Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Финансово-правовые основы регулирования рынка ценных бумаг 15
1. Место правовых норм, регулирующих общественные отношения на рынке ценных бумаг, в системе финансового права 15
2. Финансовая сущность ценных бумаг 29
3. Состав и признаки финансово-правовых отношений, складывающихся на рынке ценных бумаг 53
4. Источники финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг России 80
ГЛАВА II. Финансовый контроль над рынком ценных бумаг 112
1. Сущность финансового контроля над рынком ценных бумаг 112
2. Специфика форм и методов финансового контроля над рынком ценных бумаг 126
3. Государственные органы, осуществляющие финансовый контроль над рынком ценных бумаг 136
4. Взаимодействие органов, осуществляющих финансовый контроль над рынком ценных бумаг, с правоохранительными органами 161
Заключение 170
Библиография 176
Приложения 221
- Место правовых норм, регулирующих общественные отношения на рынке ценных бумаг, в системе финансового права
- Финансовая сущность ценных бумаг
- Сущность финансового контроля над рынком ценных бумаг
- Специфика форм и методов финансового контроля над рынком ценных бумаг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Рынок ценных бумаг, являясь важным и весьма специфическим элементом финансового рынка, оказывает серьезное воздействие на экономическое развитие страны. На нем государство, муниципальные образования, хозяйствующие субъекты получают воз-
можность аккумулировать недостающие для реализации своей деятельности финансовые ресурсы, посредством эмитируемых и продаваемых ценных бумаг. Вместе с этим временно свободные денежные средства, находящиеся в распоряжении иных субъектов, в том числе и населения, и вкладываемые в ценные бумаги эмитентов, приносят их владельцам дополнительный доход.
Однако весьма привлекательный для широкого круга участников рынок ценных бумаг, на котором можно легко и быстро заработать большие деньги, привлечь необходимые финансовые ресурсы на более выгодных условиях, чем, например, банковское кредитование, одновременно является сферой высоких рисков больших финансовых потерь для его участников, причинами которых могут, в частности, явиться недостаточно четкое нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих по поводу ценных бумаг, отсутствие санкций за явные нарушения правил должного поведения на фондовом рынке, неясность некоторых правовых положений, а иногда и их противоречивость, вызывающие значительные трудности в правоприменительной практике, нескоординированность действий регулирующих и контролирующих государственных органов на рынке ценных бумаг и т.п. Поэтому стабильное развитие рынка ценных бумаг и государственной экономики в целом во многом зависит от качества правового регулирования и контроля экономических отношений, в том числе, складывающихся и на рынке ценных бумаг.
Учитывая изложенное, для предупреждения кризисных ситуаций, возможность возникновения которых возрастает в высокорисковых сферах, какой является рынок ценных бумаг, задача совершенствования нормативно-
4 правового регулирования отношений на рынке ценных бумаг остается, по-прежнему, актуальной.
Кроме того, в условиях динамично развивающегося рынка ценных бумаг России меняются требования к участникам рынка, появляются новые финансовые инструменты, возрастает необходимость укрепления доверия инвесторов и других участников к финансовому рынку, усиления международной конкурентоспособности. Данное обстоятельство подтверждает необходимость своевременной разработки и принятия нормативных правовых актов, направленных на регулирование новых, еще не охваченных правовыми нормами сфер фондового рынка, во избежание образования пробелов в правовом регулировании отношений, связанных с ценными бумагами.
Задача совершенствования правового регулирования рынка ценных бумаг, основные принципы и направления развития его нормативной правовой базы нашли нормативное закрепление еще в 1996 году в Указе Президента Российской Федерации от 1 юля 1996 г. № 1008 (в ред. от 16 октября 2000 г.) «Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации»1. К числу значительных проблем, препятствующих развитию рынка ценных бумаг в Российской Федерации, названная Концепция относит, в частности, слабое развитие нормативной правовой базы рынка ценных бумаг, непроработанность вопросов взаимодействия регулирующих органов с правоохранительными органами.
Несмотря на то, что за прошедший период времени было принято значительное количество законодательных и иных нормативных правовых актов, направленных на регулирование отношений, связанных с ценными бумагами, следует констатировать, что сложившаяся в настоящее время нормативная правовая база рынка ценных бумаг не в достаточной мере соответствует необходимому уровню регулирования и контроля динамично развивающихся отношений в данной сфере. Подтверждением этому служит наличие большого количества законопроектов, в той или иной мере затрагиваю-
1 Российская газета. - 1996. - № 125.
