема обеспечения разумного баланса между соблюдением прав и свобод юридических и физических лиц и поддержанием должного правопорядка. При этом для нормального функционирования любого государства необходима система государственного управления, политика которого должна определить основные направления и предметные области регулирования. Традиционной функцией государственного управления являются контроль и надзор, которые имеют всеобъемлющий характер и проникают во все сферы общественных отношений, затрагивают интересы миллионов людей, десятков тысяч организаций.
Функциями контроля наделены многие федеральные органы исполнительной власти. Есть и специальные органы государства, осуществляющие контроль различных направлений производственной и хозяйственной деятельности.
Вместе с тем, достаточное количество нарушений прав и свобод физических и юридических лиц должностными лицами ФССП России совершаются именно в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности. Подобные нарушения дискредитируют государственный контроль и надзор как таковой, а также влияют на формирование отрицательной оценки данной деятельности в глазах общественности.
Учитывая это, по нашему мнению, первостепенным для государства должно стать обеспечение всем лицам права на защиту и восстановление прав и свобод, в особенности нарушенных действиями (бездействием), решениями государственных органов, в т.ч. и ФССП России. Как указывает Д.Н. Бахрах46, создание скоординированной системы гарантий личных прав граждан - необходимое условие становления правового государства.
Аналогично другим видам обжалования действий (бездействия), решений нарушающих права, свободы и законные интересы общества обжалование действий (бездействия), решений ФССП России, ее должностных лиц осуществляется двумя основными способами: путем обращения в суд и путем обращения к вышестоящему должностному лицу, в вышестоящий орган.
Это обусловлено тем, что ФССП России, ее должностные лица вступают в правоотношения с иными лицами в рамках осуществления полномочий, делегированных государством, и от его имени. Такой статус возлагает на них особые обязанности по недопущению нарушений прав и свобод лиц, а в случае выявления нарушения - и по незамедлительному пресечению и восстановлению нарушенных прав.
Нормативно-правовое регулирование административного обжалования действий (бездействия), решений ФССП России, ее должностных лиц
Права и свободы общества определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Однако большую роль в реализации статуса гражданина и человека, юридического лица, а также в защите их прав и свобод играют непосредственно органы публичной администрации, в том числе и Федеральная служба судебных приставов. Судебный способ защиты прав и свобод общества рассматривается в настоящее время как наиболее универсальный, однако нельзя исключать участие в этом процессе органов публичной власти,, которыми, по-прежнему, рассматривается значительное количество жалоб, исключением не является и ФССП России (см. схему № 4)47.
Подобная ситуация объясняется различными факторами. Во-первых, это связано с тем, что обеспечение и охрана прав личности является одной из функций органов публичной администрации. Во-вторых, сами граждане предпочитают чаще обращаться в административные инстанции. Для них это удобнее, привычнее и быстрее. Иной раз это связано с психологическим фактором и уровнем общей правовой культуры. Вообще, обжалование действий (бездействия) и решений органов государственной власти и их должностных лиц в судебном порядке - в определенной степени затруднительный способ решения
Также есть и другие определенные преимущества административного порядка рассмотрения жалоб граждан в сопоставлении с судебным. Речь идет о возможности оперативного рассмотрения жалобы, устранения нарушения законности и применения мер дисциплинарного взыскания к виновным. В то же время, быстрота хороша только при рассмотрении несложных вопросов, когда можно устранить нарушение путем устного указания, разрешения дела на месте.
При решении же сложных ситуаций такой подход возможно будет во вред, поскольку не дает глубоко понять суть проблемы и приводит к длительному разбирательству. Кроме того, при рассмотрении жалоб в административном порядке часто возникают затруднения из-за отсутствия четкой юридической регламентации процедуры их разрешения, что не свойственно судебным органам. Существуют и иные негативные моменты, присущие административному способу обжалования. Например, возможная заинтересованность самого органа государственной власти, его должностного лица, рассматривающего жалобу, в защите своих узковедомственных интересов, «чести мундира», а не прав и свобод общества.
В административно-правовой науке понятие «досудебный порядок обжалования» означает процедуру, которая предусматривает до обращения с жалобой в суд обязательную предварительную стадию обращения с этой жалобой в органы публичной администрации. То есть до тех пор, пока у гражданина или юридического лица нет отказа в удовлетворении жалобы от органов публичной администрации, судебное обжалование невозможно. Подобная административная преюдиция широко распространена в Европе (классическим примером служит досудебный порядок обжалования актов публичной администрации ФРГ).
В нашей стране предусмотрена возможность альтернативного подхода в подаче жалобы, поэтому корректнее говорить либо об административном (внесудебном), либо о судебном порядке обжалования. Так, например, поступает законодатель в статье 15 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (в ред. от 22 августа 2004 г.), устанавливая, что защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Под порядком административного обжалования в настоящем исследовании понимается рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие), решения ФССП России, ее должностных лиц должностными лицами этого же органа государственной власти, т.е. путем рассмотрения жалобы вьппестоящим в порядке подчиненности должностным лицом ФССП России.
До момента вступления в законную силу Федерального закона от 02 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производства», т.е. до 1 февраля 2008 г., процедура административного обжалования действий (бездействия), решений ФССП России, ее должностных лиц регулировалась в основном законодательством в рамках порядка рассмотрения обращений граждан, где жалоба понимается как определенный вид обращения. Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан на личное обращение, а также на направление индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в статье 2 устанавливает положения аналогичные положениям статьи 33 Конституции РФ, при этом, установленный Федеральным законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданств.
Следует обратить внимание, что в вышеизложенном нет ни одной ссылки на юридические лица, их объединения, на индивидуальных предпринимателей. Законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве не содержало норм, регулирующих административный порядок защиты прав и интересов указанных субъектов при исполнении судебных актов и актов других органов, в том числе и порядок рассмотрения их жалоб, как вида обращений. Данный вопрос регулировался ведомственными актами ФССП России.,
Кроме того, необходимо отметить, что Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» вообще не содержит в себе норм, предоставляющих сторонам исполнительного производства и другим лицам, чьи права и интересы нарушены, обжаловать в административном порядке действия (бездействие), решения ФССП России, ее должностных лиц. Иными словами данная сфера общественных отношений была практически не урегулированной нормативно-правовыми актами федерального уровня, а законодательство о порядке рассмотрения обращений граждан не учитывало специфики исполнительного производства, что отражалось на эффективности административного способа зашиты прав и интересов физических, юридических лиц, и требовало внесения в законодательные акты Российской Федерации соответствующих изменений.
