Введение к работе
Актуальность темы исследования. Если право собственности представляет собой краеугольный камень экономической и правовой системы современного государства, то недвижимое имущество является важнейшим объектом права собственности. Правомочия владения, пользования и распоряжения во многом отличны от прав владения, пользования и распоряжения другими видами собственности. Недвижимость всегда выделялась в ряду других объектов гражданских прав в силу ее особой экономической ценности. Кроме того, владение недвижимым объектом зачастую затрагивает интересы не только собственника, но и третьих лиц.
Все это ведет к установлению законодателем особых правил, связанных как с владением недвижимостью, так и с переходом прав на недвижимое имущество. Важнейшим из них является принцип публичности при совершении сделок с недвижимостью, который начал формироваться еще в римском праве. Суть его заключалась в том, что передача прав на недвижимое имущество должна совершаться гласно, в присутствии свидетелей, с тем чтобы избежать споров в дальнейшем.
В процессе исторического развития публичность при совершении операций с недвижимостью стала достигаться путем их регистрации специальными органами. В настоящее время в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» такой регистрации подлежат возникновение, ограничение (обременение), переход или прекращение прав на недвижимое имущество.
Однако публичность в отношении объектов недвижимого имущества важна не только для их собственников и владельцев. В настоящее время информация о недвижимости имеет значительную ценность и может предоставляться самым разным лицам, использующим ее как в личных, так и в коммерческих целях. Развитие информационного общества в России в начале XXI века требует новых подходов в предоставлении такой информации регистрирующими органами, с одной стороны, наиболее полно и оперативно, с другой – так, чтобы при этом не были ущемлены интересы собственников недвижимости.
Такая задача в настоящее время возложена на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), являющуюся преемником Федеральной регистрационной службы. От того, насколько успешно она с ней справляется, во многом зависит развитие рынка недвижимости в Российской Федерации.
В то же время следует помнить, что информация о правах на недвижимое имущество и сделках с ними является важнейшим, но не единственным информационным ресурсом, аккумулирующимся в системе указанной службы. Расширение ее сфер деятельности путем передачи ей значительного числа функций упраздненных Федерального агентства геодезии и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости привело к тому, что Росреестр осуществляет полномочия не только по ведению Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, но и государственного кадастра недвижимости, иных реестров; осуществляет государственный мониторинг земель в Российской Федерации, создает и обновляет государственные топографические карты и планы.
Таким образом, сложно переоценить объем информации, которая находится в ведении Росреестра, и ее важность для организаций и граждан. Правила доступа к этим и другим информационным ресурсам, иной информации о деятельности Росреестра содержатся в ряде федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Принятый в 2009 году и вступивший в силу с 1 января 2010 г. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» позволяет взглянуть на правовое регулирование доступа к информации о деятельности Росреестра (и иных государственных органов) с позиции системного анализа, выявить пробелы и противоречия в существующей нормативной базе, предложить пути совершенствования законодательства.
Научная задача диссертационного исследования – установить содержание правового регулирования отношений, связанных с предоставлением информации о деятельности Росреестра, предложить конкретные решения по совершенствованию законодательства.
Цели и задачи исследования. Целями исследования являются разработка теоретической концепции обеспечения права на доступ к информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (в контексте обеспечения общего права на доступ к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления), разработка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в данной сфере. Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:
– изучение права на доступ к информации как составляющего конституционного права на информацию;
– исследование правовых проблем развития законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
– анализ функций Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии;
– выявление категорий информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии;
– изучение основных способов предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии;
– анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих обращение с запросом информации о деятельности Росреестра;
– анализ перспектив и тенденций развития законодательства в сфере предоставления информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним; выработка предложений по его развитию и совершенствованию.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
Предметом исследования являются доктринальные положения теории административного и информационного права в области предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, нормативные правовые акты и правоприменительная (в том числе судебная) практика в указанной сфере.
Степень научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов по ней, имеющих важное методологическое значение.
Право на информацию изучалось различными учеными, в основном представителями науки конституционного права, а в последние годы – также в рамках информационного права. Среди них следует отметить таких, как Башаратьян М. К., Гавришов Д. В., Кротов А. В., Ковалева Н. Н., Куняев Н. Н., Лисицына Е. С., Мархгейм М. В., Тиновицкая И. Д., Снытников А. А., Туманова Л. В., Федосин А.С. и др.