5 щих сферу фондового рынка и находящихся на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации1.
Традиционно в юридической литературе правовое регулирование рынка ценных бумаг рассматривается как комплексная отрасль законодательства, включающая в себя нормы различных отраслей права. Несомненно, нормы финансового права в регулировании отношений на фондовом рынке имеют немаловажное значение. Однако до настоящего времени в науке финансового права России недостаточно исследованными остаются следующие вопросы, связанные с финансово-правовым регулированием рынка ценных бумаг и финансовым контролем на нем: о природе совокупности правовых норм, регулирующих рынок ценных бумаг и входящих в систему финансового права; о финансовой сущности ценных бумаг; о финансово-правовых признаках отношений, складывающихся на рынке ценных бумаг; об особенностях осуществления финансового контроля над рынком ценных бумаг и др. Целесообразность детального исследования поставленных вопросов и научной разработки соответствующего категориально-понятийного аппарата для финансового права не вызывает у автора сомнений.
Эти и другие обстоятельства обуславливают актуальность и практическую значимость диссертационного исследования по выбранной теме.
Степень научной разработанности темы. Финансово-правовые аспекты регулирования и контроля рынка ценных бумаг до настоящего времени недостаточно исследованы в научной литературе, а в некоторых направлениях затрагиваются впервые.
В ходе работы над настоящим исследованием автор, прежде всего, обращался к научным трудам, ученых, внесших существенный вклад в науку
1 Например, проекты федеральных законов: № 504019-4 «О внесении изменения в статью 51.1. Федерального закона «О рынке ценных бумаг»; № 498603-4 «О биржах и организованных торгах»; № 476931-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг»; №421698-4 «О внесении изменений в статьи 25 и 27.5.2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»; № 468789-4 «О внесении изменений в статью 7 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» и др.
финансового права и уделивших значительное внимание вопросам, касающимся рынка ценных бумаг. Среди них: Е.М. Ашмарина, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, Г.В. Петрова, Э.Д. Соколова, Г.П. Толсопятенко, Н.И. Химичева, СО. Шохин, А.А. Ялбулганов. Кроме того, теоретическую основу исследования составили научные труды других современных авторитетных ученых в области финансового права: К.С. Вельского, Д.В. Винницкого, Л.К. Вороновой, СВ. Запольского, А.Н. Козырина, Н.П. Кучерявенко, П.С Пацуркивского, Г.Ф. Ручкиной, Н.А. Саттаровой, Ю.Н. Старилова.
Отдельные аспекты, касающиеся правового регулирования отношений
на рынке ценных бумаг, отражены в работах таких авторов, как
В.К. Андреев, СИ. Анохин, В.А. Белов, Н.Д. Бут, P.P. Танеев,
Е.Н. Евстегнеев, А.С Емельянов, Н.А. Куфакова, СГ. Пепеляев,
А.В. Шестаков и др.
Изучение вопросов взаимосвязи рынка ценных бумаг и финансовой
системы России, финансовой сущности инструментов, обращающихся на
нем, не могло бы состояться без исследований в области экономики. В каче
стве такой теоретической базы автором использованы труды А.И. Архипова,
А.З. Дадашева, А.А. Килячкова, Я.М. Миркина, В.К. Сенчагова,
Л.А. Чалдаевой и других ученых-экономистов.
Единственными комплексными исследованиями в области финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг являются диссертационные исследования К.В. Андриянова1 и А.Б. Быля2.
Признавая достигнутое, следует отметить, что вопросы, касающиеся финансово-правового регулирования корпоративного сектора рынка ценных
Андриянов К.В. Финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг в России: дис. ... канд. юрид. наук. — М. - 2003. — 191с.
2 Быля А.Б. Финансово-правовое регулирование выпуска и обращения ценных бумаг (облигация, вексель): дис. ... канд. юрид. наук. - Москва, 2002. - 189с.
7 бумаг, а также осуществления финансового контроля на фондовом рынке, впервые поднимаются в настоящем диссертационном исследовании.
Объектом диссертационного исследования выступает совокупность общественных отношений, связанных с ценными бумагами, которые входят в предмет финансово-правового регулирования, а также являющиеся объектом финансового контроля.
Предмет исследования составили законодательные и иные нормативные правовые акты (федерального и регионального уровней), регулирующие отношения на рынке ценных бумаг, а также практика их применения.
Целью диссертационного исследования является раскрытие сущности финансово-правового регулирования и финансового контроля рынка ценных бумаг России, а также разработка новых теоретических положений и научно-практических рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей общественные отношения на рынке ценных бумаг.
Достижение поставленной цели предопределило постановку и решение следующих задач:
определить природу совокупности правовых норм, регулирующих рынок ценных бумаг и входящих в систему финансового права России;
выявить признаки и функции ценных бумаг, раскрывающие их финансовую сущность;
раскрыть признаки и структуру финансово-правовых отношений, складывающихся на рынке ценных бумаг;
проанализировать финансово-правовые нормативные акты, регулирующие рынок ценных бумаг, и выработать конкретные предложения по совершенствованию действующего финансового законодательства в данной сфере;
исследовать особенности финансового контроля на рынке ценных бумаг;
провести разграничение регулятивных и контрольных функций государственных органов на рынке ценных бумаг;
выявить взаимодействие государственных контролирующих и правоохранительных органов на рынке ценных бумаг и разработать предложения по совершенствованию их взаимодействия.
Теоретическую базу диссертации составили научные труды в области теории государства и права, отдельных отраслевых юридических наук (финансового, административного, гражданского права), а также непосредственно в области правового регулирования рынка ценных бумаг. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, основываются на результатах анализа нормативно-правового материала (законодательного и подзаконного, в том числе регионального уровня), а также на обобщении правоприменительной деятельности государственных органов. Использовались также материалы научных публикаций в периодической печати.
В целом источниковая база настоящего диссертационного исследования включает в себя более 190 нормативных правовых актов и иных официальных документов, а также свыше 200 источников научной литературы.
Методологическая основа исследования. В работе над диссертацией использовались общенаучные методы познания: сравнение, анализ, синтез, индукция и дедукция, а также важнейший метод научного познания объективной действительности - метод диалектического материализма. В процессе исследования применялись также частные методы - системно-структурный, формально-логический, сравнительно-правовой, формально-юридический, функциональный и другие. Для определения отдельных финансово-правовых категорий автором применялись логические законы: тождества, достаточного основания и др. Используемые в диссертации методы не исключают возможности в отдельных случаях простого изложения фактов с целью придания соответствующей аргументации достаточной доказательственной силы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что комплексное исследование финансово-правового регулирования и фи-
9 нансового контроля рынка ценных бумаг, включая не только его государственный и муниципальный секторы, но и корпоративный, осуществляется впервые. В ходе диссертационного исследования достигнуто следующее:
предложено сформировать и ввести в систему финансового права новый институт, состоящий из совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения на рынке ценных бумаг;
разработано определение финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг;
впервые дается развернутый и комплексный анализ финансовой сущности ценных бумаг;
предпринята попытка доработки категориального аппарата науки финансового права и правового регулирования рынка ценных бумаг, путем введения новых понятий «фондовое право», «фондовое правоотношение», «фондовый контроль»;
исследована компетенция государственных органов, осуществляющих финансово-правовое регулирование и финансовый контроль всех секторов рынка ценных бумаг;
раскрыта роль органов внутренних дел Российской Федерации в осуществлении финансового контроля на рынке ценных бумаг;
сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов в сфере регулирования и контроля рынка ценных бумаг, разработаны соответствующие проекты нормативных правовых актов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В рамках финансового права существует совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения во всех секторах рынка ценных бумаг (государственного, муниципального и корпоративного). В этой связи необходимо сформировать и ввести в систему финансового права новый институт, который определяется диссертантом как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся на
10 рынке ценных бумаг (государственном, муниципальном и корпоративном его секторах) по поводу образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств посредством финансового инструмента — ценной бумаги. Основу нового финансово-правового института должны составить следующие элементы: ценные бумаги как финансовые инструменты; финансово-правовые отношения, складывающиеся на рынке ценных бумаг; система государственных органов, осуществляющих нормативно-правовое регулирование фондового рынка; система источников финансово-правового регулирования фондового рынка; финансовый контроль над рынком ценных бумаг.
Финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг - форма воздействия финансового права на общественные отношения, складывающиеся на рынке ценных бумаг, осуществляемого посредством финансово-правовых норм, направленных на упорядочение финансовой деятельности на рынке ценных бумаг; финансовых правоотношений на рынке ценных бумаг; актов реализации прав и обязанностей субъектов этих правоотношений; актов применения права компетентными органами.
Ценную бумагу в финансово-правовом аспекте следует рассматривать как финансовый инструмент, используемый участниками финансово-правовых отношений на рынке ценных бумаг (государством, муниципальными образованиями, организациями, предприятиями и гражданами) для привлечения либо вложения свободных денежных средств, получения доходов по ценной бумаге либо от операций с ней, а также регулирования и контроля финансовых процессов. Финансовая сущность ценных бумаг раскрывается через механизм реализации ими аккумулирующей, распределительной, платежно-расчетной, регулирующей и контрольной функций. При этом под финансовой функцией ценной бумаги диссертантом понимается опосредованное финансово-правовым нормативным актом назначение ценной бумаги, раскрывающее ее сущность в реализации финансовых отношений.
Учитывая характер общественных отношений на рынке ценных бумаг, требующих комплексного правового регулирования, введены новые правовые категории - «фондовое право» и «фондовое правоотношение». При этом фондовое право определяется как комплексная отрасль законодательства, регулирующая отношения на фондовом рынке, а фондовое правоотношение - как урегулированное нормами различных отраслей права общественное отношение, складывающееся между субъектами рынка ценных бумаг по определению взаимных прав и обязанностей, связанных с деятельностью на рынке ценных бумаг. Нормами финансового права регулируются те фондовые отношения, которые складываются между субъектами рынка ценных бумаг по определению взаимных прав и обязанностей, связанных с образованием, распределением и использованием финансовых ресурсов посредством ценных бумаг, а также с осуществлением органами государственной и муниципальной власти регулирования и контроля выпуска и обращения ценных бумаг.
Обосновано выделение нового вида финансового контроля - фондовый контроль. Понятие «фондовый контроль» в правовой науке также вводится впервые. Фондовый контроль как вид финансового контроля - это осуществляемая в целях обеспечения экономической безопасности государства и защиты прав и интересов субъектов фондового рынка деятельность уполномоченных государством контролирующих органов по проверке законности актов реализации участников рынка ценных бумаг в процессе образования, распределения и использования фондов денежных средств.
В федеральных законах «О рынке ценных бумаг» и «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» требуется закрепить основные положения о фондовом контроле, а именно: цели, принципы фондового контроля, права и обязанности контролирующих органов, механизм взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов.
Органы внутренних дел Российской Федерации входят в состав органов фондового контроля, поскольку законодательством об административных правонарушениях должностные лица органов внутренних дел, в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, наряду с должностными лицами федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков (специального органа фондового контроля) наделены полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.17 - 15.24 КоАП РФ. Вместе с тем, за пределами деятельности, связанной с осуществлением фондового контроля, органами внутренних дел осуществляется предупреждение, выявление, пресечение и расследование нарушений законодательства Российской Федерации о ценных бумаг, обладающих признаками преступлений.
Для обеспечения эффективного взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов в борьбе с нарушениями законодательства Российской Федерации о ценных бумагах необходимо разработать соответствующие межведомственные нормативные правовые акты о взаимодействии в данной сфере, зафиксировав основные направления согласованной деятельности, виды мероприятий, осуществляемых совместно, взаимные права и обязанности сотрудничающих ведомств. В этих целях автором разработан проект совместного приказа МВД России и ФСФР России «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы по финансовым рынкам».
Теоретическая и практическая значимость исследования выражается в расширении сферы научных знаний в области финансово-правового регулирования и финансового контроля рынка ценных бумаг. Разработанные положения в диссертации направлены на совершенствование научных представлений о правовом регулировании рынка ценных бумаг нормами финан-
13 сового права, о финансовой сущности ценных бумаг, о значении финансового контроля над рынком ценных бумаг.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе по дисциплинам финансовое право, административное право, правовое регулирование рынка ценных бумаг, а также при проведении последующих научных изысканий в области финансово-правового регулирования и финансового контроля рынка ценных бумаг.