Право на доступ к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, несмотря на отсутствие до последнего времени специального законодательства в этой области, затрагивалось в работах Андриановой В. В., Бондарчука Р. Ч., Барбашина Е. А., Бачило И. Л., Велиевой Д. С., Глушко Е. К., Гришаевой Ю. И., Женетль С. З., Жумаева Ю. Г., Иванченко А. В., Конина Н.М., Лопатина В. Н., Малько А. В., Павлова И. Ю., Прокопьева Е. В., Талапиной Э. В., Устинович Е. С., Шевердяева С. Н., Федосеевой Н. Н., Фокова А. П., Чаннова С. Е., Черкасова К.В. и др.
В связи с деятельностью Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, в частности с регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастровым учетом и т. д., в настоящем диссертационном исследовании рассматривались и анализировались труды таких ученых, как Алексеев В. А., Афонина А. В., Брагинский М. И., Гришаев С. П., Зюзин В. А., Левенков Ю. В., Королев А. Н., Плешакова О. В., Попов С. А., Тихомирова Л. А. и др.
Вопросы доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления становились объектом и некоторых диссертационных исследований, среди которых следует выделить прежде всего следующие работы: Антопольский А. А. «Правовое регулирование информации ограниченного доступа в сфере государственного управления» (Москва, 2004); Гришаева Ю. И. «Право граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления в России» (Оренбург, 2007); Задков А. А. «Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации» (Москва, 2006); Мохова О. Ю. «Нормативно-правовое регулирование доступа к открытой информации в Российской Федерации» (Москва, 2005); Тимербаев Т. А. «Конституционное право граждан на доступ к информации: региональный аспект» (Волгоград, 2007). Однако ни в одной из этих работ не рассматриваются специфические вопросы доступа к информации о деятельности Росреестра.
Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть способы предоставления информации о деятельности Росреестра с точки зрения вариативности их регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса.
Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие – позволили охарактеризовать существующие способы предоставления информации о деятельности Росреестра с позиции их конкретного нормативного содержания. Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сформулировать предложения по их устранению.
Сравнительный метод использовался в работе при сопоставлении различных способов предоставления информации о деятельности Росреестра в свете полноты, эффективности и удобства для пользователей, а также при изучении зарубежного опыта регулирования предоставления информации об объектах недвижимости и сделках с ними.
Системно-структурный метод обеспечил изучение системы способов предоставления информации о деятельности Росреестра, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними.
Применение указанных методов позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы был использован междисциплинарный подход, который заключался в рассмотрении вопросов предоставления информации о деятельности Росреестра как с позиций различных юридических (теории права, конституционного, административного, информационного и др.), так и компьютерных наук.
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями наук административного права и информационного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного, гражданского права, иных отраслей российского права, а также обобщения и выводы философии, теории управления, теории информационных систем, правовой информатики и кибернетики.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации, федеральные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, решения иных судебных органов, официальные статистические данные.
Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере обеспечения доступа к информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (а также иных государственных органов, органов местного самоуправления), а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование действующего законодательства в указанной сфере.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. На основе комплексного анализа норм законодательства, определяющих обязанности государственных органов, органов местного самоуправления создавать и поддерживать официальные сайты в сети Интернет, выявлены разночтения между Федеральными законами «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», приводящие к неопределенностям в отношении точных мест размещения необходимой информации.
В связи с этим в работе предложено внести в законодательство следующие изменения:
– в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» закрепить порядок определения официального сайта Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, используя способ, закрепленный в ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
– в части 1 ст. 16 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» установить, что официальным сайтом для размещения информации о размещении заказов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования является официальный сайт Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования соответственно;
– в части 1 ст. 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» установить, какие сведения о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления должны быть доступны посредством его официального сайта, а какие – посредством официального сайта Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (к последним, в частности, отнести информацию о размещении заказов).
2. В диссертационной работе выявлена проблема, связанная с некорректным определением в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» ситуации, в которой определенные органы местного самоуправления освобождаются от предоставления информации посредством сети Интернет. Согласно букве закона, в случае если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет, указанная информация может размещаться на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района.
Из приведенной формулировки следует, что такая возможность предоставляется органам местного самоуправления, не имеющим возможности размещать информацию в сети Интернет вообще – как на своем официальном сайте, так и на сайте субъекта Российской Федерации. В то же время органы местного самоуправления, которые имеют возможность пользоваться сетью Интернет, но по финансовым или организационным (в первую очередь кадровым) причинам не могут размещать и поддерживать собственный официальный сайт – а такая ситуация представляется весьма вероятной, – от этой обязанности не освобождаются.
В связи с этим в работе предлагается изменить формулировку закона «не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет» на «не имеет официального сайта в сети Интернет».