Практическое значение результатов диссертационного исследования заключается в том, что основные выводы и предлагаемые автором рекомендации по совершенствованию регулирования и контроля рынка ценных бумаг могут быть использованы как в нормотворческой деятельности, так и правоприменительной практике государственных органов в сфере рынка ценных бумаг.
Обоснованность и достоверность полученных результатов подтверждаются комплексным характером диссертационного исследования, всесторонним и глубоким изучением основополагающих научных трудов по финансовому праву, общей теории государства и права, административному праву и другим юридическим наукам, а также применением современных достижений юридической науки в области рынка ценных бумаг. В процессе работы над диссертацией проанализированы нормативные правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе законодательные и подзаконные акты как федерального, так и регионального уровней.
В целом источниковая база настоящего диссертационного исследования включает в себя более 190 нормативных правовых актов и иных официальных документов, а также свыше 200 источников научной литературы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации, выводы и предложения, представляющие интерес для научной общественности и практических работников, были опубликованы
14 автором в научных статьях. Общий объем опубликованных научных работ — свыше 4 печатных листов.
Материалы исследования также использованы в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по финансовому праву и правовому регулированию рынка ценных бумаг в Академии экономической безопасности МВД России и Международной академии предпринимательства. Кроме того, результаты диссертационного исследования использовались в деятельности Правового управления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Правового департамента Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Место правовых норм, регулирующих общественные отношения на рынке ценных бумаг, в системе финансового права
Предстоящее исследование финансово-правового аспекта регулирования и контроля рынка ценных бумаг не представляется возможным без уяснения сущности данного рынка. Для этого следует обратиться к имеющимся в настоящее время теоретическим разработкам в данной области. К примеру, авторы книги «Рынок ценных бумаг» считают, что рынок ценных бумаг — это совокупность экономических отношений по поводу выпуска и обращения ценных бумаг между его участниками .
Схожее, но более конкретизированное, понятие рынка ценных бумаг дает М.Г. Янукян, который дефинирует его как совокупность экономических отношений, связанных с выпуском ценных бумаг, их обращением между субъектами рынка и погашением по окончании срока действия или наступлении определенных событий .
Существует мнение, что рынок ценных бумаг охватывает как кредитные отношения, так и отношения совладения, выражающиеся через выпуск специальных документов, которые имеют собственную стоимость и могут з продаваться, покупаться и погашаться . А.П. Шихвердиев считает, это рынок ценных бумаг представляет собой систему экономических и правовых отношений, складывающихся между субъектами инвестиционной деятельности по поводу формирования и использования инвестиционных ресурсов
Наиболее удачно, на наш взгляд, сущность рынка ценных бумаг раскрывается в определении, выработанном В.А. Беловым, по мнению которого, рынок ценных бумаг - это совокупность правовых и экономических отноше-ний по поводу выпуска и обращения ценных бумаг между его участниками .
Нормативно-правовое регулирование рынка ценных бумаг, которое включает создание юридических норм, определяющих правила деятельности на фондовом рынке, требования, предъявляемые к участникам, а также структуру государственных органов, регулирующих рынок, является одним из способов государственного регулирования рынка ценных бумаг3.
Нормативно-правовое регулирование рынка ценных бумаг, состоящее из комплекса юридических норм различных отраслей права (частных и публичных), бесспорно, включает в себя и финансово-правовое регулирование данной сферы. Вместе с тем до настоящего времени, в правовой науке не определена категория «финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг».
В теории государства и права под правовым регулированием принято понимать одну из форм воздействия права на общественные отношения -воздействие при помощи специфических правовых средств: норм права, правоотношений и актов реализации .
Правовое регулирование включает следующие стадии: 1. издание нормы права и ее общее воздействие (регламентация общественных отношений); 2. возникновение субъективных прав и субъективных юридических обязан ностей;. реализация субъективных прав и субъективных юридических обязанностей, воплощение их в конкретном, фактическом поведении участников общественных отношений; 4. применение права.
В соответствии с перечисленными стадиями правового регулирования выделятся четыре основных элемента его механизма: а) норма права; б) правоотношение; в) акты реализации прав и обязанностей; г) акты применения права1.
Норма права представляет собой исходную юридическую базу для правового регулирования, так как в ней заложена модель нужного поведения, сформулированная в ее диспозиции.
Правоотношение является главным средством, которое позволяет определить, кто и как будет выполнять требования нормы права. В нем общая модель поведения конкретизируется применительно к субъектам, фиксируются их субъективные права и субъективные юридические обязанности.
Акты реализации прав и обязанностей - это фактическое поведение субъектов.
Акты применения права представляют собой властные веления компетентных органов, которые обеспечивают возникновение правоотношений, проводят требования норм в жизнь, гарантируют осуществление прав и обязанностей и т. д.
Исходя из вышеизложенного, для определения категории «финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг» необходимо раскрыть существование указанных элементов правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг.
Финансовая сущность ценных бумаг
Большинство имеющихся литературных источников правовой науки, посвященных ценным бумагам, рассматривают их в качестве объекта гражданско-правового регулирования, определяя при этом признаки и функции ценных бумаг, вытекающие из понятий гражданского законодательства1. В.А. Белов, исходя из содержания статей 145 и 147 ГК РФ, характеризует ценную бумагу как обязательство между лицом, выдавшим ее, и субъектом прав, удостоверенных этой ценной бумагой, ее владельцем2.
Обобщая имеющиеся в настоящее время взгляды правоведов, можно сделать вывод о том, что ценная бумага, определяемая, в основном, в гражданско-правовом аспекте, представляет собой правовой договор, заключенный в документарной или бездокументарной форме по предмету удостоверения имущественных и неимущественных прав владельца ценной бумаги по отношению к субъекту, ее выдавшему, и встречных обязанностей, возникающих у данного субъекта.
Считаем, что сущность ценной бумаги как объекта финансово-правового регулирования можно раскрыть через выявление ее финансовых признаков и функций, то есть, определив ценную бумагу как финансовый инструмент.
До настоящего момента ни в науке финансового права, ни в правовом регулировании рынка ценных бумаг вопрос о финансовых функциях и признаках ценных бумаг исследователями не затрагивался. Однако постановка данного вопроса, на наш взгляд, необходима, поскольку именно через функции раскрывается сущность и назначение того или иного объекта исследования.
В ходе определения финансовых функций ценных бумаг необходимо исходить из того, что, во-первых, функция ценной бумаги отражает сущность и назначение ценной бумаги как финансового инструмента, во-вторых, иллюстрирует действие ценной бумаги в определенных направлениях финансовых отношений, в-третьих, финансовая функция ценной бумаги всегда опосредована нормативным правовым актом.
Таким образом, под финансовой функцией ценной бумаги следует понимать опосредованное финансово-правовым нормативным актом назначение ценной бумаги, раскрывающее ее сущность в реализации финансовых отношений.
Основной финансовой функцией ценной бумаги является аккумулирующая функция выражающаяся в формировании централизованных (государственных и муниципальных) и децентрализованных (корпоративных) денежных фондов посредством выпуска и обращения эмиссионных ценных бумаг, а также в объединении привлеченных эмитентом ценных бумаг финансовых ресурсов в более крупный капитал, позволяющий реализовывать крупномасштабные финансовые операции на фондовом рынке в целях реализации функций и задач эмитента. Объективной предпосылкой для аккумулирующей функции ценной бумаги является несовпадение потребности в финансовых ресурсах у того или иного субъекта (эмитента) с наличием источников удовлетворения этой потребности. Таким образом, основное функциональное назначение ценной бумаги состоит в посредничестве движению денежных средств от их владельцев к пользователям.
Особый интерес представляет аккумулирующая функция ценной бумаги, реализуемая на уровне формирования государственных и муниципальных денежных фондов, имеющая некоторые отличительные особенности.
Следует отметить, что посредством выпуска ценных бумаг государство и муниципальные образования осуществляют заимствования денеишых средств на добровольной, возвратной и возмездной основе в целях финансирования дефицита бюджета, рефинансирования задолженности по предыдущим займам, финансирования инвестиционных программ и других целях, что коренным образом отличает данный способ аккумулирования (привлечения) денежных средств от основного способа формирования доходной части бюджета (федерального, регионального, муниципального) - налогообложения, осуществляемого на обязательной, безвозвратной и безвозмездной основе. Следовательно, государственные и муниципальные ценные бумаги — являются финансовым инструментом привлечения временно свободных денежных средств физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства эмитента (долговые финансовые инструменты). Порядок возникновения и исполнения обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, возникших в результате эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, регулируется Федеральным законом от 29 июля 1998г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (в ред. от 26 апреля 2007 г.)1 (далее - Закон об особенностях эмиссии), согласно которому эмиссию этих ценных бумаг осуществляют органы исполнительной власти соответствующего уровня, отвечающие за составление и исполнение бюджета.
В качестве основных долговых финансовых инструментов государства выступают облигации, которые могут быть номинированы как в валюте Российской Федерации, формирующие государственный внутренний долг, так и в иностранной валюте, формирующие государственный внешний долг.
Сущность финансового контроля над рынком ценных бумаг
Регулирование любой финансовой сферы, в том числе обращения ценных бумаг, немыслимо без осуществления контроля за должным соблюдением правил поведения и исполнением нормативных требований субъектами конкретного вида финансовых правоотношений (в данном случае, финансовых правоотношений, возникающих на рынке ценных бумаг). И в силу того, что государственные органы призваны не только повелевать, но и гарантировать осуществление прав и обязанностей, считаем вопросы финансового контроля над рынком ценных бумаг тесно взаимосвязанными с вопросами финансово-правового регулирования данной сферы.
Исходя из общепризнанного понимания контроля как одной из форм управленческой деятельности, как самостоятельной функции управления1 и соглашаясь с тем, что государственный финансовый контроль не должен рассматриваться как контроль только за государственными финансами, поскольку взаимосвязь централизованных и децентрализованных финансовых ресурсов объективно свидетельствует о необходимости жесткого государст-венного финансового контроля и за частными финансами , считаем необходимым и важным, в целях раскрытия сущности и эффективности финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг, исследование контрольной деятельности за сферой фондового рынка.
С учетом того, что финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам, хотя организация и порядок его применения имеет специфику в отдельных из них, и что мы предлагает дополнить систему финансового права новым институтом, связанным с регулированием рынка ценных бумаг, логично следует необходимость научного обоснования в рамках настоящего диссертационного исследования выделения, наряду с бюджетным, налоговым, банковским, валютным, таможенным, страховым видами финансового контроля, фондового контроля — то есть деятельности по контролю за исполнением субъектами финансовых правоотношений установленных на законодательном и подзаконном уровне правил поведения в сфере рынка ценных бумаг.
С практической точки зрения необходимость выделения фондового контроля как особого самостоятельного вида финансового контроля обусловливается специфичностью данного сегмента финансового рынка - рынка ценных бумаг, который в силу своей высокой доходности сохраняет спекулятивную ориентацию его участников. Характерной особенностью фондового рынка является также высокий уровень политического, экономического и инфраструктурного рисков. Такие условия создают «благоприятную» среду для совершения различного рода правонарушений, в частности и финансовых. Именно грамотное государственное регулирование и контроль данной сферы позволят своевременно предотвращать, выявлять и пресекать незаконную деятельность участников фондового рынка.
С теоретической точки зрения данный шаг обосновывается следующими предпосылками: во-первых, наличием особого объекта контроля - это операции с ценными бумаги, включая отношения, связанные с их выпуском в обращение; во-вторых, наличием особого подконтрольного субъекта - эмитент, инвестор и профессиональный участник рынка ценных бумаг; в-третьих, наличием особого контролирующего субъекта - органа фондового контроля.
Еще одним основанием формирования фондового контроля как самостоятельного вида финансового контроля является наличие наряду с общими целями и принципами финансового контроля своих специальных целей и принципов, а также особенностей применения методов финансового контроля в сфере ценных бумаг.
Целями фондового контроля выступают те ценности, ради которых он осуществляется.
В общих чертах целевую направленность контроля за рынком ценных бумаг можно определить как упорядочение финансовой деятельности на рынке ценных бумаг, предупреждение, выявление и пресечение правонарушений, а также наложение на нарушителей правовосстановительных и карательных санкций.
Как уже отмечалось, контрольная деятельность любой сферы тесно взаимосвязана с управленческой деятельностью этой же сферы, из чего следует, что и цели фондового контроля согласуются с целями правового регулирования рынка ценных бумаг, исходя из этого, можно определить его специальные цели: - формирование цивилизованного и эффективного рынка ценных бумаг, - обеспечение законности деятельности на рынке ценных бумаг, - защита конкуренции на рынке ценных бумаг, - защита прав эмитентов, - защита прав инвесторов и др. Принципами фондового контроля служат следующие основы его осуществления: - законность, - четкое разграничение компетенции контролирующих органов во избежание дублирования их контрольных полномочий, - взаимодействие контролирующих органов между собой и с правоохранительными структурами, - оптимальное сочетание государственного фондового контроля (осуществляемого государственными органами) с негосударственным фондовым контролем (осуществляемым профессиональными участниками рынка ценных бумаг), - недискриминационный характер применения мер воздействия на подконтрольных субъектов, - применение мер воздействия в справедливо обоснованном объеме, не приводящем к тяжелым финансовым последствиям для подконтрольного субъекта и др.
Специфика форм и методов финансового контроля над рынком ценных бумаг
Фондовому контролю присущи традиционные формы финансового контроля - предварительный, текущий и последующий, которые связаны со временем проведения контрольных мероприятий относительно совершения фондовых операций.
Важное значение для предупреждения финансовых правонарушений на рынке ценных бумаг имеет предварительный контроль.
Предварительный фондовый контроль осуществляется, например, в ходе принятия и утверждения ФСФР России стандартов эмиссии ценных бумаг, проспектов ценных бумаг эмитентов, в том числе иностранных, осуще ствляющих эмиссию ценных бумаг на территории Российской Федерации; норм допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу; регистрации выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг, а также проспектов ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг) и т.п.
Минфин России, принимая условия эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг и решения об эмиссии отдельных выпусков федеральных государственных ценных бумаг, регистрируя условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, также реализует функцию предварительного контроля.
Центральным банком Российской Федерации предварительный фондовый контроль осуществляется в ходе регистрации эмиссии ценных бумаг кредитными организациями, рассмотрения ходатайств о согласии на приобретение более 20 % акций (долей) кредитной организации в результате осуществления одной и или нескольких сделок одним юридическим или физическим лицом, либо группой юридических и (или) физических лиц, связанных между собой соглашением, либо группой юридических лиц, являющихся дочерними или зависимыми организациями по отношению друг к другу.
Текущий фондовый контроль проводится в период совершения операций с ценными бумагами, к примеру, на предмет состава и сроков обязательного раскрытия информации и сообщений о существенных фактах (событиях, действиях), затрагивающих финансово-хозяйственную деятельность эмитента ценных бумаг на определенных этапах процедуры эмиссии ценных бумаг, и др.
Последующий фондовый контроль осуществляется за совершенными операциями с ценными бумагами, например, посредством регистрации и анализа отчетов по итогам эмиссии и размещения ценных бумаг, выдачи предписаний по устранению выявленных нарушений, применения санкций в установленных законодательством случаях и т.п.
Методами фондового контроля являются приемы и способы его осуществления, а именно: проверки, ревизии, расследования, экспертизы, анализы, оценки и другие.
Основной и наиболее распространенный метод контроля, применяемый в рассматриваемой сфере - проверка.
Данный метод контроля используется, например, в случаях, предусмотренных статьями 16, 20, 27.5.3 Закона о рынке ценных бумаг: в процессе принятия решения о выдаче разрешения на размещение и/или обращение ценных бумаг российских эмитентов за пределами Российской Федерации, в процессе принятия решения о государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг и др.
Процедура подготовки и проведения проверок подконтрольных субъектов установлена Порядком проведения проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на Федеральную службу по финансовым рынкам, утвержденным приказом ФСФР России от 13 сентября 2007 г. № 07-94/пз-н1 (далее - Порядок), которым определены права и обязанности проверяющих (инспекторов) и проверяемых. Не раскрывая в деталях весь процесс проверки, отметим и проанализируем основные положения и особенности данного метода контроля.
Согласно названному Порядку проводятся проверки двух видов - камеральные и выездные. Выездные проверки могут быть плановыми и внеплановыми, а также проводимыми работниками ФСФР России и ее региональными отделениями (далее - Федеральная служба (РО Федеральной службы) совместно с уполномоченными работниками федеральных органов исполнительной власти.