3. В диссертации обоснована необходимость закрепления единообразных и полных требований к удобству пользования официальными сайтами государственных органов, органов местного самоуправления. В настоящее время требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти, установленные соответствующим приказом Минэкономразвития, в целом удовлетворяющие требованиям информационного общества, не распространяются на официальные сайты иных государственных органов, органов местного самоуправления. При этом если требования к функциональности сайта, технологическим средствам могут различаться по объективным причинам (например, разный уровень финансирования, разные технические возможности), то требования к структуре сайта, к удобству пользования, к навигации и т. д. могут и должны быть унифицированы, поскольку самого факта наличия информации на сайте недостаточно для того, чтобы пользователь мог обнаружить эти сведения.
Кроме того, в работе обоснована необходимость нормативного закрепления некоторых понятий из области создания интернет-сайтов.
4. На основе выполненного в работе комплексного изучения запроса информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления как способа доступа к информации о деятельности соответствующих органов и как нового вида обращений доказана необходимость унификации законодательства о порядке работы с обращениями с учетом их нового вида, предложены конкретные изменения в соответствующих законах. Среди них – возможность направления по электронной почте ответа на жалобу, заявление или предложение; устранение требования обязательного наличия личной подписи автора обращения (за исключением запросов информации ограниченного доступа); закрепление исчерпывающего перечня оснований, исключающих ответ на обращение по существу; закрепление требований к языку обращений; закрепление прав пользователей информации при рассмотрении обращений с запросом о доступе к информации; закрепление возможности обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления, к должностным лицам как лично, так и через представителей.
В связи с этим в работе предложено:
– изложить часть 1 ст. 7 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений...» в следующей редакции: «Гражданин в своем письменном обращении указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), почтовый адрес или адрес электронной почты, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит подпись и дату». Слова «в обязательном порядке» следует исключить, так как они приводят к противоречивому толкованию закона, как это показано в работе. Соответственно, часть 4 ст. 10 и часть 1 ст. 11 должны быть дополнены словами «либо адрес электронной почты» после слов «почтовый адрес»;
– изменить название статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений...» на «Основания, исключающие ответ на обращение по существу». Дополнить данную статью частью 8, содержащей положение о том, что приведенный перечень оснований является исчерпывающим;
– дополнить Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений...» требованиями к языку, на котором должны быть направлены обращения. Изложить основание, исключающее ответ на обращение в части 4 ст. 11 следующим образом: «если форма или содержание обращения не позволяют установить суть предложения, заявления или жалобы»;
– дополнить Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» статьей 18.1 «Права пользователей информации при рассмотрении обращений с запросом о доступе к информации», включив в эту статью положения ст. 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений...», изъяв из нее право обращения с просьбой об истребовании дополнительных документов;
– часть 1 ст. 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений...» изложить в следующей редакции: «Граждане имеют право обращаться лично либо через своих представителей, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам».
5. Сформулирован принцип модульности для построения системы федеральных органов исполнительной власти. Он заключается в том, что при выделении органа исполнительной власти как подсистемы (элементами которой являются государственные должности, должности государственной службы) необходимо, чтобы связность этой подсистемы с другими подсистемами была минимальной (с учетом «веса» связей, характеризующего частоту взаимодействия – информационного и функционального – соответствующих элементов), но в то же время наблюдалась высокая связность между элементами самой подсистемы. При проведении системного изучения вновь образованного органа исполнительной власти – Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) – на основе данного принципа обоснована необходимость объединения в единый орган Росрегистрации и Роснедвижимости. В процессе системного анализа Росреестра проведены детальный обзор и классификация функций данного органа, выделены категории информации о деятельности Росреестра, формирующейся в результате осуществления этих функций.
6. На основе анализа существующего правового регулирования размещения информации в сети Интернет сформулирован критерий для определения оптимального способа доступа к заданной категории информации, в основу которого был положен сравнительный анализ размещения информации в сети Интернет как публичного способа информирования и запроса информации о деятельности Росреестра как индивидуального способа информирования. Согласно предложенному критерию, в сети Интернет должна размещаться вся информация, являющаяся одновременно бесплатной и открытой (без каких-либо ограничений, объективно требующих идентификации получателя информации). На основе этого критерия предложены изменения в законодательство о доступе к информации о деятельности Росреестра, в частности размещение на сайте сведений реестра саморегулируемых организаций оценщиков, данных государственного мониторинга земель в области состояния окружающей среды и др.
7. Обоснована необходимость закрепления в законодательстве гарантии достоверности отсутствия информации о деятельности Росреестра. Суть ее должна заключаться в том, что отрицательный ответ на поисковый запрос пользователя или необнаружение им нужных сведений в соответствующем разделе сайта, если размещение таких сведений предписано нормами законодательства, должно являться юридическим фактом и учитываться в тех правоотношениях, в которых пользователь информацией строит свое поведение, исходя из отсутствия этих данных (например, отсутствие данных о плановой проверке индивидуального предпринимателя или юридического лица).
Кроме того, указанная гарантия может быть распространена на правоотношения по предоставлению посредством размещения в сети Интернет информации о деятельности иных государственных органов, органов местного самоуправления.
Применительно же к доступу информации о деятельности Росреестра, с целью ее более полной реализации, следует на подзаконном уровне регламентировать требования к структуре официального сайта и функционированию на нем поисковых механизмов.
8. В работе обоснованы возможность и целесообразность введения принципа бесплатности предоставления из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведений открытого характера об объектах недвижимости в электронном виде, сформулированы ограничения этого принципа, необходимые для защиты прав и законных интересов правообладателей: ограничение количества бесплатных запросов, аутентификация автора запроса посредством электронной цифровой подписи.
В этой связи доказана также целесообразность объединения запросов на получение кадастровой информации и сведений о зарегистрированных правах в отношении конкретного недвижимого имущества. Основными тенденциями развития современного законодательства о доступе к информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество должны стать обеспечение доступности открытых сведений (принцип бесплатности, упрощение административной процедуры и т. п.) и защита сведений ограниченного доступа (недопущение злоупотребления правом доступа к открытой информации, применение средств ЭЦП, правовая регламентация видов открытой обобщенной информации, правовое регламентирование ответственности за нарушение прав и законных интересов правообладателей путем использования сведений ЕГРП).
9. В диссертации доказана необходимость закрепления проактивного механизма предоставления правообладателю информации о лицах, получивших сведения об объекте недвижимого имущества, на который он имеет права. Суть его заключается в том, что Росреестр должен предоставить правообладателю возможность получать уведомления о получении сведений об объекте недвижимого имущества, на который он имеет права, не только по запросу, но и автоматически при получении таких сведений лицами, отличными от самого правообладателя. Для реализации подобной услуги достаточно внедрить механизм, позволяющий правообладателю зарегистрировать адрес электронной почты, по которому он будет получать уведомление (через сайт Росреестра или путем обращения в органы Росреестра), и функцию автоматизированной системы по автоматической рассылке уведомлений. При полном переходе на электронный документооборот стоимость реализации этих функций крайне мала, стоимость функционирования услуги, выраженная в материальных и организационных затратах, ничтожна, а значимость ее для правообладателя сложно переоценить.
В связи с этим предложено дополнить часть 4 ст. 7 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» следующим абзацем:
«По договору с правообладателем ему может предоставляться на платной основе в электронной форме информация, указанная в абзаце 1, в течение трех рабочих дней с момента предоставления ее третьим лицам. Порядок предоставления данной услуги определяется федеральным органом в области государственной регистрации».
Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в работе выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки информационного права.
Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию информационного права в части, касающейся обеспечения права граждан на доступ к информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, картографии и кадастра. Кроме того, ряд принципов, критериев и предложений, содержащихся в данной работе, может быть обобщен на сферу правового регулирования доступа к информации о деятельности иных государственных органов, органов местного самоуправления.
Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, проведения лекций и семинарских занятий по дисциплинам «Информационное право», «Административное право», «Гражданское право», а также спецкурса «Сделки с недвижимостью».
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ обеспечения права граждан на доступ к информации о деятельности Росреестра (а в ряде случаев – и иных органов государственной власти и местного самоуправления), так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в семи научных статьях, которые докладывались и обсуждались на заседании кафедры. Отдельные положения диссертационного исследования были представлены на научно-практических конференциях «Стабильная Конституция – основа эффективного государства» (Саратов, ПАГС им. П. А. Столыпина, 2008); «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти и бизнеса в условиях кризиса» (Саратов, СГУ им. Н. Г. Чернышевского, 2009); «Российская провинция: опыт комплексного исследования» (Саратов, СГУ им. Н. Г. Чернышевского, 2009).
Результаты диссертационного исследования также нашли свое применение в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по курсу «Информационное право», а также по спецкурсу «Проблемы применения гражданского права» в ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского».
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из пяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Похожие диссертации на Правовое регулирование порядка предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии
